我國職業(yè)教育財政政策研究：回顧、梳理與展望

摘 要：職業(yè)教育財政問題始終是職業(yè)教育發(fā)展的基本問題之一，也是職業(yè)教育研究關注的核心問題之一。自改革開放以來，我國職業(yè)教育財政政策改革可分為“財政政策初步探索”時期、“多渠道財政投入”時期和“完善財政投入保障”時期三個階段;研究者對于職業(yè)教育財政問題的研究主要集中在“職業(yè)教育財政投入”“職業(yè)教育財政政策”“職業(yè)教育財政績效評價”三個方面。通過對我國職業(yè)教育財政政策和相關研究的梳理、總結和反思，提出未來職業(yè)教育財政制度要從形成加大政府投入與拓展社會投入相結合籌資渠道、進一步厘清中央和地方職業(yè)教育財政的事權和支出責任以及加快構建職業(yè)教育財政績效評價體系三個方面進行努力。

關鍵詞：職業(yè)教育;財政政策;回顧;梳理;展望

基金項目：2019年湖南省自然科學基金面上項目“鄉(xiāng)村振興進程中農(nóng)村職業(yè)教育財政投入結構優(yōu)化與支出績效評價研究”（項目編號：11YBA218）;2019年湖南省哲社成果評審委員會基金一般資助項目“反貧困背景下農(nóng)村職教發(fā)展路徑與社會效應”（項目編號：XSP18YBZ102）

作者簡介：胡媚，女，湖南師范大學職教研究所2016級碩士研究生，主要研究方向為職業(yè)教育課程與教學。

中圖分類號：G710? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2020）06-0036-11

財政投入是職業(yè)教育發(fā)展的基石，盡管國家出臺了一系列政策保障職業(yè)教育的財政投入，但我國職業(yè)教育依然面臨著財政投入不足、生均撥款制度不完善、績效評價體系不成熟等一系列財政問題，這些都制約著職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。本文通過回顧改革開放以來我國職業(yè)教育的財政政策，梳理和反思現(xiàn)有的研究成果，以期為未來職業(yè)教育財政問題的相關研究提供一些線索。

一、回顧：我國職業(yè)教育財政政策的歷史演進

建國初期，為了適應計劃經(jīng)濟制度的需要，我國實行了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度。這一時期的教育的支出都是由中央統(tǒng)一管理，即各級政府的教育支出均由中央統(tǒng)一審核后逐級撥付。1966—1976年，十年“文化大革命”帶來的政治動蕩，導致教育的發(fā)展遭到嚴重破壞。直至1978年以后，國家才開始逐步恢復教育的發(fā)展。改革開放后，我國職業(yè)教育的財政政策經(jīng)歷了如下三個階段的發(fā)展時期。

（一）1978—1992年，新財政體制下職業(yè)教育財政政策的初步探索

1978年，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會作出決議，改變了建國以來計劃經(jīng)濟制度下“一灶吃飯”的財政體制，實行中央財政與地方財政“分灶吃飯”的財政管理制度。國家財政制度的改變決定了教育財政政策也隨之做出相應的調(diào)整，為了適應新財政體制改革，1980年的《關于實行新財政體制后教育經(jīng)費安排問題的建議》對中央和地方關于教育的財政投入責任進行了統(tǒng)籌安排，提出中央政府和地方政府切實分級管理教育經(jīng)費，即中央只對其所屬的地方高等和中等學校的教育經(jīng)費負責，而其他省市的教育經(jīng)費由省級人民政府負責。1980年10月，《全國中等專業(yè)教育工作會議紀要》也提出增加學校經(jīng)費、切實改善辦學條件，中等專業(yè)學校所需基建投資應按隸屬關系，分別列入國務院各部委和省、市、自治區(qū)基建投資計劃。值得注意的是，該年還出臺了《關于中等職業(yè)教育結構改革的報告》，文件提到應當實行普通教育與職業(yè)、技術教育并舉，并且可適當將一部分普通高中改辦為職業(yè)（技術）學校、職業(yè)中學、農(nóng)業(yè)中學。由此，職業(yè)教育進入了一個快速發(fā)展的階段。緊接著，《關于改革城市中等教育結構、發(fā)展職業(yè)技術教育的意見》提出，為了支持城鄉(xiāng)職業(yè)技術教育的發(fā)展，1983年中央財政對教育部門辦的職業(yè)技術教育追加一次性補助費5 000萬元。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“在今后一定時期，中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校人數(shù)平均的教育經(jīng)費逐步增長。同時，要調(diào)整中等教育結構，大力發(fā)展職業(yè)技術教育?！?986年，國務院印發(fā)《關于職業(yè)中學經(jīng)費問題的補充規(guī)定的通知》提出：“職業(yè)技術教育經(jīng)費應列入地方教育事業(yè)預算。由于職業(yè)中學職業(yè)技能訓練要求較高，設備投資較大，實習實驗消耗較多，人均經(jīng)費開支一般高于普通高中，其具體標準由各地自定。同時，鼓勵社會力量、單位、集體和個人捐資助學。”同年，《國家教委、財政部關于中等專業(yè)學校經(jīng)費問題幾項原則規(guī)定的通知》提出：“中專教育經(jīng)費要和事業(yè)的發(fā)展掛鉤，即按國家計劃的在校人數(shù)多少計算，核撥教育經(jīng)費，對招生多的多撥款，對招生少的少撥款，力求使經(jīng)費與學校的發(fā)展規(guī)模相適應?！?/p>

