童素娟 馬佳威 蔡燕慶

(1.浙江科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 杭州 310023； 2.浙江大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310058；3.浙東引水管理中心，浙江 杭州 310026；4.浙江省人才開發(fā)協(xié)會，浙江 杭州 310012)

自黨的十八屆三中全會以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國全面深化改革的總目標(biāo)和重中之重。黨的十九屆四中全會圍繞這一總目標(biāo)繼續(xù)深入改革，推進(jìn)制度優(yōu)勢全面轉(zhuǎn)化為治理效能。然而，改革從來就不是一蹴而就的，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化依然“前路漫漫、困難重重”。2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情是對我國治理體系的“一次大考”，從武漢市政府及湖北省政府的應(yīng)對表現(xiàn)來看，治理能力現(xiàn)代化依然“任重而道遠(yuǎn)”。從“因造謠而被訓(xùn)誡”的李文亮醫(yī)生，到“一問三不知”的黃岡市衛(wèi)健委主任唐志紅，再到“奧斯維辛之后，寫詩是可恥的”的《長江日報》評論員，足見部分工作者治理效能和專業(yè)素養(yǎng)欠佳。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)有政府人事管理制度已經(jīng)難以迅速跟上社會發(fā)展步伐，也難以滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，尤其是在衛(wèi)生、教育、醫(yī)療和科技等專業(yè)化程度比較高的領(lǐng)域，這些政府急需的高新技術(shù)人才難以進(jìn)入政府系統(tǒng)。政府雇員制作為政府人事管理制度改革的有益探索，恰好解決了這個問題，為有效開發(fā)人力資源開辟了一條靈活的新路徑，打破公共部門僵化的用人體制，值得推廣和應(yīng)用。因此，必須提高政府雇員的工作滿意度，充分發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。

基于此，基于對杭州市部分政府雇員情況的調(diào)研，以工作滿意度為因變量，以“專業(yè)與崗位的匹配度”“個人志趣”“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”“工作環(huán)境或氛圍”等指標(biāo)為自變量，對問卷數(shù)據(jù)與個案訪談情況進(jìn)行實證分析，建立以杭州政府雇員的工作滿意度為主要考察變量的回歸模型，分析其主要影響因素，并據(jù)此提出相關(guān)對策建議。

一、文獻(xiàn)回顧

在新公共管理思潮影響下，西方國家運用市場化、契約化的方式從社會上雇傭政府工作人員，這些被雇傭者被稱為政府雇員(Government Employee)(1)閆志剛:《政府雇員制、公務(wù)員聘任制改革：未來路在何方？》 ，《行政管理改革》 2012年第6期，第26-30頁。。在我國，政府雇員制是一種新型的人力資源使用機(jī)制，政府雇員就是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位根據(jù)工作需要，在專業(yè)性較強(qiáng)的崗位和輔助性崗位上雇用相應(yīng)的工作人員，一般涉密崗位不得使用政府雇員。按照專業(yè)性的強(qiáng)弱，政府雇員可以分為高級雇員、中級雇員和普通雇員。吉林于2002年首次試行政府雇員制，隨后，珠海、深圳、上海、長沙、無錫、浙江及武漢等地相繼效仿。對此，國內(nèi)學(xué)界展開了相關(guān)研究，尤其是對在實踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了廣泛討論(2)李海峰、李敬軍、李科等：《政府雇員制的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展對策研究》，《中小企業(yè)管理與科技(中旬刊)》2018年第7期，第80-81頁。(3)張志鵬：《我國政府雇員制的實施效果分析》，《南都學(xué)壇(南陽師范學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)報)》2019年第3期，第98-102頁。(4)趙文怡：《廣州市鎮(zhèn)街級行政機(jī)關(guān)雇員制度改革研究——以廣州市白云區(qū)X街道辦事處為例》，華南理工大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文。。

