縱橫治理：關(guān)系視角下基層流域治理之道

李松有

[關(guān)鍵詞]縱橫關(guān)系 流域單元 國家治理 自主治理

歷代善治國者均以治水為重，興水利、除水害歷來是治國安邦的大事。中華民族有著善治水的優(yōu)良傳統(tǒng)，在幾千年治水實踐中積累沉淀了豐富的經(jīng)驗和智慧，對當(dāng)代治國理政和治水興水有重要借鑒意義。2019年中央一號文件明確提出，推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造與現(xiàn)代化建設(shè)，鼓勵將河長湖長體系延伸至村一級。黨的十九屆四中全會強調(diào)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全生態(tài)保護和修復(fù)制度，加強長江、黃河等大江大河生態(tài)保護何系統(tǒng)治理?？梢娦聲r代基層流域治理體制是傳統(tǒng)流域管理體制的升級，是國家治理體系的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求適應(yīng)時代發(fā)展，既改革不適應(yīng)實踐要求的流域治理體制，又不斷構(gòu)建新的流域治理制度和體制。為此，開展基層流域治理研究，有助于破解基層流域公共治理危機，增強基層民眾自主治理能力，同時，強化政府水利社會管理和公共服務(wù)職能的創(chuàng)新研究，加快完善流域公共治理體系。因而，從歷史之中尋找治理策略，探究基層流域治理結(jié)構(gòu)形式，顯得尤為緊迫而且必要。

一、問題的提出

相關(guān)專家及學(xué)者開展水與人類社會生存和發(fā)展的研究，成為認識治水與政治關(guān)系的一把關(guān)鍵鑰匙，特別是水資源的不足、旱澇災(zāi)害防御和基層治水的具體探索?；鶎恿饔蛑卫須v來都是國家社會發(fā)展繞不開的話題，圍繞基層流域治理，吸收借鑒國外先進的基層流域治理經(jīng)驗，出現(xiàn)豐富多樣的治理方式與機制，形成不同國家的水利治理機構(gòu)形式各異，作為研究基層流域治理的理論基礎(chǔ)。

（一）基于政府主導(dǎo)的行政流域治理體制

世界各國的水利治理模式不盡相同，一般是根據(jù)本國的具體情況或歷史沿革而選擇較為適合其自身條件的治理模式。比如，聯(lián)邦所有制水體由俄聯(lián)邦政府實施管理，將一部分屬俄聯(lián)邦所有的水體的管理權(quán)限交由各州、區(qū)行政管理機構(gòu)去執(zhí)行。屬俄聯(lián)邦各州、區(qū)所有制的水體，由各州、區(qū)行政管理機構(gòu)負責(zé)管理。在極度缺水的埃及，無論是地表水、地下水、廢水均由水資源和灌溉部實行統(tǒng)一管理與分配，負責(zé)全國水利和灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的計劃、投資、建設(shè)、管理和維護。南非規(guī)定中央政府是國家水資源的管護機構(gòu)，對水資源的管理、分配和使用以及在不同流域中調(diào)水的管理具有絕對權(quán)力，對水資源實行垂直管理，按國家、區(qū)域和地方等三級管理。土耳其的林業(yè)與水利部負責(zé)統(tǒng)籌管理水資源，主要職責(zé)包括制定水資源保護和可持續(xù)開發(fā)利用政策，以及協(xié)調(diào)國家水資源管理，負責(zé)洪水災(zāi)害防治。以色列實行國家水資源委員會統(tǒng)一管理水資源，水資源是國家的公共財產(chǎn)，國家建立水資源配給制度統(tǒng)一分配水資源，任何個人或組織不得私自開采或使用。由此可見，國外基層流域治理既具有以江河、湖泊為流域單元而將水資源作為整體的自然特性，也具有被政府賦予區(qū)域單元劃分干預(yù)的行政性，還具有高度的行政管理權(quán)力。

（二）基于中央集權(quán)的地理流域治理體制

一個國家的水資源治理體制與該國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、政治經(jīng)濟體制以及水資源的供需矛盾、水資源治理的歷史沿革密不可分。威特福格爾認為，古代中國、印度、美索不達米亞和埃及等國都通過大規(guī)模的水利工程建設(shè)和管理，建構(gòu)起專制集權(quán)統(tǒng)治的“水利社會”。魏丕信認為，在大多數(shù)亞洲國家，大規(guī)模水利工程的系統(tǒng)發(fā)展都是有計劃地、由政府機構(gòu)推行實現(xiàn)的。冀朝鼎認為，水利事務(wù)是中國封建王朝最重要的經(jīng)濟活動之一，如歷代抵御水旱災(zāi)害以及災(zāi)后需要籌建公共水利工程。當(dāng)用水緊缺促使違規(guī)行為發(fā)生并危害到地方水利事務(wù)正常運作和秩序安定時，政權(quán)干預(yù)并幫忙恢復(fù)和強化用水秩序，不得不依賴官方的力量。韋伯進一步提出灌溉是中國文化發(fā)展的決定性因素，水的問題決定著官僚政治的存在。蕭正洪認為，國家政權(quán)在關(guān)中地區(qū)農(nóng)田的“用水過程中始終起著主導(dǎo)的作用”。黃仁宇強調(diào)，黃河“時而潤澤大地、時而泛濫成災(zāi)”，是促成中國要采取中央集權(quán)式的、農(nóng)業(yè)形態(tài)官僚體系的三大決定性因素之一。同樣，孫金華等人總結(jié)出在中國歷史上，治國與治水始終緊密相關(guān)，中國社會治水的傳統(tǒng)形成了中央政府主導(dǎo)防洪及水利各項事務(wù)、相關(guān)各部門和地方官員各司其職的管理體制。由此可見，國內(nèi)研究強調(diào)基層流域治理應(yīng)以地理為單元進行，但流域不是政治和行政的管理單元，應(yīng)在水利單元層次實施集權(quán)式治理。