1991年，《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》提出：“各級政府、各級財政部門、各有關業(yè)務主管部門及廠礦企業(yè)等要從財力和政策上支持職業(yè)技術教育的發(fā)展，努力增加對職業(yè)教育的投入。各級各類職業(yè)技術學校的業(yè)務主管部門要根據(jù)財力可能和事業(yè)發(fā)展的需要，商同級財政部門，制定本地區(qū)、本部門（行業(yè)）職業(yè)技術學校的生均經(jīng)費標準。在國家政策規(guī)定的范圍內(nèi)，各地各部門應采取多種措施，擴大職業(yè)技術教育的經(jīng)費來源?！敝档藐P注的是，該文件首次提到了生均經(jīng)費標準的概念。

在這一時期，教育得到了全面的恢復，也迎來了自新中國成立之后，職業(yè)教育主要是中職教育的第一次高速發(fā)展。職業(yè)教育經(jīng)費節(jié)節(jié)攀升，中職經(jīng)費從不足教育總經(jīng)費的3%提升到1992年的3.65%[1]。但新的財政體制下的教育財政制度還存在一系列問題，如教育經(jīng)費籌措的責任主要集中于地方，而財政分權又導致中央財政收入減少，對困難地區(qū)教育的幫扶能力減弱，這在一定程度上導致了教育發(fā)展的不均衡[2]。

（二）1993—2002年，逐步形成多渠道投入的職業(yè)教育財政政策

1993年，中共中央、國務院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》），不僅提出國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，要在本世紀末達到4%，達到發(fā)展中國家八十年代的平均水平;而且還提出職業(yè)教育是現(xiàn)代教育的重要組成部分，到本世紀末，中心城市的行業(yè)和每個縣，都應辦好一、兩所示范性骨干學?；蚺嘤栔行?，同大量形式多樣的短期培訓相結合，形成職業(yè)技術教育的網(wǎng)絡。《綱要》不僅明確了我國教育財政經(jīng)費投入的具體目標，也進一步確立了職業(yè)教育的重要地位。另外，《綱要》還提出了要逐步建立以國家財政撥款為主、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制。1993年12月，國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，正式實行分稅制改革，進一步明確了中央與地方的財權與事權。自分稅制改革實施以后，財政上移，事權下移，地方在教育財政支出方面的壓力增大，因此多渠道投入的職業(yè)教育財政政策得以進一步加強。1995年，國家教委發(fā)布《關于普通中等專業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》提到，中專教育要通過收取學費、培養(yǎng)費、培訓費，發(fā)展校辦的收益和接受社會贊助等多種渠道籌措資金，不能單純依靠國家財政撥款。1996年頒布了《中華人民共和國職業(yè)教育法》，其中的第二十六條規(guī)定國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金;第二十七條明確要求各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構的財政性經(jīng)費應當逐步增長。1998年，《關于實施<職業(yè)教育法>加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》除了再次強調(diào)“多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費”，還提出鼓勵各級政府每年安排一定數(shù)額的職業(yè)教育專項經(jīng)費，專項用于扶持職業(yè)教育的發(fā)展。

2002年頒布的《國務院關于大力推動職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），一方面對中央和各級政府要加大職業(yè)教育財政投入提出了明確的要求，另一方面對多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費的規(guī)定加以具體化。《決定》提出，各級人民政府要加大對職業(yè)教育的經(jīng)費投入。除了再次強調(diào)縣級以上地方各級政府和國務院有關部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構的財政性經(jīng)費應當逐步增長，還提出城市教育附加費安排用于職業(yè)教育的比例不低于15%，已經(jīng)普及九年義務教育的地區(qū)不低于20%?！稕Q定》還提出，中央政府和地方人民政府要增加職業(yè)教育專項經(jīng)費;同時，企業(yè)要承擔職工培訓相關費用，一般按職工工資總額的1.5%提取;利用金融、稅收及社會捐助等手段支持職業(yè)教育的發(fā)展;以及合理確定職業(yè)學校和職業(yè)培訓學費標準，并確保職業(yè)學校實行收支兩條線管理，學費不能沖抵財政撥款，任何部門不得截留或挪作他用。

在這一階段的財政政策主要強調(diào)多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費，并初步形成了政府財政投入為主的多渠道投入的職業(yè)教育財政政策，力求分擔政府財政投入的壓力，解決職業(yè)教育財政投入不足的困境。但盡管如此，多渠道投入的職業(yè)教育財政政策并未解決職業(yè)教育財政不足問題，尤其是該階段政府的公共財政投入主要偏向于高等教育和義務教育，對職業(yè)教育的投入并不充足，這更進一步加劇了職業(yè)教育財政投入不足的問題，影響了職業(yè)教育的發(fā)展。

