楊國棟 李曉蕙

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

改革開放以來，中國交通運輸管理體制發(fā)生了歷史性變革，在政府職能轉(zhuǎn)變、政企分開、法治政府部門建設(shè)、政府部門機構(gòu)和職能體系建設(shè)方面取得突破性進展。黨的十八屆三中全會以后，以交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)，以全面深化改革為引領(lǐng)，交通運輸領(lǐng)域進行了治理體制、治理結(jié)構(gòu)、制度機制的持續(xù)摸索和創(chuàng)新，初步形成了以整體性交通運輸治理體系、綜合交通運輸管理體制、法治交通運輸部門、科學(xué)行政和高效服務(wù)系統(tǒng)、現(xiàn)代化交通市場體系以及交通運輸社會組織系統(tǒng)為主要構(gòu)成和特征的體系架構(gòu)，成為交通運輸可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。中國已經(jīng)成就了交通運輸治理現(xiàn)代化的基本模式和條件，對其進行理論解釋和建構(gòu)，并根據(jù)“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的總體要求，分析其未來的發(fā)展趨向，為推進交通運輸領(lǐng)域的制度成熟和定型提供理論解釋和分析工具。

一、交通運輸治理現(xiàn)代化的總體框架

中國交通運輸治理現(xiàn)代化的主要構(gòu)成是整體性交通運輸治理體系、綜合交通運輸管理體制、法治交通運輸部門、科學(xué)行政和高效服務(wù)系統(tǒng)、現(xiàn)代化交通運輸市場體系和交通運輸社會組織系統(tǒng)，它們之間具有層次性和關(guān)聯(lián)性，相互之間發(fā)生多關(guān)系的互動影響，構(gòu)成了具有整體性、協(xié)同性、網(wǎng)絡(luò)化的總體治理架構(gòu)，如附圖所示。

附圖 中國交通運輸治理現(xiàn)代化的總體框架

整體性交通運輸治理體系是交通運輸治理現(xiàn)代化的制度性特征。面向現(xiàn)代化綜合交通運輸體系建設(shè)和各種交通方式的一體化融合發(fā)展，構(gòu)建職責(zé)合理、體系協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)同的制度體系。在政府機構(gòu)和職能設(shè)置上，深化改革重組，實現(xiàn)綜合交通管理職能和綜合交通管理機構(gòu)的優(yōu)化協(xié)同；在中央與地方交通運輸管理機構(gòu)設(shè)置上，推進整合創(chuàng)新，構(gòu)建彈性化、系統(tǒng)化的組織管理體系；在政府與市場、中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系上，增進制度理性，完善結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎(chǔ)上的制度化建設(shè)。

政府、市場體系、社會組織系統(tǒng)的互動與合作是交通運輸治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性特征。交通運輸作為一項經(jīng)濟社會活動，必然要遵循“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的基本原則，“以人民為中心”“滿足人民日益增長的美好生活需要”是新時代交通運輸發(fā)展的價值取向和目標(biāo)遵循。充分發(fā)揮政府、市場體系、社會組織系統(tǒng)各自優(yōu)勢和活力，增進良性互動，推動制度互補，構(gòu)建多元合作的交通運輸治理格局，構(gòu)成了交通運輸治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

構(gòu)建系統(tǒng)完備、依法行政、效能突出的政府治理體系是交通運輸治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐。體制機構(gòu)是治理的物質(zhì)載體，通過對交通運輸組織機構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化重組和運行機制的改革創(chuàng)新，綜合交通運輸管理體制建立，構(gòu)成了交通運輸治理現(xiàn)代化的政府組織和運行機制的制度條件；法治交通運輸部門是交通運輸機構(gòu)的核心理念和管理的原則遵循，成為深化改革的重要工具和途徑；科學(xué)行政和高效服務(wù)系統(tǒng)是交通運輸部門能力建設(shè)的基本導(dǎo)向，確立了營造良好政企、政社關(guān)系的基礎(chǔ)與條件。

二、交通運輸治理現(xiàn)代化的體系構(gòu)成

改革開放40年，特別是十八大以來，以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)引領(lǐng)，通過政治推動、機構(gòu)改革、政策推進，在持續(xù)的制度變遷和調(diào)整中，中國在交通運輸治理領(lǐng)域形成了一系列具有中國特色并為世界交通運輸發(fā)展貢獻智慧的治理結(jié)構(gòu)、管理體制、運行機制、治理工具、市場體系和合作關(guān)系模式。