綜上所述，基層流域治理階段屬性及其根本問題，決定了建構(gòu)的“縱向一橫向”機制分析框架，在此基礎(chǔ)上求索中國基層流域治理之道，既符合歷史發(fā)展規(guī)律，也符合國際社會水資源治理發(fā)展趨勢。國內(nèi)外研究強調(diào)已有研究關(guān)注到流域治理過程中國家支配社會的縱向一體化治理，忽視從基層社會橫向一體化開展流域治理研究，未將行政單元與流域單元相結(jié)合開展研究，規(guī)避傳統(tǒng)中國基層流域治理邏輯全貌。在此基于縱橫結(jié)合研究范式，將自然流域單元與行政區(qū)域單元相結(jié)合進行實證分析，將歷時性（歷史）和共時性（地理）相結(jié)合，考察中國基層流域治理。

二、關(guān)系視角下基層流域治理樣態(tài)

治水研究選擇研究單元，必須掌握水的特征。本研究對象是長江中下游流域，由長江、長江支流、湖、堰、塘、灣、埭、橋、堰、臺、壩、溝、河、溪等構(gòu)成的自然灌溉體系。而且人水交互數(shù)千年，大多數(shù)村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市無不河網(wǎng)交織，構(gòu)建了互聯(lián)互通的水系網(wǎng)絡(luò)，逐步形成與流域影響密不可分的思想、制度、觀念、風(fēng)俗、習(xí)慣等，并構(gòu)造基層流域與政治經(jīng)濟的關(guān)系。

（一）微型流域治理樣態(tài)

為了便于生活和灌溉，先民近水而居，形成諸多與水相關(guān)的習(xí)慣。

1.相好取水。當(dāng)距離水源較遠，私人在農(nóng)田挖水坑儲水灌溉，或者挖泥筑臺建房時留下的水坑，用于取水生活或者灌溉菜園。這些水坑供一戶或者幾戶使用，沒有征得私人同意禁止使用。分家時，不分水坑，父親有權(quán)掌管水坑，父親去世，由長子管理，當(dāng)用水出現(xiàn)矛盾時，父親沒有調(diào)解權(quán)，由祖父母進行調(diào)解，防止偏向任何一方。而且水隨田動，水坑和水田捆綁，水田屬于誰家的，水坑就是誰家的。在買賣田地時，田約必須注明水坑的歸屬，防止有些人玩弄筆桿子，故意不寫明水坑歸屬，導(dǎo)致買田過戶以后，買主在使用水坑的取水時遭到賣方阻止。不過，后來，凡是參與維修過此水坑的田主都可以使用水坑灌溉，即使發(fā)生田地買賣，這些田主仍然有灌溉的權(quán)利。比如，水分的使用遵循“低坑不管高田”的原則，即使高田不方便進行引水灌溉，周圍高田也有一定程度從水坑取水的權(quán)利。另外，禁止誰私自填埋，當(dāng)水坑淤泥多、長滿水草、自流水源不暢時，若干家戶共同出工割草洗坑，保證水坑能夠正常蓄水。

2.相鄰過水。一是買田送水。買賣雙方在契約登記時交代，無水直達方同意過水灌溉。在過水時，需要買田方在他人的田中打水折子，打水折子需要請?zhí)镟徢皝恚榭此蛩圩涌潭仁欠衽c自家田水一致，符合情況則可以過水。當(dāng)經(jīng)過的哪家田正缺水，該田主會非常樂意過水，但是買田方過水以后，一般不會在對方田里留水。二是缺水帶水。在正常情況下，甲田需要灌溉，因沒有水路，需要途經(jīng)乙田，而乙田還未灌溉或水量不足，在過水時，需要甲補足乙田之水才能過水。如果與田鄰關(guān)系好，在借田過水時，就會默認同意，可以直接從對方水田過水;如果關(guān)系不好，就不能借田灌水，需要將水路改道進行灌溉。三是過水后不退水。甲需要借乙田過水，乙田里原來有多少水，甲借田灌滿水以后，用竹片做水位記號，過水還原水位，不得造成乙田的水位降低，關(guān)系較為疏遠的田鄰之間，過水以后還會多還原一些。四是剛種不過水。勻水插秧，一般允許別人過水，不然別人沒法插秧。當(dāng)別人剛插秧三天之內(nèi)不能過水。因為這段時間，秧苗生長好，一旦過水導(dǎo)致秧苗浮到水面，容易被水淹死，影響秧苗存活率。這時，為了防止影響莊稼生長，一般私自建設(shè)和維護水坑，水坑不可用來耕種，如果在水坑里種莊稼，他人過水沖掉水坑里的莊稼，需要自己負責(zé)，所以大家也都遵守。