（三）2003—至今，完善職業(yè)教育財政投入的保障政策

2004年，教育部等七個部門發(fā)布的《關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》提出，中央財政安排職業(yè)教育專項經(jīng)費，主要通過“以獎代補”等方式引導和支持實訓基地建設。同時，該文件還強調(diào)要重點支持中西部地區(qū)市（地級）、縣級中等職業(yè)技術學校或職業(yè)教育中心的建設，加大對貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力培訓的投入力度，對家庭經(jīng)濟困難群體及其子女接受職業(yè)教育和培訓提供幫助。2005年，《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出，各級人民政府要加大對職業(yè)教育的支持力度，逐步增加公共財政對職業(yè)教育的投入;明確規(guī)定城市教育附加費安排用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經(jīng)普及九年義務教育的地區(qū)不低于30%。除此之外，還提出要建立職業(yè)教育貧困家庭學生助學制度。該文件的出臺在職業(yè)教育的發(fā)展史上具有重大的歷史意義。在此之后，國家出臺了一系列政策構建職業(yè)教育資助體系、完善職業(yè)教育生均撥款制度，用以保障職業(yè)教育的良性發(fā)展。

2007年，《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》提出，由中央和地方共同設立國家助學金，用于資助本科高校、高等職業(yè)學校全日制本專科生中家庭經(jīng)濟困難學生和中等職業(yè)學校所有全日制在校農(nóng)村學生及城市家庭經(jīng)濟困難學生。高等職業(yè)學校國家助學金資助面應占在校生總數(shù)的20%，平均資助標準為每生每年2 000元;中等職業(yè)學校資助標準為每生每年1 500元，資助兩年。2009年，《關于中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作的意見》提出，對公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農(nóng)村家庭困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生逐步免除學費。中央按照西部地區(qū)在校生的15%、中部地區(qū)在校生的25%、東部地區(qū)在校生的5%的比例對農(nóng)村家庭困難學生安排中央補助資金，各地需根據(jù)實際合理確定各行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生的比例。免學費補助資金，由中央財政統(tǒng)一按照每生每年2 000元的標準，與地方財政按比例分擔。緊接著，2010年頒布的《關于擴大中等職業(yè)學校免學費政策覆蓋范圍的通知》進一步將中等職業(yè)學校城市家庭經(jīng)濟困難學生納入到免學費政策范圍。2012年，《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》將免學費范疇擴大到公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)）學生、城市涉農(nóng)專業(yè)和家庭經(jīng)濟困難學生。第一、二學年由財政按照享受免費學費政策人數(shù)和免學費標準補助學校;第三學年原則上由學校通過校企合作和頂崗實習等方式獲取的收入予以彌補，不足部分由財政按照不高于三年級享受免學費政策學生人數(shù)50%的比例和免學費標準，適當補助學校。中等職業(yè)學校國家助學金資助對象也擴大為全日制正式學籍一、二年級在校涉農(nóng)專業(yè)學生和非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟困難學生。同時，還提到要建立中等職業(yè)教育生均撥款制度。

2014年，《教育部、財政部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》提出，各地建立完善高職院校生均撥款制度，應當覆蓋全部所屬獨立設置的公辦高職院校，并提出要通過“以獎代補”的機制促進高職教育的發(fā)展。對2017年高職院校年生均財政撥款水平低于12 000元的地區(qū)，中央暫定改革績效獎補。2014年，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出，地方人民政府要依法制定并落實職業(yè)院校生均經(jīng)費標準;地方教育附加費用于職業(yè)教育的比例不低于30%。該文件還提出要進一步完善資助政策體系以及加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)職業(yè)教育的支持力度。

2015年，財政部、教育部、人力資源和社會保障部發(fā)布的《關于建立完善中等職業(yè)學校生均撥款制度的指導意見》提出：“到2016年底，各地應當建立完善中職學校生均撥款制度;到2020年，建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、基本滿足事業(yè)發(fā)展需要的中職教育多元經(jīng)費投入體系，形成以政府投入為主，行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量共同支持的經(jīng)費投入長效機制?！?019年，《國務院關于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》提到新增教育經(jīng)費要向職業(yè)教育傾斜;同時，要進一步完善中等職業(yè)學校生均撥款制度，各地中等職業(yè)學校生均財政撥款水平可適當高于當?shù)仄胀ǜ咧?各地在繼續(xù)鞏固落實好高等職業(yè)教育生均財政撥款水平達到12 000元的基礎上，根據(jù)發(fā)展需要和財力可逐步提高撥款水平。

2005年后出臺的一系列學生資助政策對促進職業(yè)教育尤其是中職教育發(fā)展，提升職業(yè)教育吸引力起到了重要作用。在這一階段，雖然生均撥款制度得以重視，但依然不夠完善，至今還有部分省份仍未達到國家要求的生均撥款標準。

