湖南鄉(xiāng)村面臨的治理難題、挑戰(zhàn)與對策研究

摘 要：通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，株洲市鄉(xiāng)村普遍存在“人去房空”的環(huán)境整治問題、“人去業(yè)空”的產(chǎn)業(yè)弱化問題、“人去力空”的社會保障問題、“人去心空”的治理秩序問題等四大待治難題。又要面對城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村治理資源深度“虹吸”、市場化對鄉(xiāng)村治理秩序的持續(xù)“肢解”、行政化對鄉(xiāng)村治理空間的雙向“擠壓”等三大風(fēng)險挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理振興必須重構(gòu)生產(chǎn)秩序、生活秩序和人心秩序，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理的組織體系，織密鄉(xiāng)村治理的機制網(wǎng)絡(luò)，綜合使用鄉(xiāng)村治理的多維手段。

關(guān)鍵詞：治理難題;治理挑戰(zhàn);治理目標(biāo);頂層設(shè)計;治理創(chuàng)新

自2017年10月黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡亩址结樢詠?，為加強鄉(xiāng)村治理、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，2019年1月中共中央印發(fā)新修訂《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，2019年6月23日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，2019年6月24日中共中央印發(fā)議《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，2019年9月4日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央組織部、中央宣傳部、中央文明辦、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)移風(fēng)易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)的指導(dǎo)意見》。根據(jù)文件，到2035年，我國基本實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們以株洲市為樣本，對鄉(xiāng)村待治問題、面臨的挑戰(zhàn)、治理目標(biāo)和對策展開了深入研究，以期裨益于鄉(xiāng)村治理實踐。

一、株洲市鄉(xiāng)村待治難題“圖譜”梳理

1.“人去房空”的環(huán)境整治問題

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，株洲農(nóng)村房屋空廢化現(xiàn)象分為“舊建舊空”和“新建新空”兩種類型。

（1）“舊建舊空”類型

“舊建舊空”型包括四類：一是“違建房”，主要是指易地扶貧搬遷后應(yīng)拆未拆的老房、享受新富安居工程后應(yīng)拆未拆單位老房、建新未拆舊的老房等“一戶多宅”違建房;二是“危舊房”，主要是指國有或者集體企業(yè)在農(nóng)村遺留的廢棄的辦公場所、宿舍、生產(chǎn)性用房，拆鄉(xiāng)并村后廢棄的村部、學(xué)校等;三是“空心房”，主要是指長期無人居住、無人監(jiān)管、無合法繼承人的空心房、有安全隱患的空心房、影響村容村貌的殘垣斷壁等;四是“偏雜房”，主要是指零星分布、簡易建設(shè)的農(nóng)村生產(chǎn)管理用房，廢舊棚房、旱廁豬牛欄舍等雜房。

（2）“新建新空”類型

“新建新空”型包括三類：一是“祖宗房”房。主要是指非農(nóng)人口利用父母名義在農(nóng)村新建的住房。這類住房出資人和產(chǎn)權(quán)人不統(tǒng)一，存在兩類風(fēng)險，即父母去世后的產(chǎn)權(quán)爭議風(fēng)險和出資人在農(nóng)村實際持有房產(chǎn)規(guī)避政策的風(fēng)險。二是“名義房”。主要是指在城市購房舉家定居城市的農(nóng)村富人新建的住房。上述兩類住房都存在“即建即空”的客觀事實。此外，農(nóng)村還有更為普遍的人口非農(nóng)業(yè)化引起“人走屋空”的“空置房”。在農(nóng)村住房利用率最高的是留守老人、病人、小孩、婦女居住的“留守房”，但即使是“留守房”，也存在“空層”、“空間”問題。因此，毫不夸張地說，在株洲房屋空置率最高的是農(nóng)村而不是城市。

2.“人去業(yè)空”的產(chǎn)業(yè)邊緣化問題

（1）“人去地空”的產(chǎn)業(yè)站位排斥

“人去地空”泛指以土地撂荒為表征的農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的弱勢站位。一方面，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化進(jìn)程的不斷加快，一二三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位持續(xù)調(diào)整，在現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)中，通常將二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重的提升作為一項重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，同時也以農(nóng)業(yè)占GDP比例的降低作為一項衡量經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展指標(biāo)。因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的站位空間被進(jìn)一步擠壓。另一方面，由于“蛛網(wǎng)效應(yīng)”和“谷賤傷農(nóng)”、“增產(chǎn)不增收”等現(xiàn)象，嚴(yán)重戳傷了農(nóng)民事農(nóng)積極性，在疊加了個體農(nóng)民應(yīng)對市場變化和分享產(chǎn)業(yè)價值的能力不足之后，“農(nóng)地撂荒”等“地空”現(xiàn)象的出現(xiàn)，表明農(nóng)業(yè)在農(nóng)民心中的站位被嚴(yán)重拉低。