3.求近灌溉。當(dāng)灌溉農(nóng)田時，田相鄰的若干戶共用一條枧，用水權(quán)世代繼承，都可以使用枧。如果沒有枧，只能借枧灌溉，前提是與其關(guān)系好，平時給別人送點禮才能使用。對于枧的管護，需要不斷修繕，一般一年修整兩次。當(dāng)待枧被淤泥堵住，無法灌溉，就需要田鄰共同出力疏通，田相鄰長者召集相關(guān)幾戶互相商量，約定時間出工，洗枧時，各家派人拿著鐮刀、鍬和鋤頭，將水草割掉、用鍬把枧撈深。一般養(yǎng)枧挖枧，禁止擴大枧范圍，防止因擠占農(nóng)田而致?lián)p失。禁止任何填埋或者破壞水枧，妨礙他人灌溉。租種他人田，旱枧有損毀，誰種誰負責(zé)整修和管理。即使不想續(xù)租，待收完稻谷以后，把田歸還私人，也要替下一個佃戶負責(zé)整修。另外，對于沒有車路溝枧的農(nóng)田買賣，在簽訂契約時，需要田鄰在場，約定載明，“平水過田”或者“買水灌救”，條約需要附近田鄰都同意，按上手印生效，待農(nóng)田過戶才能就近取水灌溉。

（二）小型流域治理樣態(tài)

長江區(qū)域大多村民向水而居，當(dāng)水域周圍都住滿，就會向外延伸，即以水域為中心形成一個個村落，與水有關(guān)的協(xié)商關(guān)聯(lián)比較多。

1.共同分水。傳統(tǒng)時期村落堰塘和堰渠覆蓋附近周圍農(nóng)田，供本村使用，其他村落村民不得使用，尤其是干旱年成，村民必須在堰塘搭建圍欄，禁止外人偷水。每年開會，田多者、能力強者擔(dān)任會首，并會上安排來年用水計劃。用水則由抓鬮決定，順序確定以后不能更改，如果誰違背抓鬮，擾亂順序，就要受到懲罰。用水有規(guī)定，不同家戶有不同水位權(quán)，基于每戶農(nóng)田面積測算，劃定每戶用水量，根據(jù)堰塘不同水位，一旦用水超過自家的刻度，就不能再用，剩下只能供其他農(nóng)戶使用，剩水以三尺為限，留作防火減災(zāi)，要求村民成員共同遵守。在灌溉時，依次從堰塘周邊向外輻射，從近到遠進行灌溉，即使周邊有田地，但是此戶沒有參與堰塘建設(shè)和維修，也不能使用堰塘的水源。即使發(fā)生大旱，本口堰塘水很多，也不會借給其他村的農(nóng)戶。雖然用水糾紛時有發(fā)生，但是政府不輕易干預(yù)水利糾紛處理，讓會首或者村長自行幫助解決，只有在影響到農(nóng)作物收成致使無法向政府完糧納稅時，政府或者保甲長才會介入。另外，堰塘按照誰受益誰負責(zé)，由村民自發(fā)管理，如果需要維修，有田或者耕種者出工。

2.共同管水。根據(jù)河流在村域覆蓋情況，自上而下將河流分成若干段，依次設(shè)置壩長負責(zé)管理，由村民推薦負責(zé)任和有文化者擔(dān)任壩長，壩長根據(jù)所管轄范圍內(nèi)田地情況，將水資源進行統(tǒng)籌分配，按各戶種植水田面積來決定所分得用水量。各戶手持壩長簽寫的“放水條子”，便可前去放水。同時，為了促使流水直達農(nóng)田，保證溝渠的暢通、堤壩安全，壩長會在農(nóng)閑時節(jié)敲鑼召集用水戶前往疏通渠道，加固堤壩，按照每戶擁有或者耕種田地面積，派適當(dāng)數(shù)量的勞動力，田地多，則派工多，田地少，則派工少，不出工需要出錢。在冬季護堤時，根據(jù)各戶土地多寡，分配土方數(shù)量，并進行對其進行監(jiān)督。尤其是在每年汛期抗洪防險時，壩長可以調(diào)集圍區(qū)所有資源，根據(jù)當(dāng)時需要，征用一切可以征用的財物，待事后補償。而且需要共同趕出水，由壩長指揮，溝長監(jiān)督，要求四個人使用一架水車，一線一換，兩個人一組輪換踏水。趕出水主要依據(jù)線數(shù)記工，一般為1天1車記作20個線工，存在有車和無車之分，有水車的1車抵10個線工，只需要再完成5個線工。如果哪戶勞動力不夠，就需要請人出工，請工一般每天2塊錢或者2-5升稻米作為報酬，還要請吃三餐。另外，干旱季節(jié)，村落需要集體攔河灌溉農(nóng)田，需要臨時設(shè)置兩名溝長進行協(xié)助做好相關(guān)事宜，一般推選有號召力的村民擔(dān)任。一方面，由壩長帶領(lǐng)村民修筑攔河擋，抬高水位，開到放水;另一方面，溝長需要將每戶村民的水車組織起來，從河中提水灌溉，自上而下地排好幾十臺提水車，一級一級提水灌溉，大家相互協(xié)作。為了防止有人偷懶，由溝長負責(zé)監(jiān)督，每人輪流換班踏水，而且在田頭燒一根香，當(dāng)香滅之后才換一班人合作踏水，促使大家齊心協(xié)力地踏水。