通過對上述各個階段職業(yè)教育財政政策梳理可以看出，我國職業(yè)教育財政政策都是在整體普通教育財政體制下衍生而來，換言之，我國職業(yè)教育尚未形成符合自身內(nèi)在發(fā)展需要且區(qū)別于普通教育的財政體制。同時，還可以看出，我國職業(yè)教育財政投入依舊存在以政府投入為主、生均撥款標準仍未達到目標等問題，這些主要是相關政策落實不到位造成的。因此，要打造世界一流的職業(yè)教育，我國職業(yè)教育財政改革勢在必行。

二、梳理：我國職業(yè)教育財政研究的動態(tài)

通過在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中分別以職業(yè)教育財政、中職教育財政、高職教育財政為主題詞和以教育財政為主題詞進行搜索，發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育財政相關研究在2005年才有第一篇核心期刊文獻，而教育財政相關研究第一篇核心期刊文獻早就發(fā)表于1993年。由此可見，關于職業(yè)教育財政相關研究進入新世紀以后才引起學者們的關注，起步較晚。筆者通過梳理發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育財政相關研究主要集中于職業(yè)教育投入、職業(yè)教育財政政策和職業(yè)教育績效評價這三個方面。

（一）關于職業(yè)教育財政投入的研究

職業(yè)教育對于國家經(jīng)濟發(fā)展至關重要，通過對第一部分的國家職業(yè)教育財政政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，政府一直在為發(fā)展職業(yè)教育努力地進行改革與探索。但遺憾的是，職業(yè)教育財政投入不足依然是制約我國職業(yè)教育發(fā)展的基本問題之一。對職業(yè)教育財政投入的相關研究主要集中于對財政投入不足的原因、職業(yè)教育財政投入與經(jīng)濟增長的關系以及職業(yè)教育財政投入公平性的研究三個方面。

1.關于我國職業(yè)教育財政投入不足原因的研究。一是從國家財政體制的角度來看。自改革開放以來，我國開始實行新的財政體制，中央政府簡政放權，地方政府承擔了更多教育財政投入的責任，許多學者分析了分權式的財政體制對職業(yè)教育財政投入的影響。朱愛國認為，在中央簡政放權的大背景下催生的“以獎代補”職業(yè)教育財政投入方式，有可能產(chǎn)生擠出效應，導致職業(yè)教育財政投入縮減[3]。吳華溢基于31個省的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)中國式財政分權與高等職業(yè)教育財政投入呈負相關，地方政府財政投入更加偏好將財政投入基礎教育和高等教育[4]。楊順光等基于2000—2013年全國面板數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)，財政分權后地方政府對中等職業(yè)教育財政投入的努力程度（財政性教育經(jīng)費占GDP的比重、財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比重及預算內(nèi)財政性教育經(jīng)費占財政支出的比重）不高[5]。二是從職業(yè)教育財政投入主體的角度來看。職業(yè)教育資金來源主要包括公共財政投入、企業(yè)投入、私人與公共贊助以及國際援助，很多發(fā)達國家都是以多種來源作為職業(yè)教育混合財政來源，如歐盟國家通過國家、企業(yè)和個人以間接投入或直接投入的方式承擔職業(yè)教育財政的不同份額[6]。還有一些國家如英國和澳大利亞，其職業(yè)教育財政來源主要依靠企業(yè)投入，這種財政來源方式有利于滿足職業(yè)教育對勞動力市場的需求。20世紀80年代，我國就已經(jīng)提出了多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費的政策，通過多年的政策引導，已經(jīng)逐步形成了政府、企事業(yè)團體和個人等多渠道的職業(yè)教育財政投入制度。但盡管如此，我國職業(yè)教育資金來源仍以政府公共財政投入為主，大多數(shù)學者都認為企業(yè)應該成為職業(yè)教育財政投入的主體，并通過研究借鑒發(fā)達國家的相關經(jīng)驗，建議通過減稅激勵、立法保障等形式，以促進形成更為完善的多元化財政投入機制[7-8]。趙志群認為，吸引企業(yè)投入對職業(yè)教育意義重大，但從國際經(jīng)驗來看，建立行業(yè)培訓基金、政府對企業(yè)實施減稅政策以及創(chuàng)建企業(yè)培訓投入的環(huán)境并未大幅度地刺激企業(yè)對職業(yè)教育的投入[9]。

