我國“縣管校聘”研究的進展與反思*

李茂森，曹丹丹

(1.湖州師范學(xué)院 浙江省鄉(xiāng)村教育研究中心，浙江 湖州313000;2.湖州師范學(xué)院 教師教育學(xué)院，浙江 湖州313000)

2020年2月，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》中指出，為了提高農(nóng)村教育質(zhì)量，要“加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，全面推行義務(wù)教育階段教師‘縣管校聘’，有計劃安排縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村支教”。由此，全面推行教師“縣管校聘”再次成為社會各界關(guān)注的焦點問題。事實上，在2014年教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合頒布的《關(guān)于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》中就曾明確指出，要加強縣域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，全面推進“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙。此后，2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)》、2016年中共中央國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》、2018年中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》等一系列國家層面的重要政策文件，都突出強調(diào)了要全面推進“縣管校聘”管理改革。在國家政策導(dǎo)向下，義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”的理論研究和實踐探索也成為當前教育領(lǐng)域中被關(guān)注和探討的重要問題。本文擬從文獻內(nèi)容分析和文獻計量分析的兩個角度全面梳理“縣管校聘”研究現(xiàn)狀，在進展反思中明晰未來研究的努力方向。

一、“縣管校聘”研究的整體狀況

為了整體把握當前“縣管校聘”研究的實際狀況，筆者以中國知網(wǎng)(CNKI)“縣(區(qū))管校聘(用)”為篇名的研究文獻為分析對象，借助Excel數(shù)據(jù)處理平臺，運用文獻計量法從研究成果數(shù)量和質(zhì)量、年載文量分布、研究主體和研究方法等方面進行描述統(tǒng)計分析，以期揭示和分析“縣管校聘”研究的基本特點。

(一)研究成果在數(shù)量和質(zhì)量上亟待提升

與“縣管校聘”豐富多樣的創(chuàng)新性改革實踐探索相比，其在學(xué)術(shù)研究中并未引起學(xué)者們更為廣泛且深入的探討。2020年3月31日，筆者在CNKI數(shù)據(jù)庫中以“縣(區(qū))管校聘(用)”為篇名(或題名)進行精確檢索，選擇起始檢索時間不限、結(jié)束時間為2019年，共檢索到76篇文獻，剔除新聞報道等13篇文獻后，僅剩下63篇文獻。其中，報紙文獻14篇，占22.22%；期刊論文38篇，占60.32%；碩士學(xué)位論文9篇，占14.29%；會議論文和輯刊論文2篇，占3.17%。進一步對全部期刊論文進行量化分析后發(fā)現(xiàn),核心期刊論文13篇，占34.21%；我國學(xué)術(shù)界普遍公認和具有較強代表性的CSSCI期刊論文僅6篇，占15.79%。在研究成果得到科研項目資助支持方面，國家級項目1項、省部級項目5項、市廳級項目5項，占全部期刊論文數(shù)的28.95%。從對這些數(shù)據(jù)的比較分析可見，“縣管校聘”研究無論在總體數(shù)量上還是高質(zhì)量論文發(fā)表上都需要進一步提升。

(二)研究發(fā)展變化趨勢明顯受到政策導(dǎo)向影響

從研究文獻的年載文量分布來看，2010年首次出現(xiàn)以“縣管校用”為篇名的期刊論文；2018年的研究文獻數(shù)量達到最高峰(共23篇)，占36.51%。在文獻檢索過程中發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對“縣管校聘”概念表達的使用不夠嚴謹和統(tǒng)一，以“區(qū)管校聘”為篇名的文獻2篇(占3.17%)、以“區(qū)管校用”為篇名的文獻3篇(占4.76%)、以“縣管校用”為篇名的文獻9篇(占14.29%)、以“縣管校聘”為篇名的文獻49篇(占77.78%)。在2014年教育部等部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》中提出要開展“縣管校聘”管理改革后，研究趨勢呈現(xiàn)出緩慢的爬坡狀態(tài)；到2018年中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》頒布后，義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”研究進入快速激增階段。這一發(fā)展變化明顯受到政策導(dǎo)向的影響。

