張永進(jìn)

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061）

檢察官權(quán)力清單是完善司法責(zé)任制的基礎(chǔ)，旨在對(duì)檢察權(quán)在不同權(quán)力主體之間進(jìn)行權(quán)力劃分和范圍界定。有關(guān)檢察官權(quán)力清單的稱呼在各地并不一致，有的司法改革試點(diǎn)單位將其稱為檢察官辦案職權(quán)清單，有的則稱為檢察官責(zé)權(quán)清單。上述稱呼雖然不一，但都旨在厘清檢察官與檢察長（檢察委員會(huì)）之間的權(quán)限范圍。檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)改革以來，不同地區(qū)制定了內(nèi)容各異的檢察官權(quán)力清單，形成了模式多樣的檢察權(quán)配置模式。2017年3月，最高人民檢察院公布了《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》①《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》主要包括以下方面內(nèi)容：一是要求省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一制定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單，將檢察長的部分職權(quán)委托檢察官行使；二是以檢察權(quán)運(yùn)行主體的辦案事項(xiàng)決定權(quán)為主要內(nèi)容，至于辦案職責(zé)、非辦案業(yè)務(wù)等內(nèi)容原則上不列入權(quán)力清單；三是在檢察官權(quán)力清單的形式上，應(yīng)具體列明各主體的職責(zé)權(quán)限，對(duì)于沒有列明的可由檢察長或檢察委員會(huì)決定，也可書面指令授權(quán)檢察官行使；四是檢察官?zèng)Q定事項(xiàng)的范圍應(yīng)根據(jù)不同層級(jí)檢察院、不同業(yè)務(wù)職權(quán)、案件本身因素等進(jìn)行分別配置；五是對(duì)檢察長辦案事項(xiàng)決定權(quán)的表述，由審批、批準(zhǔn)統(tǒng)一改為決定以及審核；六是法律文書的簽發(fā)主體，在特定范圍內(nèi)可以委托檢察官簽發(fā)以人民檢察院名義制發(fā)的法律文書；七是對(duì)于業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制并逐步取消。，對(duì)于檢察官權(quán)力清單試點(diǎn)改革進(jìn)行了具體要求，其目的是在遵循司法規(guī)律的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案權(quán)限，進(jìn)一步促進(jìn)檢察官權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性。檢察官權(quán)力清單的頒布對(duì)于深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革，確保檢察官辦案“權(quán)責(zé)”一致性具有重要意義。然而，從檢察官權(quán)力清單的試點(diǎn)規(guī)定和實(shí)際運(yùn)行來看，當(dāng)前檢察官權(quán)力清單制度還存在諸多問題，急需在司法責(zé)任制配套改革中繼續(xù)深化和完善。

一、檢察官權(quán)力清單的改革現(xiàn)狀

按照黨中央部署，本輪司法改革的主體思路在于頂層設(shè)計(jì)與改革試點(diǎn)同步進(jìn)行。改革試點(diǎn)分三批實(shí)施，湖北、海南、青海等7 省市第一批開展司法體制改革試點(diǎn)，江蘇、福建、重慶、內(nèi)蒙古、寧夏等11個(gè)省區(qū)市第二批開展改革試點(diǎn)，北京、河北等14 個(gè)?。▍^(qū)、市）第三批開展司法體制改革試點(diǎn)。2017年11月，最高人民檢察院就司法體制改革情況專門向全國人大常委會(huì)進(jìn)行匯報(bào)，宣布司法責(zé)任制改革基本完成?；谘芯勘憷?，同時(shí)確保研究的科學(xué)性和代表性，本文對(duì)于試點(diǎn)省份檢察官權(quán)力清單的選取以改革批次為標(biāo)準(zhǔn)，每一批次隨機(jī)抽選兩個(gè)試點(diǎn)省市，這些省市的經(jīng)濟(jì)狀況、辦案環(huán)境等因素不同，具有一定的代表性。此外，在全國四級(jí)檢察機(jī)關(guān)中，不同層級(jí)檢察院的職責(zé)和定位也不相同，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)關(guān)系也就不盡相同，最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院更加注重個(gè)案指導(dǎo)、政策制定等職能，而基層檢察院則是辦案的主體和改革的重點(diǎn)，在全部檢察事業(yè)中居于基礎(chǔ)性地位，所以對(duì)于檢察官權(quán)力清單的探討應(yīng)主要集中于試點(diǎn)單位的基層辦案活動(dòng)①把基層研究作為重點(diǎn)與基層檢察工作的重要意義分不開。在我國，基層檢察院在整個(gè)檢察體系中占了三個(gè)百分之八十，即人員、工作量和單位數(shù)。這三個(gè)百分之八十是改革的關(guān)鍵。。改革試點(diǎn)中的權(quán)力清單制度將檢察權(quán)的內(nèi)容和種類進(jìn)行了明確列舉，并分別賦予檢察官和檢察長（檢察委員會(huì)），這種賦權(quán)對(duì)于突出檢察官辦案主體地位意義重大。

