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      突發(fā)事件應(yīng)對之地方立法質(zhì)量研究
      ——基于22 部省級地方立法文本的考察

      2020-08-28 02:02:24
      關(guān)鍵詞:上位法突發(fā)事件應(yīng)急

      江 林

      (四川大學(xué) 法學(xué)院,成都610000)

      一、問題提出

      《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國公共應(yīng)急管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,為預(yù)防和處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件構(gòu)建起基本的法律框架。 該法共70 條,包括總則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任、附則七章。 自2007 年《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施以來,已有22 個省級行政區(qū)以該法為直接立法依據(jù),以突發(fā)事件為立法事項,結(jié)合本地實際,制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章①,與《突發(fā)事件應(yīng)對法》一道構(gòu)筑起我國突發(fā)事件應(yīng)急法制體系,為各級政府預(yù)防和處置突發(fā)事件提供了法制支撐。 當(dāng)前,提高地方立法質(zhì)量是地方立法工作中的一項突出要求。 我國突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的質(zhì)量如何?是否能滿足實踐中的法制需求?尚存在哪些突出的問題?突發(fā)事件應(yīng)對地方立法及相關(guān)上位法未來應(yīng)如何完善?

      對上述難題的規(guī)范性闡釋,首先需要對法律文本進(jìn)行細(xì)致入微地研究,而現(xiàn)有研究對突發(fā)事件應(yīng)對地方立法質(zhì)量關(guān)注并不多。 已有探討主要關(guān)注兩方面:一是關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的必要性。 通過細(xì)化上位法規(guī)范和補(bǔ)充必要的創(chuàng)制性規(guī)范來貫徹實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》,以及應(yīng)對突發(fā)事件地域差異的現(xiàn)實狀況,構(gòu)成了“地方二次立法”的內(nèi)在需求[1]。 突發(fā)事件應(yīng)對地方立法可以實現(xiàn)執(zhí)行上位法規(guī)范內(nèi)容、補(bǔ)正突發(fā)事件應(yīng)對規(guī)范效力等級不足、進(jìn)一步平衡公權(quán)與私權(quán)的目的[2]。 二是關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的實證研究[3]。 但相關(guān)研究主要關(guān)注地方立法重復(fù)上位法的情況和某一特定地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的實踐,忽視了地方立法抵觸中央立法的問題,對地方立法的細(xì)化、創(chuàng)制和由此可能產(chǎn)生的央地立法互動亦未能給予足夠重視;研究視角側(cè)重于宏觀分析,對地方立法文本微觀把握不足,進(jìn)而呈現(xiàn)出應(yīng)然研究較多,實然研究較少,無法全面反映出突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的質(zhì)量狀況。

      基于此,本文對突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的必要性不再贅述,重點(diǎn)放在對全國22 部省級突發(fā)事件應(yīng)對地方立法文本質(zhì)量的系統(tǒng)實證考察。 科學(xué)、全面地設(shè)置突發(fā)事件應(yīng)對地方立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn),是考察突發(fā)事件應(yīng)對地方立法質(zhì)量的邏輯起點(diǎn),也是規(guī)范地方立法權(quán)、行政權(quán)等各項權(quán)力運(yùn)行,保障地方公民權(quán)益的內(nèi)在要求。《立法法》第4、5、6 條確立了我國立法的基本原則:依法立法、民主立法、科學(xué)立法。 地方立法作為立法體系中重要的一層級,地方立法主體在進(jìn)行立法活動時同樣應(yīng)當(dāng)遵循上述一般性原則。 地方立法質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)通俗的說法為“不抵觸是前提,有特色是基礎(chǔ),可操作是關(guān)鍵”[4]。 故筆者擬從地方立法的合法性、重復(fù)性、創(chuàng)制與細(xì)化等方面展開突發(fā)事件應(yīng)對地方立法質(zhì)量研究。

      二、突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的合法性評估

      (一)地方立法合法性的評價標(biāo)準(zhǔn)

      地方立法的合法性是判斷地方立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。 理論界通常從立法依據(jù)、立法主體、立法程序、立法內(nèi)容這四方面來評價一部法律文件的合法性[5]。 判斷突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的合法性同樣應(yīng)當(dāng)遵循這四個標(biāo)準(zhǔn)。 盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有明確授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地實際情況制定實施細(xì)則,但根據(jù)《立法法》第73 條第1 款規(guī)定,地方人大及其常委會為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況制定地方性法規(guī);第82 條第2 款明確地方政府為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定,可以制定地方政府規(guī)章。 這兩條規(guī)定是地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行地方執(zhí)行性立法的依據(jù)。 即在有上位法的情況下,為保證上位法在本行政區(qū)域內(nèi)的實施可制定相應(yīng)的執(zhí)行性規(guī)定②。 同時,2007 年國務(wù)院召開貫徹實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》電視電話會議時,明確要求各地要遵循“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧”的原則,制定具體的實施辦法,以保障《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有效落實[6]。 故通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來執(zhí)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》,是有合法性依據(jù)的。

      在立法主體上,省級人大及其常委會、省級人民政府均可以為執(zhí)行法律的規(guī)定進(jìn)行地方立法,但兩者的權(quán)限并不完全相同。 《立法法》第82 條規(guī)定:沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。即若沒有上位法的明確授權(quán),地方政府規(guī)章不能在細(xì)化上位法規(guī)則或創(chuàng)制新規(guī)則時新設(shè)權(quán)利義務(wù),反之,則超越了法定的權(quán)限。 作為本文研究對象中的4 部地方政府規(guī)章中,均無超越《立法法》第82 條規(guī)定的職權(quán)新設(shè)減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的情形。