2.關于職業(yè)教育財政投入與經(jīng)濟增長關系的研究。經(jīng)濟的發(fā)展水平?jīng)Q定了教育的發(fā)展規(guī)模和速度，同時教育能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供人力資本，反過來也影響著經(jīng)濟的發(fā)展。許多學者通過實證研究，證明了增加職業(yè)教育財政投入能夠促進經(jīng)濟發(fā)展。早在2007年就有李汝采用盧卡斯教育資源外溢模型，分析出1993—2005年中等職業(yè)教育財政投入對經(jīng)濟增長的貢獻率高達39.1%[10]。王鳳羽對2001—2010年遼寧省農(nóng)村職業(yè)教育的財政投入數(shù)據(jù)和GDP數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，本年度中職預算內(nèi)財政投入每增加1%，GDP將增加487.09億元[11]。蘇薈等采用固定效應模型分析出西部地區(qū)1999—2016年中等職業(yè)教育經(jīng)費對勞動生產(chǎn)率的影響在1%以上[12]。徐曉采用柯布道格拉斯函數(shù)，通過計算1995—2012年省級面板數(shù)據(jù)中的中等職業(yè)教育投入對經(jīng)濟的貢獻率發(fā)現(xiàn)存在地域差異，即中部地區(qū)貢獻率較高、西部次之、而東部地區(qū)基本不明顯[13]。劉曉明等研究得出浙江省的高等職業(yè)教育經(jīng)費投入與經(jīng)濟增長具有顯著相關性，但通過因果性分析發(fā)現(xiàn)，浙江高職財政投入對經(jīng)濟增長沒有明顯作用，其分析可能是由于高職發(fā)展與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要脫節(jié)所致[14]。由此可見，職業(yè)教育財政投入與經(jīng)濟增長呈顯著相關，但是能否最大程度地發(fā)揮職業(yè)教育財政投入對于經(jīng)濟增長的正向影響力，還需要結合多方面因素，這為政府制定職業(yè)教育的財政投入政策提供了相應參考。

3.關于財政投入公平性的研究。隨著社會的發(fā)展趨向于更加民主化，推進教育公平成為許多國家的基本教育政策。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》雖然提出“大力促進教育公平”“逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”等要求，但教育財政投入要實現(xiàn)效率與公平并非易事，而對于本身投入就不足的職業(yè)教育財政投入而言更是難上加難。

職業(yè)教育經(jīng)費投入的不均衡主要是由于受到區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異、城鄉(xiāng)教育資源不均衡等因素的影響，即東部沿海地區(qū)職業(yè)教育財政投入高于中西部地區(qū)[15]。不僅如此，即使是在區(qū)域內(nèi)部，尤其是東部地區(qū)的內(nèi)部差異也比較大[16]。許世建等分析了2001—2013年全國31個?。ㄊ校┲械嚷殬I(yè)教育財政投入考察財政投入的公平性，發(fā)現(xiàn)中職財政投入的絕對差距不斷擴大，但相對差距有所放緩，就整體而言，我國中等職業(yè)教育的財政投入正逐步朝更公平的方向發(fā)展[17]。冉云芳分析了2000—2010年各省的數(shù)據(jù)，也發(fā)現(xiàn)省際間中職教育投入的絕對值還存在較大的差距，但生均公共財政預算經(jīng)費支出低于全國平均水平的省份數(shù)量正在不斷減少，且提出地區(qū)經(jīng)濟條件與生均公共財政預算支出之間并沒有顯著的相關性[18]。章湉、喻小琴提出應當構建基于“稅籍”而非“戶籍”的職業(yè)教育財政投入體系，利用信息化技術構建中等職業(yè)教育的學費減免和學生資助可以跨地區(qū)攜帶、跨年份結余的現(xiàn)代職業(yè)教育財政投入體系，以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程[19]。

（二）關于職業(yè)教育財政政策的研究

1.關于職業(yè)教育學生資助政策的研究。學生資助政策是進入21世紀后國家為了扭轉(zhuǎn)職業(yè)教育困難局面，破解國家技能型人才嚴重缺失的難題，出臺的一系列包括國家助學貸款、助學金、免學費補助的政策，其對完善職業(yè)教育財政體系、保障職業(yè)教育發(fā)展起到了至關重要的作用。

丁留寶等通過分析江西省的中職數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中職教育資助體系雖然未從根本上提升中職教育的吸引力（教育結果），但對中職教育招生確實產(chǎn)生了正向影響[20]。田志磊等通過分析浙豫陜?nèi)〉臄?shù)據(jù)，評估了中職教育資助政策對于中職發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)在豫陜兩省隨著中職助學金和免學費政策的出臺，城市職業(yè)教育招生有所好轉(zhuǎn)，但欠發(fā)達縣的職教生源仍然下滑;而資助政策嚴重沖擊了浙江民辦職業(yè)教育，導致了職業(yè)教育與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)聯(lián)系減弱，從而對當?shù)刂新氄猩a(chǎn)生了顯著的負面影響[21]。

目前，在職業(yè)教育學生資助體系中政府作為唯一的責任者，而其他主體責任不明確則成為了重要的問題。許曉龍認為，中職免學費政策未對享受該權利的學生制定相關的義務規(guī)范，一定程度上削弱了中職免學費政策應取得的效益，并提出從權利與義務對等的角度需進一步完善免學費管理制度[22]。郝天聰認為，當前中職學生資助體系還存在資助目標單一、資助者認定存在不公平、資助效率不高等問題，提出應該從責任倫理角度厘清政府、社會、學校、學生各自的責任，進一步完善中職學生資助體系建設[23]。

2.關于職業(yè)教育生均撥款制度的研究。早在1991年的《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》就提出了要制定職業(yè)學校生均經(jīng)費標準;2002年，《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》發(fā)布之后，各級政府部門更是出臺了多項文件專門強調(diào)要完善職業(yè)學校生均經(jīng)費標準。因此，生均經(jīng)費是評價地方政府對職業(yè)教育投入的重要指標，對完善職業(yè)教育財政制度具有重要意義。