（一）第一批改革試點(diǎn)地區(qū)：海南、青海

1.海南

圖1 海南省檢察機(jī)關(guān)權(quán)限配置表②參見《海南省檢察機(jī)關(guān)檢察官權(quán)限指引（2017 年版）》。

海南省檢察機(jī)關(guān)以省級(jí)為單位，統(tǒng)一制定了權(quán)力清單（如圖1），對(duì)檢察長（檢察委員會(huì)）和檢察官的權(quán)限劃分提出了原則性的意見，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以結(jié)合工作實(shí)際對(duì)相關(guān)權(quán)限進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，較好地兼顧了不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)量和辦案能力之間的差異③《海南省檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案責(zé)任制職權(quán)規(guī)范指引（試行）》明確指出：“各級(jí)人民檢察院可以結(jié)合工作實(shí)際對(duì)相關(guān)權(quán)限進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并報(bào)海南省人民檢察院司法體制改革推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案”。。檢察長（檢察委員會(huì)）權(quán)限由法律規(guī)定和自我保留兩部分組成。其中在自我保留部分，主要是對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的處理。檢察官權(quán)限則分為法律授權(quán)和檢察長委托兩部分，明確了檢察長（檢察委員會(huì)）委托檢察官行使職權(quán)的基本原則，即實(shí)行兼顧案件屬性和權(quán)力屬性的“兩兼顧”原則。在案件屬性方面，對(duì)于一般案件的決定權(quán)可由檢察官行使，重大、疑難、復(fù)雜案件的決定權(quán)則予以保留；在權(quán)力屬性方面，對(duì)于司法屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，實(shí)行充分授權(quán)，可以委托部分終結(jié)性職權(quán)，即決定權(quán)；對(duì)行政屬性和監(jiān)督屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，實(shí)行限制授權(quán)，一般委托非終結(jié)性職權(quán)，即執(zhí)行權(quán)或建議權(quán)。

2.青海

表1 青海省基層檢察院權(quán)力清單④參見《青海省基層人民檢察院主要業(yè)務(wù)條線檢察官權(quán)力清單（試行）》。

權(quán)力清單旨在規(guī)范權(quán)力的行使和運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)主要業(yè)務(wù)條線檢察官權(quán)力清單就是檢察權(quán)的具體表現(xiàn)形式。從青海省基層檢察院權(quán)力清單（如表1）中的權(quán)力種類來看，包括了職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、公訴、偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督等九類。在職權(quán)數(shù)量上，檢察官、檢察長（檢察委員會(huì)）合計(jì)分解職權(quán)257 項(xiàng)，其中檢察官129 項(xiàng)，檢察長（檢察委員會(huì)）128 項(xiàng)。雖然檢察官的職權(quán)清單數(shù)量高于檢察長（檢察委員會(huì)），但是從檢察官的職權(quán)屬性上看，主要為執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)和部分決定權(quán)①《青海省檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)<關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見>的實(shí)施意見》就檢察官在各業(yè)務(wù)履職中須親自實(shí)施的職權(quán)進(jìn)行了要求，這些職權(quán)多為執(zhí)行權(quán)（實(shí)施權(quán)）。，而檢察長（檢察委員會(huì)）則多為決定權(quán)。

（二）第二批改革試點(diǎn)地區(qū)：江蘇、內(nèi)蒙古

表2 江蘇省基層檢察機(jī)關(guān)權(quán)力清單②參見江蘇省人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步確認(rèn)省轄市院及基層院檢察官職權(quán)的試行意見》。

1.江蘇

江蘇省檢察機(jī)關(guān)在辦案組織職權(quán)配置方面是以業(yè)務(wù)類別③具體包括偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查、職務(wù)犯罪預(yù)防、刑事執(zhí)行、民事行政、控告申訴、法律政策研究和案件監(jiān)督管理等。為區(qū)分，按照司法屬性、行政屬性、監(jiān)督屬性相統(tǒng)一的原則，從突出檢察官在司法辦案中的主體地位，加強(qiáng)辦案中的監(jiān)督制約，提高案件質(zhì)量和效率出發(fā)，結(jié)合檢察官司法辦案實(shí)際需要，從而制定權(quán)力清單（如表2）?；诨鶎訖z察院和市級(jí)檢察權(quán)的不同職能定位，為便于研究，本文主要關(guān)注基層檢察院的權(quán)力清單。在江蘇，除公訴、批捕等通常的辦案部門外，還將案管和研究室列為辦案部門。從檢察官權(quán)力占比來看，主要檢察業(yè)務(wù)中（批捕、公訴、自偵）檢察官權(quán)力數(shù)量少于檢察長。從檢察官權(quán)力內(nèi)容來看，多是內(nèi)部性、事務(wù)性等權(quán)力。此外，對(duì)于決定性權(quán)力，因法律文書簽發(fā)權(quán)仍在檢察長，所以并不完整。

2.內(nèi)蒙古

內(nèi)蒙古檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力清單制定上，明確了權(quán)力清單的一般原則，涵蓋了檢察長、檢察委員會(huì)、副檢察長、檢察委員會(huì)專職委員、檢察官等職權(quán)。在具體權(quán)力清單主體上包括了檢察長（檢察委員會(huì)）和檢察官兩個(gè)層級(jí)。其中，檢察官依照權(quán)力清單規(guī)定和檢察長特別委托履行職責(zé)。這里有必要對(duì)檢察長特別委托予以說明。從權(quán)力清單來看，檢察官的權(quán)力來自于檢察長的授權(quán)，這是基本原則，但是對(duì)于權(quán)力清單明確由檢察長行使的權(quán)力是否可以再次向檢察官授權(quán)？雖然存在理論上的爭議，但是根據(jù)內(nèi)蒙古檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力清單(如表3），檢察長對(duì)于法律規(guī)定由其行使的權(quán)力可以根據(jù)案件情況再行轉(zhuǎn)委托給檢察官行使。對(duì)于其委托事項(xiàng)，按照是否必須親歷要求，又可分為親歷事項(xiàng)和其他人員輔助事項(xiàng)。在權(quán)力比例結(jié)構(gòu)上，除職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)外，檢察官職權(quán)項(xiàng)普遍高于檢察長（檢察委員會(huì)），其中刑事執(zhí)行業(yè)務(wù)最高，高達(dá)63.64%。在權(quán)力類型結(jié)構(gòu)上，檢察長職權(quán)主要由直接辦案權(quán)、決定權(quán)、審核權(quán)和簽發(fā)權(quán)構(gòu)成，上述職權(quán)體現(xiàn)了檢察長對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。而檢察官則主要由直接辦案權(quán)、部分決定權(quán)、建議權(quán)構(gòu)成。