      立法程序上,在地方進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對立法時,不少省、市都成立了立法工作小組,通過調(diào)研、座談會、論證會和征求意見等形式聽取各方面的意見后形成立法草案,然后報省級人民代表大會或者省級政府常務(wù)會議討論決定后頒布實施。但由于地方立法過程公開性的不足,無法對立法程序進(jìn)行完整評估,本文重點(diǎn)關(guān)注地方立法在內(nèi)容上與上位法相抵觸的情況。 下位法不能與上位法相抵觸是我國法制統(tǒng)一的一項基本內(nèi)容,周旺生教授將下位法對上位法的抵觸分為兩類:一類是直接抵觸,即下位法的規(guī)定與上位法的具體條文規(guī)定相沖突;另一類是間接抵觸,即下位法的規(guī)定與上位法的立法目的、精神實質(zhì)或基本原則相沖突[7]。 下文將以此為評價標(biāo)準(zhǔn),分析突發(fā)事件應(yīng)對地方立法與法律條文或原則、精神的抵觸情況。

      (二)突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的抵觸類型

      通過將22 部地方執(zhí)行性立法文本與《突發(fā)事件應(yīng)對法》及相關(guān)法律相對比后發(fā)現(xiàn),我國突發(fā)事件地方立法文本的內(nèi)容基本符合《突發(fā)事件應(yīng)對法》的原則和精神,但部分地方立法文本在應(yīng)急預(yù)案修訂條件、預(yù)警警報發(fā)布主體、應(yīng)急措施的設(shè)定方面,存在與《突發(fā)事件應(yīng)對法》及相關(guān)間接上位法相抵觸的問題。 這些問題的出現(xiàn)也反映出上位法在預(yù)案實施、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)和組織、應(yīng)急措施執(zhí)行等方面的規(guī)定與地方在實踐中的法制需求之間存在一定摩擦。

      1.應(yīng)急預(yù)案修訂條件的異化

      《突發(fā)事件應(yīng)對法》第17 條規(guī)定,應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要和情勢變化,適時修訂應(yīng)急預(yù)案。 該條確立了預(yù)案修訂的基本原則:一是實際需要,二是情勢變化,但對應(yīng)急預(yù)案的修訂條件、程序沒有進(jìn)一步規(guī)定。 對地方立法文本進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn),江蘇、陜西、重慶、廣東、河北五地的文本卻以固定的時間期限作為應(yīng)急預(yù)案的修訂條件:江蘇文本第19 條、陜西文本第21 條要求“應(yīng)急預(yù)案每3 年至少修訂一次”。 廣東文本第13 條、河北文本第14 條規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、基層群眾性自治組織制定的應(yīng)急預(yù)案每2 年至少修訂一次,其他應(yīng)急預(yù)案每3年至少修訂一次?!倍谥貞c文本第15 條中,這兩類文本修訂期限分別規(guī)定為3 年和5 年。 以固定的時間期限作為應(yīng)急預(yù)案的修訂條件,有利于避免應(yīng)急預(yù)案公布數(shù)年后亦未修訂而與現(xiàn)實脫離的情況,但僵硬地將應(yīng)急預(yù)案的生命周期固定在2 至5 年,卻忽略了基于突發(fā)事件應(yīng)對實踐經(jīng)驗和預(yù)案實施中發(fā)現(xiàn)問題而產(chǎn)生的修訂需求,與《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立的“以實際為需要”,并“適應(yīng)情勢變化”的原則相違背。

      2.預(yù)警警報發(fā)布主體的擴(kuò)大

      突發(fā)事件關(guān)乎不特定多數(shù)人的生命、健康和重大公私財產(chǎn)安全,在發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息時,不僅要考慮工作的便捷,還應(yīng)考慮發(fā)布主體的權(quán)威性和由此可能帶來社會影響。 基于此,《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43 條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)……發(fā)布相應(yīng)級別的警報,決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期……”而部分地方立法機(jī)關(guān)對該條款進(jìn)行細(xì)化時,將預(yù)警信息發(fā)布主體擴(kuò)大到人民政府有關(guān)部門或應(yīng)急指揮部:北京文本第42 條、重慶文本第30 條、山西文本第32 條、河北文本第31 條規(guī)定的發(fā)布主體為“各級政府或政府授權(quán)的部門”;江蘇文本第46 條、湖北文本第24 條將發(fā)布主體規(guī)定為“各級政府或政府委托的部門”;廣東文本第32 條規(guī)定的發(fā)布主體為“人民政府應(yīng)急管理辦公室”;遼寧文本第31 條規(guī)定的發(fā)布主體為“各級政府應(yīng)急總指揮部”。 上述8 個省、市關(guān)于預(yù)警警報發(fā)布主體的規(guī)定,均突破了上位法明確的唯一發(fā)布主體,即“縣級以上地方各級人民政府”,表現(xiàn)為以擴(kuò)大上位法規(guī)定的職權(quán)主體范圍的形式與《突發(fā)事件應(yīng)對法》產(chǎn)生抵觸。

      3.增設(shè)違反上位法的應(yīng)急措施

      一種情況是超出法定應(yīng)急措施的適用范圍。 遼寧文本第36 條規(guī)定,在處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件時,人民政府可對有關(guān)人員、區(qū)域進(jìn)行隔離。 雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》中并未規(guī)定隔離措施,但《傳染病防治法》第39 條規(guī)定:“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時,可以采取隔離治療的防治措施。 ”據(jù)此,隔離只能適用于因甲類傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件。 而遼寧文本將隔離措施適用于各類突發(fā)事件,擴(kuò)大了《傳染病防治法》規(guī)定的適用范圍,與《傳染病防治法》的規(guī)定直接相抵觸。 另一種情況是改變應(yīng)急措施的適用程序。 湖南文本第38 條、甘肅文本第38 條規(guī)定:“在緊急情況下,負(fù)責(zé)組織處置突發(fā)事件的人民政府可以靈活確定應(yīng)急處置措施的步驟、順序、方式、形式和時限。 ”該條是對突發(fā)事件緊急行政程序的規(guī)定。 “緊急行政程序是行政主體在行使緊急行政權(quán)控制緊急狀態(tài)所應(yīng)當(dāng)遵循的特殊程序。 ”[8]這種為了解決迫在眉睫的緊急危險而采取的簡化程序可能會限制公民的人身自由,而根據(jù)《立法法》第8 條規(guī)定,限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律予以設(shè)定,法規(guī)、規(guī)章均無權(quán)設(shè)定。 故筆者認(rèn)為,在《突發(fā)事件應(yīng)對法》對緊急行政程序沉默的情況下,地方立法不宜先行創(chuàng)制。 且前述地方立法文本在創(chuàng)設(shè)緊急行政程序的同時并未進(jìn)一步明確相關(guān)的救濟(jì)機(jī)制、約束機(jī)制,這在實踐中可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、超越職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。