（一）整體性交通運輸治理體系

緊緊把握和認(rèn)識中國交通運輸發(fā)展的階段性、規(guī)律性特征，構(gòu)建系統(tǒng)完備、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)高效的整體性治理體系。

1.“大部門制”的交通運輸管理體制

2008年3月，組建新的交通運輸部，整合原交通部的職責(zé)和原建設(shè)部指導(dǎo)城市客運的職責(zé)，并負(fù)責(zé)管理國家郵政局和新組建的中國民用航空局，交通運輸大部制改革由此發(fā)軔。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革，交通運輸大部制改革向深入推進，鐵道部實行政企分開，組建國家鐵路局，承擔(dān)原鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)，由交通運輸部管理。2018年黨和國家機構(gòu)改革，農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運輸部。經(jīng)歷持續(xù)性、漸進性的制度調(diào)整，國家層面的綜合交通運輸體制初步確立，綜合交通運輸職能趨于統(tǒng)一。在現(xiàn)行體制下，交通運輸部負(fù)責(zé)組織擬定綜合交通運輸戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、法律法規(guī)草案、標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，統(tǒng)籌銜接平衡鐵路、公路、水路、民航和郵政等各方面發(fā)展，促進了各種交通運輸方式的有效銜接和服務(wù)一體化。

2.層級差異、體系協(xié)調(diào)的縱向交通運輸管理機構(gòu)體系

中國政府機構(gòu)的管理層次分為中央—省—市—縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級制，但著眼于交通運輸部門和行業(yè)特征，交通運輸機構(gòu)實現(xiàn)了探索性、先行性的機構(gòu)改革探索，以“中央”“省市級”“區(qū)縣級”為基準(zhǔn)構(gòu)建交通運輸政府部門層級關(guān)系，主要機構(gòu)設(shè)置和職能配置同交通運輸部保持基本對應(yīng)的同時，突破行政等級和職能同構(gòu)，在原則層面突出了層級差異，承認(rèn)并尊重地方政府在交通運輸職能的差異性和機構(gòu)的靈活性，鼓勵和支持地方進行綜合交通運輸改革探索，對鐵路、民航實行區(qū)域性管理，初步形成了層級差異、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、充滿活力的立體性機構(gòu)體系。

3.合理確權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)同的政府職責(zé)體系

長期以來，在交通運輸領(lǐng)域政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系存在集權(quán)與分權(quán)的沖突，改革的基本原則是充分發(fā)揮二者優(yōu)勢、盡量避免劣勢，并借助動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)二者的優(yōu)化平衡，但從本質(zhì)上來說，這一原則的邏輯前提仍是集權(quán)與分權(quán)（放權(quán)）之間的二元對立。2013年以后，以交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)引領(lǐng)，權(quán)力配置制度化、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、多元主體治理能力強化構(gòu)成政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系調(diào)整的基本路徑和目標(biāo)導(dǎo)向。港口、水監(jiān)、救撈、引航、長航公安、港建費征管等體制改革以及民航郵政政企分開改革展開，政府與市場關(guān)系開始走向協(xié)調(diào)和制度化軌道。圍繞理順中央與地方事權(quán)，進行了交通運輸行業(yè)財稅體制配套改革，包括專項資金使用、港建費征管、公路水路可持續(xù)發(fā)展的資金籌措、債務(wù)風(fēng)險防控等，中央與地方交通運輸事權(quán)與支出責(zé)任劃分趨向合理化。

（二）綜合交通運輸管理體制

著眼于交通運輸發(fā)展的主要矛盾由整體性供給不足向發(fā)展的不平衡不充分轉(zhuǎn)變，推動交通運輸發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，進一步整合交通運輸政府職能，發(fā)揮體系優(yōu)勢，建立綜合交通運輸管理體制。