表3 內(nèi)蒙古基層檢察院檢察官權(quán)力清單④參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)檢察官權(quán)力清單（試行）》。

（三）第三批改革試點(diǎn)地區(qū)：河北、天津

1.河北

根據(jù)《河北省檢察機(jī)關(guān)司法辦案權(quán)力清單（試行）》的規(guī)定，權(quán)力清單共計(jì)221項(xiàng)，分別由檢察委員會(huì)、檢察長、檢察官作為司法辦案主體，承擔(dān)司法辦案職權(quán)。同時(shí)，在業(yè)務(wù)種類上，由職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督檢察等9 種組成。在權(quán)力分布上，檢察官共有106 項(xiàng)，檢察長共有71 項(xiàng)，檢察委員會(huì)共有44項(xiàng)（如表4）。在權(quán)力配置上，檢察官主要為執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)和部分決定權(quán)，檢察長則主要為決定權(quán)，檢察委員會(huì)也為決定權(quán)。

表4 河北省檢察機(jī)關(guān)權(quán)限清單① 參見《河北省檢察機(jī)關(guān)司法辦案權(quán)力清單（試行）》。

2.天津

天津市檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案權(quán)力清單分為市院、分院和區(qū)縣院分類清單，基于基層檢察機(jī)關(guān)在辦案的主體作用，主要對(duì)天津市基層檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案權(quán)力清單（如表5）展開論述。在權(quán)力清單分類上，天津市基層檢察機(jī)關(guān)分為“檢察官?zèng)Q定類”“檢察官?zèng)Q定+檢察長審核類”“檢察長決定類”三類。其中，“檢察官?zèng)Q定+檢察長審核類”從性質(zhì)上屬于檢察官?zèng)Q定類。檢察權(quán)共細(xì)分為330 項(xiàng)職權(quán)，其中，“檢察官?zèng)Q定”161項(xiàng)，“檢察官?zèng)Q定+檢察長審核”共58 項(xiàng)，“檢察長決定”111 項(xiàng)。在業(yè)務(wù)種類上，共分為10類。在檢察官授權(quán)上，未成年人檢察業(yè)務(wù)占比最高，高達(dá)73.33%，而民事行政檢察業(yè)務(wù)則占比最低，僅為46.67%。然而，若是從權(quán)力內(nèi)容上看，無論是占比最高的未成年人檢察還是比例較低的民事行政檢察，其檢察官職權(quán)都主要包括執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)和部分決定權(quán)。然而，在不同業(yè)務(wù)種類中，其職權(quán)配置比例也不同。

表5 天津市基層檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案權(quán)力清單②參見《天津市人民檢察院關(guān)于完善司法責(zé)任制的實(shí)施意見及檢察官辦案權(quán)力清單（試行）》。

二、檢察官權(quán)力清單的特征

檢察官權(quán)力清單集中反映了檢察官與檢察長的職權(quán)劃分，以及檢察官、檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和主任檢察官之間的權(quán)力關(guān)系。從各試點(diǎn)地區(qū)檢察官權(quán)力清單內(nèi)容來看，無論是檢察官權(quán)力內(nèi)容的劃分標(biāo)準(zhǔn)、分類依據(jù)、分類內(nèi)容，還是檢察長與檢察官之間的運(yùn)行關(guān)系都有所差異，各有特色，呈現(xiàn)多樣化形態(tài)。

（一）檢察官權(quán)力內(nèi)容的多樣化

首先，各地對(duì)于檢察官業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定并不一致，雖然其在公訴、批準(zhǔn)逮捕、職務(wù)犯罪偵查等多數(shù)檢察職能上達(dá)成了一致認(rèn)識(shí)，設(shè)置了檢察官員額，厘定了檢察官、檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等崗位人員的職權(quán)，但是在案件管理、未成年檢察、人民監(jiān)督員監(jiān)督工作等多個(gè)領(lǐng)域是否設(shè)置員額檢察官，是否屬于辦案行為等方面尚未取得一致。由于多數(shù)試點(diǎn)單位對(duì)于檢察官的權(quán)限均是從其所在部門而非履行的職責(zé)進(jìn)行的規(guī)定，但由于各地對(duì)業(yè)務(wù)部門的劃分和認(rèn)定并不一致，從而造成員額檢察官在某些部門是否設(shè)置、如何厘定其職權(quán)等方面表現(xiàn)出較大的差異性，主要集中在案件管理、人民監(jiān)督員和法律政策三個(gè)方面。其次，檢察官授權(quán)方式也不盡相同。截至2018 年1 月，32 個(gè)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)（包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）均在本轄區(qū)內(nèi)制定了統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單，8 個(gè)省份的檢察機(jī)關(guān)則分別制定了三級(jí)院檢察官權(quán)力清單，1 個(gè)省份的檢察機(jī)關(guān)則只制定了市級(jí)和基層院檢察官權(quán)力清單。部分省份采取“負(fù)面清單+正面清單”模式，多數(shù)省份則是“列舉清單+概述清單”模式。

（二）權(quán)力主體規(guī)定的多樣化

首先，在業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官的關(guān)系上，主要表現(xiàn)為兩者身份重疊、職責(zé)交叉。一方面，兩者身份重疊。無論是作為檢察官辦案組負(fù)責(zé)人的主任檢察官還是業(yè)務(wù)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，都必須具有入額檢察官資格，并且應(yīng)當(dāng)親自承辦案件。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人參與普通檢察官辦案組辦案的，優(yōu)先被指定為主任檢察官。由此可知，主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人都具有檢察官資格，都屬于檢察官序列。另一方面，兩者職責(zé)交叉。作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人與作為檢察官辦案組的主任檢察官雖然崗位不同，但是職責(zé)內(nèi)容卻存在一定的交叉性，都要行使部分司法行政權(quán)。從改革試點(diǎn)地區(qū)來看，對(duì)于主任檢察官的職責(zé)內(nèi)容并未拓展和突破，而對(duì)于業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)卻多有加強(qiáng)，除履行最高人民檢察院規(guī)定外，還承擔(dān)著其他職責(zé)。例如，海南省將其拓展為“監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)主任檢察官、其他檢察官及檢察輔助人員的司法辦案工作”。也就是說，兩者都對(duì)組內(nèi)（部門內(nèi)）檢察官及輔助人員承擔(dān)一定的管理工作，而這種管理必然是重疊的。