經(jīng)歷近20年的實踐探索，政府雇員制積累了豐富的經(jīng)驗，也有了相對成熟的制度框架。我國政府雇員制大致經(jīng)歷了三個階段：自行探索階段(20世紀(jì)下半葉至2002年)、全面推行階段(2002—2006年)和現(xiàn)實過渡階段(2006年至今)(5)張志鵬：《我國政府雇員制的實施效果分析》，《南都學(xué)壇(南陽師范學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)報)》2019年第3期，第98-102頁。。我國的政府雇員制有三種經(jīng)典模式：吉林模式、珠海模式和深圳模式(6)李海峰、李敬軍、李科等：《我國政府雇員制的典型模式分析》，《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2018年第10期，第7-8頁。。上海、長沙、佛山、山東、北京、湖北、廣東和浙江等地陸續(xù)出臺的相關(guān)政策雖各不相同，但大體都未突破這三個典型模式。在實踐過程中，政府雇員制作為地方政府破解人力資源結(jié)構(gòu)性難題的一種可能選擇，其作用還有待挖掘，甚至對于政府雇員的角色定位及制度設(shè)計問題依舊存在不少爭議(7)⑩胡重明、陶建鐘：《分類與平衡：政府雇員制改革的路徑探索——以B區(qū)政府專業(yè)聘用人員制度建設(shè)為例》，《浙江社會科學(xué)》2017年第6期，第65-72頁。。高進(jìn)等(2018)認(rèn)為，政府雇員因為不具備正式編制身份，其組織歸屬感關(guān)乎地方政府的工作效率和內(nèi)部向心力，其中核心影響因素是公平(8)高進(jìn)、楊建闖：《局內(nèi)的“局外人”：政府雇員組織歸屬感影響因素研究》，《中國行政管理》2018年第1期，第92-97頁。。正是不公平的對待，使政府雇員覺得自己是體制內(nèi)的“局外人”。唐睿(2013)認(rèn)為，雇員工作的制度設(shè)置、薪酬設(shè)定、晉升制度以及與公務(wù)員的待遇差距等因素，對工作滿意度有顯著影響(9)唐睿：《中國政府雇員制下的工作滿意度分析——基于對上海市公安文職人員調(diào)查的實證研究》，《行政與法》2013年第9期，第11-16頁。。胡重明等(2017)認(rèn)為，當(dāng)前的核心問題是，如何在政府雇員制內(nèi)部以及在政府雇員制與公務(wù)員制之間形成有機(jī)銜接的規(guī)范化體系⑩。

通過梳理文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的大量研究基于制度的宏觀層面進(jìn)行，缺少實證材料的支撐，即使有少量的調(diào)查研究，也只是停留在制度運行層面上，并未涉及政府雇員個體微觀層面。本文面向杭州市238位政府雇員展開調(diào)查，并對杭州市余杭區(qū)10位高級雇員進(jìn)行焦點座談，從一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，為更好地從個體微觀層面剖析政府雇員制提供可能。

二、調(diào)研及樣本

(一)研究方法

本研究兼顧定性和定量研究，采用問卷抽樣調(diào)查和焦點座談會等形式。

問卷調(diào)查由杭州市組織部人才辦向杭州各區(qū)縣在職在崗的政府雇員發(fā)放，共收集有效問卷238份。問卷由兩部分組成，第一部分為人口統(tǒng)計特征內(nèi)容，包括性別、年齡、文化程度、就讀學(xué)校、就讀專業(yè)、是否應(yīng)屆生、戶籍情況、雇員類型、崗位類型和任職年限等；第二部分為政府雇員制度運行情況，包括應(yīng)聘原因、招聘流程、薪酬收入、績效管理、工作滿意度和制度評價等。

焦點座談會主要由杭州市余杭區(qū)組織部人才辦組織，參與對象是區(qū)內(nèi)相關(guān)部門機(jī)構(gòu)和部分政府高級雇員代表，采取結(jié)構(gòu)式訪談進(jìn)行，結(jié)束后留有足夠時間對訪談資料進(jìn)行分析和詮釋。

(二)樣本情況

本次調(diào)研樣本以性別、年齡分布、文化程度、政府雇員類型、崗位類型、戶籍情況、是否應(yīng)屆生、任職年限和薪酬收入進(jìn)行分類統(tǒng)計(見表1)。