3.共同維護。為了保證村落農(nóng)田水利灌溉，村民推選出一個管水員，要求是有田的本村人，主要負責(zé)溝渠的檢查、維修、疏通以及加固溝渠堤岸等，每年管水員報酬按照每畝1塊錢收取。平時小型修繕工作主要由管水員負責(zé)，比如，出工割盡雜草、疏通淤泥、撈溝、清除溝渠雜物等，還有一些小修小補也主要是由管水員獨自完成或者協(xié)調(diào)受益的各家各戶來維修，保證水流運營的正常，但是冬春溝渠的建設(shè)和大修需要溝渠兩岸有田的田主出工共同完成。一般由管水員負責(zé)協(xié)調(diào)和組織，約定時間出工，當(dāng)日受益的田主攜帶工具實施修繕工作，沒有出工者，必須支付工錢，否則管水員可以不讓其用水。另外，管水員由田主共同推選任命，一般采取終身制度，除非年齡大，自愿辭去管水職務(wù)，當(dāng)他沒有責(zé)任心、不再履行維修職責(zé)時，多數(shù)人共同提議，村長可以召集大家免除他的管水職務(wù)。不過，一般很少出現(xiàn)這種情況，因為被免職是飽受非議和沒有面子的事。

（三）中型流域治理樣態(tài)

“垸”為平原地區(qū)的特色，是一種多水地區(qū)的堤壩，傳統(tǒng)時期各村落一般以垸堤為分界，圍著村莊和農(nóng)田，依靠整合多方力量，抵御洪水泛濫。

1.組委管垸。湖區(qū)低洼，經(jīng)常發(fā)生水害，堤防成為有效屏障，對于其管護十分重要，因而該地往往建立堤委會。堤委會作為沿著湖泊、河流周圍的水利公共機構(gòu)，也是超出家庭和村落的權(quán)威組織。最初，一般子垸公選垸首，垸首推選垸總，構(gòu)成堤委會成員，一般由土地多、德高望重、有文化的紳士擔(dān)任，同時，歲修垸堤，實行分總輪充制度，今年該垸擔(dān)任垸總，下一屆輪到他垸擔(dān)任垸總，要求前次沒有擔(dān)任者充任。他們共同負責(zé)整個垸子防汛搶險、修繕堤壩、閘門和水到、動工起夫（派工）、差糧夫土等水利公共事務(wù)。在推選候選人之后，報縣政府備案、下發(fā)任命狀，官府不得不干預(yù)公選人物任命，防止徇私舞弊，某一大族壟斷人選。

2.征夫派糧。人力和物力是流域治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。堤委會有必要集中資源，按照田畝數(shù)量和等則攤派勞役和費用的方式，堅持勞七土三原則，勞役占七份，而土地占三份，而且勞役以土方形式完成，每個土方按照1丈×1丈×0，1丈計算，不論遠近，主要用于堤工會或者修防處的開支。由此可見，在垸內(nèi)有田地的田戶既要承擔(dān)勞役，又要繳納土費，碰到出租給當(dāng)?shù)厝烁N，則采用折價方法，要么出資請人完成土方，或者請耕種佃戶幫忙完成土方，在交租時折抵租金。而且差糧夫土都是歸出典人負責(zé)，若不需要出典人負責(zé)，則需要打合同，寫明“差糧夫土，概不負責(zé)”。同時，當(dāng)差量夫土歸承典人負責(zé)，則需要注明“差糧夫土，完多少課，多少土方”，防止出工修堤或者完課時出現(xiàn)糾紛。如果由出典人負責(zé)墊付，那么待當(dāng)期結(jié)束以后，取田時，當(dāng)田者需要扣除所墊付錢款，將剩余稻谷歸還承當(dāng)人。另外，對于所征收費用，不得挪用，要求專門用于水利方面，比如，支付田賦、人員工資、誤工費或者雜費，費用預(yù)留一部分在委里備用，其他存在錢莊生利息，所有經(jīng)費支出，每個月都要向堤委會報告，特別大型的工程的必須在開會公議的基礎(chǔ)上支出工作款項，不可隨意動用錢款。而且每年土費需要制作冊子上報縣衙，通過縣長驗冊審核，并由縣衙蓋上官印，才允許執(zhí)行稅賦制度。