（2）“人去勞空”的產(chǎn)業(yè)選擇排斥

“人去勞空”泛指以勞動力為代表的產(chǎn)業(yè)要素對農(nóng)業(yè)選擇的弱化取勢。在資本方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入大、見效慢、風(fēng)險多、產(chǎn)業(yè)部配套、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，成為以效益為王的工商資本選擇的棄兒。在職業(yè)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強度大、職業(yè)榮譽度低、工資收入少，農(nóng)村勞動力紛紛選擇環(huán)境更加舒適的城市、收入更多的二三產(chǎn)業(yè)。在激勵方面，就政府而言，目前脫貧攻堅、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險化解等工作，都有剛性指標(biāo)的硬約束，在政策、資金、人力、精力等方面具有強磁場效應(yīng)，排斥了農(nóng)業(yè)關(guān)注力。就農(nóng)民而言，各種農(nóng)業(yè)項目由于主體資格的門檻限制，農(nóng)民被排斥在外，失去了政策的吸引力。由于糧補和各種兜底政策的實施，農(nóng)民種地的積極性也日益消退。

（3）“人去市空”的市場份額排斥

“人去市空”泛指農(nóng)產(chǎn)品的低值性造成的市場占有的疲乏。對農(nóng)業(yè)目前面臨諸多困境，產(chǎn)業(yè)主體不強、產(chǎn)業(yè)體系不全、產(chǎn)業(yè)附加值不高、產(chǎn)業(yè)特色不獨特、產(chǎn)業(yè)品牌部響、產(chǎn)業(yè)服務(wù)不優(yōu)，難以面對激烈的國內(nèi)外市場競爭，導(dǎo)致當(dāng)前大量市外農(nóng)產(chǎn)品因價格低廉涌入市內(nèi)市場，進(jìn)一步擠壓本地農(nóng)產(chǎn)品的市場空間。

3.“人去力空”的養(yǎng)老保障問題

當(dāng)前我國已經(jīng)全面進(jìn)入快速老齡化發(fā)展階段。據(jù)我們調(diào)查，目前株洲地區(qū)農(nóng)村地區(qū)人口總撫養(yǎng)比在50%左右，這意味著農(nóng)村地區(qū)平均每2個成年人需要負(fù)責(zé)贍養(yǎng)1位老人，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重正成為制約我國農(nóng)村養(yǎng)老的重要障礙。如果考慮到農(nóng)村地區(qū)人口預(yù)期壽命低于城鎮(zhèn)5歲這一現(xiàn)實差距，則我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老形勢應(yīng)更加嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)化對農(nóng)村家庭養(yǎng)老體系構(gòu)成了巨大沖擊，社會化養(yǎng)老體系存在養(yǎng)老機構(gòu)供給與需求不匹配的問題，子女養(yǎng)老存在道德風(fēng)險和能力不足的雙重壓力。特別是唱主角的“老年農(nóng)業(yè)”養(yǎng)老方式被進(jìn)一步壓縮，一方面，外出農(nóng)民工大多不會選擇回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)養(yǎng)老，老人成為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“最后一輩農(nóng)民”，城市農(nóng)民工年老后，由于城市養(yǎng)老能力和自身實力的不足，大多不得已要回農(nóng)村養(yǎng)老，而他們已經(jīng)失去務(wù)農(nóng)能力和意愿，屆時農(nóng)村有可能出現(xiàn)無人務(wù)農(nóng)的困境，農(nóng)業(yè)養(yǎng)老將無以為繼。另一方面，規(guī)模農(nóng)業(yè)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，在政府推動和市場作用下，農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)越來越集中，土地養(yǎng)老變成了土地租金養(yǎng)老和農(nóng)業(yè)補貼養(yǎng)老，將成為常態(tài)，顯然，其資金規(guī)模是滿足不了養(yǎng)老需求的。

4.“人去心空”的治理秩序問題

（1）治理方式的“三重隔膜”

分治隔膜。在“各種各的地”、“各得各的利”的農(nóng)民個體主導(dǎo)模式的深度演進(jìn)中，村民自治的“共建、共管、共享”屬性逐漸消解，村民對公共事務(wù)、公共建設(shè)參與的參照物只有自身的利益，由于利益視角的狹隘，公共利益和長遠(yuǎn)利益成為個體選擇的盲區(qū)或者對立面，村民自治更多地變成了村民個體利益的角斗場。村民自治分化為聯(lián)系十分脆弱的兩塊：一端是村民自營自利的強化，一端是村民委員會對公共事務(wù)的有心無力。在一些地區(qū)，很多村民缺乏參與民主管理和民主生活的積極性，公共治理的責(zé)任往往由村民委員會內(nèi)少數(shù)人承擔(dān)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理目標(biāo)達(dá)成的難度增加，鄉(xiāng)村社會治理無法與鄉(xiāng)村發(fā)展態(tài)勢、社會變遷的需求保持同步。