其次，在檢察官與檢察官助理關(guān)系上，一方面表現(xiàn)為內(nèi)部關(guān)系的指導(dǎo)抑或領(lǐng)導(dǎo)。檢察官辦案責(zé)任制改革后，檢察辦案組織內(nèi)部則是地位不平等基礎(chǔ)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。雖然獨(dú)任檢察官與其助理之間既可采取固定搭配方式，也可采取臨時(shí)組合方式，但是從試點(diǎn)來看，為了便于日常工作的開展，固定搭配方式被多數(shù)試點(diǎn)單位采用［1］。這就意味著，獨(dú)任檢察官對(duì)其“助理”不僅具有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)權(quán)，還可向其交辦其他有關(guān)事項(xiàng)，并且對(duì)其助理的更換以及業(yè)績的評(píng)價(jià)具有重要建議權(quán)。另一方面表現(xiàn)為職權(quán)配置區(qū)別化。從職權(quán)配置來看，獨(dú)任檢察官在檢察長的授權(quán)下可以親自實(shí)施或者指導(dǎo)檢察官助理實(shí)施多項(xiàng)檢察職權(quán)，并且在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信方面具有決定權(quán)，而檢察官助理則多為在檢察官的指導(dǎo)下具體實(shí)施證據(jù)調(diào)查或?qū)嵤┱J(rèn)定，對(duì)于事實(shí)認(rèn)定或法律決定上并不具有決定權(quán)。此外，檢察官與檢察官助理在權(quán)力來源上也有所不同，檢察官的職權(quán)來自于法律規(guī)定和檢察長授權(quán)，而檢察官助理則并無明確規(guī)定，只是在檢察官指導(dǎo)下辦案，也就是說檢察官助理無權(quán)獨(dú)立承辦案件，其對(duì)外以檢察官身份行使職權(quán)，實(shí)施辦案活動(dòng)的法律結(jié)果仍歸于檢察官。

（三）檢察官權(quán)力清單劃分標(biāo)準(zhǔn)的多樣性

根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，有關(guān)檢察院的職權(quán)規(guī)定，只能由法律進(jìn)行設(shè)置。檢察職權(quán)的規(guī)定主要由《憲法》《檢察官法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)權(quán)屬的多元性、內(nèi)容的多樣性使得檢察官在權(quán)力劃分上呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)多元性，并且對(duì)檢察官的權(quán)力配置認(rèn)識(shí)也不一樣。上述9 個(gè)改革試點(diǎn)地區(qū)對(duì)檢察官權(quán)力劃分的總數(shù)并不一致。例如，第一批改革試點(diǎn)的海南省將檢察職權(quán)劃分為241 項(xiàng)，而湖北省為258 項(xiàng)，青海省為257 項(xiàng)；第二批改革試點(diǎn)的江蘇省為255 項(xiàng)，內(nèi)蒙古為323 項(xiàng)，山東省為202項(xiàng)；第三批改革試點(diǎn)的北京市為499 項(xiàng)，河北為226項(xiàng)，天津?yàn)?30 項(xiàng)。此外，上述權(quán)力劃分在不同的業(yè)務(wù)部門行使，而有關(guān)業(yè)務(wù)部門的界定也不相同。有的省份將未成年刑事檢察業(yè)務(wù)單列，有的則將法律政策研究、案件管理等活動(dòng)列入檢察權(quán)運(yùn)行范圍。檢察官權(quán)力劃分的多元性有助于改革試點(diǎn)的本土適應(yīng)性，這也是基于頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)推進(jìn)的改革思路的表現(xiàn)形式。然而，多樣性的特點(diǎn)并不意味著這種劃分依據(jù)具有正當(dāng)性。一方面，劃分的依據(jù)存在隨意性。例如，有的試點(diǎn)省份在檢察官權(quán)力劃分上并沒有完全按照職權(quán)法定原則進(jìn)行配置，而是基于辦案活動(dòng)的開展，將活動(dòng)中各主體的參與權(quán)限作為權(quán)力劃分的依據(jù)，以至于在權(quán)力清單范圍內(nèi)囊括了大量的程序性事項(xiàng)、非檢察業(yè)務(wù)乃至于司法責(zé)任①例如有學(xué)者通過考察檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，分管副檢察長擁有的文書審批權(quán)限數(shù)量最多，為451 項(xiàng)；部門負(fù)責(zé)人次之，為352 項(xiàng)；承辦人最少，為213 項(xiàng)。但承辦人作為審批權(quán)主體的情形相對(duì)較為簡單，雖有權(quán)決定的文書數(shù)量僅次于檢察長和部門正職，但其辦理的主要為事務(wù)性文書。參見呂天奇、曾杰：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)職權(quán)配置現(xiàn)狀分析及啟示》，載《人民檢察》2016 年第14 期。。另一方面，劃分的標(biāo)準(zhǔn)存在多樣性，有的試點(diǎn)單位從權(quán)力類型進(jìn)行劃分，有的則是從權(quán)力運(yùn)行軌跡進(jìn)行劃分，還有的從權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上進(jìn)行劃分。