通過梳理相關文獻，筆者發(fā)現(xiàn)盡管政府在十余個政策性文件中都強調(diào)了制定職業(yè)教育生均經(jīng)費標準的重要性，但是并未對具體的標準、相關部門職責作出明確的規(guī)定。目前，各省職業(yè)教育已然存在教育生均經(jīng)費標準不一、區(qū)域間差異較大、經(jīng)費標準整體偏低等問題。許多學者對造成這些問題的原因進行了分析，例如：王冬認為部分省對生均撥款制度制定不健全、落實力度不夠，提出必須強化生均撥款制度的法律性、剛性落實生均撥款制度、建立獎懲機制等等[24];鄭敏賢認為缺乏具體法規(guī)指引、缺乏制定經(jīng)費標準指導、缺乏監(jiān)督機制導致中職生均撥款制度不完善，必須要從國家層面制定中職生均撥款投入機制、盡快督促各省全部制定生均經(jīng)費標準、完善生均經(jīng)費監(jiān)督機制[25];田志磊和劉云波分析和比較了目前國際上的三種主流職業(yè)教育撥款機制，提出要根據(jù)區(qū)域職業(yè)教育特征探索符合區(qū)域職業(yè)教育需要的撥款機制[26]。

（三）關于職業(yè)教育財政績效評價的研究

2014年，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出了“縣級以上人民政府要建立職業(yè)教育經(jīng)費績效評價制度”的要求。由此可見，財政投入績效評價是現(xiàn)代化職業(yè)教育體系建設的必然要求，對于提升職業(yè)教育的資源利用率具有重大意義。但是我國目前的現(xiàn)狀是尚未形成較為完善的職業(yè)教育績效評價體系，許多研究者從理論和實證分析的角度提出了建議與對策。

1.從理論角度探討如何構建職業(yè)教育財政投入績效評價體系。張德利等結合投入—產(chǎn)出—結果組成的財政績效閉環(huán)控制體系，構建了促進職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的財政績效評估指標體系[27]。柏廣才認為，構建科學的職業(yè)教育績效評價指標體系，主要應該包括投入績效指標、產(chǎn)出績效指標、發(fā)展?jié)摿冃е笜撕托Ч冃е笜怂膫€方面[28]。張興認為，傳統(tǒng)的財政支出績效評價體系缺乏現(xiàn)實依據(jù)，基于對某市職業(yè)教育項目評價的反思，應從評價參與主體、評價指標、評價方法和結果應用四個維度來構建支出績效協(xié)同評價模式[29]。

2.通過實證研究分析我國職業(yè)教育財政支出的現(xiàn)實情況。楊廣俊基于DEA方法對我國7個省、直轄市的中等職業(yè)教育的財政投入和產(chǎn)出情況進行了分析，發(fā)現(xiàn)除天津外，其他地區(qū)的產(chǎn)出效率都不高，并提出各地區(qū)應當依據(jù)自身情況，適當調(diào)整職業(yè)教育的辦學規(guī)模、師資力量和經(jīng)費投入，通過組合優(yōu)化以實現(xiàn)職業(yè)教育投入產(chǎn)出效益的最大化[30]。王鳳羽等以遼寧省為例，運用Malmquist指數(shù)模型，以農(nóng)村職業(yè)教育的財政經(jīng)費、教職工人數(shù)、教育用房面積作為主要投入指標，以畢業(yè)生人數(shù)和就業(yè)率作為農(nóng)村職業(yè)教育產(chǎn)出的指標，對農(nóng)村職業(yè)教育的內(nèi)部效應進行了實證分析，發(fā)現(xiàn)遼寧省農(nóng)村職業(yè)教育的投入效應不明顯[31]。蘆娟采用CCR模型、BCC模型和超效率DEA模型對我國首批骨干高職院校中的22所學校的財政投入進行了實證分析。[32]蔡文伯等基于DEA-Malmquist指數(shù)方法，通過對2000—2014年全國31省的數(shù)據(jù)進行分析來檢驗各省的中等職業(yè)教育經(jīng)費投入效率，結果得出我國有一半地區(qū)的中等職業(yè)教育經(jīng)費投入漲幅不明顯，僅為1.06%，其中，廣東地區(qū)的經(jīng)費投入效率最高，北京中等職業(yè)教育經(jīng)費投入效率最低[33]。孫琳通過對2012—2015年的全國31個省市中等職業(yè)教育事業(yè)財政支出效率分析發(fā)現(xiàn)，我國中職教育財政支出效率普遍較低，但均處于規(guī)模報酬遞增階段[34]。