代治隔膜。農(nóng)村精英的外出和老弱病殘幼留守，深刻影響農(nóng)村自治的走向，最終催生出“委托--代理”的非正式的治理模式。在這種模式下，產(chǎn)生了諸多問題：信息傳遞的失真和不充分問題;代理能力的表達(dá)、決斷問題;代理效果的低效、反復(fù)問題等等。由于這種代理的非正式性、間接性、弱質(zhì)性，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策效果。加上村里留守老人、留守婦女自主參與公共治理的意愿與能力有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體缺位，鄉(xiāng)村社會治理的實現(xiàn)難度不斷增加。因此，不能參與、不會參與、不愿參與成為了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理急需破解的難題。

手段隔膜?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展造成無限擴展的虛擬社會空間，特別是以手機為基本平臺的網(wǎng)絡(luò)社會，使人們的生活步入實時、交互、快捷、高頻的“微時代”，自主開放的自媒體話語權(quán)，隱蔽性的信息源，交互快速的傳播方式，碎片化、泛娛樂化、真假難辨的海量信息等等，使網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實社會高度互動，使社會輿論、社會情緒甚至社會行為以新的機制形成，傳統(tǒng)的管理手段已難以奏效，網(wǎng)絡(luò)鄉(xiāng)村治理成為考驗鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的熱點、焦點和難點問題。

（2）治理力量的“觸角遲鈍”

黨建觸角“觸”不實。農(nóng)村基層黨組織承擔(dān)著落實國家各項方針政策、加強農(nóng)村基層黨建、謀劃全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，黨建引領(lǐng)是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在部分農(nóng)村仍然存在基層黨組織班子不強、隊伍不優(yōu)、能力不強、示范不夠的現(xiàn)實情況。隨著農(nóng)村地區(qū)大量農(nóng)村優(yōu)秀青年流向城市，黨員隊伍青黃不接，農(nóng)村黨員隊伍新鮮血液不足;黨員隊伍年齡相對較高，學(xué)歷相對較低，能力素質(zhì)相對較差，且存在創(chuàng)新精神不足、工作思路老化、方式方法單一等問題;相關(guān)待遇保障體系不夠完善，工作與待遇之間存在不對等，村黨組織吸納優(yōu)秀人才的難度增大，能力素質(zhì)難以保證。與此同時，村級集體經(jīng)濟(jì)弱化，基層黨支部拿不出資金改善村里的設(shè)施和環(huán)境，難以解決群眾關(guān)心關(guān)注的問題，難以發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)帶動群眾致富，導(dǎo)致黨組織威信下降，進(jìn)一步加大了農(nóng)村基層黨組織開展治理工作的難度。

自治觸角“觸”不到。隨著撤鄉(xiāng)并村的推進(jìn)，鄉(xiāng)與村的空間規(guī)模和人口都在擴大，鄉(xiāng)村治理的事務(wù)范疇涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方方面面，特別是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等事務(wù)的強勢嵌入，鄉(xiāng)村原有的利益格局的解構(gòu)，各種問題和矛盾如雨后春筍般冒出頭來，鄉(xiāng)村治理對法治權(quán)力的介入需求空前噴張。但警務(wù)人員、警務(wù)實施的配備，并沒有增強，行政執(zhí)法與行政調(diào)解力量，也沒有增強，雖然有些地方推出了一村一警察一律師的舉措，但駐村度不夠，治理范圍一端大，治理能力一端小的矛盾突出。

法治觸角“觸”不透。由于權(quán)力失重、能力缺位導(dǎo)致法治力量缺位。村民在處理鄰里關(guān)系時，尚宗族不尚法律。在農(nóng)村，幾乎每個家族都建有祠堂，不但紅白喜事的操辦依靠家族勢力，處理鄰里糾紛更是訴諸于家族的人多勢眾而不是法律。在處理權(quán)力關(guān)系時尚信訪不尚法律。把信訪當(dāng)成打垮干部的尚方寶劍，只要對干部不滿意，就糾集族民一級一級上訪。在處理約束關(guān)系時尚自我不尚法律。違法用地、打牌賭博等違法行為，比比皆是。“我是農(nóng)民，我怕誰”，常常成為不懂法、不信法、不怕法者的口頭禪，關(guān)系處理法外求解的現(xiàn)象頻繁。

