顧佳磊

（上海閔行規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海 201199）

制定城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制中的重要工作內(nèi)容之一。近年來(lái)，倫敦、紐約、巴黎、東京、首爾、新加坡、香港等國(guó)際主要城市均編制或修訂了中長(zhǎng)期城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，以人為本的可持續(xù)發(fā)展理念成為未來(lái)各大城市發(fā)展的焦點(diǎn)，亦貫徹于國(guó)際城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略各方面。通過(guò)總結(jié)梳理國(guó)際主要城市未來(lái)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，以期為我國(guó)未來(lái)城市交通可持續(xù)發(fā)展提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、國(guó)際主要城市交通發(fā)展戰(zhàn)略綜述

（一）倫敦

2016年3月，倫敦市政府發(fā)布了《2036大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》[1]，規(guī)劃總目標(biāo)是將倫敦建設(shè)成為一個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市，在改善環(huán)境方面具有世界引領(lǐng)者地位的城市，并能積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)變化與人口增加。倫敦政府充分認(rèn)識(shí)到土地利用和交通規(guī)劃的密切協(xié)調(diào)對(duì)于倫敦可持續(xù)空間發(fā)展的重要性，擬重塑交通發(fā)展模式與混合土地利用以降低市民出行距離與時(shí)間。

根據(jù)預(yù)測(cè)，倫敦人口將從2011年820萬(wàn)，增加到2036年1011萬(wàn)，人口規(guī)模進(jìn)一步增長(zhǎng)。由于倫敦中心城區(qū)生活成本高，就業(yè)機(jī)會(huì)又集中于中心城區(qū)，通勤距離與時(shí)間不斷增加。故為加強(qiáng)大倫敦區(qū)域之間互聯(lián)互通能力，改善公共交通系統(tǒng)運(yùn)輸能力，倫敦將以更大力度規(guī)劃新建跨行政邊界的市域鐵路；通過(guò)優(yōu)先分配道路空間，在全倫敦范圍內(nèi)改善市區(qū)公共汽車服務(wù)質(zhì)量；為鼓勵(lì)步行和自行車交通進(jìn)而提高市民生活質(zhì)量，規(guī)劃建設(shè)橫跨倫敦的自行車網(wǎng)絡(luò)，其中包括自行車高速路，繼續(xù)推行及改善單車租賃服務(wù)，資助4個(gè)倫敦外圍市鎮(zhèn)中心改造成適合騎行的“迷你荷蘭”，大幅增加倫敦市民的自行車出行比例，到2026年自行車出行比例將至少占交通出行的5%；持續(xù)推廣“步行倫敦網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃及“清晰易讀的倫敦”計(jì)劃，鼓勵(lì)創(chuàng)造高質(zhì)量的步行環(huán)境和街道環(huán)境。

（二）紐約

2019年4月，紐約市政府發(fā)布紐約2050總體規(guī)劃《OneNYC 2050》[2]，規(guī)劃提出“活力民主、包容經(jīng)濟(jì)、活力社區(qū)、健康生活、公平教育、宜人氣候、高效出行、現(xiàn)代基建”等8項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)，擬將紐約建設(shè)成一個(gè)強(qiáng)大而公平的城市。

為滿足日益增長(zhǎng)的人口規(guī)模和蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要，紐約迫切需要加大長(zhǎng)期以來(lái)被忽視的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致力于建設(shè)一個(gè)與21世紀(jì)世界城市地位相匹配的安全、經(jīng)濟(jì)、節(jié)能的城市交通系統(tǒng)。規(guī)劃提出至2050年，紐約集約化、綠色化出行比例將達(dá)到80%，較規(guī)劃基準(zhǔn)年2015年增加13%，如表1所列。

表1 紐約2050規(guī)劃交通出行方式比例

為確保高效出行（Efficient Mobility）目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，紐約提出了“公共交通網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化、確保街道安全便捷、減少交通擁堵和尾氣排放、加強(qiáng)與地區(qū)和世界的聯(lián)系”4項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)、14項(xiàng)具體規(guī)劃策略，如表2所列。

表2 紐約2050綜合交通規(guī)劃目標(biāo)與策略

（三）巴黎

2013年，巴黎大區(qū)議會(huì)審議通過(guò)了《巴黎大區(qū)2030戰(zhàn)略規(guī)劃》[3]，并于2014年開始實(shí)施，規(guī)劃著眼于可持續(xù)發(fā)展理念，目標(biāo)在于提升巴黎大區(qū)吸引力，同時(shí)提升巴黎大區(qū)的輻射力度，建設(shè)一個(gè)更有活力、更具綠色的大區(qū)。