三、展望：面向未來的職業(yè)教育財政制度調(diào)整的思考

（一）形成加大政府投入與拓展社會投入相結合的籌資渠道

從我國財政體制和教育財政制度來看，未來政府依然是我國職業(yè)教育財政投入的主體。從當前形勢來看，政府雖然對職業(yè)教育的發(fā)展予以高度重視，出臺了一系列的學生資助政策，在完善職業(yè)教育財政投入制度、保障職業(yè)教育財政投入方面推出了許多有力舉措，但我國職業(yè)教育財政投入不足依然存在。為了有效解決職業(yè)教育的財政投入的問題，政府除直接增加投入資金外，還可以從以下三個方面進行努力：一是制定職業(yè)教育財政投入目標。雖然職業(yè)教育財政投入連年增加，但占GDP的比重反而有所下降。因此，制定職業(yè)教育財政投入目標，將增加職業(yè)教育財政投入從抽象的口號變成具象化的指標，是切實保障職業(yè)教育財政投入的有力舉措之一。二是建立更加科學、公平的職業(yè)教育撥款機制。目前，我國職業(yè)教育生均撥款主要采用定額生均撥款模式[35]。通過中央對各省職業(yè)教育落實生均經(jīng)費標準的一再強調(diào)，確實解決了我國職業(yè)教育發(fā)展的基本財政需求，但我國現(xiàn)行的生均撥款制度還存在生均經(jīng)費標準難以滿足高質(zhì)量的職業(yè)教育發(fā)展需求、生均撥款標準落實不到位、生均定額撥款模式缺乏激勵機制等問題?；诖耍瑖覒贫ㄉ鶕芸顔栘煓C制，確保各個省份都能落實職業(yè)教育生均撥款制度;同時，應該嘗試更加多元化的財政撥款模式，如除了考慮學生人數(shù)外還將教師、實訓設備、校園面積等納入生均撥款依據(jù)[36]，由教育產(chǎn)出而非教育要素來決定財政撥款數(shù)額[37]等，通過制定一系列的措施，除使財政撥款滿足職業(yè)教育最基本的發(fā)展需求外，還能激勵職業(yè)學校向著更加高質(zhì)量的方向發(fā)展。三是進一步規(guī)范撥款流程。如以省為單位，根據(jù)本地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展情況提前制定財政投入預算;由專門的部門負責職業(yè)教育經(jīng)費管理等。這可以參考澳大利亞的職業(yè)教育撥款由立法設立的培訓委員會（包括政府、行業(yè)、工會和雇主的代表）根據(jù)年度職業(yè)教育培訓計劃提出預算申請表，州或地區(qū)政府通過預算申請表后，將職業(yè)教育經(jīng)費管理的責任移交至專門負責職業(yè)教育的部門[38]。

眾所周知，企業(yè)參與職業(yè)教育對于解決職業(yè)教育經(jīng)費不足、提高職業(yè)教育產(chǎn)出成果、促進職業(yè)教育與社會的契合度等方面具有重大意義，因此也有很多研究者基于日本、德國等企業(yè)高度參與職業(yè)教育的國家經(jīng)驗提出了許多建議。參與職業(yè)教育對于企業(yè)的吸引力在哪里？為什么我國企業(yè)對參與職業(yè)教育的意愿不強？只有厘清這兩個問題，立足于我國的國情，才能真正找到促進企業(yè)參與職業(yè)教育的有效策略。一是解決參與職業(yè)教育對于企業(yè)吸引力的問題。解決這個問題需要職業(yè)教育為企業(yè)積累和發(fā)展人力資本，通過企業(yè)提高生產(chǎn)率和節(jié)省成本（包括招聘成本和新員工培訓成本）[39]來實現(xiàn);另外，企業(yè)還可以為員工提供基于工作場所的職業(yè)培訓，既能夠有利于提高員工忠誠度，也有助于提升企業(yè)的創(chuàng)新能力[40]，但是職業(yè)教育能為企業(yè)帶來效益的前提是培訓與企業(yè)工作相關的內(nèi)容，并且提供能幫助企業(yè)員工提升工作能力、改進工作效率的學習內(nèi)容[41]。二是解決我國企業(yè)對參與職業(yè)教育的意愿不強的問題。一方面，要建立具有話語權和號召力的行業(yè)組織。我國行業(yè)組織的空白是導致我國職業(yè)教育難以發(fā)展成如同德國政府、企業(yè)、學校高度融合的職業(yè)教育體系的重要原因之一[42]，因此，建立能夠代表企業(yè)發(fā)聲的行業(yè)組織能夠提升企業(yè)參與職業(yè)教育的話語權，在職業(yè)教育相關制度制定時確保企業(yè)的訴求能夠得到回應，有利于多元主體間的利益均衡。另一方面，也要注意保障企業(yè)參與職業(yè)教育的基本利益。