(三)政策實施主體在研究中占較大比重，高校研究優(yōu)勢未得到充分展現(xiàn)

對研究文獻作者群體，主要以第一作者和第一單位為數(shù)據(jù)標準進行統(tǒng)計分析。從文獻作者的身份來看，整體上呈現(xiàn)多元化分布的特點。高校教師和研究生共30人，占47.62%；各級科研機構(gòu)研究人員4人，占6.35%；中小學(xué)管理者和教師13人，占20.63%；縣級職能管理部門16人，占25.40%?？梢姡咝＝處熀脱芯可恰翱h管校聘”研究的重要力量，但并未凸顯出自身潛在的研究優(yōu)勢；中小學(xué)管理者和教師作為“縣管校聘”政策實施的目標群體，以及縣級職能管理部門(包括教育、編辦、人事等)作為“縣管校聘”政策實施的執(zhí)行主體，反而在研究中占有較大的比重。

(四)研究方法以經(jīng)驗總結(jié)為主，實證調(diào)查研究明顯不足

從研究方法的角度分析49篇學(xué)術(shù)論文(包括碩士學(xué)位論文)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)驗總結(jié)和心得體會式的研究成果20篇，占40.82%；理論思辨式的規(guī)范性研究13篇，占26.53%；基于案例研究的論文10篇，占20.41%；基于問卷調(diào)查和訪談的研究5篇，占10.20%；對政策文本的分析研究僅1篇，占2.04%?？偟膩碚f，當前“縣管校聘”研究的力度和深度較為有限，在研究方法上主要以經(jīng)驗總結(jié)式和理論思辨式研究為主，案例研究也受到了明顯的重視，但描述性的實證調(diào)查研究占比不到10%，更不用說嚴格意義上的定量研究和定性研究。

二、“縣管校聘”研究的主要內(nèi)容

當前學(xué)界對“縣管校聘”的研究，在內(nèi)容維度上主要聚焦于“縣管校聘”的內(nèi)涵認識、政策實施問題分析、教師身份管理等理論問題的探討，以及對“縣管校聘”改革實踐的案例經(jīng)驗介紹等方面。

(一)“縣管校聘”的內(nèi)涵

作為教師人事管理改革的制度創(chuàng)新，“縣管校聘”政策的意義主要在于破除教師交流輪崗的體制性障礙，加強縣域內(nèi)教師資源的統(tǒng)籌管理與使用，以及推動義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。對“縣管校聘”的認識和理解，一方面是針對以往“校管校用”的教師管理模式弊端提出的，旨在實現(xiàn)教師從“校管”走向“縣管”，使其身份從“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，從“單位所有制”轉(zhuǎn)化為“區(qū)域共享機制”，從而解決教師歸誰管的癥結(jié)性問題[1]58-63；另一方面則強調(diào)要恰當處理好“管”與“用”之間的關(guān)系，即明確縣級教育管理部門與學(xué)校之間各自的職責(zé)范圍或權(quán)力邊界。其中，“縣管”是指縣級教育行政部門依法履行對“教師的公開招聘、職務(wù)評聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、輪崗交流等管理職能”，“校聘”是指學(xué)校對“教師的合理配置、統(tǒng)籌使用、績效考核、專業(yè)能力提升、評優(yōu)表彰等日常管理”[2]5-9。雖然都強調(diào)要以契約的方式同教師簽訂合同，但縣級教育管理部門需要“以民事主體的身份和教師簽訂聘用合同”，學(xué)校則與教師簽訂崗位合同，“更多是基于教育專業(yè)上的業(yè)務(wù)管理”[3]。這里討論的“縣管”與“校聘”關(guān)系，旨在從縱向角度來認識和劃分縣級教育行政部門和學(xué)校之間的管理職責(zé)，解決縣域內(nèi)師資的動態(tài)調(diào)配、學(xué)校自主管理和教師積極性激發(fā)等根本問題。其實在“縣管校聘”的制度安排與保障上，還須在橫向?qū)用嫔蠀f(xié)調(diào)好縣級教育行政部門和其他政府部門之間的管理權(quán)限劃分，不斷建構(gòu)和完善一系列配套的管理制度，以期更好地解決教師的編制、崗位、工資待遇等問題[4]80-83。