道德觸角觸不深。在城鎮(zhèn)化市場化沖擊下農(nóng)村道德財富出現(xiàn)了“負(fù)向積累。一是不講誠信。合同明明約定建新房拆舊房，但新房一建，死磨硬泡不拆舊房;合同明明約定房子建好付款，但合同到期拒不付款。明明外出務(wù)工，卻說無業(yè)，明明有幾千元一月的工資或者勞務(wù)收入，卻說沒有那么多。二是不講禮數(shù)。不贍養(yǎng)老人的不孝之風(fēng)，大操大辦的人情之風(fēng)，建廟問神的迷信之風(fēng)，執(zhí)迷不悟的賭博之風(fēng)等，與農(nóng)村原本的勤儉家風(fēng)、樸實民風(fēng)和文明鄉(xiāng)風(fēng)格格不入，農(nóng)村天然的教化功能進(jìn)一步弱化。明明自己有房有車有收入，卻將父母分戶去爭貧困戶。三是不講公利?；A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項目建設(shè)涉及到自己的小利時，寸土必爭、寸利不讓、漫天要價 ，一旦不成就阻工，甚至上訪。只講“伸手”不“動手”?！案刹扛伞⑷罕娍础?，“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”，認(rèn)為國家支持、干部幫扶理所當(dāng)然。

二、株洲市鄉(xiāng)村治理面臨的三重沖擊

1.城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村治理資源的深度“虹吸”

目前，株洲市城鎮(zhèn)化正處在加速推進(jìn)期，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過67%，未來每年增長的預(yù)期仍然穩(wěn)定在1%左右。以此速度推算，再過十年株洲的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%左右。鄉(xiāng)村治理必須預(yù)估未來城鎮(zhèn)化對農(nóng)村影響的廣度和深度，在城市與鄉(xiāng)村的博弈中，定位治理目標(biāo)和策略。我們認(rèn)為，未來城鎮(zhèn)化會在四個方面影響鄉(xiāng)村治理。一是城鎮(zhèn)偏好會有所緩解，但發(fā)展的引擎仍然在城鎮(zhèn)，尤其是一二線城市。精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興和逆城鎮(zhèn)化是推動城鎮(zhèn)偏好走弱和農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的三股強勢力量，由于農(nóng)民的議價能力和話語能力低下演繹的利益聯(lián)結(jié)機制的不合理，使得鄉(xiāng)村資源和產(chǎn)業(yè)利益更多地被城市資本占有。二是鄉(xiāng)村社會持續(xù)分化。由于農(nóng)村人口就業(yè)、居住、生活的城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村原有的傳統(tǒng)熟人社會向“無主體熟人社會”轉(zhuǎn)向，熟人社會原有人際關(guān)系的生產(chǎn)互助、情感互動效應(yīng)不復(fù)存在，鄉(xiāng)村社會約束機制失靈、社會關(guān)系疏離、情感共同體解構(gòu)。三是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)解體。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市對農(nóng)村資源要素的吸附能力持續(xù)走強，農(nóng)村人地的緊密關(guān)系破解，家本位小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、以地為生的地權(quán)結(jié)構(gòu)造就“人不離土”的經(jīng)濟(jì)形態(tài)均質(zhì)化的小農(nóng)已高度分化，過去依賴勞動投入的土地密集型農(nóng)業(yè)已轉(zhuǎn)向依賴資本投入的資本集約型農(nóng)業(yè)，加之農(nóng)村青壯年勞動力外流，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏“深耕細(xì)作”的人力基礎(chǔ)，農(nóng)產(chǎn)品深加工、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)更是因為人才、資金等投入不足而發(fā)展乏力，形成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)對城市的高度依賴。四是農(nóng)村養(yǎng)老、養(yǎng)小、養(yǎng)病變得更加困難。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)村常住人口的減少和空心化的加劇，撤鄉(xiāng)并村后農(nóng)村的養(yǎng)老、養(yǎng)小、養(yǎng)病資源進(jìn)一步向城市和中心鎮(zhèn)集聚，與此同時，家庭的“三養(yǎng)”功能日益弱化，農(nóng)村“三養(yǎng)”問題成為鄉(xiāng)村治理的頭等難題。總之，城市持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)變遷投射到鄉(xiāng)村，引起承載鄉(xiāng)土社會的村莊呈現(xiàn)分化和鄉(xiāng)村社會、資本空心化，村落“共同體”有機團(tuán)結(jié)離散，鄉(xiāng)村凝聚力及集體行動能力降低。

2.市場化對鄉(xiāng)村治理秩序的持續(xù)“肢解”

市場化對鄉(xiāng)村治理秩序的肢解主要表現(xiàn)為農(nóng)村社會關(guān)系受市場經(jīng)濟(jì)影響而呈現(xiàn)的逐利化與過疏化，衡量人際關(guān)系與親疏遠(yuǎn)近的指標(biāo)越來越呈現(xiàn)出“貨幣化、交易化”的特色，功利色彩濃厚，人們對傳統(tǒng)的家風(fēng)族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、鄰里互助等鄉(xiāng)土文化逐漸疏離，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的溫情、自洽與內(nèi)生秩序式微。一方面，市場化的利益考量促使大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，由第一產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖露喾N行業(yè)與職業(yè)，實現(xiàn)收入增長，其中一部分人已經(jīng)有能力在城市定居，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，并隨著社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜化初步實現(xiàn)社會階層分化;另一方面，以戶籍制度為根本，城鄉(xiāng)居民在住房、教育、環(huán)保、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)方面尚未完全實現(xiàn)一體化，這反過來固化了城鄉(xiāng)居民的階層和身份，產(chǎn)生城鄉(xiāng)斷裂的社會關(guān)系模式，導(dǎo)致農(nóng)村社會治理存在“內(nèi)卷化”風(fēng)險。