1.綜合交通運輸發(fā)展協(xié)調(diào)機制

從國土幅員、經(jīng)濟社會發(fā)展程度、交通運輸市場成熟度的實際出發(fā)，在制度建構(gòu)上遵循漸進式發(fā)展道路，逐漸創(chuàng)造改革的成熟條件。在國家層面，逐步完善交通運輸部與國家局的領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機制。通過鼓勵省級和中心城市交通運輸部門承擔(dān)綜合交通協(xié)調(diào)工作，綜合交通管理改革試驗區(qū)建設(shè)成效顯著：鐵路、公路、水路、航空、公共客運、軌道交通的基礎(chǔ)設(shè)施項目與市內(nèi)交通運輸?shù)你暯优涮?，航空、鐵路、郵政的涉地管理工作協(xié)調(diào)，航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和機場、企事業(yè)單位管理等綜合交通的先行性探索取得重要進展。省級層面已有27個省（區(qū)、市）基本建立了綜合交通管理體制或運行協(xié)調(diào)機制。

2.綜合交通運輸規(guī)劃編制機制

交通運輸職能部門強化了綜合交通運輸規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的擬訂及起草職能。交通運輸部制定《落實“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃實施方案》，實施《綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要（2021—2050年）》編制工作，突出綜合立體、融合發(fā)展，構(gòu)建面向未來的綜合交通運輸體系。國務(wù)院發(fā)布《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》，出臺促進鐵路建設(shè)、普通公路、民航業(yè)、快遞業(yè)健康發(fā)展等意見。通過切實加強規(guī)劃統(tǒng)籌，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學(xué)確定各種運輸方式基礎(chǔ)設(shè)施空間布局和建設(shè)時序，基本實現(xiàn)規(guī)劃“一張圖”、建設(shè)“一盤棋”。

3.綜合運輸服務(wù)銜接機制

（三）法治交通運輸部門

堅持運用法治思維和法治方式推動交通運輸發(fā)展和改革，全面建設(shè)交通運輸法治政府部門，堅持依法行政，完善機制建設(shè)。

1.綜合交通運輸法律法規(guī)體系

十八大以后，以構(gòu)建綜合交通運輸體系為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進行業(yè)立法，法律法規(guī)體系趨于系統(tǒng)化、完備化、規(guī)范化；先后制定航道法、城市公共交通條例、快遞暫行條例，制修訂公路法、郵政法、海商法、民用航空法、農(nóng)村公路條例、城市公共交通管理條例等；頒布實施網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)管理部門規(guī)章等188件部門規(guī)章，綜合交通運輸法律體系初步形成。

2.綜合交通運輸執(zhí)法體系

從頂層設(shè)計和鼓勵創(chuàng)新兩方面探索交通運輸綜合執(zhí)法體系的模式與路徑。在頂層設(shè)計方面，2018年，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見，明確以整合隊伍、減少執(zhí)法種類、推進執(zhí)法力量下沉、規(guī)范執(zhí)法行為、實行局隊合一、清理規(guī)范臨時人員和編外聘用人員為內(nèi)容和導(dǎo)向，全面整合黨政機構(gòu)、事業(yè)單位、行政執(zhí)法、審批服務(wù)等領(lǐng)域的交通運輸行政執(zhí)法力量、制度和運行機制。交通運輸部編制交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄，制定交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定，加強了規(guī)范化建設(shè)和執(zhí)法監(jiān)管。在鼓勵創(chuàng)新方面，重慶、廣東等試點省市的改革經(jīng)驗推廣，福建、河南、桂林等10余個省市改革試點的領(lǐng)域和范圍持續(xù)拓展。

3.交通運輸法治部門制度機制

十八大以來，交通運輸部發(fā)布服務(wù)改革需要的部門規(guī)章44件、標(biāo)準(zhǔn)296項，實現(xiàn)改革的法治化推進。實行綜合交通運輸立法統(tǒng)籌，制定《交通運輸部關(guān)于貫徹實施<法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）>的通知》《關(guān)于全面深化交通運輸法治政府部門建設(shè)的意見》。2018年，發(fā)布《交通運輸法治政府部門建設(shè)評價暫行辦法》，將交通運輸部門的法治化建設(shè)納入制度化軌道。

（四）科學(xué)行政和高效服務(wù)系統(tǒng)

推進行業(yè)放管服改革，加強行業(yè)治理能力建設(shè)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和交通運輸綜合治理的科學(xué)行政和高效服務(wù)系統(tǒng)初步建立。