      三、突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的重復(fù)性評估

      (一)地方立法重復(fù)性的評價標(biāo)準(zhǔn)

      地方立法重復(fù)由來已久并成為嚴(yán)重影響地方立法質(zhì)量提升的一個關(guān)鍵問題。 《立法法》第73 條為此專門規(guī)定:“地方性法規(guī)一般對上位法已規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)。 ”地方立法對上位法的重復(fù)可以從形式上的文本體例結(jié)構(gòu)和實質(zhì)上的文本內(nèi)容安排兩個角度來考察。 盡管全國人大常委會法制工作委員會反復(fù)強(qiáng)調(diào)“哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面,不要構(gòu)筑體系,對上位法的規(guī)定不要作不必要的重復(fù)”[9]。 事實上,實踐中地方立法體例結(jié)構(gòu)貪大求全并照搬上位法的現(xiàn)象仍大量存在,對上位法框架的整體承襲已成為地方立法的常態(tài),甚至為了體例結(jié)構(gòu)與上位法保持一致而不得已重復(fù)上位法具體內(nèi)容。 究其原因,有為了不抵觸上位法而不得不形成路徑依賴的現(xiàn)實需求,也有出于隱藏和保護(hù)部門利益的深層動機(jī)。 “如果采用有幾條立幾條的模式,通過立法使部門利益正當(dāng)化的傾向就過于明顯;而以整全立體化的模式制定一部結(jié)構(gòu)完整的法規(guī),可以滿足制定的法規(guī)‘很像一部法律’的面子需求,也方便將部門利益隱藏在錯綜復(fù)雜的條文中。 ”[10]

      地方立法在內(nèi)容上對上位法的重復(fù)方式則更為多樣, 要么是更換概念, 要么是移花接木,抑或是條文合并,更有甚者是原文照抄[11]。 有學(xué)者進(jìn)一步區(qū)分了地方立法重復(fù)中的必要重復(fù)和不必要重復(fù),并認(rèn)為對上位法立法目的、法理原則、適用范圍、主管機(jī)關(guān)、名詞(術(shù)語)含義、但書條款與除外條款的重復(fù)視為必要重復(fù);對上位法的行為模式和法律后果進(jìn)行重復(fù)表述的,或者沒有改變上位法法律規(guī)則中權(quán)利、義務(wù)的實質(zhì)性分配,只是在文字表述上稍有差異的,都屬于不必要的重復(fù)[12]。 本文沿用了這一關(guān)于地方立法內(nèi)容重復(fù)性評估標(biāo)準(zhǔn),除去地方立法文本中的立法目的、適用范圍、援引規(guī)定、施行日期四類必要重復(fù)條款后,將重復(fù)類型劃分為:第一,與上位法某一條款文字表述完全一致,為直接重復(fù)。 如北京文本第50 條與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50 條完全相同,即直接重復(fù)上位法。 第二,與上位法某一條款文字表述不一致,但行為模式和法律后果仍一致,為非實質(zhì)性文字變動帶來的重復(fù)。 如北京文本第22條規(guī)定:“建立矛盾糾紛排查調(diào)處制度, 對排查出的可能引發(fā)社會安全的矛盾糾紛應(yīng)當(dāng)采取措施及時予以化解。 ”而《突發(fā)事件應(yīng)對法》第21 條規(guī)定:“縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)及時調(diào)解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛。 ”北京文本第22 條雖沒有完全照搬《突發(fā)事件應(yīng)對法》第21 條的規(guī)定,但只是轉(zhuǎn)換了文字表述方式,條文內(nèi)涵并未發(fā)生變化,故亦為重復(fù)。 第三,對上位法某幾個條款進(jìn)行合并。 如北京文本第53 條就是對《突發(fā)事件應(yīng)對法》第55 條、第56 條、第57 條的合并。 第四,對上位法某一個條款進(jìn)行拆分。 如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第59 條在四川文本中被拆分為第49 條和第50 條。

      (二)突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的重復(fù)性狀況

      在突發(fā)事件應(yīng)對地方立法文本的體例結(jié)構(gòu)方面,共14 部地方立法文本與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的七章體例一致③。 另8 部地方立法文本中,北京文本的體例與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相比,省去附則一章;山西、福建、遼寧、寧夏的文本體例突出了突發(fā)事件的信息報告;廣東文本增加了評估與考核一章;重慶文本增加了應(yīng)急組織體制一章;上海文本在章節(jié)名稱上突出了值守、應(yīng)急聯(lián)動(見表1)??偟膩砜?,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法文本的結(jié)構(gòu)框架與《突發(fā)事件應(yīng)對法》同質(zhì)化傾向明顯,編排上主要為總—分—附的邏輯結(jié)構(gòu)。 總則部分主要涉及立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、應(yīng)急管理原則和體制等方面,分則部分主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任等方面,附則部分主要規(guī)定施行時間。 體例結(jié)構(gòu)“大而全”并沿用上位法的現(xiàn)象,在突發(fā)事件應(yīng)對地方立法領(lǐng)域仍較為突出。 另外,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容安排上并沒有明顯的差異。

      表1 22 部地方執(zhí)行性立法文本的體例結(jié)構(gòu)

      根據(jù)前述認(rèn)定地方立法內(nèi)容重復(fù)性的標(biāo)準(zhǔn),22 部文本的內(nèi)容重復(fù)情況如下表所示(見表2)。 各地突發(fā)事件地方立法文本的重復(fù)性條款百分比為12%-37%,平均重復(fù)率為23%。 從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可看出,地方立法內(nèi)容重復(fù)上位法的問題在突發(fā)事件應(yīng)對地方立法領(lǐng)域仍然存在。 但同時,根據(jù)重復(fù)的比例來看,地方執(zhí)行性立法簡單抄襲上位法的現(xiàn)象已有明顯改善,僅認(rèn)為地方立法機(jī)關(guān)只是單純重復(fù)上位法規(guī)定的觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的細(xì)化和創(chuàng)制遠(yuǎn)多于簡單的非必要重復(fù)。