表1 調(diào)查樣本基本情況

三、實證分析

(一)總體工作滿意度評估

我國實踐探索政府雇員制的時間較短，制度設(shè)計還不夠成熟，在實踐中仍存在一些問題。晉升通道、身份轉(zhuǎn)換機(jī)會以及職業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，是大部分專業(yè)性崗位雇員的關(guān)注點，也是目前政府雇員制度中缺失的要素。身份無法轉(zhuǎn)換是多數(shù)雇員流失的主要原因，問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前政府雇員制度面臨的問題，排在第一位的是“發(fā)展空間和晉升機(jī)會”(占84.87%)，其次是“普通公務(wù)員與政府雇員的地位差異”(占64.29%)、“政府雇員人員身份的尷尬”(占62.18%)、“與公務(wù)員之間的身份轉(zhuǎn)換”(占57.14%)和“缺乏長遠(yuǎn)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃”(占41.18%)。因此，要完善政府雇員制，必須解決政府雇員的“發(fā)展空間和晉升機(jī)會”和“身份尷尬”問題。大部分受訪者認(rèn)為，政府雇員制是一種積極的探索，在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公務(wù)員任用制度的不足，更好地體現(xiàn)個性化、靈活性以及崗位需求的匹配性。但是，制度還不完善，仍需繼續(xù)改進(jìn)。另外，也有一小部分受訪者對這份職業(yè)持否定態(tài)度，認(rèn)為政府雇員是一份“雞肋”職業(yè)，他們是“政府機(jī)關(guān)單位中身份最低的一群人”，“沒有給單位帶來新鮮的空氣，而是被原有的環(huán)境淹沒”。

從政府雇員的工作滿意度評價看，總體評價不高。各項滿意度由高到低排序為：“工作環(huán)境或氛圍”3.56分，“工作崗位滿意度”3.45分，“個人志趣”3.37分，“態(tài)度友好程度”3.36分，“專業(yè)與崗位的匹配度”3.34分，“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”3.32分，“崗位績效考核管理”3.16分，“福利政策”3.06分，“培訓(xùn)機(jī)會”3.00分，“薪資水平”2.91分，“激勵獎勵制度”2.90分，“發(fā)展空間與晉升機(jī)會”2.75分(見表2)。由此可見，受訪者最不滿意的是“發(fā)展空間與晉升機(jī)會”以及薪資水平、激勵獎勵，最滿意的是“工作環(huán)境氛圍”“工作崗位滿意度”以及“個人志趣”。

表2 政府雇員工作滿意度評估表

(二)工作滿意度的性別差異、學(xué)歷差異、類型差異

在理想的隨機(jī)實驗情況下，采用OLS估計分析對式(1)進(jìn)行估計，得到工作滿意度和其他變量的相關(guān)性影響(Causal Effect)。

Sai=α+ρDi+Xi/γ+εi

(1)

其中，Sa為工作滿意度，D為控制因變量，其中包括“專業(yè)與崗位的匹配度”“個人志趣”“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”和“工作環(huán)境或氛圍”。X為虛擬變量，下標(biāo)i為每個參與調(diào)研個體。表2是詢問杭州市政府雇員對工作滿意程度的問題，在單位根檢驗相關(guān)檢測均在0.01顯著水平，數(shù)據(jù)屬于平穩(wěn)數(shù)據(jù)。通過OLS回歸模型分析結(jié)果顯示，影響政府雇員“工作滿意度”顯著變量為“專業(yè)與崗位的匹配度”“個人志趣”“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”和“工作環(huán)境或氛圍”。其中，“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”和“工作環(huán)境或氛圍”在0.1水平上顯著，“專業(yè)與崗位的匹配度”“個人志趣”和“崗位職責(zé)權(quán)力劃分”在0.01水平上顯著，而“崗位績效考核管理”“薪資水平”“激勵獎勵制度”“福利政策”“發(fā)展空間與晉升機(jī)會”“培訓(xùn)機(jī)會”和“態(tài)度友好程度”對政府雇員的工作滿意度并不顯著(見表3)。這表明政府雇員工作滿意度與“崗位和專業(yè)的匹配度”“個人志趣”和“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”呈顯著正相關(guān)。個案訪談資料也印證了這一結(jié)論，部分高級雇員應(yīng)聘崗位與大類專業(yè)匹配，但由于招聘崗位未明確崗位職責(zé)，入職后發(fā)現(xiàn)小專業(yè)匹配度并不高，專業(yè)技能與崗位契合度不高，在實際工作中很難發(fā)揮自身價值。在座談會上，部分高級雇員表示，政府部門的層級概念較強(qiáng)，由于行政級別和工作權(quán)限的原因，大部分高級雇員不能直接參與負(fù)責(zé)項目的匯報，經(jīng)過“上級領(lǐng)導(dǎo)—分管領(lǐng)導(dǎo)—直管領(lǐng)導(dǎo)—高級雇員”這樣多層的信息傳遞以后，信息傳達(dá)效率降低，信息也會在上傳下達(dá)的過程中失真，直接影響政府部門的辦事效率和質(zhì)量，間接導(dǎo)致部分政府高級雇員工作參與度下降、成就感下降，從而影響工作滿意度。在“個人志趣”上，60.08%的受訪者應(yīng)聘雇員的原因是“工作時間穩(wěn)定”，這也是他們的志趣所在。