面對(duì)巴黎大區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與空間不平等問(wèn)題，巴黎長(zhǎng)期以來(lái)一直秉持“多中心”的發(fā)展理念，基本形成了“市中心+9個(gè)副中心+5個(gè)新城”的多中心空間結(jié)構(gòu)。為進(jìn)一步強(qiáng)化巴黎多中心空間結(jié)構(gòu)，巴黎大區(qū)擬新建市域鐵路加強(qiáng)與外區(qū)的聯(lián)系；進(jìn)一步外延常規(guī)公交和有軌電車線路，強(qiáng)化巴黎中心城區(qū)與外圍副中心之間的聯(lián)系；通過(guò)限速措施、交通穩(wěn)靜化措施提升交通安全性；提高軌交站點(diǎn)周邊住宅密度10%～15%，并加強(qiáng)用地復(fù)合性、倡導(dǎo)集約化發(fā)展，達(dá)到職住平衡目的。

（四）東京

2014年12月，東京都政府制定了《創(chuàng)造未來(lái)——東京都遠(yuǎn)景規(guī)劃》[4]，目標(biāo)是讓東京成為世界上最好的城市。為支撐東京都可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境友好的綜合交通體系，使東京成為舒適、便利的都市，未來(lái)東京都政府構(gòu)建形成陸?？諒V域綜合交通網(wǎng)絡(luò)。

為提高東京都城市經(jīng)濟(jì)活力、提供多元價(jià)值生活、實(shí)現(xiàn)自由出行的交通環(huán)境，東京都擬通過(guò)構(gòu)筑包括三環(huán)公路在內(nèi)的高速公路網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)區(qū)部環(huán)狀道路建設(shè)形成東京都首都圈廣域交通網(wǎng)絡(luò)，加速首都圈人與物的流動(dòng)；為增強(qiáng)東京都活力，完善提升具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的交通基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建與城市建設(shè)相結(jié)合的交通聯(lián)結(jié)功能，東京都擬整合重組并強(qiáng)化JR、國(guó)營(yíng)地鐵、電車之間的換乘，在車站與周邊地區(qū)引入多種功能，形成便利、繁華的空間；通過(guò)為行人創(chuàng)造舒適的步行空間、為騎行者構(gòu)建連續(xù)安全的自行車網(wǎng)絡(luò)、完善水上交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步提升東京都的魅力。

（五）首爾

2013年，首爾發(fā)布《首爾2030總體規(guī)劃》[5]，規(guī)劃目標(biāo)愿景為將首爾建設(shè)成為充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市、以人為本，低碳綠色的氣候友好城市、綠色增長(zhǎng)城市和先進(jìn)的適應(yīng)性城市。

首爾提出到2030年將發(fā)展為沒(méi)有私家車也可便利生活的城市。為打造無(wú)需依靠小汽車的生活便利型綠色交通出行環(huán)境，首爾制定了“以人為中心的交通、共享的交通、生態(tài)友好的交通”三大發(fā)展方向。以人為中心的交通，提倡步行或使用自行車；共享的交通，構(gòu)建以軌道為中心的公共交通體系，提供更便捷公共交通服務(wù)，打造共享的交通環(huán)境；生態(tài)友好的交通，減少出行，打造環(huán)境友好、高效的交通環(huán)境，與市民一同營(yíng)造綠色低碳的交通出行氛圍。

首爾預(yù)期到2030年實(shí)現(xiàn)“三個(gè)30”的目標(biāo)：乘用車通行量減少30%，公共交通平均通勤時(shí)間減少30%，綠色交通出行使用面積比率（公交車專用車道、自行車道、人行道等占整個(gè)道路的比例）達(dá)30%。到2030年，綠色交通出行分擔(dān)率（公共交通（包括換乘）、步行、自行車等交通分擔(dān)率總和）達(dá)到80%。

（六）新加坡

2019年，新加坡市區(qū)重建局發(fā)布了《新加坡總體規(guī)劃（2019）》[6]，新加坡將努力為所有年齡段的人創(chuàng)造一個(gè)經(jīng)濟(jì)上充滿活力和適宜居住的家園。

近年來(lái)，新加坡人口與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)客貨交通量持續(xù)增加，土地供需平衡難度加大，社會(huì)發(fā)展不斷催生用地?cái)U(kuò)張需求。在極為有限的空間環(huán)境里，新加坡極其重視集約化交通發(fā)展，探索交通轉(zhuǎn)型。為實(shí)現(xiàn)便捷、可持續(xù)的交通出行環(huán)境，新加坡持續(xù)提出提升公共交通水準(zhǔn)。未來(lái)新加坡將進(jìn)一步加大軌道交通建設(shè)，80%居民步行至軌交站點(diǎn)控制在10分鐘以內(nèi)；通過(guò)增加步行專用道路、擴(kuò)大自行車網(wǎng)絡(luò)，提升新加坡活力；建設(shè)“限制用車區(qū)”，優(yōu)先考慮行人、騎行者和公共交通工具使用者；到2040年，居民可以在20分鐘內(nèi)到達(dá)最近的社區(qū)中心，在出行高峰時(shí)期，90%的出行在45分鐘內(nèi)通過(guò)步行、騎車或乘坐公共交通工具完成。