      表2 22 部地方立法文本重復(fù)情況統(tǒng)計

      四、突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的細(xì)化與創(chuàng)制評估

      (一)地方立法細(xì)化與創(chuàng)制的評價標(biāo)準(zhǔn)

      細(xì)化和創(chuàng)制條款的數(shù)量是衡量一部地方立法文本質(zhì)量高低的重要指標(biāo)。 在中央和地方的關(guān)系上,《憲法》總綱確立了“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?!眱蓚€積極性原則為地方立法創(chuàng)新提供了憲法依據(jù)。地方性法規(guī)在中國特色社會主義法律體系中的地位和作用可以概括為: 保證憲法和法律在地方的實施; 對中央立法進(jìn)行補(bǔ)充、完善;因地制宜地創(chuàng)設(shè)規(guī)則以解決地方事務(wù)。 地方政府規(guī)章同地方性法規(guī)一樣,也具有細(xì)化上位法和創(chuàng)設(shè)新規(guī)則的功能,但沒有上位法的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)置減損公民、法人或者其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

      地方立法保證上位法的實施、對上位法進(jìn)行補(bǔ)充的功能通過細(xì)化上位法得以實現(xiàn)。 “細(xì)化就是在法律、行政法規(guī)基礎(chǔ)上作進(jìn)一步具體化、量化規(guī)定,屬于補(bǔ)充、優(yōu)化性質(zhì),使之更可操作、更利執(zhí)行。 ”[13]如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第19 條要求“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要,統(tǒng)籌安排應(yīng)對突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 ”北京文本第16 條在此基礎(chǔ)上,區(qū)分不同情形,進(jìn)一步規(guī)定為“已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃不符合突發(fā)事件應(yīng)對需要的,應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行修改;已有的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施不符合突發(fā)事件應(yīng)對需要的,市、區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要措施,制定改造計劃,逐步組織實施。 ”可以看出,雖然內(nèi)容的重復(fù)和細(xì)化均未超出上位法的規(guī)范框架,但重復(fù)只是簡單地再現(xiàn)、拆分或合并上位法條文,而細(xì)化則需要對上位法中抽象的規(guī)范區(qū)分不同的情形,進(jìn)一步具體規(guī)定。

      因地制宜地創(chuàng)設(shè)規(guī)則不僅存在于先于國家制定的自主性立法、先行性立法中,也存在于執(zhí)行性立法中,表現(xiàn)為“首創(chuàng)性地對國家層面某些沒有規(guī)范的事項作出規(guī)定”[14]。如北京文本第4 條規(guī)定“政府應(yīng)當(dāng)編制應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃,并將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。”這條規(guī)定創(chuàng)設(shè)的政府職責(zé)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中找不到對應(yīng),屬于上位法沒有涉及的事項。 再如北京文本第63 條、第64 條規(guī)定在突發(fā)事件事后恢復(fù)重建時開展心理危機(jī)干預(yù)工作、建立檔案管理制度,這些都是地方立法層面首創(chuàng)的制度。

      (二)突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的細(xì)化與創(chuàng)制表現(xiàn)

      在22 部樣本中,細(xì)化條款和創(chuàng)制條款共799 條,占條文總數(shù)的70%。 突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的細(xì)化和創(chuàng)制主要集中在應(yīng)急管理組織體制、征用制度、應(yīng)急預(yù)案管理、事后恢復(fù)與重建、目標(biāo)考核制度等方面。 但進(jìn)一步的文本梳理發(fā)現(xiàn),盡管簡單重復(fù)上位法的現(xiàn)象在突發(fā)事件應(yīng)對地方立法領(lǐng)域有所改善, 但地方在條文的細(xì)化和創(chuàng)制表現(xiàn)上仍呈現(xiàn)出創(chuàng)新性不足的問題。

      1.對應(yīng)急管理組織體制的細(xì)化

      《突發(fā)事件應(yīng)對法》 第8 條確立了以縣級以上地方人民政府設(shè)立的各類突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)為中心的組織體制。 地方立法對應(yīng)急管理組織體制的細(xì)化體現(xiàn)在兩方面:第一,常設(shè)機(jī)構(gòu)的法制化。 除四川外,其余21 部文本均規(guī)定了縣級以上人民政府成立應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)或應(yīng)急管理辦公室,負(fù)責(zé)應(yīng)急管理委員會的日常事務(wù),履行值守應(yīng)急、信息匯總和報告、綜合協(xié)調(diào)、督察指導(dǎo)等職能。第二,應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的制度構(gòu)建??v向上,22 部地方立法文本均對突發(fā)事件應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了下沉,規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)或確定人員負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作,并將突發(fā)事件應(yīng)對工作納入居民委員會、村民委員會自治管理的內(nèi)容,形成了以各級應(yīng)急管理委員會為主體,以基層群眾自治性組織為最小單元的應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)。 橫向上,除云南外,其余21 部文本規(guī)定由縣級以上人民政府建立突發(fā)事件應(yīng)對工作專業(yè)人才庫或應(yīng)急管理專家組,為突發(fā)事件應(yīng)對工作提供決策和處置建議;北京、遼寧、湖南等地地方立法文本要求縣級以上人民政府建立健全與駐地人民解放軍、人民武裝警察部隊的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。 梳理這些規(guī)定,可以看出應(yīng)急管理組織體制的法制構(gòu)建還存在以下問題:對應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)中最為關(guān)鍵的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)內(nèi)部組成單位之間的職責(zé)劃分,地方立法處于空白;對具體的軍隊聯(lián)動機(jī)制,如行政機(jī)關(guān)和軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、動用軍隊的原則、對軍隊的獎懲問責(zé)機(jī)制等,以及可實施的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制,地方立法亦未涉足;對志愿者、各類社會組織等社會力量如何參與突發(fā)事件應(yīng)對、權(quán)利與義務(wù)如何劃分等,地方立法亦沒有可操作化的規(guī)定。