三、檢察官權(quán)力清單存在的主要問題

（一）關(guān)于檢察官權(quán)力清單的性質(zhì)認(rèn)識(shí)存在爭議

雖然檢察官權(quán)力清單的稱謂不同，并具有多樣化，但是，無論從最高人民檢察院，還是從改革試點(diǎn)地區(qū)來看，關(guān)于檢察官權(quán)力清單性質(zhì)的定位都不明確。權(quán)力清單制度從其來源來看，來自于行政權(quán)力清單制度②2013 年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次正式提出權(quán)力清單制度，并要求地方各級(jí)政府及其工作部門積極推進(jìn)權(quán)力清單制度。，旨在劃定權(quán)力的外部邊界和內(nèi)部分配，明確責(zé)任的范圍，同時(shí)其也是政務(wù)公開的一種重要表現(xiàn)方式，便于社會(huì)大眾進(jìn)行監(jiān)督。然而，對(duì)于檢察官權(quán)力清單而言，對(duì)其文件屬性并無規(guī)定，最高人民檢察院在《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》中將檢察官權(quán)力清單定位成“過渡性”的文件。同時(shí)認(rèn)為，“有關(guān)檢察官、檢察長的職權(quán)最終需要通過修改法律予以明確”。可見，檢察官權(quán)力清單具有制定主體、制定程序和規(guī)范等內(nèi)容，但是在性質(zhì)定位上存在不明確性，其是否對(duì)外公開，以及違反權(quán)力清單的后果如何等方面的內(nèi)容都存在爭議。其到底屬于司法解釋、規(guī)范性文件，還是檢務(wù)公開規(guī)定，目前尚不明確，由此導(dǎo)致權(quán)力清單制度的發(fā)揮受到較大影響。

（二）檢察官權(quán)力清單的規(guī)范形式缺乏強(qiáng)制性

雖然試點(diǎn)各地都制定了檢察官權(quán)力清單作為放權(quán)檢察官的直接成果，但是在權(quán)力清單內(nèi)容上，并無強(qiáng)制性的要求，也無保障權(quán)力清單實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，從而導(dǎo)致“線上放權(quán)，線下收權(quán)”，檢察權(quán)運(yùn)行結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本改變。從根本上講，權(quán)力清單的授權(quán)制與“一把手”政治結(jié)構(gòu)下的負(fù)責(zé)制存在內(nèi)部沖突，這也是權(quán)力清單難以實(shí)施的根本原因［2］。此外，對(duì)于檢察官超越權(quán)力清單的訴訟行為當(dāng)事人是否可訴、相關(guān)人員是否需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任等問題從目前來看都不得而知，從而容易使得權(quán)力清單成為制度化的“擺設(shè)”。

（三）不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官權(quán)力清單呈現(xiàn)同一性

當(dāng)前改革試點(diǎn)地區(qū)在檢察官權(quán)力分類上呈現(xiàn)同一制模式。所謂同一制是指在檢察官權(quán)力清單劃分上，全省上下遵循共同的清單分類，而不考慮省級(jí)、市級(jí)和基層檢察院檢察官之間權(quán)力配置的特殊需求③在最高人民檢察院《關(guān)于制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》出臺(tái)前，全國20 個(gè)省級(jí)檢察院統(tǒng)一為三級(jí)檢察院制定了權(quán)力清單，8 個(gè)省級(jí)檢察院制定了三級(jí)檢察院檢察官權(quán)力清單，同時(shí)允許轄區(qū)內(nèi)各級(jí)檢察院對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，1 個(gè)省級(jí)院制定了市級(jí)檢察院和基層檢察院檢察官權(quán)力清單，但沒有制定省級(jí)檢察院權(quán)力清單。，也就是“上下一般大，左右一般粗”。此外，權(quán)力清單自上而下制定，從而導(dǎo)致基層檢察院的權(quán)力清單與上級(jí)權(quán)力清單高度重合，難以體現(xiàn)本地特殊性。權(quán)力清單的同一制簡單明了，有助于遵循適用，但是卻使得不同主體之間難以厘清關(guān)系，不同層級(jí)之間難以一體化規(guī)范運(yùn)行。

（四）劃分的種類存在雜糅性

由于標(biāo)準(zhǔn)不一、依據(jù)隨意，因此在檢察官權(quán)力清單中有關(guān)權(quán)力的種類存在業(yè)務(wù)權(quán)力與非業(yè)務(wù)權(quán)力雜糅①檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力可分為檢察權(quán)和檢察行政管理權(quán)，有的地方在權(quán)力清單制定中，將上述權(quán)力一起開列，較為復(fù)雜。當(dāng)然，也有學(xué)者將此分為黨務(wù)工作權(quán)、行政工作權(quán)和檢察權(quán)。參見孫靜：《符合檢察特點(diǎn)的檢察官權(quán)力清單研究》，載胡衛(wèi)列等主編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2016 年版，第450 頁。、執(zhí)行權(quán)力與決定權(quán)力雜糅、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力雜糅等現(xiàn)象。譬如，社區(qū)檢察、法律政策研究、案件管理等檢察工作到底歸屬業(yè)務(wù)部門還是非業(yè)務(wù)部門，是否需要在權(quán)力清單內(nèi)進(jìn)行劃定等問題規(guī)定并不一致。

（五）檢察官權(quán)力數(shù)量有限

從試點(diǎn)省份的權(quán)力清單來看，雖然檢察官依據(jù)“抓兩大，放兩小”原則②“兩大”是指重大復(fù)雜疑難案件和可能決定其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的判決、裁定和決定案件，“兩小”是指一般案件以及所有案件的非終局性、事務(wù)性工作決定權(quán)。或者“可以保留消極性檢察權(quán)，把積極性檢察權(quán)下放”等原則被授予大量職權(quán)，但是其在辦案事項(xiàng)決定權(quán)的范圍上仍然呈現(xiàn)出較為有限性的特征③全國29 個(gè)省級(jí)檢察院采用正面清單列舉檢察官權(quán)力，只有2 個(gè)省級(jí)檢察院采用負(fù)面清單形式。。檢察官權(quán)力清單在橫向權(quán)力配置上集中于檢察長，檢察官的決定權(quán)范圍有限。從權(quán)力數(shù)量上看，檢察長（檢察委員會(huì)）仍然具有壓倒性的多數(shù)，而檢察官的權(quán)力數(shù)量則只占少數(shù)。當(dāng)然，在不同業(yè)務(wù)類型上，檢察長與檢察官之間的權(quán)限比例并不一致，有的業(yè)務(wù)類型，檢察官占據(jù)了較高的比例。比如在案件管理業(yè)務(wù)上，檢察長的權(quán)力數(shù)量普遍較少，檢察官的權(quán)力比重普遍較高。但是，從整體上看，檢察長的權(quán)力比例居高。這足以表明對(duì)檢察官的授權(quán)尚不充分，仍然存在較大改革空間。