（七）香港

2019年，香港規(guī)劃署發(fā)布《香港2030+》[7]，規(guī)劃愿景為讓香港成為宜居、具有競(jìng)爭(zhēng)力及可持續(xù)發(fā)展的“亞洲國(guó)際都會(huì)”。

集約化發(fā)展模式雖然讓香港約3/4的土地得以妥善保存，但同樣帶來(lái)了包括職住失衡、狹小的居住和工作空間、交通擁堵等問(wèn)題。為建設(shè)宜居的高密度城市，香港突出軌道交通應(yīng)繼續(xù)成為公共運(yùn)輸?shù)墓歉桑磥?lái)將分別有75%的居住人口、85%的工作人口位于軌道交通服務(wù)范圍內(nèi)，致力重塑出行模式；在新發(fā)展區(qū)規(guī)劃中，均采用公共交通為主的發(fā)展概念，并鼓勵(lì)步行和使用自行車；在新發(fā)展區(qū)內(nèi)，興建環(huán)保交通走廊，提供環(huán)境友善的運(yùn)輸服務(wù)和行人道等，連接居住和就業(yè)地。

二、城市交通戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

當(dāng)下，中國(guó)城市建設(shè)進(jìn)入新一輪快速發(fā)展期，但在城市交通發(fā)展方面仍然缺少系統(tǒng)長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，“以車為本”仍然是現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)部分城市交通發(fā)展的主旋律，城市交通和城市發(fā)展之間產(chǎn)生了沖突，諸多矛盾和問(wèn)題亟待解決，城市交通出行也面臨著更加復(fù)雜的外部環(huán)境和內(nèi)部變革需求。

2019年9月，黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》[8]，在指導(dǎo)思想中明確提出“堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”，站在新的歷史起點(diǎn)上，努力實(shí)現(xiàn)由交通大國(guó)向交通強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，具有重要戰(zhàn)略意義。

因此積極吸取國(guó)際主要城市交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)具有重要借鑒意義。

（一）“車本”思維向“人本”思維的深刻轉(zhuǎn)變

國(guó)際主要城市已經(jīng)深刻意識(shí)到“車本”思維已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)未來(lái)發(fā)展，如果仍然堅(jiān)持“車本”思維勢(shì)必會(huì)讓城市更加擁堵。轉(zhuǎn)變頂層思維是必然趨勢(shì)，以人為本的可持續(xù)發(fā)展理念成為未來(lái)國(guó)際各大城市發(fā)展的焦點(diǎn)，亦貫徹于國(guó)際城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略各方面。“人本”思維堅(jiān)持將人的體驗(yàn)放在第一位。

（二）交通模式與土地利用的良性互動(dòng)

城市土地利用決定了城市的交通出行需求，不同的土地利用形態(tài)要求不同特征的城市交通模式與之相適應(yīng)。國(guó)際主要城市均構(gòu)建了以公共交通為導(dǎo)向的城市土地開發(fā)（TOD）模式，強(qiáng)調(diào)交通模式與土地利用的良性互動(dòng)是建立可持續(xù)發(fā)展城市的有效途徑。

（三）綠色集約是交通發(fā)展的核心關(guān)鍵

公共交通、自行車、步行等綠色集約的交通出行方式比例占到了國(guó)際主要城市未來(lái)全方式出行比例的80%左右，小汽車出行比例將大幅縮減，國(guó)際主要城市將通過(guò)新建市域鐵路、大運(yùn)量公共交通系統(tǒng)，構(gòu)建舒適、快捷、連通的慢行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，讓市民少開車、多選擇低碳出行方式。

三、結(jié)語(yǔ)

本文總結(jié)了7個(gè)國(guó)際主要城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示。通過(guò)分析可以看出，國(guó)際主要城市已經(jīng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展思維，堅(jiān)持以人為本的可持續(xù)發(fā)展模式，包括綜合交通發(fā)展也從“車本”思維向“人本”思維進(jìn)行深刻轉(zhuǎn)變，并積極構(gòu)建與土地利用相適應(yīng)的交通發(fā)展模式。交通管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，積極學(xué)習(xí)國(guó)際主要城市合理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以人為本的可持續(xù)交通發(fā)展理念，制定適合于我國(guó)國(guó)情、市情的城市交通戰(zhàn)略，讓廣大居民出行更有獲得感、幸福感。