3.聯(lián)垸趕水。除了垸首主持工作，還設(shè)監(jiān)修和夫頭協(xié)助垸首管理水利工程，根據(jù)情況確定人數(shù)，根據(jù)垸面積大小，監(jiān)修的數(shù)量會有所不同，監(jiān)修只負責(zé)監(jiān)督修繕水利工程，夫頭負責(zé)收錢派工，上交垸首管理。同樣，趕水害，按照每戶田地和勞動力分攤。趕水害時，排水線數(shù)除了跟田畝數(shù)量相關(guān)以外，還和田地高低相關(guān)。天旱之年田地高則線數(shù)多，低田線數(shù)少，當(dāng)天澇時，高田線數(shù)少，低田線數(shù)多。一般1畝田需要完成16線（段）或者20線，若1畝為20線的工，則5畝田地之家需要踏完100線的水才算完成。如果家里沒有勞動力，則需要出錢請人出工。待規(guī)定好具體完成線數(shù)，由專人負責(zé)圈線記工，而且使用的工具由各家各戶自己攜帶，有誰沒有按時出工，就會被垸首嚴厲處罰，比如，捆綁示人或者游村。另外，湖垸是一個循環(huán)水利系統(tǒng)，當(dāng)下垸水量不足時，經(jīng)政府許可，也可以定時打開垸閘，開小口放水人下垸。而且垸閘主要是由集資鄉(xiāng)民所建，出資者有權(quán)在此垸閘中車水灌溉，以出資多少定車水?dāng)?shù)量。湖垸漲水，主要由近閘居住的人看護，遇到水大沖毀垸堤，就要趕緊組織修補，如果有人發(fā)現(xiàn)決口故意不報或者破壞垸閘決口，要送官治罪。而且平時遇到有人私自打開河口灌溉，也要送官府查辦。

三、關(guān)系視角下基層流域治理邏輯

（一）橫向關(guān)系下基層流域治理邏輯

基于橫向治理視角考察不同流域單元治理，形成不同社會聯(lián)結(jié)類型，主要關(guān)注利益關(guān)聯(lián)、流域規(guī)模和集體行動變量之間的關(guān)系，探尋不同流域單元的治理邏輯與規(guī)律，找到基層流域治理的有效要件。

1.微型流域治理：倫理聯(lián)結(jié)。自然之水，借助工具，輸送到田里，在輸送過程中不得任何人截流、使用，構(gòu)成微型水利類型。相對于最小規(guī)模的微型水利，圍繞取水和過水等初級治水，是當(dāng)事人自我事情，合作治理基本都是家戶范圍或者家族范圍之內(nèi)，遵循習(xí)慣，一旦違背和破壞習(xí)慣，則會受到倫理規(guī)則的懲罰，比如，偷水行為會被長輩或者鄰居斥責(zé)、羞辱和孤立等。而且堅持誰使用誰管理的原則，水是自然恩賜，但是花費勞動就屬于私人物品，沒有參與勞動就不可分享。即使出現(xiàn)水權(quán)買賣，也是遵循親疏遠近原則，對于這些約定成俗和默認一致的慣習(xí)，任何人不得違背。因此，在該流域單元范圍之內(nèi)，凡是參與者便能直接受益，家戶聯(lián)結(jié)意愿很高，容易產(chǎn)生個體之間的利益關(guān)聯(lián)，有效的集體行動強，而且血緣或者親緣關(guān)系約束多，流域治理過程容易產(chǎn)生家戶的倫理制約機制。

2.小型流域治理：契約聯(lián)結(jié)。相對于微型流域，關(guān)系到多方主體利益，需要協(xié)商建立契約開展流域治理。村級小型流域超出家戶范圍，圍繞共同分水、共同管水和共同維護等水利活動，主要基于利益關(guān)聯(lián)度考量，誰出力誰受益，碰到天旱之年，村落共同協(xié)作提水灌溉，如何攤派出工和資費，這些都是村落受益民眾自愿組織的行為。為了防止搭便車的投機行為，維護有效的水利秩序，有必要在協(xié)商基礎(chǔ)上建立共同契約，比如，取水秩序需要遵循先遠后近、先高后低的基本原則，即使田地位置有差異，也能保證一定程度上的用水公平。誰違背該契約就會遭受懲罰。比如，水利設(shè)施建設(shè)和維護，需要共同出工，誰不參加，又不肯出錢請人出工，會被禁止用水。另外，管水員任命和職責(zé)落實，都是在共同契約規(guī)范之內(nèi)，而且能從中受益。因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會聯(lián)結(jié)是一種直接的個人合伙、合作模式。小型流域規(guī)模有所擴大，利益關(guān)聯(lián)度有所遞減，只有在多數(shù)人受益情況下，才能達成有效集體行動。不過，該流域單位覆蓋村落，事關(guān)家戶數(shù)量增多，便于發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，這一地緣關(guān)系便于形成村落成員約束的契約紐帶。

3.中型流域治理：制度聯(lián)結(jié)。湖垸水利的治理，管轄范圍廣，涉及水利公共事務(wù)，比如，堤防維修和汛期搶險等，由于參與者間接受益，容易出現(xiàn)集體行動困境。為了克服流域公共治理困境，首先要嚴格遴選公共權(quán)力主體，即成立垸民認同和國家承認的水利治理組織，負責(zé)統(tǒng)籌安排水利公共事務(wù)。而且僅僅依靠自生制度促使村民自覺參與流域治理基本做不到，需要外部制度加以規(guī)制，比如，嚴格勞役和資費攤派制度，不管任何人，都要按照田畝和勞動力數(shù)量平攤，誰違反制度規(guī)定，就會遭到水利組織和國家的處罰。還要制定嚴厲的征用制度，在防汛搶險時，可以隨意征用財物，甚至拆掉居民房屋，作為搶險工具，任何人不得例外。相對于微型流域和小型流域，以垸為代表的中型流域，已經(jīng)跨越村落范圍，而非單個家戶或者村落能夠完成治理。對于農(nóng)民而言，不到萬不得已，不會采取公共行動，然而由于水利規(guī)模很大，湖垸范圍民眾并不是都能直接受益這種間接受益，需要嚴格外部制度實施保障，才能克服集體行動困境，從而形成制度聯(lián)結(jié)的治理機制。