3.行政化對鄉(xiāng)村治理空間的站位“擠壓”

一方面，在農(nóng)村存在行政管理與鄉(xiāng)村自治兩種不同的制度安排。行政管理偏向于科層與等級，強調(diào)自上而下，下級對上級的服從。鄉(xiāng)村自治偏向于平等與合作，互動與協(xié)調(diào)，是由下而上，強調(diào)自主性和參與性。鄉(xiāng)村自治要激發(fā)社會組織的活力，形成多方參與、權(quán)利平等，自主性、自治性的鄉(xiāng)村治理體系與結(jié)構(gòu)。由于行政管理和鄉(xiāng)村自治在主體、內(nèi)容、方式等方面兼容性差，引起二者之間的張力放大，導(dǎo)致行政管理擠壓了鄉(xiāng)村自治的生存空間，使鄉(xiāng)與村的“委托—代理”關(guān)系，變成了“領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。

另一方面，農(nóng)村作為國家政策執(zhí)行的一線和前沿，要面對國家治理體系中縱橫交錯的“條塊部門”組成的混亂矩陣，缺乏對各種政策進(jìn)行統(tǒng)合的能力和資源，無法形成政策合力。并且，隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興行動的強勢嵌入，大量的涉農(nóng)項目和資金，分頭下達(dá)、分頭建設(shè)、分頭驗收，政治性強、時間緊、任務(wù)重、考核頻繁、追責(zé)嚴(yán)格，村務(wù)的主要內(nèi)容是完成上級交辦的各項任務(wù)，主要方式是召開各種會議、填寫各種表格、張貼各種標(biāo)語、應(yīng)付各種檢查，村民自治形式化趨勢明顯。

三、株洲市鄉(xiāng)村治理振興的目標(biāo)定位

1.“一轉(zhuǎn)五治”：重構(gòu)人心秩序，建設(shè)鄉(xiāng)村善治中心

（1）轉(zhuǎn)變職能，落實治理責(zé)任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要實現(xiàn)職能從經(jīng)濟(jì)到治理的轉(zhuǎn)變，把鄉(xiāng)村治理作為“第一要務(wù)”，擔(dān)當(dāng)起鄉(xiāng)村治理的直接責(zé)任，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村各類組織、各項工作的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子要包村聯(lián)戶，及時研究解決農(nóng)村基層黨建、鄉(xiāng)村治理和群眾生產(chǎn)生活等方面的問題。要強化社會治安、食品安全、道路交通安全、矛盾糾紛化解等方面的監(jiān)督和管理，有效化解農(nóng)村社會的矛盾隱患。

（2）五治并舉，完善治理體系

發(fā)揮政治引領(lǐng)作用：組織廣大黨員干部群眾學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，發(fā)揮政治強信心、聚民心、暖人心、筑同心的作用，實現(xiàn)“理性政治”與“情感政治”的貫通，在歷史選擇和中西發(fā)展成就對比的大邏輯中，堅定鄉(xiāng)村治理的制度自信和情感認(rèn)同，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于鄉(xiāng)村治理權(quán)過程。發(fā)揮自治基礎(chǔ)作用：組織開展村規(guī)民約、居民公約的制定、清理和修訂工作，充分依靠“一約四會”（村規(guī)民約、紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會），推動民事民議、民事民辦、民事民管。發(fā)揮法治保障作用：以法治方式破解鄉(xiāng)村治理難題，確保村規(guī)民約的“含法量”、違法行為的“懲處率”、法律人士的“出鏡率”、法治宣傳的“入心率”。發(fā)揮德治教化作用：堅持以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領(lǐng)，加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，使鄉(xiāng)村善治齊于德，上要“感恩”于黨，是老百姓真正認(rèn)識到?jīng)]有共產(chǎn)黨就沒有新中國，就沒有新農(nóng)村，就沒有新生活。內(nèi)要“齊禮”于家，做到妻賢子孝、兄恭弟友、善及子女。外要“守信”于人。做到不欺生、不違約。發(fā)揮智治支撐作用：以“一件事一次辦”改革為抓手，以智慧鄉(xiāng)村、雪亮工程為牽引，充分運用現(xiàn)代科技推動“馬上辦”“一次辦”“網(wǎng)上辦”“刷臉辦”。群眾還可以通過門戶網(wǎng)站、、手機APP對行政審批和公共服務(wù)事項進(jìn)行網(wǎng)上申請辦理和查詢，群眾在辦理一次事項后，數(shù)據(jù)信息進(jìn)入智慧服務(wù)大數(shù)據(jù)中心，今后再次辦理時無需重復(fù)提交資料，做到一次提交多次使用。

