綜合模型視角下公務(wù)員分類管理政策實(shí)施困境研究

張金鳳

摘要：公務(wù)員分類管理制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的發(fā)展和改革，但是仍然存在問(wèn)題，需要不斷改進(jìn)和完善。從政策執(zhí)行的角度，以綜合模型為理論基礎(chǔ)，從政策問(wèn)題的特性、政策本身和政策以外三方面分析影響公務(wù)員分類管理實(shí)施因素，有利于我們系統(tǒng)地理清公務(wù)員分類管理實(shí)施的難點(diǎn)，有利于把握未來(lái)公務(wù)員分類管理的改革方向以及促進(jìn)分類管理更好地實(shí)施。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;分類管理;政策執(zhí)行;綜合模型

公務(wù)員分類管理制度是公務(wù)員管理的重要組成部分，科學(xué)分類是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，推進(jìn)實(shí)施科學(xué)分類的人事管理制度，不僅能使公務(wù)員個(gè)人才能得到充分發(fā)揮，“適才適用”，而且促進(jìn)公共管理更加科學(xué)化，更加有效率。

我國(guó)公務(wù)員分類管理制度由來(lái)已久。新中國(guó)成立后，伴隨著干部管理體制改革，分類管理已初現(xiàn)苗頭，1987年黨的十三大會(huì)議上指出建立國(guó)家公務(wù)員制度時(shí)要考慮分類管理，隨后職位分類的指導(dǎo)思想逐步確立。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第8條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類制度”，國(guó)務(wù)院根據(jù)《暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員實(shí)施方案》的有關(guān)規(guī)定，制定了《國(guó)家公務(wù)員職位分類工作實(shí)施辦法》，其中規(guī)定了職位分類的基本內(nèi)容，實(shí)施條件等。2005年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第三章“職務(wù)與級(jí)別”明確了“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”，并詳細(xì)闡述了相關(guān)規(guī)定。2010年，深圳市公務(wù)員分類管理全面鋪開(kāi)，2016年《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》正式頒布。

縱觀我國(guó)公務(wù)員分類管理制度的發(fā)展歷程，分類管理制度隨著社會(huì)發(fā)展和國(guó)情變化，從最初的雛形到如今的框架搭建和填充，逐漸形成一些符合我國(guó)公務(wù)員人事管理現(xiàn)狀的制度體系，但相關(guān)法律關(guān)于分類管理的規(guī)定，仍是宏觀的、缺乏配套實(shí)施方案的體系，我國(guó)品位分類的傳統(tǒng)對(duì)如今的公務(wù)員管理影響深遠(yuǎn)，實(shí)施以職位分類為主要特征的分類管理任重而道遠(yuǎn)。從《公務(wù)員法》頒布至今，公務(wù)員分類管理改革試點(diǎn)不斷， 2016年也發(fā)布了相關(guān)的試行規(guī)定，但公務(wù)員分類管理實(shí)施仍存在著許多困境。

理清公務(wù)員分類管理改革的困境和難點(diǎn)有利于明確下一步的分類管理制度改革和實(shí)施方向，對(duì)癥下藥，我們可以從公共政策執(zhí)行的角度出發(fā)，分析公務(wù)員分類管理在執(zhí)行中在屢遭阻礙的原因，探索是哪些因素影響了公務(wù)員分類管理有效實(shí)施。

20世紀(jì)70年代中期以后，研究公共政策的學(xué)者從不同的角度建立起若干政策執(zhí)行模型來(lái)研究影響政策執(zhí)行的因素，如過(guò)程模型、互適模型、循環(huán)模型、系統(tǒng)模型、綜合模型等。[1]本文從綜合模型出發(fā)，對(duì)影響公務(wù)員分類管理執(zhí)行的相關(guān)因素進(jìn)行探討。

一、綜合模型簡(jiǎn)介

綜合模型是由薩巴蒂爾和馬茲曼尼安在1979年合著的《公共政策執(zhí)行——一個(gè)分析框架》一文中提出，綜合模型將影響政策執(zhí)行的因素分為三類：政策問(wèn)題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力、政策本身意外的變量。[2]為了使綜合模型能夠更好的應(yīng)用于我國(guó)實(shí)際情況的分析，學(xué)者們結(jié)合中國(guó)國(guó)情對(duì)綜合模型做了一定修改，學(xué)者陳振明將三類因素改為：政策問(wèn)題的特性、政策本身的因素、政策以外的因素。[3]本文運(yùn)用學(xué)者陳振明修改過(guò)后的綜合模型來(lái)分析影響公務(wù)員分類管理實(shí)施的因素，選擇突出的、普遍的、典型的因素進(jìn)行說(shuō)明，以期理清公務(wù)員分類管理改革的困境和難點(diǎn)，明確下一步的分類管理制度改革和實(shí)施方向，對(duì)癥下藥。

