摘要：“四萬億”刺激經(jīng)濟政策出臺之后，全國城投公司迎來發(fā)展繁榮期，在提高城鎮(zhèn)化率的同時也給政府帶來了巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險。為限制平臺公司融資，國家又出臺了一系列法規(guī)文件，限制城投公司舉債，這給城投公司融資帶來了許多困難，城投企業(yè)也面臨著轉(zhuǎn)型。本文以T市為例，簡要分析城投公司的融資現(xiàn)狀與未來發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城投公司;融資困難;轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F32文獻識別碼：A文章編號：2096-3157（2020）14-0093-02

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和城市生活的便捷性，大量的農(nóng)村人口涌入城市，《中國城市發(fā)展報告》（2010年卷）指出，到2015年，中國從一個以農(nóng)村人口為主的國家，轉(zhuǎn)型為一個以城市人口為主的國家。這使得城市的生存和發(fā)展空間不斷減小，擴大城市版圖的需求愈加顯現(xiàn)。2008年金融危機后，國家出臺“四萬億”刺激經(jīng)濟的計劃，在緩解城市空間縮小、人口密度增大的同時，逐步提高城鎮(zhèn)化水平，刺激經(jīng)濟的發(fā)展，與此帶來的問題——政府負(fù)債率高、財政缺口不斷加大等債務(wù)風(fēng)險日益凸顯。

城市要發(fā)展、吸引投資、增加就業(yè)并保持社會安定，就要不斷地提高城鎮(zhèn)化水平與配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而這些項目的普遍特點是高投入、低收益率，多數(shù)具有公益性質(zhì)。政府建設(shè)這些項目，財政收入又不能滿足這些項目的資金需求，迫使政府只能依靠舉債進行。而由于分稅制的改革，沒有考慮財政對公共品的需要，中央和地方財政在此出現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)不對等現(xiàn)象。并且《中華人民共和國預(yù)算法》中明確規(guī)定了地方政府預(yù)算的支出禁止列赤字，且不能通過發(fā)行地方公債的形式進行，以至于地方政府只能經(jīng)由其他融資渠道進行資金的籌集以解決地方政府財政收入不足無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的問題。所以，作為擔(dān)任地方政府融資平臺的城投公司應(yīng)運而起并進入繁榮期。

在隨后的發(fā)展中，城投公司也遇到了許多問題。城投公司項目推進過程中，需要大量的、使用周期長的資金，而地方財政收入有限，遠(yuǎn)不能滿足這些項目所需求的資金量，所以借錢發(fā)展，就會大量舉債，而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）要求有效部署和安排地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置，并且《財政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕34號）規(guī)范政府舉債，強化政府債務(wù)管理，發(fā)揚其促進經(jīng)濟的作用，等等一系列文件又明確相關(guān)規(guī)定并逐步清退一些無法盈利的平臺，使得政府融資更加困難。

一、T市城投公司主要的融資方式及困境

1.銀行貸款

T市城投占比高的融資方式是銀行貸款，細(xì)分又分為向商業(yè)銀行貸款和向國家開發(fā)銀行貸款。城投項目所需的資金量大，周期長，如果都向銀行貸款，用款的成本比較高，還會將大量的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給銀行體系，加大金融風(fēng)險。且銀行出于自身風(fēng)險防控的管理和作為金融企業(yè)的基本屬性，對公司的信用狀況和經(jīng)營狀況要求十分嚴(yán)格，對于抵押的資產(chǎn)也無法獲得足夠的貸款額，長期限的貸款利率也較高，給城投公司也帶來了用款成本高的問題。國家開發(fā)銀行屬于國家政策性銀行，每年向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供貸款，數(shù)額有限，審批的手續(xù)和對貸后的監(jiān)管都非常嚴(yán)格，需要?？顚Ｓ?。對于城投公司整體來說，雖然賬目上有大筆資金，由于資金需要?？顚Ｓ?，可能A項目有貸款資金，而B項目存在很大資金缺口，就需要尋找新的資金為B項目使用。

2.發(fā)行企業(yè)債

一方面，國家出臺了許多限制城投公司舉債帶來政府隱性債務(wù)風(fēng)險的政策，且城投公司存在短貸長投、期限錯配等問題，發(fā)行債券受到嚴(yán)格的限制與審批。另一方面，發(fā)行企業(yè)債目前雖可以解決一部分城投公司資金壓力，但企業(yè)債的發(fā)行流程較為復(fù)雜，匹配城投公司項目資金的又多為長期債券，在債券銷售上也較為困難。

