我國(guó)農(nóng)村土地立法的回顧和啟示

李弘雯

【摘 要】 土地是農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最基本的生活保障，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的“重頭戲”。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)農(nóng)村土地立法，為深化農(nóng)村土地制度改革提供了有力的法治保障。本文首先回顧了我國(guó)農(nóng)村土地立法，并指出了這幾個(gè)階段農(nóng)村土地立法的特點(diǎn);隨后在農(nóng)村土地立法的經(jīng)驗(yàn)和啟示這部分得出了要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念、堅(jiān)持深化農(nóng)村土地改革、堅(jiān)持立足國(guó)情和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村;土地立法;回顧;啟示

一、農(nóng)村土地立法歷程的回顧

自古以來(lái)，我國(guó)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最基本的生活保障，也是全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。農(nóng)村土地立法是關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益的大事，同時(shí)對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展起著十分重要的作用。我國(guó)農(nóng)村土地立法大體可以分為以下幾個(gè)階段：

（一）土改階段（新中國(guó)成立前夕—1952年）

新中國(guó)成立前后，我們黨總結(jié)二十多年土地革命基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，1947年10月出臺(tái)《中國(guó)土地法大綱》，規(guī)定徹底廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度。1949年9月通過(guò)臨時(shí)性憲法《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，確立了新中國(guó)各方面的基本制度和政策，其中規(guī)定要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，明確“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件”等。1950年6月出臺(tái)《土地改革法》，規(guī)定沒(méi)收地主的土地，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體等在農(nóng)村的土地，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，并對(duì)土地分配的方法，土地改革中特殊問(wèn)題的處理，以及土改的執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行方法等，也都作了具體規(guī)定。

這次土地改革是我國(guó)歷史上規(guī)模最大、最徹底的土地制度改革，以立法的形式確立農(nóng)村土地農(nóng)民私有制，把農(nóng)民從以往的封建土地所有制的束縛中解放出來(lái)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民革命與生產(chǎn)的積極性，對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，解放和發(fā)展生產(chǎn)力起到了重要的推動(dòng)作用

（二）合作化階段（1953—1978年）

通過(guò)合作化引導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義道路，實(shí)際上也是土地制度的一次改革，歷經(jīng)了三次調(diào)整，國(guó)家均以法律制度進(jìn)行了明確和推進(jìn)：一是發(fā)展以土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的互助組和試辦初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年至1955年，中央先后出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的通知》等正式文件，引導(dǎo)和推進(jìn)全國(guó)各地發(fā)展。二是發(fā)展高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1956年，第一屆全國(guó)人大通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定農(nóng)民私有的土地等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，農(nóng)民在自愿和互利的基礎(chǔ)上，加入高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，按勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行分配。三是發(fā)展人民公社。1958年8月，中央出臺(tái)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，各地成立不久的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，又普遍升級(jí)為大規(guī)模的、政社合一的人民公社。同年12月出臺(tái)的《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》，進(jìn)一步規(guī)定了人民公社應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度。

在這一階段，我國(guó)共頒布了三部憲法。1954年憲法是新中國(guó)第一部憲法，繼承了《共同綱領(lǐng)》中土地所有權(quán)的規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定了土地征收制度。相比《共同綱領(lǐng)》，該憲法對(duì)于土地制度的規(guī)定更為完善，也為以后憲法中農(nóng)民土地所有制的變遷作了鋪墊。1975年憲法和1978憲法，均明確了農(nóng)村人民公社的性質(zhì)和“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)"的管理體制，也均明確生產(chǎn)資料歸全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有兩種所有制形式，但對(duì)于土地所有權(quán)的規(guī)定并不明確。

農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，把農(nóng)民個(gè)體所有的土地，改變?yōu)榧w所有，在前期促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，但由于當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境影響，農(nóng)村法治建設(shè)遭受嚴(yán)重破壞，隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，農(nóng)村土地使用效率日趨低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系更為緊張。

（三）家庭承包階段（1978—2013年）

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大調(diào)整，同時(shí)也是土地制度的一次新的重大變革。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開(kāi)放的重大決策，全國(guó)各地加快探索以土地經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革的步伐，農(nóng)村土地立法步入了快車道。

我國(guó)現(xiàn)行“八二憲法”，以國(guó)家根本法的形式，明確農(nóng)村土地屬于集體所有，其后歷經(jīng)多次修正，對(duì)農(nóng)村土地的使用、經(jīng)營(yíng)、管理等各方面，不斷充實(shí)完善和確立了一系列的制度、原則和規(guī)則，反映了全國(guó)各族人民的共同意志和根本利益。比如，1988年修改，規(guī)定“土地的使用權(quán)可依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，放開(kāi)了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，首次明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律地位;1993年修改，確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;2004年修改，對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，規(guī)定國(guó)家要給予補(bǔ)償;等等。與歷次憲法相比較，“八二憲法”無(wú)疑是對(duì)農(nóng)村土地制度規(guī)定最為完善的，為農(nóng)村土地使用、經(jīng)營(yíng)、管理方面立法提供了根本遵循。

1986年出臺(tái)的《土地管理法》，將我國(guó)土地管理納入法治軌道，其后根據(jù)憲法的修訂，于1988年、1998年、2004年已歷經(jīng)三次修改或修訂，該法內(nèi)容得到了不斷完善、充實(shí)和發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)中基本充擔(dān)著土地管理基本法的地位和作用。比如，1988年修改，規(guī)定了農(nóng)村土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓和土地有償使用制度;1995年出臺(tái)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（2010年修訂）和1998年出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》（2014年修訂），規(guī)定依法進(jìn)行土地登記，解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議，為貫徹實(shí)施《土地管理法》提供了制度保障。

2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》，是我國(guó)第一部以法律形式對(duì)土地承包中涉及的重要問(wèn)題進(jìn)行明確和規(guī)范的專門(mén)法律，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度真正走上了法制化軌道。

總而言之，在這一階段，我國(guó)先后頒布實(shí)施了一大批土地法律、法規(guī)及規(guī)章， 形成了以《憲法》為基本框架， 以《土地管理法》為核心的具有中國(guó)特色社會(huì)主義土地法律體系的框架，農(nóng)村土地法律制度建設(shè)取得了很大進(jìn)步和發(fā)展。