二、綜合模型視角下公務(wù)員分類管理實(shí)施的難點(diǎn)

（一）政策問(wèn)題的特性

1.從政策問(wèn)題的性質(zhì)看，分類管理是復(fù)雜有難度的。

政策問(wèn)題越復(fù)雜，執(zhí)行難度越大。政策的目標(biāo)越大，要調(diào)整的利益關(guān)系幅度越大，執(zhí)行的難度就越大，高層級(jí)的政策比低層級(jí)的政策更難執(zhí)行。[4]公務(wù)員分類管理首先是由法律規(guī)定的，是由中央層面制定的政策，其次，分類管理面對(duì)的是整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)，目標(biāo)群體龐大，牽扯許多利益糾紛，再者，雖然我國(guó)當(dāng)前是職位分類和品位分類相融合的分類管理，但是品位分類長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍處于主導(dǎo)地位，[5]分類管理與傳統(tǒng)的品位分類有沖突，實(shí)施中會(huì)有阻力。從以上三點(diǎn)可以看出，分類管理本身就是一個(gè)復(fù)雜的有難度的政策，因此，在執(zhí)行時(shí)定會(huì)遭遇一定阻力，難以順利實(shí)施。

2.目標(biāo)團(tuán)體行為的多樣性及其需要調(diào)適量大。

我國(guó)公務(wù)員數(shù)量龐大，存在著中央和地方、不同區(qū)域之間的差異，不同區(qū)域不同位置的公務(wù)員會(huì)有不一樣的利益訴求，比如基層的縣級(jí)（市、特區(qū)、區(qū)）機(jī)關(guān)主任科員和副主任科員的職數(shù)不得超過(guò)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的50%，而基層公務(wù)員多，導(dǎo)致晉升困難，他們需要改革原有制度增加晉升機(jī)會(huì);但也有一些公務(wù)員怕實(shí)施分類管理后自己重新劃分類別，會(huì)導(dǎo)致自己的晉升途徑改變，沒(méi)有原來(lái)的晉升渠道快速，因而不希望進(jìn)行制度改革。

不同的群體，不同地區(qū)的公務(wù)員訴求不一樣，在實(shí)施分類管理時(shí)需要調(diào)試量大，影響政策執(zhí)行通暢。

（二）政策本身的因素

1.政策不夠具體明確。

公務(wù)員分類管理的目標(biāo)是比較明確的，即試圖解決“大一統(tǒng)”管理體制下“官本位”、基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間狹窄及“弱激勵(lì)”、責(zé)任和“事功”差異與激勵(lì)資源分配不公平等問(wèn)題，[6]建立符合國(guó)情的，現(xiàn)代化的公務(wù)員的人事管理制度。但是在政策的具體性方面存在著許多問(wèn)題，缺乏具體的制度設(shè)計(jì)。

其具體表現(xiàn)為公務(wù)員分類管理缺乏相關(guān)配套法規(guī)和制度設(shè)計(jì)，缺乏具體細(xì)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)。首先，在配套法規(guī)上面，《公務(wù)員法》一直“形單影只”，與其相配套的法律法規(guī)很少，關(guān)于分類管理的法規(guī)更少，雖然在2016年發(fā)布了關(guān)于行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類的試行的《管理規(guī)定》，但目前仍是摸索階段，沒(méi)有成熟的法律體系來(lái)支撐公務(wù)員分類管理;其次，就配套制度設(shè)計(jì)上，公務(wù)員按照綜合類管理，招錄、考核、培訓(xùn)、晉升等都是一套管理辦法，是粗放管理的狀態(tài)，絕大部分地區(qū)都尚未建立分類培訓(xùn)、分類考核、分類薪酬等相關(guān)制度;以及在具體分類管理試點(diǎn)實(shí)施中，“怎么分”“怎么管”等核心問(wèn)題都沒(méi)有配套的制度文件，[7]職位職責(zé)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化、有效性、科學(xué)性不夠等。[8]

公務(wù)員分類管理相關(guān)規(guī)定不明確不具體，沒(méi)有構(gòu)建成完整的、充實(shí)的框架，給實(shí)施分類管理帶來(lái)了不便。