綜上所述，共同體與其構(gòu)成的單位相關(guān)，單位愈小，共同體的構(gòu)成愈容易;反之，單位愈大，共同體的構(gòu)成愈困難。微型流域治理，不一定需要很高的組織化，家戶之間簡單共同體協(xié)作即可完成。小型流域治理，體現(xiàn)村莊公共性是倒逼出來的，產(chǎn)生家戶聯(lián)合的互利合作，因為凡是不作為者，就會失去取水的資格，一般很少有人拒絕出工和合作，所以要想在小共同體中獨立生存更是難上加難。中型流域治理，由于灌溉耗費人力和物力較大，家戶難以負擔(dān)，有嚴格制度促成大共同體治理。這表明農(nóng)民的趨利性是自然的、成習(xí)慣的，而且家戶趨利性可以擴大成共同性和整體性，或者通過家戶聯(lián)合方式鞏固共同性。因此，影響家戶聯(lián)合是利益因素，隨著流域單元規(guī)模越大，利益關(guān)聯(lián)度越弱，越容易產(chǎn)生集體行動困境;反之，利益關(guān)聯(lián)性越強，家戶聯(lián)結(jié)機制越緊密。由此進一步推理得出：地理流域單元越小，橫向治理越強;地理流域單元越大，橫向治理越弱。

（二）縱向關(guān)系下基層流域治理邏輯

基于縱向治理視角考察不同流域?qū)蛹壷卫?，主要關(guān)注公共權(quán)力、流域?qū)蛹壓土饔蛑刃蜃兞恐g的關(guān)系，確?；鶎恿饔蛑卫碛行В纬刹煌瑱?quán)力支配類型，找到基層流域治理與國家行政力量之間的關(guān)系邏輯。

1.微型流域治理：非正式權(quán)力主導(dǎo)。微型流域治理，基本是當(dāng)事人的事務(wù)，自主管理，依靠非正式權(quán)力解決，很少有國家干預(yù)的影子。家戶存在以血緣和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)，難以徹底擺脫，滲透到日常生活規(guī)矩和習(xí)慣很多，促使底層用水秩序規(guī)范有序，很少發(fā)生家戶之間用水糾紛。而且鄉(xiāng)土社會作為是非的評判地，誰家所作所為是否有道理和守規(guī)矩，家戶個體多會進行論斷。這自然理性引申出若干人所共知的、指導(dǎo)生活的規(guī)則和教義，為人所應(yīng)遵守的自然法對自然狀態(tài)起到支配作用。因而尊老愛幼、為人誠實和氣等仍是家戶成員必須普遍遵循的，否則長輩會訓(xùn)斥其改正。當(dāng)碰到一些管水矛盾時，多數(shù)村民不會扯皮，多數(shù)采取默許、妥協(xié)或者忍讓等方式和解。另外，在買賣田地時，需要訂立契約，注明車路溝枧，載人“天旱無雨，取水灌救”條款，不能改變堰塘、溝渠和旱枧方位。因此，最初級治水依靠習(xí)慣法進行運轉(zhuǎn)，這種未成文規(guī)范為大家所接受，并當(dāng)作自律的慣例來遵守。特別當(dāng)習(xí)慣法發(fā)生動搖時，導(dǎo)致水利秩序發(fā)生混亂而難以維護慣例和規(guī)律時，就需要外部力量重新整理舊的慣例而再進行確認，以加強其強制力量或者重新制定規(guī)定。正如行龍教授所述，“由于政府缺乏足夠的人力、財力和相應(yīng)的制度保障，歷屆官員在水利爭端的處理上采取了一種傳統(tǒng)主義的行為，即一切‘率由舊章，力圖以最小的風(fēng)險維持穩(wěn)定的社會秩序”。