(二)“縣管校聘”政策實施的問題分析

“縣管校聘”最主要的目的就是要實現(xiàn)教師的交流輪崗,重點在于推動優(yōu)秀師資從城鎮(zhèn)學(xué)校向鄉(xiāng)村學(xué)校、從優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校流動。就“縣管校聘”與教師交流輪崗之間的關(guān)系來看，朱家存和馬興指出，“縣管校聘”的制度安排主要基于師資平衡的邏輯和效率的價值訴求，而教師定期交流制度則主要基于師資均衡的邏輯和公平的價值訴求，二者的目標是沖突的[5]76-80。針對部分省域?qū)用妗翱h管校聘”實施方案的文本分析也發(fā)現(xiàn)，在“縣管校聘”中“被交流”的教師群體，往往是“校內(nèi)競聘”落選的那部分教師，這與教師交流輪崗政策的預(yù)期目標存在較大差距，直接影響到城鄉(xiāng)教育生態(tài)的健康發(fā)展[6]67-72。李國強等指出，“縣管校聘競聘方式在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)教育差距”[7]8-11,而且“縣管校聘”背景下的跨校交流嚴重影響了教師的歸屬感[8]78-84?？梢?，“縣管校聘”作為推動教師交流輪崗制度實施的一劑良方，在政策落實過程中仍會誘發(fā)一些有待解決的新問題。

“縣管校聘”政策實施作為新時期的一項教育綜合改革內(nèi)容，在現(xiàn)實中不可避免地存在著各種困境和制約因素。從教育政策本身角度來看，姜超和鄔志輝強調(diào)“縣管校聘”政策實施存在著諸如“對教師作用估計過高、對行政協(xié)調(diào)困難估計不足、對其他交流機制欠缺考慮、破壞教師原有的工作生態(tài)”等政策風(fēng)險[9]57-62。在考察分析山東濰坊市“縣管校聘”改革試點實踐探索的基礎(chǔ)上，侯潔等指出當前“縣管校聘”政策實施仍存在“教師和學(xué)校對政策的認同度存在差異、政府職能部門聯(lián)動機制尚未有效形成、配套保障機制缺失”等突出問題[10]29-32。基于問卷調(diào)查和訪談的實證研究分析，方征和謝辰指出“縣管校聘”教師流動政策實施存在著“‘縣’管職能部門間協(xié)調(diào)難、‘?！笝?quán)小責(zé)大、教師不愿參與交流”等問題[11]72-76。立足于理論思辨的規(guī)范性研究，李松認為“縣管校聘”在政策實施過程中存在著多種矛盾性問題：管用分離和學(xué)校自主管理的矛盾、全面推進和教師整體認識滯后的矛盾、“無校籍管理”使交流教師喪失歸屬感、校際文化交融與文化沖突的矛盾[12]38-40?？偟膩碚f，學(xué)者們運用不同的研究方法探討了“縣管校聘”政策實施中存在的多種問題，主要聚焦在縣級行政管理部門的分工協(xié)同、配套制度機制的健全完善、學(xué)校權(quán)責(zé)的合理限定和教師的政策認同等方面。