發(fā)債也受到地方官員任期的影響，在換任前，老官員即將離任，存在其不配合、不作為的現(xiàn)象，從而影響城投公司企業(yè)債的發(fā)行，也會因為通常的官員任期為5年，而債券發(fā)行的平均年限為5.16年甚至更長，而將本期政府財政壓力留給下任。

3.資產(chǎn)證券化和PPP

資產(chǎn)證券化，是一種將缺乏流動性的資產(chǎn)，通過資本市場的運作實現(xiàn)證券化，最終變成流動性較高的資產(chǎn)的行為。PPP是通過政府與社會資本合作進行公共基礎(chǔ)建設(shè)，雙方優(yōu)勢互補。這兩種方式在《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等政策法規(guī)文件中獲得大力支持，從市場已發(fā)行的產(chǎn)品看多數(shù)項目發(fā)行成本也低于銀行貸款，有明顯優(yōu)勢，有利于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補充基礎(chǔ)建設(shè)資金、緩解地方政府債務(wù)壓力。這種融資方式T市目前也有項目開展，雖有許多政策利好，但整體來看投資的項目主要用于公共基礎(chǔ)建設(shè)，資金需求量大，在建運營周期長，社會資本的退出方式也不是很完善和有借鑒性的案例，受政策性影響的風(fēng)險較大，所以民間資本的熱情不是很高漲。

4.政府購買服務(wù)

以T市城投公司或其子公司作為項目建設(shè)方，與政府簽訂購買協(xié)議，建設(shè)一些公共服務(wù)項目，銀行根據(jù)項目建設(shè)給予貸款支持，政府再將購買服務(wù)資金納入財政預(yù)算支付給項目建設(shè)方。這些項目一般融資速度較快，可操作性強，并且可以緩解政府近期的財政資金壓力。

二、解決融資困難的方法

第一，作為承擔(dān)政府融資的平臺，為城市的建設(shè)貢獻出巨大力量，出于項目的公益性，需要時請政府出面協(xié)調(diào)，讓銀行在力所能及的范圍內(nèi)盡量給予低利率、周期長的貸款。

第二，與資信好的集團合作，形成戰(zhàn)略合作伙伴，提供擔(dān)保與反擔(dān)保，在合規(guī)、信用好的前提下可以獲得更低利率的貸款，有利于降低用款成本。有效尋找自身與資本市場的對接點，提升自身融資能力，改善融資結(jié)構(gòu)。

第三，按照優(yōu)序融資理論，內(nèi)部融資優(yōu)于外部融資，而外部融資中的債務(wù)融資又優(yōu)于股權(quán)融資。企業(yè)優(yōu)先考慮內(nèi)源融資，然后是債務(wù)融資，使用自有資金可以彰顯自身實力但是考慮到城投公司的項目多、所需資金量大，對于財政支出不足的部分舉債風(fēng)險更小且具有抵稅效應(yīng)。

第四，依托政策倡導(dǎo)，鼓勵社會資本參與城市建設(shè)，合理定價，完善社會資本退出方式。根據(jù)項目的特點，對項目量身定制適合的融資方式，將一些可操作的項目尋求推進但不限于ABS和PPP等運作方式。各方共同創(chuàng)造出一個公平、共贏的合作氛圍。

三、T市城投公司的未來發(fā)展

對于T市城投方未來的發(fā)展，可以借鑒云南城投、上海城投等一些發(fā)展形勢突出、前景良好的城投企業(yè)，實現(xiàn)資本和產(chǎn)業(yè)齊頭發(fā)展的模式。從平臺資源整理到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，再到品牌提升。提高金融板塊的創(chuàng)新力和對城市整體發(fā)展建設(shè)的貢獻度，響應(yīng)國家政策指引與號召，保障金融服務(wù)實體經(jīng)濟，防控金融風(fēng)險和深化金融改革。把為實體經(jīng)濟服務(wù)作為出發(fā)點和落腳點，全面提升服務(wù)效率和水平;把更多金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好地滿足人民群眾和實體經(jīng)濟多樣化的金融需求。