2.政策資源的充足性不夠。

政策的實(shí)施需要充足的人力、物力、財(cái)力等資源支持，要想分類管理順利實(shí)施，相關(guān)的財(cái)政、編制等就要有所支撐。分類管理實(shí)施時(shí)，必定會(huì)有大變動(dòng)、大動(dòng)作，需要在增加編制和財(cái)政預(yù)算的前提下才能順利實(shí)施，[9]需要財(cái)政等方面的協(xié)調(diào)支持。而實(shí)行分類管理的地區(qū)，并不能保證及時(shí)配置相應(yīng)的財(cái)政制度措施來(lái)支持分類管理改革，存在著外部資源支持不夠的問(wèn)題。

（三）政策以外的因素

1.執(zhí)行人員和目標(biāo)團(tuán)體對(duì)分類管理有偏見(jiàn)。

很多的地方政府人事部門(mén)和普通公務(wù)員認(rèn)為，分類管理改革的目的就是解決公務(wù)員的待遇問(wèn)題，而解決待遇問(wèn)題沒(méi)必要分類，如果分類的會(huì)帶來(lái)不同類別公務(wù)員之間的比較、會(huì)產(chǎn)生不平衡的心態(tài)，會(huì)帶來(lái)管理碎片化、管理成本增加等問(wèn)題，[10]沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到，分類的目的是為了針對(duì)不同類別公務(wù)員的特點(diǎn)建立分類管理制度以實(shí)現(xiàn)管理的精準(zhǔn)化和科學(xué)化。

且我國(guó)官本位等傳統(tǒng)思想會(huì)影響公務(wù)員對(duì)分類管理改革的看法，可能擔(dān)心在分類后綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類制定的相關(guān)規(guī)定“厚此薄彼”，會(huì)出現(xiàn)晉升途徑不一致等問(wèn)題，影響自身晉升。

政策執(zhí)行者和目標(biāo)團(tuán)體對(duì)分類管理的人事出現(xiàn)偏差，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行人員工作態(tài)度不夠認(rèn)真、貫徹政策不徹底，目標(biāo)團(tuán)體不夠服從的問(wèn)題。

2.政策執(zhí)行機(jī)關(guān)即目標(biāo)群體。

公務(wù)員分類管理改革是由政府部門(mén)執(zhí)行，面對(duì)的目標(biāo)群體是政府部門(mén)內(nèi)的公務(wù)員，可以說(shuō)政策執(zhí)行的主體和目標(biāo)群體存在著統(tǒng)一利益，在分類管理改革實(shí)施過(guò)程中，是自己對(duì)自己進(jìn)行改革，自己監(jiān)督自己，這樣難免在政策執(zhí)行過(guò)程中因?yàn)槟承├鎲?wèn)題等選擇性執(zhí)行政策。

3.政策環(huán)境支持不夠。

政策實(shí)施，需要外部環(huán)境的支持，影響政策環(huán)境實(shí)施的政策環(huán)境因素可分為政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境。[11]

從政策環(huán)境來(lái)看，分類管理實(shí)施需要配套的行政體制改革，如果分類管理改革與行政體制改革不相適應(yīng)，可能會(huì)出現(xiàn)一些沖突，因此，需要把分類管理改革納入到行政體制改革中去，使分類管理改革時(shí)顧及相應(yīng)的行政體制，[12]在政治環(huán)境中更好進(jìn)行改革。但目前分類管理改革并未納入到行政體制改革中;從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，分類管理執(zhí)行需要良好的財(cái)政支持，如深圳試點(diǎn)，財(cái)政支持充足，分類管理進(jìn)行良好。但是其他地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不如深圳，財(cái)政支持可能會(huì)落后;從文化環(huán)境來(lái)看，公務(wù)員熟悉的是品位分類，有進(jìn)行人際關(guān)系依附的慣和傳統(tǒng)習(xí)俗，對(duì)以職位分類為主的分類管理會(huì)有抵觸情緒。

三、總結(jié)

綜合歸納上述影響公務(wù)員分類管理的各種因素，我們可以看出，導(dǎo)致公務(wù)員分類管理實(shí)施的困境的可總結(jié)為內(nèi)部設(shè)計(jì)不足，外部支持不夠以及公務(wù)員觀念的誤差，未來(lái)繼續(xù)推進(jìn)和完善公務(wù)員分類管理制度時(shí)可從這三點(diǎn)入手。此外，在未來(lái)繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施分類管理時(shí)，我們可以注重改善上文中阻礙分類管理實(shí)施的因素，更重要的，我們可以從那些對(duì)沒(méi)有對(duì)分類管理執(zhí)行起消極作用的因素加以正面強(qiáng)化。完善改進(jìn)負(fù)面影響較大的因素，強(qiáng)化具有正面影響的因素，雙管齊下，促進(jìn)公務(wù)員分類管理更好地實(shí)施。

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