(三)“縣管校聘”下教師身份管理問題

實現(xiàn)教師由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變，對教師進行“無校籍”管理，是“縣管校聘”管理改革推進教師交流輪崗的關(guān)鍵。但學(xué)界對此也存在著某些不一致的看法。有學(xué)者強調(diào)教師作為“系統(tǒng)人”并不能很好地應(yīng)對和解決政策實踐問題，例如夏心軍認為“‘系統(tǒng)人’是基于行政管理的劃一性而形成的教師管理思想，強調(diào)教師個體服從區(qū)域教育管理的一致性”，這其中隱含的學(xué)校文化危機對學(xué)校和教師發(fā)展都有制約性影響[13]84-89。葉菊艷指出從“學(xué)校人”到“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變，是在教師管理上對教師制度身份的一種調(diào)整，而要讓教師發(fā)自內(nèi)心地自愿參與流動，更需要在制度設(shè)計上引導(dǎo)教師產(chǎn)生一種“專業(yè)人”的身份認同[14]82-94。

也有學(xué)者對教師作為“系統(tǒng)人”的論述尋找合法性依據(jù)和進行合理性辯護。劉昕鵬認為，在法律意義上，教師作為“專業(yè)人員”的身份在“縣管校聘”改革過程中面臨著諸多困境，而擺脫現(xiàn)實困境則需要重新確立教師作為“國家工作人員”的身份[15]19-23。操太圣從教育公共性的視角論述了交流輪崗教師作為“系統(tǒng)人”的合理性，進而基于公共性視角提出了諸如“應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、落實教育公共性理念,堅持整體性決策思維、形成共同治理機制，發(fā)揮政府的管理職能、優(yōu)化區(qū)域內(nèi)師資結(jié)構(gòu),尊重教師發(fā)展需求、聚焦學(xué)校內(nèi)力提升”等系統(tǒng)化的教師管理策略，以確?！翱h管”和“校用”的實效性[1]58-63。

(四)“縣管校聘”管理改革的實踐探索

為了均衡配置教師資源，推動義務(wù)教育教師校際間的交流輪崗，福建省在2009年就出臺了“縣管校用”政策進行試點改革，但“政策在主要影響教師交流的編制、崗位設(shè)置管理職能的劃分上，并未明確體現(xiàn)對以人事部門為主導(dǎo)的教師管理體制的突破”[16]57-62，更沒有形成以競聘上崗為核心的用人機制。在“縣管校聘”管理改革的推進過程中，本著“先試點、后推廣”的改革原則，教育部于2015年首批設(shè)立19個、2017年再次設(shè)立30個義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革示范區(qū)，并計劃2020年在全國推廣實施。正是在國家層面的政策導(dǎo)向下，一些縣區(qū)進行了積極的改革探索和嘗試，其改革內(nèi)容主要聚焦在義務(wù)教育階段教師的編制、崗位、考核、競聘和退出機制等多個方面。有學(xué)者在案例研究中指出，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)的四川成都市，可算作是探索“縣管校聘”教師管理體制改革的成功范例[17]27。特別是在2018年第2期《教育科學(xué)論壇》雜志上，采取了系列性的專題論文形式，以高校研究者、縣教育局局長、教師管理服務(wù)中心負責(zé)人、中小學(xué)管理者和教師等多個不同主體的視角發(fā)表了6篇論文，對成都邛崍市的“縣管校聘”管理改革經(jīng)驗進行了全方位的深入報道，全面總結(jié)和宣傳了寶貴的“邛崍經(jīng)驗”，“為全國‘縣管校聘’改革提供了研討的范本”[18]20-23。也有學(xué)者介紹了山東濰坊市作為國家首批“縣管校聘”改革試點的創(chuàng)造性探索，例如采用政府購買服務(wù)的方式創(chuàng)新編制管理，實行校內(nèi)競聘和跨校競聘的方式匹配崗位，實現(xiàn)教師的契約化管理等，這些做法也為政策的全面推廣提供了寶貴的經(jīng)驗[10]29-32。