對于T市城投未來轉(zhuǎn)型，提出以下幾個建議：

第一，依托城投公司在T市本身所建立的影響，大力提升品牌影響力。整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，利用天然優(yōu)勢，有行業(yè)閃光點，在本市的城市基礎(chǔ)建設(shè)類項目中有側(cè)重，板塊突出，占據(jù)本市龍頭地位，讓專業(yè)領(lǐng)域的人士一提到某板塊就能不自覺聯(lián)想到城投公司，讓市民對所建好的項目夸口稱贊，樹立品牌效應(yīng)，與公司宗旨和使命相呼應(yīng)。

第二，開拓新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)多元化發(fā)展。目前T市經(jīng)濟相對落后，有許多金融業(yè)務(wù)還無法開展或者屬于首次開展，對金融產(chǎn)品還不是很熟悉或者應(yīng)用自如。一方面，是市場需求不足;另一方面，本市所有的金融機構(gòu)所提供與可開展的產(chǎn)品多樣性一般。在樹立本市品牌影響力的同時提高市場化程度，將品牌打出去，向周圍城市延伸，挖掘市場客戶，實現(xiàn)由產(chǎn)到融，多頭并進發(fā)展，改善城投公司的業(yè)務(wù)與資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。有城投公司自身基礎(chǔ)建設(shè)的核心特點，也延伸供熱、凈水等其他板塊的產(chǎn)業(yè)鏈，擴寬融資渠道，靈活運用資金，儲備一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、生息資產(chǎn)，提高企業(yè)造血力。跳出本市行政區(qū)，可以學(xué)習(xí)云南城投，將業(yè)務(wù)板塊擴展到酒店、旅游地產(chǎn)開發(fā)等方面，改善城投建設(shè)項目多以公益性建設(shè)為主、自身盈利能力不足的困境。實現(xiàn)貨幣資源化到資源資產(chǎn)化再到資本證券化最后實現(xiàn)資產(chǎn)貨幣化，擴大企業(yè)自身經(jīng)濟實力。秉承黨的十七大報告首次提出要按照以大帶小的原則，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市的政策東風(fēng)，依托西咸新區(qū)、“一帶一路”的發(fā)展，擴寬自己的業(yè)務(wù)板塊。完全摒除政府色彩不太符合國情，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，部署土地管理制度，下放農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批權(quán)，城投還需響應(yīng)政策推進城市化，但也要做好失去政策支持的準(zhǔn)備和具備在市場中生存下去的能力，有意識地淡化政府行政色彩，向公司化靠攏。

第三，企業(yè)發(fā)展離不開人才隊伍的建設(shè)，城投公司一般以專業(yè)化的人才居多，人才優(yōu)勢明顯，本身的起步就高，對于這樣的人才，鼓勵他們創(chuàng)新，城投公司自身平臺形成鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境氛圍和企業(yè)文化，幫助心懷夢想的人才將所學(xué)運用于實際之中，在成就企業(yè)自身的同時也讓求職者實現(xiàn)自我價值。在發(fā)展的同時，人力資源部要做好人才儲備，企業(yè)不僅要有人才，還要讓人才跟得上企業(yè)的發(fā)展和時代的步伐。

四、結(jié)語

城投公司為城市的建設(shè)做出貢獻，承擔(dān)大量城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但在國家政策出臺之后，城投公司也面臨著自身造血不足、可經(jīng)營性資產(chǎn)少、項目回報資金難以為繼等內(nèi)憂，也有國家政策收緊、限制政府為平臺提供隱性擔(dān)保、防范地方政府債務(wù)的外患。平臺剝離了政府擔(dān)保之后面臨著轉(zhuǎn)型問題。城投公司今后改如何發(fā)展，怎樣增強自身盈利能力，擴寬自己的融資渠道，在沒有和減少了政府提供政策優(yōu)惠和支持的情況下，怎樣市場化運作和是否可以同其他企業(yè)那樣存活下去，成為城投公司今后要思考的問題。本文以T市為例，淺析了城投公司的融資現(xiàn)狀和未來發(fā)展方向，提出幾點建議，希望借鑒已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型并取得顯著成績的同類型企業(yè)，結(jié)合自身實際，在市場中摸索前進。本文還有一些未考慮到和深入分析的問題，希望專家諒解。

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作者簡介：

張聞琦，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院在職人員高級課程研修班學(xué)員;研究方向：金融管理與投資實務(wù)。