      2.對征用制度的細(xì)化

      《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12 條、第52 條對政府及其部門處置突發(fā)事件征用財產(chǎn)提供了法律依據(jù)。 但正如有學(xué)者指出,這種簡易、籠統(tǒng)、抽象的規(guī)定,“存在征用主體和被征用人權(quán)限不清、征用程序缺失、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題”[15]。這些問題為征用制度在實踐中的操作帶來困難,基于此,22 部地方立法文本中,有16 部文本對征用制度進(jìn)行了不同程度的細(xì)化,其余6 部文本中,北京、甘肅文本未規(guī)定征用制度;湖南、新疆、湖北文本以條文合并的方式重復(fù)上位法第12 條和第52 條; 江蘇文本第55 條則以非實質(zhì)性文字變動的方式重復(fù)上位法第12 條。

      但筆者進(jìn)一步梳理16 部文本的應(yīng)急征用條款后發(fā)現(xiàn),征用程序不完整、被征用人的救濟(jì)機(jī)制未規(guī)定、 征用補(bǔ)償方式單一和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題并未在省級地方立法層面得到解決。 大多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)僅對應(yīng)急征用的啟動程序作了細(xì)化規(guī)定,如要求簽發(fā)應(yīng)急處置征用令或《應(yīng)急處置通知書》,登記造冊后載明征用的相關(guān)內(nèi)容。 山西、陜西文本進(jìn)一步規(guī)定了征用令的簽發(fā)主體和實施主體,但對征用后標(biāo)的物的使用、返還程序,16 部地方立法均未作規(guī)定。在征用后的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,僅安徽、四川、遼寧的文本對上位法有所細(xì)化:四川、安徽將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為“參照征用時的價值給予補(bǔ)償”;遼寧省規(guī)定了以生活補(bǔ)助的方式補(bǔ)償因經(jīng)營性財產(chǎn)被征用而遭受的經(jīng)濟(jì)損失。 此外,山東、寧夏、上海、江西、云南、福建、安徽、四川的文本規(guī)定“緊急情況下,可以征用后再補(bǔ)辦手續(xù)”,廣東、陜西的文本甚至規(guī)定“緊急情況下,在沒有其他替代方式時,可以強(qiáng)制征用?!倍c此相關(guān)的批準(zhǔn)程序、實施程序卻未見條款規(guī)定??偟膩砜矗胤搅⒎▽?yīng)急征用的創(chuàng)新依然沒能解決上位法遺留的問題。

      3.對應(yīng)急預(yù)案管理制度的細(xì)化

      在應(yīng)急預(yù)案的制定主體上,《突發(fā)事件應(yīng)對法》第17 條規(guī)定地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案, 而22 部地方立法文本進(jìn)一步規(guī)定了居民委員會、村民委員會和直接涉及公共安全的企業(yè)事業(yè)單位制定應(yīng)急預(yù)案的職責(zé),可以說是對我國“橫向到邊,縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案編制政策的法制化。 在預(yù)案、備案和演練方面,多地文本規(guī)定了各級、各類應(yīng)急預(yù)案的備案制度和應(yīng)急預(yù)案定期演練制度:縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門、直接涉及公共安全的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)急演練每年至少一次,有的文本甚至規(guī)定學(xué)校、幼兒園每年組織舉行二次以上應(yīng)急演練。 有必要指出的是,盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》未規(guī)定全面的預(yù)案制定主體、預(yù)案備案制度、定期演練制度,但在國務(wù)院辦公廳于2013年10 月印發(fā)的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(國辦發(fā)〔2013〕101 號)中,地方立法中細(xì)化和創(chuàng)制的規(guī)定均已在該文件的第9 條、第20 條、第22 條予以明確。

      4.對事后恢復(fù)與重建制度的細(xì)化

      《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五章專門規(guī)定了事后評估、上級政府支援、善后工作計劃的制定、事后總結(jié)報告等恢復(fù)與重建制度。 而問題在于,將這些事后恢復(fù)重建制度被雜糅地羅列在一起,“規(guī)定過于籠統(tǒng),沒有充分考慮到各項恢復(fù)重建制度可能面臨的法律問題”[16]。地方立法對恢復(fù)與重建制度的創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):第一,提出開展社會心理服務(wù)。 有學(xué)者提出,在應(yīng)對突發(fā)事件時,社會心理服務(wù)工作面臨的首要挑戰(zhàn)就是相關(guān)法律不健全[17]。 雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》中沒有關(guān)于開展事后心理服務(wù)的條款,但在地方立法層面,除寧夏、湖北外,20 部地方立法文本均確立了事后的心理服務(wù)制度,要求履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府或相關(guān)部門制定心理重建的善后工作計劃,對受突發(fā)事件影響的特定人群提供心理咨詢和干預(yù)服務(wù)等。 第二,建立突發(fā)事件應(yīng)對檔案管理制度。 多部地方立法文本規(guī)定了縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對檔案管理制度,對應(yīng)對工作的原始記錄等有關(guān)資料進(jìn)行收集、整理、存檔,山西文本第45 條甚至提出要建立突發(fā)事件應(yīng)對案例庫。 然而,除心理服務(wù)制度和檔案管理制度之外,對事后恢復(fù)與重建制度中的其他關(guān)鍵性制度,如事后評估制度以及補(bǔ)償、安置、救助等涉及重大公共利益的制度,地方立法則普遍缺乏可實施的細(xì)化。