（二）進一步厘清中央和地方職業(yè)教育財政的事權和支出責任

從1980年開始，中央政府與地方政府的關系經(jīng)歷“分灶吃飯”、包干制、分稅制改革等不同階段，隨著財政體制不斷改革，中央和地方的財政事權和支出責任也愈來愈明確。2016年，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》僅僅將義務教育與高等教育確定為共同事權，對職業(yè)教育卻沒有提及。2019年，國務院印發(fā)《關于教育領域中央和地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》不僅將職業(yè)教育確定為共同事權，更加明確地提出了中職教育免學費補助中央和地方在不同區(qū)域承擔的比例。但除了中職免學費政策明確了中央的支出比例之外，職業(yè)教育的財政支出其實還是由本級政府承擔的，中央主要通過轉(zhuǎn)移支付的形式給予地方支持，因此，中央通過轉(zhuǎn)移支付的政策傾斜，極大地調(diào)整了中、東、西部職業(yè)教育發(fā)展不均衡的問題。但在中央政府掌握了大部分的財政收入的情況下，職業(yè)教育財政還是由主要地方政府來承擔，且轉(zhuǎn)移支付主要是專項資金投入，這可能會導致支付能力有限或是地方政府財政投入偏好[43]縮減職業(yè)教育的財政投入的問題出現(xiàn);同時，缺乏彈性的轉(zhuǎn)移支付制度也未考慮到地區(qū)內(nèi)部的差異性，而且對共同事權的職責劃分并未有明確規(guī)定，也容易導致中央和地方之間出現(xiàn)互相推諉的情況。通過一些教育發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，如芬蘭教育經(jīng)費主要由中央和地方兩級分擔，地市具有很大的自治權，中央政府僅承擔教育總支出的25%，市政府可以籌措剩余部分并自行決定其使用途徑[44]。德國著名的雙元制職業(yè)教育財政大部分來源于企業(yè)，而對于公共財政需要承擔的部分州政府承擔了80%，地方負責剩余的部份[45]。當然，我們討論中央和地方的教育財政事權和支出責任，都必須考慮其財政支付能力。因此，進一步厘清中央和地方事權和支出責任的劃分，確保事權與財權相匹配，同時對職業(yè)教育事權從法律角度進一步加以規(guī)范，這對政府合理有效地制定和落實職業(yè)教育財政具有十分重要的意義。

（三）加快構建職業(yè)教育財政績效評價體系

2014年，財政部、教育部發(fā)布的《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》提出，要建立以績效為導向、以獎代補的高職教育財政投入機制。2019年，國務院發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》也提到，要完善政府、行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校共同參與的質(zhì)量評價機制，將考核結果作為職業(yè)教育政策支持、績效考核和標準獎勵的重要依據(jù)。但截至目前，我國仍然未能建立起科學、全面的職業(yè)教育財政績效評級體系。參考國際上的做法，如美國對職業(yè)教育的績效評價進行了立法規(guī)范，同時職業(yè)教育的績效評價結果也是獲得聯(lián)邦政府財政投入的重要依據(jù)，其績效評價指標包括閱讀、語言、藝術、數(shù)學方面的學術水平指標、技術成就指標、學生就業(yè)指標、非傳統(tǒng)的職業(yè)教育項目參與情況指標、職業(yè)證書獲得指標、學生畢業(yè)率等等[46]。澳大利亞通過出臺《核心績效考評辦法》（Key Performance Measures）對以TAFE為主的職業(yè)教育培訓實施績效評價，其包含市場對職業(yè)教育的認可指標、企業(yè)對職業(yè)教育技能培訓的認可指標、參與職業(yè)教育學生獲得的學習成指標及公共資金的產(chǎn)出效率等。這對于構建我國職業(yè)教育績效評價體系主要有以下三點啟示：一是從立法層面促進職業(yè)教育績效評價，包括從法律層面制定職業(yè)教育績效評價框架、指標及問責機制。二是將績效評價結果與財政撥款相聯(lián)系。在滿足了職業(yè)教育基本發(fā)展所需的財政投入的基礎上，應該將績效評價結果作為財政撥款金額的重要依據(jù)，對績效評價優(yōu)秀的區(qū)域予以獎勵，以此促進地方政府發(fā)展職業(yè)教育的積極性，提升職業(yè)教育發(fā)展的質(zhì)量。三是將社會評價作為職業(yè)教育的評價主體之一。目前，我國職業(yè)教育的評價主體主要是上級教育主管部門，但職業(yè)教育重要的社會職能之一就是需要服務于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。只有將企業(yè)、行業(yè)等納入職業(yè)教育評價主體之中，才能真正了解職業(yè)教育發(fā)展與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合度，實現(xiàn)職業(yè)教育促進經(jīng)濟發(fā)展的功能。

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Financial Policy Research of Vocational Education in China： Review， Combing and Prospect

HU Mei

Abstract： The financial problem of vocational education is always the basic problem that determines the development of vocational education， and it is also one of the core issues of vocational education research. Since the reform and opening up， the financial policy of vocational education in China can be divided into three stages： the period of "preliminary exploration of financial policy"， "multi-channel financial investment" and "improvement of financial investment guarantee". The researchers' research on the financial problems of vocational education mainly focuses on "financial investment of vocational education"， "financial policy of vocational education" and "financial performance evaluation of vocational education" three aspects. Through combing， summarizing and reflecting on the financial policies and related research of vocational education in China， this paper put forward that the future financial system of vocational education should make efforts from three aspects： increasing government investment and expanding social investment， further clarifying the authority and expenditure responsibility of the central and local vocational education finance， and speeding up the construction of the financial performance evaluation system of vocational education.

Key words： vocational education; financial policy; review; combing; prospect