（六）檢察官?zèng)Q定權(quán)比例不高

從權(quán)力內(nèi)容的橫向分配上看，檢察權(quán)可分為案件承辦權(quán)和辦案事項(xiàng)決定權(quán)。而檢察長（檢察委員會(huì)）所擁有的職權(quán)多為辦案事項(xiàng)的決定權(quán)，即所針對(duì)的事項(xiàng)多是終局性、外部性、實(shí)體性的，而檢察官則多為案件的執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)、承辦權(quán)，以及少量的辦案事項(xiàng)決定權(quán)，所針對(duì)的事項(xiàng)多為程序性、操作性、事務(wù)性和內(nèi)部性的。這種權(quán)力橫向分配的不均衡，導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)與決定權(quán)的分離，有可能導(dǎo)致司法親歷性原則的違背［3］。此外，由于放權(quán)不到位，辦案決定權(quán)與案件承辦權(quán)、辦案決定權(quán)與文書簽發(fā)權(quán)被人為分離，從而出現(xiàn)作為決定者的檢察官?zèng)]有簽發(fā)法律文書的權(quán)力，進(jìn)而形成權(quán)力運(yùn)行的兩條線。檢察官實(shí)施具體訴訟行為，檢察長決定訴訟效果，人為地將辦案實(shí)施權(quán)與決定權(quán)進(jìn)行了分離，從而使得檢察官成為從事某種訴訟行為的資格而非職務(wù)，造成不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)檢察官的權(quán)限差異過大，難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更難以明確責(zé)任。

（七）檢察官部分權(quán)力與現(xiàn)行法律相悖

根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，審查批準(zhǔn)逮捕等部分權(quán)力應(yīng)當(dāng)由檢察長行使。此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中有139 處涉及需要由檢察長決定或批準(zhǔn)的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)都體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力行使的審慎性要求，也體現(xiàn)了檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的原則。然而部分改革試點(diǎn)地區(qū)的權(quán)力清單不僅將批準(zhǔn)逮捕決定的權(quán)力授予檢察官行使，而且還將大量限制人身自由、限制財(cái)產(chǎn)等本應(yīng)由檢察長或檢察委員會(huì)行使的權(quán)力再行委托給檢察官行使，只有重大疑難復(fù)雜案件才由檢察長審批④例如，北京市人民檢察院制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善司法責(zé)任制的意見（試行）》，在全國率先將一般案件的不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、未成年人刑事案件附條件不起訴的決定權(quán)下放給檢察官。又如，在湖北，縣級(jí)院75%以上的審查逮捕、審查起訴案件由檢察官自行決定。參見郭清君等：《書寫荊楚檢察新篇章》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017 年10 月20 日第5 版。。這雖然有利于減少審批流程，但辦案決定權(quán)歸屬主體的改變應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)行的法律規(guī)定，不能使改革于法無據(jù)，而且極易造成權(quán)力的濫用，特別是在監(jiān)督制約機(jī)制尚未同步完善的條件下，容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。

四、檢察官權(quán)力清單的未來優(yōu)化

（一）賦予檢察官相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)和自由

承認(rèn)檢察官相對(duì)獨(dú)立的地位，就必然要承認(rèn)其固有職權(quán)和固有自由。這就需要明確其職權(quán)來自于法律授權(quán)，而非檢察長的委托，明確其對(duì)于案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采納等領(lǐng)域具有專屬權(quán)限，任何外部主體不得進(jìn)行干預(yù)和變更，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)檢察官辦案執(zhí)行權(quán)和決定權(quán)的結(jié)合［4］。具體理由為：第一，委托授權(quán)理論無法實(shí)現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的目的。因?yàn)槲惺跈?quán)理論將檢察長作為“法定代表人”，而檢察官的權(quán)力需要檢察長這一代表人的授權(quán)。然而，既然是委托授權(quán)就應(yīng)當(dāng)遵循委托授權(quán)的基本原理，即被委托人行使權(quán)力的后果應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān)，而這一要求與檢察官在辦案職權(quán)內(nèi)負(fù)責(zé)的要求相悖離。第二，檢察長委托授權(quán)理論也違背了權(quán)力法定原理。權(quán)力法定原理是公權(quán)力運(yùn)行的基本原則，要求公權(quán)力的行使者所享有的權(quán)力由法律明確規(guī)定，而委托授權(quán)理論則將檢察官的權(quán)力來源歸結(jié)為檢察長，這與權(quán)力法定原理相悖。第三，檢察長委托授權(quán)理論雖然是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的直接反映，但是卻違反了檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律，壓縮了檢察官的相對(duì)獨(dú)立性空間，否認(rèn)了檢察官的相對(duì)獨(dú)立地位，不利于檢察權(quán)的獨(dú)立客觀公正行使。第四，檢察長委托授權(quán)理論意味著檢察長在一定時(shí)候可以將其授權(quán)撤回或取消，這就突破了職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)和職務(wù)收取權(quán)的界限，也意味著檢察官的權(quán)力行使難以得到充分保障。第五，由檢察長委托授權(quán)檢察官，也就意味著檢察官的職權(quán)行為代表檢察長而非檢察機(jī)關(guān)，這與檢察官的國家性、客觀性要求相悖。