      5.創(chuàng)制突發(fā)事件應(yīng)對工作的目標(biāo)考核制度

      《突發(fā)事件應(yīng)對法》并未規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對的目標(biāo)考核制度,而通過梳理地方立法文本后發(fā)現(xiàn),北京、湖南、遼寧、廣東等20 地的地方立法文本已將突發(fā)事件應(yīng)對工作納入地方政府的目標(biāo)責(zé)任考核范圍。 事實上,不僅是在地方立法文本中明確突發(fā)事件應(yīng)對目標(biāo)考核制,多地已經(jīng)開始了應(yīng)急管理工作政績考核的實踐探索,并針對應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核出臺了相應(yīng)的管理辦法。 但從這些辦法的規(guī)定來看,目標(biāo)管理考核的對象、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容在各地尚不統(tǒng)一。 僅以湖南和寧夏為例,《湖南省應(yīng)急管理工作目標(biāo)管理考核辦法》的考核對象僅為省內(nèi)部分公務(wù)員單位和事業(yè)單位,而在《寧夏回族自治區(qū)人民政府應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核辦法》中,中國電信寧夏公司、中國移動寧夏公司、中國聯(lián)通寧夏公司、寧夏電力公司等這些直接涉及公共安全的國有企業(yè)亦被納入考核對象。 在考核項目上也存在差異:湖南辦法規(guī)定的考核項目為組織領(lǐng)導(dǎo)、值守應(yīng)急、預(yù)案建設(shè)和宣教工作,而寧夏辦法則規(guī)定了應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、善后處理、應(yīng)急保障能力建設(shè)、應(yīng)急值守工作、宣教培訓(xùn)工作六個考核項目。 正是由于全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核制度尚未建立,地方政府也只能先行探索,進(jìn)而存在多種政績考核實踐。

      根據(jù)這些梳理可以看出,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的創(chuàng)新性有待提升。 首先,突發(fā)事應(yīng)對地方立法的創(chuàng)新絕大多數(shù)是依附于上位法的規(guī)定進(jìn)行的續(xù)造和延申,獨(dú)立的創(chuàng)制性條款并不多見。 其次,盡管地方立法對上位法進(jìn)行了大量細(xì)化,但當(dāng)觸及條款的核心問題時,地方立法的細(xì)化則顯得力不從心。 全面的應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)、完善的國家征用制度、具體的事后恢復(fù)與重建制度、統(tǒng)一的目標(biāo)考核制度等上位法中需要進(jìn)一步明確的問題,地方立法并沒有予以整體化地構(gòu)建和完善。 再次,橫向的地方立法趨同現(xiàn)象突出。 地方細(xì)化和創(chuàng)制性條款的擴(kuò)散路徑表現(xiàn)為:一項立法創(chuàng)新由初始立法主體確立后,同級別其他立法主體通過調(diào)研走訪、座談會等交流方式,對此項立法創(chuàng)新進(jìn)行模仿、借鑒,并將其遷移至本地,最終導(dǎo)致整體上的地方立法趨同。最后,地方立法地域特色不明顯。 細(xì)化和創(chuàng)制條款較少直接指向本地實際問題,僅個別立法主體配置了具有本地地方特色的立法制度,如上海文本第6 條規(guī)定:“市人民政府設(shè)立上海市應(yīng)急聯(lián)動中心。 ”

      五、突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的綜合優(yōu)化

      綜合上文述及的問題,本文從立法原則、立法技術(shù)、立法內(nèi)容的維度提出突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的綜合優(yōu)化路徑,以期為完善突發(fā)事件應(yīng)急管理法制體系提供有益思考。

      (一)以法治原則作為基本價值取向

      與簡單地批評地方立法偷懶、路徑依賴的觀點(diǎn)不同,進(jìn)一步分析可以看出,出現(xiàn)地方立法質(zhì)量問題的原因既有地方立法主體未能恰當(dāng)行使地方立法權(quán)的因素, 也有作為立法依據(jù)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》自身缺陷的影響。 一方面,地方立法主體沒有充分運(yùn)用《憲法》《立法法》賦予的立法職權(quán),“反映的是當(dāng)前我國的地方立法主體在官僚系統(tǒng)的科層壓力和因創(chuàng)新而來輿論壓力的背景下而采取的保守主義立場”[18],使得地方立法沒能為解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題提供有效的制度規(guī)則;另一方面,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的合法性危機(jī)以及創(chuàng)新性不足,還源于作為上位法的《突發(fā)事件應(yīng)對法》條文簡單,原則性、抽象性的規(guī)定過多,以及對應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核、緊急行政權(quán)的啟動等重大問題的立法沉默。 根據(jù)我國的立法體制,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法對法律保留事項、限制公民基本權(quán)利的事項、中央職權(quán)事項無權(quán)規(guī)定[19]。 在法律的規(guī)定過于原則、粗疏甚至對關(guān)鍵問題予以沉默的情況下,地方立法缺乏上位規(guī)范的必要指導(dǎo),對需要予進(jìn)一步具體化的問題,地方立法機(jī)關(guān)要么超越立法職權(quán)與中央立法相抵觸,要么嚴(yán)格恪守保守主義,進(jìn)行意義不大的細(xì)化、創(chuàng)制,乃至重復(fù)、抄襲,這必然導(dǎo)致地方立法的可操作性受阻。

      依據(jù)法治原則確立中央與地方各自的立法權(quán)限, 既要保證突發(fā)事件應(yīng)急法制體系的統(tǒng)一,也要為地方立法預(yù)留合理的創(chuàng)新空間,以回應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急法制統(tǒng)一與地方立法創(chuàng)新的雙重要求。 立法原則對立法條文起決定性作用,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法同樣應(yīng)當(dāng)遵循一些基本原則。 根據(jù)較高規(guī)范決定較低規(guī)范,并最終由憲法這一最高規(guī)范所決定的法律位階理論,各級立法主體在圍繞預(yù)防和處置突發(fā)事件進(jìn)行立法時必須要遵守《憲法》第5 條規(guī)定的法治原則。 一般認(rèn)為,立法中的法治原則包括立法權(quán)限的法定性、立法程序的法定性和立法內(nèi)容的合法性[20]。 具體來看,突發(fā)事件應(yīng)對地方立法中的法治原則大致包括以下一些內(nèi)容。