2.小型流域治理：正式權(quán)力與非正式權(quán)力主導(dǎo)。鄉(xiāng)村社會中長期存在一種以社會契約為基礎(chǔ)的權(quán)力，即同意權(quán)力。在村落范圍水利治理活動中，因一致同意，既可以帶來最好的公共物品，也可以帶來最好的管水安排、管水人選和治理權(quán)力，反過來使得如此形成的權(quán)力具有民意的支持而具有權(quán)威。而且長江流域湖區(qū)的稻作地區(qū)需要便利的水利條件，遇到旱澇季節(jié)，自然條件的限制導(dǎo)致單家獨戶很難達成有效治理，需要通過自愿參與、協(xié)商討論、集體決策，克服戶單力薄困難，完成村落水利合作治理。正如格爾茲強調(diào)豐水型水利社會特點具體表現(xiàn)為在集體防御洪澇災(zāi)害基礎(chǔ)上的共同責(zé)任。傳統(tǒng)協(xié)商機制實際上是一種妥協(xié)機制，村落利益主體通過廣泛參與反映村落利益，實行村落建議、頭人決策、共同協(xié)商，在一定游戲規(guī)則下達成合約，其結(jié)果不一定是談判各方的最優(yōu)解，但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解，這將帶來流域整體用水效益的提高。另外，國家介入是小型流域有效治理的輔助手段。國家擁有被制度認可的權(quán)力，即權(quán)力存在于制度中并通過制度展現(xiàn)，以實現(xiàn)對于社會的控制或統(tǒng)治。比如，田與塘是否一體，也是說明有無水分的依據(jù)，都是雙方協(xié)商，并登記如契約，賦予法律效力。而且在旱澇季節(jié)，水利治理影響收成，保甲作為政府力量，才會征集勞役治水。不僅如此，當(dāng)用水緊張導(dǎo)致違規(guī)行為發(fā)生，威脅到水利事務(wù)正常運轉(zhuǎn)和社會安定時，官府介入并幫助恢復(fù)和加強用水秩序，但是這種官府有限介入，并不是以以破壞水利組織自主性為目標。面對難以維系舊的水利秩序，不得不依賴官方的力量，恢復(fù)用水舊秩序。

3.中型流域治理：正式權(quán)力主導(dǎo)。國家政府通過權(quán)力行使來實現(xiàn)治理。事實上，垸一級水利不是自古有之，最初，具有權(quán)威的國家屯兵修垸修堤，修成農(nóng)田;后來，為了應(yīng)對洪水侵襲，聚居家族或者獨戶垸民逐漸結(jié)成聯(lián)盟，他們集中人力和物力在低洼的湖區(qū)處修建堤防，建閘排水，一個個垸子因此成型，修筑和維護該水利工程。在此過程中，逐漸形成固定的一套修繕和防汛集體出工制度，由官辦到民辦，采取官督民辦形式，由民眾在官府的默許或支持下自發(fā)興修，其修防力、費由受益者按受益田畝分擔(dān)，分段分防，落實具體責(zé)任，垸民集體出力修繕堤防，田多者修多尺丈，少田者修幾寸。而且隨著國家政權(quán)延展和治理能力不斷增強，堤垸歲修前需要上報修繕計劃，工程施工需要官府監(jiān)督進行，竣工也需要官府驗收。另外，垸級水利發(fā)生糾紛需要國家適當(dāng)介入，維持正常的水利秩序。正因為官府力量介入，重新制定水利制度或者禁約，嚴令矛盾雙方遵守，才能妥善解決。因此，遇到水害糾紛多為官方和民間各方力量共同商量和妥協(xié)，并最終形成被各方都能接受的一個解決問題的方案。同時，這些治水規(guī)約一直被地方長期遵循，從未改變，甚至各地官員和民間社會對治水經(jīng)驗進行分享和推廣。

由此可見，基層流域秩序維護需要正式權(quán)力和非正式權(quán)力來保證。最初，皇權(quán)不下縣，導(dǎo)致基層正式權(quán)力的不足，主要依靠非正式權(quán)力實現(xiàn)治理。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，關(guān)系一慣行導(dǎo)致的自然秩序是村莊自我治理的基礎(chǔ)，外部正式權(quán)力只是一種輔助和補充。一方面，由于國家的正式權(quán)力在不同流域?qū)蛹壧幱诜蔷夥植?。流域?qū)蛹壴降停鶎臃钦綑?quán)力支配越明顯;反之，流域?qū)蛹壴礁撸瑖艺綑?quán)力支配越明顯。另一方面，隨著國家權(quán)力向基層延伸，對基層社會進行前所未有的控制。原有基層非正式權(quán)力弱化甚至退出，基層流域治理內(nèi)生秩序難以保障，這時，國家正式權(quán)力支配越強;重新建構(gòu)基層流域秩序。因此，歷史推進越近，國家正式權(quán)力支配越強，縱向治理越強，反之，基層社會非正式權(quán)力越強，縱向治理越弱。

四、結(jié)論與啟示

新時代對基層流域治理體系和治理能力需要不斷提升，既需要尊重基層自我管理和自我服務(wù)的能力，又需要國家有效配置公共資源、加強政府宏觀調(diào)控和履行公共管理職能，尤其是在新時代，社會和公眾對生態(tài)公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，對加快推進中國基層流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求越來越迫切，因而探討傳統(tǒng)時期基層流域單元治理智慧，有其深遠意義。