三、“縣管校聘”研究的未來展望

通過以上梳理可見，當前我國“縣管校聘”管理改革的理論研究和實踐探索已經(jīng)取得了一定的成果，為新時期全面推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”工作提供了可靠的智力支撐和經(jīng)驗借鑒。但是，在研究內(nèi)容、方法和主體等方面的不足，制約了研究成果的豐富性和深刻性。著眼于“縣管校聘”研究的不斷深化，有必要充分反思和考量這些不足之處，以期推動更富創(chuàng)新性的研究。

(一)拓寬研究內(nèi)容的問題域范圍

作為教育領(lǐng)域綜合改革的政策問題，“縣管校聘”已經(jīng)引起了學(xué)者們的廣泛重視和深入探討。在未來的研究中需要進一步拓寬問題域范圍。一是持續(xù)深化“縣管校聘”政策實施的研究。在已有研究成果中，部分學(xué)者分析了“縣管校聘”政策實施的困境或問題，但仍需要依托教育政策學(xué)的理論來開展深入系統(tǒng)的政策分析研究，例如王海納借用Smith的政策執(zhí)行模型，從政策文本、政策執(zhí)行主體、政策目標群體和政策環(huán)境四個維度深入分析“縣管校用”政策執(zhí)行情況[19]12；鄭智偉從縣級管理部門、學(xué)校和教師三個層面分析“縣管校聘”人事制度改革的政策風(fēng)險及其規(guī)避策略[20]32-47。二是基于城鄉(xiāng)教育一體化視角深入探討教師跨校交流問題。在“縣管校聘”管理改革的背景下，如何更有效地推動城鄉(xiāng)教育共同體建設(shè)、學(xué)區(qū)化辦學(xué)管理與教師交流輪崗政策之間的緊密“聯(lián)姻”，以促進區(qū)域內(nèi)教育治理體系和治理能力的提高，也是在實踐中需要不斷改革創(chuàng)新的根本內(nèi)容。三是從教師的立場出發(fā)研究教師自我與“縣管校聘”政策之間的互動關(guān)系?！翱h管校聘”政策中涉及的編制、崗位、聘用、考核和退出機制等一系列問題都與教師自身的利益息息相關(guān)，為此，探討教師對“縣管校聘”政策的認知態(tài)度，分析“縣管校聘”如何影響教師的生存狀態(tài)和生活方式，這些問題也都需要得到更深入的揭示和闡釋。

(二)注重多學(xué)科理論和多種研究方法的運用

關(guān)于研究方法，曾文婕在對我國學(xué)習(xí)型社會研究的文獻述評中將其劃分為六類：規(guī)范型研究、描述型研究、綜述型研究、概念型研究、定量型研究和定性型研究[21]57-69。在回顧“縣管校聘”的理論與實踐研究時看到，學(xué)者們主要采取了經(jīng)驗總結(jié)、理論思辨和案例研究等研究方法,在描述型研究、概念型研究、定量型研究和定性型研究上都明顯不足。為此，在今后“縣管校聘”研究中，一方面應(yīng)充分利用多學(xué)科的理論資源，運用跨學(xué)科的概念框架或分析視角打開研究的新視域、提供認識的新路徑，豐富“縣管校聘”研究的理論景觀；另一方面，應(yīng)特別注重實證研究，對“縣管校聘”政策實施現(xiàn)狀進行縣域內(nèi)甚至更大規(guī)模的問卷調(diào)查研究，以客觀的具體數(shù)據(jù)描述代替經(jīng)驗性的概括認識；同時，也需要在微觀層面上采用參與式觀察和深度訪談等資料收集方法，對“縣管校聘”背景下交流輪崗教師的生存狀態(tài)進行“深描”式的質(zhì)性研究。當然，基于現(xiàn)實問題的復(fù)雜性和整體性，選取某個區(qū)縣的“縣管校聘”改革為典型個案，進行“解剖麻雀”式的深度研究仍是不可缺少的。

(三)發(fā)揮高校和科研機構(gòu)的研究優(yōu)勢