      第一,法制統(tǒng)一原則。 地方性法規(guī)應(yīng)遵循的法制統(tǒng)一原則可以進(jìn)一步表述為“不與上位法相抵觸”。 “不抵觸”是對地方立法的首要要求,是地方立法獲得合法性的基礎(chǔ)。 地方立法與中央立法的沖突,不僅不利于突發(fā)事件應(yīng)急法制體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,有損自身的合法性,而且有可能會侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,背離現(xiàn)代憲法保障的精神和法治國家的基本要求?!安坏钟|”也是地方立法從屬與中央立法的表現(xiàn),尤其是對執(zhí)行性立法而言,其從屬性更強(qiáng)。地方立法的從屬性要求地方立法主體在法定的職權(quán)下, 依據(jù)法定的程序開展地方立法工作,且地方立法的具體條款不得與上位法的原則、精神、內(nèi)容相違背。

      第二,合憲性原則。 地方立法在細(xì)化和創(chuàng)制規(guī)則時,若上位法中沒有具體的法律條文作為依據(jù),甚至沒有明確的法律精神、原則作為指引,就需要從憲法中尋求幫助,即“在立法需要遵循的法的根據(jù)中,憲法是最高規(guī)格的根據(jù)”[21]。事實上,“在全國人大及其常委會的立法過程中,有時會將一些具有合憲性爭議的問題模糊化處理,交由地方立法完成”[22]。比如《突發(fā)事件應(yīng)對法》對征用制度、事后恢復(fù)與重建制度等規(guī)定一筆帶過,對突發(fā)事件應(yīng)對工作的目標(biāo)考核更是只字未提。 面對這些問題,地方立法主體在進(jìn)行立法創(chuàng)新時,就有必要慎重地尋求憲法的依據(jù),這樣既能充分發(fā)揮地方制定地方性規(guī)則的自主性,又能保證所立之法符合法治要求。

      第三,以法治原則為指引,需要防止兩種片面傾向:一是僅僅尋求地方立法與上位法的法制統(tǒng)一,認(rèn)為地方執(zhí)行性立法要與上位法在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上整齊劃一,而在地方立法創(chuàng)新上呈現(xiàn)出消極、保守的傾向,缺乏地方立法應(yīng)有的積極主動性。 另一種是脫離法制體系統(tǒng)一有序的根本原則,單純?yōu)榱说胤街卫淼默F(xiàn)實需要,而突破上位法甚至是憲法的規(guī)定,進(jìn)行不合法、不合憲的地方立法創(chuàng)新。 置言之,地方立法創(chuàng)新的合法性標(biāo)準(zhǔn)在于:一是具體條款不得抵觸上位法的原則、精神、內(nèi)容;二是當(dāng)上位法中沒有立法依據(jù)時,地方立法創(chuàng)新不得與憲法的規(guī)定相違背。

      (二)改進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)對地方立法技術(shù)

      從狹義上來說,“立法技術(shù)主要是對法律法規(guī)的起草和制定有直接意義的法律法規(guī)文本的結(jié)構(gòu)安排技術(shù)、文字表述技術(shù)和立改廢釋形式”[23]。 當(dāng)前,對地方立法技術(shù)已呈專業(yè)化、專門化、精細(xì)化的要求。 突發(fā)事件應(yīng)對地方立法可通過明確立法形式和立法目的,并輔之以專項審查的方式改進(jìn)立法技術(shù)。

      1.以地方性法規(guī)作為立法形式

      突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的立法形式既有地方性法規(guī),也有地方政府規(guī)章。 地方立法主體在選擇立法形式時較為隨意,最終呈現(xiàn)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在名稱、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上并沒有明顯差異。 在筆者看來,應(yīng)當(dāng)選擇地方性法規(guī)作為突發(fā)事件應(yīng)對地方立法形式。 首先,從突發(fā)事件應(yīng)急法的調(diào)整對象來看,主要是規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)防和處置突發(fā)事件時的職權(quán)配置與行使,其政策性較強(qiáng);從突發(fā)事件應(yīng)急法的事項來看,大量涉及到應(yīng)急權(quán)對公民基本權(quán)利的約束。 其次,由于《突發(fā)事件應(yīng)對法》中不少規(guī)定的模糊,地方在立法創(chuàng)新時可能會創(chuàng)設(shè)上位法中沒有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而制定這類規(guī)范已超出地方政府的職權(quán)。 因此,基于規(guī)范內(nèi)容的重要性、創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的現(xiàn)實需要,更適宜以地方性法規(guī)的形式為地方預(yù)防和處置各類突發(fā)事件提供法制支撐。

      2.以滿足地方治理需要為立法目的

      “地方立法存在的主要原因就是要以地方立法的形式調(diào)整地方社會關(guān)系、 解決地方問題?!盵24]面對突發(fā)事件應(yīng)對地方立法重復(fù)上位法、創(chuàng)新性不足的問題,有必要以滿足地方治理需要為立法目的,在地方規(guī)則中彰顯出地方特色。 第一,在地方立法文本結(jié)構(gòu)的設(shè)計方面,地方立法不應(yīng)執(zhí)著追求體例結(jié)構(gòu)與上位法的整齊劃一,應(yīng)立足于本行政區(qū)域的實際需要進(jìn)行體例結(jié)構(gòu)的安排。 第二,在地方立法調(diào)研中,深入了解本地區(qū)的自然地理狀況、突發(fā)事件地域特征、地方治理能力等,并以此作為地方立法的著力點(diǎn)。 第三,由于立法內(nèi)容與公民基本權(quán)利的關(guān)聯(lián)度較高,有必要通過立法公開、立法聽證、專家咨詢等制度,使立法機(jī)關(guān)的官方意志與專家學(xué)者、社會公眾的民間意志有序融合,提高突發(fā)事件應(yīng)對地方立法的民主性。 第四,“立法語言應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確肯定、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、簡潔精煉、莊重嚴(yán)肅。 ”[25]應(yīng)盡可能地避免“加強(qiáng)”“鼓勵”“支持”“引導(dǎo)”“提倡”等倡導(dǎo)性和宣示性詞匯,以及減少使用“有關(guān)部門”“及時”“有關(guān)規(guī)定”“相關(guān)部門”等模糊性表述,在條款的內(nèi)容設(shè)計上更加準(zhǔn)確、精細(xì),以提升條文的可執(zhí)行性⑤。