2.“一臺六單”：重構(gòu)生活秩序，建設(shè)鄉(xiāng)村服務(wù)中心

（1）服務(wù)平臺體系化

搭建“1+5+N”服務(wù)平。即以村級綜合服務(wù)中心為載體，對文化服務(wù)平臺、教育服務(wù)平臺、科技科普平臺、理論宣講平臺和健身體育服務(wù)平臺和金融服務(wù)站、電商服務(wù)站、衛(wèi)生室、老年服務(wù)中心、村民議事堂、便民吧等N站室整合，形成醫(yī)療、金融、電商、供銷等重要服務(wù)資源全域覆蓋的服務(wù)平臺。

（2）服務(wù)內(nèi)容清單化

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農(nóng)技推廣站等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富公共服務(wù)內(nèi)容。通過提供就業(yè)咨詢、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)公益性崗位開發(fā)等，對就業(yè)困難人員提供針對性的服務(wù)和援助。通過家庭養(yǎng)老和托管養(yǎng)老，加快老年化共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為老齡人員提供系統(tǒng)化化養(yǎng)老服務(wù)。提供志愿服務(wù)，對殘疾人員和最低生活保障對象提供救助服務(wù)。通過建立健全衛(wèi)生服務(wù)（站）為主體的衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)。發(fā)展面向基層的公益性文化事業(yè)，逐步建設(shè)方便社區(qū)居民讀書、閱報、健身、開展文藝活動的場所，加強對社區(qū)休閑廣場、演藝廳、棋苑、網(wǎng)吧等文化場所，推進(jìn)社區(qū)文化、教育、體育服務(wù)。按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”和“以現(xiàn)居住地為主，現(xiàn)居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，為流動人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件，推進(jìn)鄉(xiāng)村流動人口管理和服務(wù)。

3.三化齊行：重構(gòu)生產(chǎn)秩序，建設(shè)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心。

（1）標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)保障質(zhì)量

以標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)為引領(lǐng)，嚴(yán)把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)。建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)規(guī)程清單體系，照單作業(yè)，出單者強制退產(chǎn);建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)體系，實施精準(zhǔn)作業(yè)、智能控制、遠(yuǎn)程診斷、遙感監(jiān)測，對生產(chǎn)加工流通環(huán)節(jié)進(jìn)行全域全程監(jiān)管;建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管索源體系，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、銷售在詳細(xì)檔案記載下陽光運行。

（2）品牌化營銷贏得市場

以品牌戰(zhàn)略為抓手，贏得消費升級新市場。市縣鄉(xiāng)政府和市場主體要擦亮區(qū)域、企業(yè)、產(chǎn)品三張品牌，實施地理產(chǎn)品標(biāo)志授權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行公用品牌使用、退出機制，加大公用品牌使用監(jiān)管力度，對假冒侵權(quán)行為實施精準(zhǔn)打擊;鼓勵和支持市場主體開展綠色、有機產(chǎn)品認(rèn)證，爭創(chuàng)馳名商標(biāo)、著名商標(biāo)等商品品牌;加強品牌營銷，通過舉辦農(nóng)產(chǎn)品博覽會、推進(jìn)會、市長、縣長、鄉(xiāng)長、村長帶貨等方式，提升品牌知名度和市場占有率。

（3）產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營壯大實力

以“龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+家庭農(nóng)場+農(nóng)戶”的模式，壯大產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體;以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為支撐，加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的適度規(guī)模;以優(yōu)勢資源為依托，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打造拳頭產(chǎn)品，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，塑造產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)體系;要支持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、加工流通企業(yè)向鎮(zhèn)域集聚，實現(xiàn)加工在鎮(zhèn)、基地在村、增收在戶，支持在鄉(xiāng)村發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、土地托管、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干收儲等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，同時要支持鄉(xiāng)村發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，有條件的地方可以建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群。

四、株洲市鄉(xiāng)村治理的策略框架

1.聚類施策，做好鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計

（1）分類設(shè)計。株洲市目前有82個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1100來個行政村，在區(qū)位、資源、人口構(gòu)成、發(fā)展階段等方面存在巨大差異，根據(jù)鄉(xiāng)村的區(qū)位條件、人口構(gòu)成、功能產(chǎn)業(yè)、居住條件等指標(biāo)，可以將鄉(xiāng)村劃分為許多類型。一是以區(qū)位條件為標(biāo)準(zhǔn)，可以將農(nóng)村分為近距城鎮(zhèn)的城郊村，中距城鎮(zhèn)的核心村和遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的偏遠(yuǎn)村三類村。這種分類的意義在于區(qū)分城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村治理的滲透作用。二是以規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，可以將農(nóng)村分大村、中村、小村三類。這種分類的意義在于治理資源的合理配置。三是以發(fā)展要素為標(biāo)準(zhǔn)，可以將農(nóng)村分為新型鄉(xiāng)村、潛力鄉(xiāng)村、薄弱鄉(xiāng)村三類。這種分類的意義在于對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行行動定位。