第三，不同類型雇員對“工作滿意度”變量的影響存在差別。對于全體雇員而言，影響工作滿意度的共同變量為“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”“專業(yè)為了更深入的研究，通過對雇員性別、文化程度、雇員類型再作OLS回歸，得出的結(jié)果如下。

表3 政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

第一，性別對“工作滿意度”變量的影響顯著。除了“專業(yè)與崗位的匹配度”“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”等共同影響變量外，“激勵獎勵制度”和“態(tài)度友好程度”對男性雇員工作滿意度的影響較女性顯著，而“工作環(huán)境或氛圍”和“個人志趣”對女性雇員工作滿意度的影響較男性雇員顯著(見表4)。這從男女不同的社會地位和家庭分工可以解釋。

表4 不同性別政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

第二，學(xué)歷越高對“工作滿意度”變量的影響越顯著。除了“專業(yè)與崗位的匹配度”“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”等共同影響變量外，研究生學(xué)歷的政府雇員更關(guān)注“工作環(huán)境或氛圍”和“個人志趣”，工作環(huán)境或氛圍越好，個人志趣越高，工作滿意度越高(見表5)。

表5 不同學(xué)歷政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

與崗位的匹配度”和“個人志趣”。而高級雇員最關(guān)注“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”，中級雇員比較關(guān)注“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”“專業(yè)與崗位的匹配度”以及傳統(tǒng)公務(wù)員的“態(tài)度友好程度”，普通雇員則更看重“個人志趣”“崗位職責(zé)與權(quán)力劃分”以及“工作環(huán)境或氛圍”(見表6)。這表明，高級雇員比較看重工作的自主權(quán)和成就感，希望賦予一定的行政級別。在訪談中，76%的高級雇員表示，自己在工作中擁有“中等程度的自主權(quán)，許多事情是標(biāo)準(zhǔn)化的，但仍然可以擁有一定的自主權(quán)”；64%的受訪者認(rèn)為，政府雇員的職業(yè)可以實現(xiàn)自我價值。

表6 不同類型政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

四、對策建議

基于上述研究，為了充分遵循政府雇員制的初衷，提高其工作滿意度，積極調(diào)動其積極性和能動性，打破公共部門人事制度的僵化體制，提出以下六個建議。

(一)提高崗位與專業(yè)匹配度

建議正式啟動政府雇員招錄程序后，在向社會發(fā)布招聘崗位公告時，應(yīng)附上具體的崗位職責(zé)和任職條件，減少供需雙方的信息不對稱。同時，政府組織人事部門應(yīng)對招錄面試人員進(jìn)行系統(tǒng)全面的專業(yè)化培訓(xùn)，以提高人才甄別能力，將最合適的人才篩選出來，并放到最合適的政府雇員崗位上。入職后，若發(fā)現(xiàn)專業(yè)和崗位不匹配，應(yīng)實行輪崗競崗機(jī)制、導(dǎo)師培養(yǎng)制，經(jīng)過一段時間后再因“才”配崗，真正做到人盡其用。