近年來，盛通印刷最被行業(yè)人士津津樂道的，就是投身教育市場。作為一家以出版印刷為主的企業(yè)，盛通印刷在教材、兒童閱讀類產(chǎn)品中的份額較大，在教育出版領(lǐng)域積累了大量的資源。而隨著我國一系列鼓勵教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針政策的出臺，家庭消費中對于教育的消費比重持續(xù)增長，這為教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造了良好的政策、社會和經(jīng)濟環(huán)境，也讓盛通確定了轉(zhuǎn)型的方向。

1.科學(xué)規(guī)范的交通運輸職能體系

構(gòu)建權(quán)界清晰、結(jié)構(gòu)合理、法治保障的行政審批體系。2014年以來，交通運輸部本級取消下放行政審批幅度達(dá)到61.5%。各級交通運輸機構(gòu)公布權(quán)力清單，責(zé)任清單和權(quán)力運行流程圖，權(quán)界清晰、結(jié)構(gòu)合理的行政審批體系和運行機制逐步確立。正式建立交通運輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，推進新業(yè)態(tài)監(jiān)管協(xié)同發(fā)力。

2.科學(xué)化、民主化、法治化行政決策機制

構(gòu)建科學(xué)化的決策機構(gòu)體系，在黨委集體決策的基礎(chǔ)之上，發(fā)揮專家委員會、政策咨詢委員會、法律專家咨詢委員會等智囊機構(gòu)以及新型智庫作用，形成針對不同行政決策層次和內(nèi)容的系統(tǒng)化、科學(xué)化的決策體系。建立規(guī)范化的行政決策機制和流程，明確重大行政政策的決策公開、公眾參與、風(fēng)險評估、合法性審核和集體討論為必經(jīng)程序。

3.以人民為中心的交通運輸服務(wù)體系

完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)，推進交通運輸基本公共服務(wù)均等化，發(fā)展城鄉(xiāng)客運一體化服務(wù)，實行城市公交線網(wǎng)延伸服務(wù)、農(nóng)村客運班線公交化改造、區(qū)域客運班線公交化改造。探索交通扶貧的整體性、精準(zhǔn)化模式，實行交通定點扶貧、對口支援、片區(qū)扶貧，提高精準(zhǔn)化水平。推進技術(shù)驅(qū)動的交通運輸公共服務(wù)創(chuàng)新模式，行政許可網(wǎng)上辦理平臺、投資項目在線審批平臺運行，交通運輸政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，企業(yè)群眾“最多跑一次”基本實現(xiàn)。

（五）現(xiàn)代化交通運輸市場體系

注重發(fā)揮市場在交通運輸資源配置中的決定性作用，構(gòu)建現(xiàn)代化交通運輸市場體系。

1.公平開放、統(tǒng)一透明的交通運輸市場

2013年以來先后清理234部規(guī)章、656件政策性文件，廢止修改16件規(guī)章和規(guī)范性文件，市場準(zhǔn)入門檻逐步放寬。實施交通運輸財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”投融資新機制。完善相關(guān)配套政策，推動政府和社會資本合作（PPP）項目，交通運輸領(lǐng)域的政府購買服務(wù)方式和范圍不斷拓展。

2.市場決定的交通運輸價格形成機制

以完善交通運輸價格形成機制為目標(biāo)導(dǎo)向，循序漸進，逐步放開交通運輸領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)價格，客運價格改革取得成效。大幅減少行政事業(yè)性收費，取消政府還貸二級公路收費，降低過路過橋費用，全面實行高速公路差異化收費，取消高速公路省界收費站。落實港口收費計費辦法，降低港航經(jīng)營服務(wù)性收費，精簡中央定價港口收費項目，規(guī)范市場自主定價的港口經(jīng)營服務(wù)性收費，清理規(guī)范涉企收費，激發(fā)了市場活力。

3.交通運輸市場信用體系

構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管模式，實施交通運輸信用信息分級分類精細(xì)化管理，建立公路水運工程建設(shè)領(lǐng)域“紅名單”制度。各級交通運輸管理部門構(gòu)建面向社會的統(tǒng)一信用信息平臺，開通“信用交通”網(wǎng)站，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+信用交通模式，推進技術(shù)驅(qū)動的“信用交通”創(chuàng)新實踐。

（六）交通運輸社會組織系統(tǒng)