（一）注重空間邏輯保證基層流域有效治理

空間是各種權(quán)力關(guān)系填滿的集裝器。權(quán)力又不僅僅限于一般意義上的“能力”，其內(nèi)涵隱含著從行動力到影響力和控制力。國家對地方社會滲透和控制能力所及的場域。這類介入主要是完成國家對地方社會進行權(quán)力滲透，對社會的控制和對公民生活的干涉和貫徹政策能力。微型流域治理處在一定非正式空間，不需過多外部支持，依靠輿論或者習(xí)俗治理，違背該原則，必將受到慣習(xí)的懲罰，維持自身的秩序。小型流域沒有超出熟人空間，其治理需要投工投勞，依靠協(xié)商建立秩序，該秩序需要內(nèi)生權(quán)力維系和外部權(quán)力保障，當(dāng)發(fā)生過水糾紛，依靠協(xié)商約定的規(guī)則進行懲罰，只有在無法有效解決時，國家的保甲力量才會介入。而中型流域治理在很大程度上依靠外部權(quán)力支持，強制征派勞役和費用，建構(gòu)基層流域秩序，依靠權(quán)力整合力量進行流域治理合作，不過，這是外來力量支配下弱合作，而非內(nèi)生性，所以生命力有限，其合作效度與外來的強度應(yīng)該是正相關(guān)的。一旦外部的權(quán)力破壞了自然秩序，而建構(gòu)秩序跟不上，自然秩序就會破壞，原有系統(tǒng)就會導(dǎo)致停頓，而因為存在關(guān)系一慣行，只要這種基礎(chǔ)不改變，一旦外部權(quán)力的退出，自然秩序又會恢復(fù)均衡?；鶎恿饔蛑卫硇枰獓覍ι鐣某槿　⒁?guī)制和控制，國家介入能力取決于國家對社會控制能力，這種能力越強，空間控制范圍越廣、越鞏固，基層社會自主能力越弱，但是基層自我治理能力不容忽視。

（二）考慮規(guī)則邏輯提升基層流域治理水平

人的一切行為都與理性密切相關(guān)。社會的個體化趨勢促使一盤散沙的家戶個體具有很強的理性。對于雜姓村落，幾乎沒有宗族嚴格規(guī)則、秩序和保障制度，建立在個體理性關(guān)系上的等價合作和勞動互助，在流域治理過程中，個體農(nóng)戶只能依靠與四鄰協(xié)作和互助，水利社會以小親族等小團體解決生產(chǎn)、生活的互助、合作關(guān)系。隨著流域單元層級提高，為了克服非直接受益而產(chǎn)生投機行為，就需要統(tǒng)一村莊規(guī)則，以社會共同契約為約束。吉登斯認為，規(guī)則是行為的規(guī)范和表意的符碼，規(guī)則憑借資源條件體現(xiàn)于實踐中，構(gòu)成社會行動生產(chǎn)與再生產(chǎn)的始終循環(huán)。這表明任何人破壞正常水利秩序，不按照常理行事，就會受到小團體、村落排斥和孤立。如果這個人想在這個村莊繼續(xù)生存下去，就得接受這種社會約束，自覺守規(guī)矩和習(xí)慣。盧梭提出：“個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。正是這些不同利益的共同點，才形成了社會的聯(lián)系。”由此可見，鄉(xiāng)村社會有建立在共同利益的公共性，這種建構(gòu)秩序在生產(chǎn)著規(guī)則，當(dāng)有人越軌，將會產(chǎn)生沖突。沖突通過調(diào)解來解決，這種建構(gòu)秩序就會被破壞。因此，這種建構(gòu)秩序需要兩個條件：一是形成一種公認的規(guī)則，大家自覺遵守;二是政府有一定的最后調(diào)解作用，否則建構(gòu)的秩序就難以維持。一旦秩序形成以后，就會產(chǎn)生一種自動再生產(chǎn)規(guī)則的機制，每一次調(diào)解都會成為規(guī)則的一部分。

（三）關(guān)注主體邏輯克服基層流域治理困境

社會由異質(zhì)個體組成。當(dāng)社會個體化程度越強，外部權(quán)力介入的可能性越大，或者專制可能性就越大，來控制散沙般的個體。傳統(tǒng)時期國家向下延伸的權(quán)力不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力被其他多重權(quán)力相互替代，促成基層治理主體多元化。同樣，在縱橫復(fù)雜的水利社會，其有效治理充斥多種權(quán)力：一是代表國家體制的保甲權(quán)力：二是垸主等社會組織的權(quán)力：三是地主形成的經(jīng)濟權(quán)力。因為流沙般的個體家戶被排除權(quán)力體系之外，基層權(quán)力大部分來自外部，填補了國家統(tǒng)治基層的不足。而在基層流域治理的具體過程中，想要保證正常水利秩序，就要填補原有的權(quán)力正空，構(gòu)成多元外部權(quán)力的均衡格局，比如，地主、保甲長、垸主和政府等相互制衡?？梢娹r(nóng)民個體陛導(dǎo)致權(quán)力的外部性，打破這種狀態(tài)就是個體化的農(nóng)民能夠形成一種權(quán)力主體或者國家接管外部權(quán)力，正如新中國成立以后國家體制權(quán)力取代以前相關(guān)傳統(tǒng)權(quán)力，壟斷基層權(quán)力，國家體制主體取代原有治理主體。基層流域治理是一種多主體和多權(quán)力的復(fù)合型治理，在國家專斷性權(quán)力不足的情況下，農(nóng)戶的個體性勢必導(dǎo)致若干外部權(quán)力下沉，而這種外部權(quán)力下沉終將達到一種均衡狀態(tài)，構(gòu)成以個體性農(nóng)戶為基礎(chǔ)權(quán)力的治理格局，從而克服基層流域治理的公共困境。