（2）取石雕玉。目前世界上大體有八種鄉(xiāng)村治理有效模式可資借鑒。日本的“因地制宜型”，這種模式以挖掘本地資源、尊重地方特色為典型特點，通過因地制宜地利用鄉(xiāng)村資源來發(fā)展和推動農(nóng)村建設(shè)，最終成就舉世聞名的“一村一品”治道模式。韓國的“自主協(xié)同類型”，主要通過政府努力支持與農(nóng)民自主發(fā)展相配合共同推動與實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，以韓國的新村運動為代表。德國的“循序漸進(jìn)型”，將鄉(xiāng)村治理看做一項長期的社會實踐工作，在這過程中，政府不斷調(diào)適現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、方式和手段，政府通過制度層面的法律法規(guī)調(diào)整，對農(nóng)村改革進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，逐漸地將鄉(xiāng)村推向發(fā)展與繁榮，以德國的村莊更新為典型。荷蘭的“精簡集約型”。精簡集約型模式是指在國土面積不大、鄉(xiāng)村資源相對匱乏的國家，通過整合現(xiàn)有農(nóng)村資源，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧發(fā)展，以荷蘭的農(nóng)地整理為代表。瑞士的“生態(tài)環(huán)境型”。生態(tài)環(huán)境型模式是以綠色、環(huán)保理念為依托，強調(diào)將鄉(xiāng)村社會的生態(tài)價值、文化價值、休閑價值、旅游價值以及經(jīng)濟(jì)價值相結(jié)合，從而改善鄉(xiāng)村生活質(zhì)量，滿足地方發(fā)展需求。法國的“綜合發(fā)展型”。綜合發(fā)展型模式是在國家整體規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo)的精神下，通過有效協(xié)同的方式，加強了各部門之間的聯(lián)系，很好地整合了社會中各個部門的優(yōu)勢資源，使其共同致力于推動鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。美國的“城鄉(xiāng)共生型”。城鄉(xiāng)共生型模式以遵循城鄉(xiāng)互惠共生為原則，通過城市帶動農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等策略來推動鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，最終實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的雙贏局面。加拿大的“伙伴協(xié)作型”?；锇閰f(xié)作型模式是指在互相交流和充分溝通的基礎(chǔ)上，通過跨部門之間的協(xié)商合作形成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，最終共同致力于鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.黨建引領(lǐng)，完善鄉(xiāng)村治理的組織體系

（1）強化黨組織自身建設(shè)

加強基層黨組織政治建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織先鋒堡壘作用，首要在提升黨支部帶領(lǐng)群眾促進(jìn)發(fā)展的能力和思想覺。要認(rèn)真抓好 “不忘初心，牢記使命”主題教育，促進(jìn)黨員思想教育的常態(tài)化。加強基層黨組織能力建設(shè)，扎實推進(jìn)農(nóng)村黨支部“五化”建設(shè)，從人才、制度等各方面強化基層黨組織建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村黨員隊伍的年齡、知識結(jié)構(gòu)，在深化改革的過程中，基農(nóng)村黨組織更要加深對社會治理環(huán)境變化的感知，并根據(jù)社會變遷狀況積極進(jìn)行社會治理創(chuàng)新嘗試，提高基層黨組織帶領(lǐng)人民群眾勤勞致富的水平和能力。

（2）強化黨建與治理的銜接

堅持以基層黨建引領(lǐng)基層治理，以基層治理成效檢驗基層黨建，杜絕“兩張皮”現(xiàn)象。以黨建引領(lǐng)村民自治：重點推動村黨組織負(fù)責(zé)人、班子成員擔(dān)任自治組織負(fù)責(zé)人和成員，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治機制、民主協(xié)商機制、群團(tuán)帶動機制、社會參與機制，明確規(guī)定各治理主體之間的職責(zé)邊界和事權(quán)劃分。以黨建引領(lǐng)公共服務(wù)：探索黨組織前期介入社會組織的路徑、舉措，創(chuàng)建市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）四級社會組織孵化中心（站、點），引導(dǎo)群眾根據(jù)鄰里互助、公益環(huán)保、興趣愛好等公共服務(wù)需求建立各類社會服務(wù)組織。在孵化這些服務(wù)組織時，黨組織要對其負(fù)責(zé)人的提名推薦進(jìn)行把關(guān)，并進(jìn)行經(jīng)常性的教育、引導(dǎo)，確保在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會組織特有的專業(yè)理念、專業(yè)方法、專業(yè)能力，形成“你中有我，我中有你”的相融互動、協(xié)商共治模式。以黨建引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：探索“村黨組織+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（合作社）+基地+農(nóng)戶”新模式，注重推進(jìn)新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等新興領(lǐng)域黨組織設(shè)置、工作機制和活動方式創(chuàng)新。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈條設(shè)立黨組織，構(gòu)建上下貫通、立體覆蓋、隸屬明晰的組織體系，使黨組織與經(jīng)濟(jì)組織在對話、互動、合作和集體行動中，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共治機制。