注重激發(fā)和創(chuàng)新社會組織活力，開展多種形式的公共參與交通運輸治理活動，實現(xiàn)交通運輸治理的多元共治。

1.交通運輸行業(yè)社會組織體制

推進行業(yè)協(xié)會脫鉤改革，完成國家層面的交通運輸行業(yè)協(xié)會脫鉤改革工作。理順政府與行業(yè)關(guān)系，將適合由行業(yè)承擔(dān)的職能，委托或移交給行業(yè)社會組織承擔(dān)。構(gòu)建開放交通和合作治理體系，推進重大決策公開、意見收集，綜合人大建議、政協(xié)提案，企事業(yè)單位、社會組織、人民群眾參與行業(yè)治理，規(guī)范群眾信訪訴求回應(yīng)，多方參與治理的制度化建設(shè)穩(wěn)步推進。

2.社會資本參與交通建設(shè)機制

確立了優(yōu)先支持社會資本政策導(dǎo)向，支持地方通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等方式，優(yōu)先引入社會資本的項目。建立了中央交通專項資金用于支持政府與社會資本合作項目的運行機制。鼓勵各地探索設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)投資基金和發(fā)展基金，建立穩(wěn)定的資金保障機制。

3.交通運輸部門向社會力量購買服務(wù)制度

推進交通運輸公共服務(wù)提供的多元化。交通運輸部制定交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)實施意見，對購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容進行了明確，依據(jù)相關(guān)配套制度機制和能力建設(shè)的完善程度，逐步擴大政府購買服務(wù)范圍。在全國范圍內(nèi)，根據(jù)交通運輸產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性和特征，率先在公共汽（電）車、軌道交通等運營服務(wù)領(lǐng)域，實施開放性治理，引入了競爭機制，采取合同、委托等方式向社會購買。

三、交通運輸治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨向

中國特色交通運輸治理現(xiàn)代化的基本模式已經(jīng)初步建立，但著眼于黨的十九屆四中全會的總體部署和要求，面向交通強國建設(shè)，交通運輸治理仍需對以下問題予以關(guān)切：

（一）形成綜合交通運輸治理格局

在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，加強交通運輸部對鐵路、民航的統(tǒng)籌、管理和控制，細(xì)化體制機制設(shè)計，健全協(xié)調(diào)和配合機制，強化城市一級政府與鐵路、民航、郵政、城市交通、運輸服務(wù)等的協(xié)調(diào)機制。

（二）優(yōu)化交通運輸組織機構(gòu)

綜合考慮行政層級、區(qū)劃設(shè)置、中心城市和城市群等，探索實行交通運輸?shù)谋馄交⒄w性治理，建設(shè)高效率交通運輸機構(gòu)體系。

（三）完善交通運輸綜合法治建設(shè)

在綜合交通運輸法律法規(guī)的制定，交通運輸綜合執(zhí)法的職能、隊伍整合，跨部門聯(lián)合執(zhí)法的運行機制，交通運輸行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制等方面進行更積極的探索。

（四）理順政府與市場關(guān)系

充分發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)各類市場主體活力，區(qū)分交通運輸公共服務(wù)的供給主體和供給方式，采取市場化供給、政府購買服務(wù)、社會資本等多種方式提升服務(wù)品質(zhì)和效率。深化交通運輸國有企業(yè)改革，促使政企分開、政資分開。破除交通運輸行業(yè)的市場準(zhǔn)入壁壘，進一步開放鐵路、民航以及工程建設(shè)、養(yǎng)護等市場，清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。加強交通運輸政策的公平競爭審查評估。實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

（五）提高社會治理的制度化水平

以法律形式明確社會參與交通運輸治理的地位、制度機制和監(jiān)督措施，避免形式化。加強開放政府部門建設(shè)，推進交通運輸公共信息公開，鼓勵和引導(dǎo)協(xié)會、媒體、科研機構(gòu)參與交通運輸治理，明確社會監(jiān)督的渠道和方式，回應(yīng)社會關(guān)切。完善重大決策的政策評估與反饋機制，對政策執(zhí)行情況進行公開，實現(xiàn)可持續(xù)治理。

（六）推動交通運輸?shù)臄?shù)字治理創(chuàng)新

推動運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行交通運輸綜合管理的制度創(chuàng)新，促進數(shù)據(jù)驅(qū)動的交通運輸治理效益提升和價值創(chuàng)造。