（二）明確檢察官權(quán)力清單的規(guī)范屬性

為防止檢察官權(quán)力授予的形式化和表面化，可采取分兩步走方式，明確檢察官權(quán)力清單的定位，進(jìn)而緩和檢察官辦案責(zé)任制改革與合法性要求之間的沖突。

一是在《檢察官法》《檢察院組織法》《刑事訴訟法》等法律尚未修改之前，基于檢察官辦案責(zé)任制改革的要求，明確全國性檢察官清單作為規(guī)范性文件的定位，即全國性檢察官權(quán)力清單系屬最高人民檢察院司法解釋以外的文件。由于各省檢察機(jī)關(guān)從法律上并未獲得全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)，不具有法律性質(zhì)的抽象性司法解釋及其規(guī)范的權(quán)力，所以對(duì)于各省檢察機(jī)關(guān)制定的檢察官權(quán)力清單，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不同于規(guī)范性文件的內(nèi)部性規(guī)范。在司法改革的背景下，這種規(guī)范具有特殊的規(guī)范效果，即在法律文書中不得援引，但是可以作為規(guī)范檢察官行為的準(zhǔn)則和各主體應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)范。檢察官必須按照權(quán)力清單規(guī)定的權(quán)力邊界行使檢察權(quán)，逾越或者怠于行使都要承擔(dān)相應(yīng)的紀(jì)律責(zé)任。此外，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)公開。由于檢察官權(quán)力清單關(guān)系到當(dāng)事人的基本權(quán)利，并且具有一定的規(guī)范性質(zhì)，所以從提升司法公信力的角度而言，應(yīng)當(dāng)通過多種形式對(duì)當(dāng)事人及社會(huì)大眾公開，從而保障公眾知情權(quán)。在實(shí)施保障上，主要依賴于主動(dòng)遵循、統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)保障和上級(jí)督查等內(nèi)部方式。

二是待改革成熟之后，通過立法將旨在分配內(nèi)部權(quán)力職責(zé)的檢察官權(quán)力清單上升至法律和司法解釋，從而賦予其法律效力。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部主體一旦違反，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此時(shí)，對(duì)于檢察官逾越或怠于行使權(quán)力清單所授予的權(quán)力，訴訟當(dāng)事人可以請(qǐng)求訴訟行為無效、重新進(jìn)行訴訟行為，并追究相關(guān)人員責(zé)任，從而通過當(dāng)事人的監(jiān)督和制約，促使檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守權(quán)力清單的規(guī)定。

（三）在權(quán)力清單配置主體上實(shí)現(xiàn)周延化

任何改革都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，這是依法治國基本原則的內(nèi)在要求，檢察官辦案責(zé)任制改革也應(yīng)遵循。故此，應(yīng)當(dāng)在檢察官權(quán)力清單制定上，改變由“檢察官+主任檢察官+部門負(fù)責(zé)人+檢察長”，或者“檢察官+檢察長+檢察委員會(huì)”的劃分方式，而是將權(quán)力清單的主體限定為“檢察官+檢察長”兩元主體，并且采取負(fù)面清單形式，明確除法律保留由檢察長（檢察委員會(huì)）決定的，其他檢察職權(quán)都由檢察官行使，從而以法律為標(biāo)準(zhǔn)，將檢察官與檢察長（檢察委員會(huì)）之前的職權(quán)進(jìn)行劃分。首先，在檢察權(quán)的權(quán)力邊界明確性原則下，采取負(fù)面清單方式可以最大限度地分權(quán)和授權(quán)，厘清檢察長與檢察官的權(quán)力邊界。其次，基于檢察權(quán)內(nèi)容的多樣性，完全列舉檢察官的權(quán)力不夠現(xiàn)實(shí)，而通過“抓大放小”原則，列舉檢察長的權(quán)力則存在可行性。再次，根據(jù)《憲法》《刑事訴訟法》等法律，對(duì)檢察長的決定性權(quán)力進(jìn)行梳理也較為可行。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意，檢察長與檢察官的權(quán)力歸屬，并非此消彼長的關(guān)系，而是可以通過指揮監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化。對(duì)于“未列舉的辦案事項(xiàng)決定權(quán)歸檢察官行使的形式，與公權(quán)力的法無明文規(guī)定即不得行使的規(guī)律相?！钡馁|(zhì)疑，筆者認(rèn)為，此種認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤地將“法定原則”簡單化地等同于“法律明文列舉原則”。從法定原則的目的來看，其主要是規(guī)范公權(quán)力的行使邊界，而非用于厘清公權(quán)力內(nèi)部不同主體之間的邊界，這是法定原則與組織原則的區(qū)別所在。此外，就檢察官權(quán)力清單而言，采取負(fù)面清單或者正面清單的形式，不在于是否遵循法定原則，而在于是否承認(rèn)檢察官的相對(duì)獨(dú)立地位，是否明確檢察權(quán)的運(yùn)行主體，只要在這個(gè)方面有所認(rèn)識(shí)，即可理解正面清單或負(fù)面清單的不同功能所在。