3.上下貫通，強化鄉(xiāng)村治理機制保障

（1）抓領(lǐng)導(dǎo)機制。全面構(gòu)建“市-縣-鄉(xiāng)-村”四級書記抓黨建促治理的第一責(zé)任人制度，定期召開黨建+治理例會和工作調(diào)度制度。深入推進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）體制改革，重構(gòu)職責(zé)體系，加大鄉(xiāng)村治理職責(zé)權(quán)重，制定加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委抓基層黨建+治理工作力量辦法，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委書記嚴(yán)格履行第一責(zé)任人職責(zé)。建立“管理服務(wù)規(guī)范化、崗位待遇職業(yè)化、能力素養(yǎng)專業(yè)化、培塑匠心扎根型”的村級治理專職化隊伍，加大從“四類人員”中選拔村級領(lǐng)導(dǎo)班子成員力度。

（2）抓對話機制。一方面，黨委政府站在村民立場上，時刻牢記為人民服務(wù)的宗旨，在農(nóng)村地區(qū)建立信息服務(wù)系統(tǒng)和電子政務(wù)網(wǎng)站，為村民提供信息咨詢服務(wù)和專家指導(dǎo)建議。把政府建成推動農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)村民利益、提高農(nóng)民生活水平的伙伴。另一方面，定期舉辦農(nóng)村會議、交流學(xué)習(xí)、在線討論等活動，及時掌握社情民意，為民眾排憂解難;引導(dǎo)農(nóng)村各類社會組織與村民在村黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下共商農(nóng)村發(fā)展、共抓農(nóng)村治理、共建美好家園。

（3）抓評價機制。把鄉(xiāng)村治理工作納入地方黨委政府政績考核指標(biāo)體系。以村為單位，探索建立以群眾滿意度為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村治理評價體系和評價結(jié)果公開機制，差異化設(shè)置考核指標(biāo)，健全考核問責(zé)辦法，治理成效納入評優(yōu)選先評價指標(biāo)。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和基層群眾性自治組織之間履職履約雙向評價機制，駐村單位和村之間共駐共建責(zé)任雙向評價機制，探索非公企業(yè)和社會組織履行社會責(zé)任積分制度。

4.創(chuàng)新方式，綜合使用鄉(xiāng)村治理的多維手段

（1）以“三治”為內(nèi)容，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理融合化

按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，組建統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。將現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。通過深入持久的普法工作，進(jìn)一步提高依法自我管理的本領(lǐng)，正確行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利，正確履行村級民主管理的責(zé)任。著力健全和踐行村規(guī)民約，將村規(guī)民約、法律法規(guī)、社會主義核心價值觀與農(nóng)民生活緊密聯(lián)系在一起，引導(dǎo)農(nóng)民自覺遵守，形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系。

（2）以“三實”為目標(biāo)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理智能化

為適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村治理新要求，以“建設(shè)實體化、運行實戰(zhàn)化、效能實用化”為目標(biāo)，著力構(gòu)建“社會治理+網(wǎng)絡(luò)”體系，推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三級治理中心建設(shè)，打造縣域社會治理融合共治新平臺，構(gòu)建了覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合、橫向到邊、縱向到底的基層社會治理網(wǎng)格體系。一是完善鄉(xiāng)村治理網(wǎng)格，以自然村網(wǎng)格為基本單元，整合范圍內(nèi)各類基層服務(wù)管理資源，推動鄉(xiāng)村治理向末端延伸，構(gòu)建精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、多元化參與的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)格化體系，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)水平。二是建立村組網(wǎng)絡(luò)平臺，通過移動互聯(lián)網(wǎng)工具包，用社交工具實現(xiàn)情感連接、信息連接，引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)并掌握以微信群、微信公眾號為代表的移動互聯(lián)網(wǎng)功能和基本的運營技巧，高頻、高質(zhì)地實現(xiàn)村里外出和留守成員的信息和情感溝通，高效、透明地實現(xiàn)村務(wù)管理、活動組織、通知下達(dá)、輿情上傳等治理工作。

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作者簡介：

羅顯成（1962--）男，湖南新寧人，中共株洲市委黨校政法教研部主任，副教授，曾任株洲市派扶貧工作隊隊長、茶陵縣清水村第一書記，研究方向為經(jīng)濟(jì)法學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。