(二)制定完善的薪酬體系

建議在設(shè)置政府雇員薪酬標(biāo)準(zhǔn)時，在充分調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)人才市場的具體行情及區(qū)域消費水平，制定對應(yīng)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，保證“同工同酬”及福利待遇差距合理。建議根據(jù)工作難易程度和工作量劃分績效等級，或?qū)χ匾獚徫粚嵤┆剟畈顒e化的考核機(jī)制。在具體執(zhí)行過程中，薪酬標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)市場變化及時調(diào)整，通過合理的薪酬體系調(diào)動政府雇員的積極性。尤其對普通雇員而言，如果工作崗位與任務(wù)相似，薪資待遇不應(yīng)與編制內(nèi)公務(wù)員相差太大。

(三)健全政府雇員晉升和考核環(huán)節(jié)

通過專家組或中介組織考核等形式，對雇員進(jìn)行科學(xué)化、社會化、專業(yè)化和多元化的評價，充分激發(fā)其積極性，讓多干事、能干事的人能有更大的舞臺。在政府雇員績效合同的基礎(chǔ)上，建立合理科學(xué)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置要具體明確、具有可執(zhí)行性，要與組織目標(biāo)相協(xié)調(diào)，公開透明，讓政府雇員參與標(biāo)準(zhǔn)制定過程，至少80%以上的政府雇員可以做到考核要求。考核不宜采取傳統(tǒng)公務(wù)員的等級考核制，也不宜在不同部門、不同崗位的政府雇員之間比較確定優(yōu)秀人次比例，而是應(yīng)該根據(jù)不同崗位的難易程度進(jìn)行指標(biāo)量化管理。

(四)賦予政府雇員一定的自主權(quán)限

責(zé)權(quán)利匹配有利于調(diào)動雇員的工作積極性，也能發(fā)揮其專長。但是，很多政府雇員尤其是高級雇員，在具體工作過程中缺乏自主性，陷于瑣碎的事務(wù)性工作之中，自主性和成就感較低。建議建立靈活的用人機(jī)制，打破傳統(tǒng)的論資排輩和行政層級制約，賦予高級雇員一定的行政權(quán)限，將政府雇員視為某一項目或技術(shù)團(tuán)隊的負(fù)責(zé)人，在統(tǒng)籌項目中有充分調(diào)動人員和物資的權(quán)力，以便他們更好發(fā)揮專業(yè)特長，給予專業(yè)技術(shù)類高級雇員實現(xiàn)自我價值的平臺。

(五)給予一定比例的身份轉(zhuǎn)換機(jī)會

政府雇員制有“職業(yè)天花板”，上升通道狹窄，身份轉(zhuǎn)換困難，在一定程度上挫傷了他們的積極性。建議打通機(jī)制，給政府雇員更多的發(fā)展空間，激發(fā)其潛能，比如，經(jīng)過一個聘期的實績考核，將一部分優(yōu)秀者吸納到體制內(nèi)。在編制不能放開的情況下，要做好制度建設(shè)，留一部分領(lǐng)導(dǎo)崗位給優(yōu)秀的政府雇員。

(六)定制個性化的職業(yè)發(fā)展方向

政府高級雇員選拔采取“優(yōu)中選優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)，這就決定選中的高級雇員具有良好的教育背景，較一般政府工作人員具有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力。政府應(yīng)考慮如何更好地將雇員的專業(yè)知識與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展結(jié)合起來，讓他們充分融入當(dāng)?shù)卣彤a(chǎn)業(yè)。建議借鑒企業(yè)系統(tǒng)培養(yǎng)的經(jīng)驗，關(guān)注政府雇員的個體差異，為政府高級雇員制定個性化的職業(yè)培養(yǎng)方案，充分發(fā)揮其學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的特點，為專業(yè)技術(shù)部門提供無身份差異的學(xué)習(xí)交流機(jī)會，提高其從業(yè)能力，促使其更好地服務(wù)相應(yīng)崗位，實現(xiàn)其與“高薪酬”相匹配的社會價值。