（四）在權(quán)力清單配置標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化

關(guān)于檢察官權(quán)力的配置，有的學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究，認(rèn)為在檢察長與檢察官關(guān)系上要注重三區(qū)分原則：一是將積極、主動(dòng)履行法律監(jiān)督職能的啟動(dòng)權(quán)賦予檢察官行使，積極促進(jìn)偵破犯罪案件；二是貫徹爭議性原則，即有爭議案件強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)性和實(shí)體處理的正確，而無爭議的案件更強(qiáng)調(diào)訴訟的效率（速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序）；三是貫徹強(qiáng)制性原則［5］。龍宗智教授提出了“大小原則、上下原則、書狀原則、爭議性原則和強(qiáng)制性原則”，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮權(quán)力的性質(zhì)、權(quán)力的影響和權(quán)力的行使特點(diǎn)三個(gè)方面。上述學(xué)者從不同角度揭示了檢察官與檢察長權(quán)力配置的不同要求，對(duì)于深入研究檢察官權(quán)力清單具有啟發(fā)意義。當(dāng)前檢察官權(quán)力清單的劃分主要依賴于檢察機(jī)關(guān)的職能。由于對(duì)檢察職能認(rèn)識(shí)不一，因此檢察權(quán)的劃分存在多樣化和混雜性①我國檢察機(jī)關(guān)主要包括四個(gè)方面的職能，即偵查、公訴、批捕以及訴訟監(jiān)督（偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等）。關(guān)于檢察權(quán)的劃分在理論上存在“三分說”，即公訴權(quán)、偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)；“四分說”，即偵查權(quán)、公訴權(quán)、批捕權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)；“五分說”，即檢察偵查權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督、其他職權(quán)；“八分說”，即職務(wù)犯罪偵查權(quán)、審查逮捕與偵查監(jiān)督權(quán)、公訴與刑事審判監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、民事訴訟監(jiān)督權(quán)、行政公訴與行政訴訟監(jiān)督權(quán)、法律話語權(quán)。。此外，對(duì)于紛繁復(fù)雜的檢察權(quán)內(nèi)容，可以分別依據(jù)權(quán)力的屬性、涉及的事項(xiàng)及運(yùn)行的特征進(jìn)行分類。根據(jù)權(quán)力的法律屬性，檢察機(jī)關(guān)權(quán)力清單分為司法屬性檢察權(quán)、行政屬性檢察權(quán)和監(jiān)督屬性檢察權(quán)，依據(jù)涉及的事項(xiàng)可分為事務(wù)性檢察權(quán)和終局性檢察權(quán)。上述劃分是對(duì)我國檢察權(quán)內(nèi)容的傳統(tǒng)劃分，從根本上講是一種靜態(tài)劃分，雖然對(duì)于深化檢察權(quán)屬性認(rèn)識(shí)具有重大意義，但是卻無法解決檢察權(quán)的運(yùn)行問題。

一是檢察官的權(quán)力類型。從過去的“三級(jí)審批制”的權(quán)力分配來看，在科層制內(nèi)不同主體的權(quán)力是不同的，其中建議權(quán)和承辦權(quán)一般屬于檢察官，監(jiān)督權(quán)屬于部門負(fù)責(zé)人，決定權(quán)則由檢察長（檢察委員會(huì)）行使，雖然這種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制已被理論界和實(shí)務(wù)界所揚(yáng)棄，但是其關(guān)于檢察權(quán)的動(dòng)態(tài)分類卻值得借鑒，并且契合了檢察官辦案責(zé)任制的改革目的。故此，對(duì)檢察權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以動(dòng)態(tài)的適應(yīng)運(yùn)行規(guī)律的方式予以劃分，而縱向上依據(jù)檢察權(quán)的運(yùn)行特征可分為承辦權(quán)和辦案事項(xiàng)決定權(quán)。其中，承辦權(quán)主要是作為辦案組織承辦案件的權(quán)力。從辦案組織規(guī)定來看，案件要么由檢察官承辦，要么由檢察官辦案組承辦，這是檢察權(quán)運(yùn)行的開始，也是辦案責(zé)任歸屬的依據(jù)。而辦案事項(xiàng)決定權(quán)則是檢察權(quán)的核心，是在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)案件事項(xiàng)作出處理的權(quán)力。承辦權(quán)和辦案事項(xiàng)決定權(quán)有時(shí)統(tǒng)一于檢察官，有時(shí)則有所區(qū)分。當(dāng)承辦權(quán)與辦案事項(xiàng)決定權(quán)統(tǒng)一時(shí)，辦案組織的權(quán)力與責(zé)任較為明確具體，檢察官辦案主體地位較為凸顯；當(dāng)承辦權(quán)與辦案事項(xiàng)決定權(quán)相分離時(shí)，檢察官則作為承辦人而不具有對(duì)辦案事項(xiàng)最終處理權(quán)，從而易使行為與效果相分離。

二是檢察長的權(quán)力類型。在各地的權(quán)力清單上，對(duì)于檢察長的權(quán)力雖有“決定”“批準(zhǔn)”“審核”“領(lǐng)導(dǎo)”“監(jiān)督”等多種表述，但從檢察長負(fù)責(zé)制的檢察體制分析，檢察長除作為檢察官行使辦案事項(xiàng)決定權(quán)外，還應(yīng)當(dāng)作為檢察首長對(duì)于檢察官的辦案活動(dòng)行使指揮監(jiān)督權(quán)。辦案事項(xiàng)決定權(quán)是檢察長與檢察官的橫向權(quán)力分類，而指揮監(jiān)督權(quán)則是其與檢察官的縱向權(quán)力分類，只有明確這一點(diǎn)探討檢察長的權(quán)力類型才有意義。檢察官辦案責(zé)任制改革不僅要實(shí)現(xiàn)橫向權(quán)力分類，即檢察官權(quán)力清單，而且還要實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力行使，即指揮監(jiān)督權(quán)的類型、方式、內(nèi)容。

基于檢察權(quán)劃分的規(guī)范性和檢察官權(quán)力的對(duì)應(yīng)性原則，對(duì)于檢察長橫向意義上的辦案事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)當(dāng)結(jié)合檢察權(quán)屬性、檢察院層級(jí)、案件的性質(zhì)、地域區(qū)別等方面因素區(qū)別劃分，在此可不強(qiáng)調(diào)各省的統(tǒng)一和一致，但對(duì)于縱向意義上的指揮監(jiān)督權(quán)，則應(yīng)嚴(yán)格限制范圍、形式、內(nèi)容和效果，從而在責(zé)任劃分和追究上實(shí)現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”。