      3.開展突發(fā)事件應(yīng)對地方立法專項審查

      “專項審查就是組織對某一類、 某一領(lǐng)域的法規(guī)、 司法解釋集中進(jìn)行全面清理和審查研究。 ”[26]實踐表明,僅上海、遼寧兩地的突發(fā)事件應(yīng)對地方性法規(guī)有過修改,并在修改技術(shù)和修改內(nèi)容上有極大相似之處⑥。 從修法技術(shù)上看,兩地均采用了包裹立法的方式對涉及相同修法目的的多部地方性法規(guī)一次性打包修改;從修改內(nèi)容上看,兩地的修法僅涉及諸如職權(quán)主體名稱、地域表述、處分表述等不具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容,并未觸及到實質(zhì)性內(nèi)容的修改。 申言之,這些修改只是為了解決地方性法規(guī)適應(yīng)社會發(fā)展以及法制體系之間措辭的銜接等技術(shù)性的問題,對提高地方性法規(guī)自身的可操作性于事無補(bǔ)。 地方可對突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理和審查。 這其中,首先要解決突發(fā)事件應(yīng)對地方立法與中央立法抵觸的問題。 地方立法文本異化應(yīng)急預(yù)案修訂條件、擴(kuò)大預(yù)警警報發(fā)布主體、增設(shè)應(yīng)急處置措施的行為,根源于地方立法機(jī)關(guān)在追求公共利益、希望快速處置突發(fā)事件的立法動機(jī)下,對地方立法維護(hù)法制統(tǒng)一、保障人權(quán)的功能予以的不恰當(dāng)忽視。 因此,在專項審查時,需要準(zhǔn)確把握《憲法》第100 條、《立法法》第72 條對地方立法“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的首要要求,對擅自擴(kuò)大職權(quán)主體和范圍,縮減公民權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行集中修改。 其次,通過解決規(guī)范之間“掐架”的問題,使公共衛(wèi)生法治領(lǐng)域內(nèi)法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 更進(jìn)一步,有條件的地方可以建立地方性法規(guī)的動態(tài)維護(hù)機(jī)制,通過備案審查、定期報告、執(zhí)法檢查、專項審查、立法后評估等途徑,健全地方性法規(guī)的常態(tài)化實施監(jiān)督機(jī)制。

      (三)加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對立法內(nèi)容創(chuàng)新

      1.地方立法權(quán)限范圍內(nèi):積極慎重地開展創(chuàng)新

      從狹義上理解,地方立法創(chuàng)新主要是指立法內(nèi)容上的創(chuàng)新,即根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的具體情況和實際要求,針對本地需要,在地方立法權(quán)限的范圍內(nèi),創(chuàng)造性地制定和變動地方性法規(guī)的活動[27]。在具體操作方式上,地方應(yīng)嚴(yán)格按照法治原則的“不抵觸”“合憲性”要求,圍繞地方治理需求作出具體規(guī)定,對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)一步延伸、補(bǔ)充、完善,既要確保地方立法的合法性,又要使所立之法具有實質(zhì)性的細(xì)化和彌補(bǔ)上位法的功能。

      在此基礎(chǔ)上,地方立法機(jī)關(guān)可抓住上位法中的授權(quán)性規(guī)定、保障性規(guī)定等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)新。在筆者看來,善后恢復(fù)應(yīng)當(dāng)成為突發(fā)事件應(yīng)對地方立法內(nèi)容創(chuàng)新的重點(diǎn)。突發(fā)事件的預(yù)警和救援固然重要,但事后的恢復(fù)與重建工作仍不可忽視。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》對恢復(fù)與重建制度中的救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后措施一筆帶過,而善后恢復(fù)措施作為授權(quán)性行為,因突發(fā)事件類型差異和各地區(qū)財政水平高低而有所不同,這些都為地方立法機(jī)關(guān)預(yù)留了細(xì)化和創(chuàng)制空間。 事后恢復(fù)與重建的重點(diǎn)在于采取恢復(fù)常態(tài)的舉措、權(quán)利救濟(jì)和糾紛平息、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)和提出改進(jìn)措施[28]。地方立法機(jī)關(guān)首先要確立實施恢復(fù)與重建的法律原則。事后恢復(fù)與重建工作是服務(wù)型政府的一項基本職責(zé),但因恢復(fù)與重建的緊迫性、復(fù)雜性,僅依靠政府的力量難以有序開展。 以政府為主導(dǎo),劃分相關(guān)部門法律職責(zé),調(diào)動社會力量有序參與才能做好善后工作的統(tǒng)籌安排。 其次,地方立法要落實善后恢復(fù)所需的資金、物資和技術(shù)保障。 規(guī)定地方各級政府應(yīng)設(shè)立突發(fā)事應(yīng)對專項基金并納入政府財政預(yù)算;地方政府可以通過政府投入與對口支援相結(jié)合、社會募集與市場運(yùn)作相結(jié)合的方法籌集重建資金[29];對受突發(fā)事件影響較大的地區(qū)和行業(yè),政府應(yīng)采取稅收減免、財政貼息、簡化行政審批手續(xù)等政策扶持措施。 再次,地方立法還要確立對受突發(fā)事件影響地區(qū)居民的幫扶措施。 除上文提及的心理危機(jī)干預(yù)工作外,地方政府還有必要采取過渡性安置、就業(yè)扶持、專項助學(xué)補(bǔ)助等措施。 最后,地方立法可以通過授權(quán)人民政府制定配套辦法來落實各項事后恢復(fù)措施。 行政機(jī)關(guān)結(jié)合恢復(fù)與重建的實際需求,針對某一具體措施出臺的配套制度可以提升地方立法的可操作性,進(jìn)而增進(jìn)地方立法的實施效果。

      2.地方立法權(quán)限范圍外:提出立法建議

      事實上,《突發(fā)事件應(yīng)對法》的司法適用情況顯示出諸如征用、緊急行政措施等問題在實踐中已引發(fā)諸多爭議。 筆者在中國裁判文書網(wǎng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為關(guān)鍵詞,共檢索到642篇文書,其中行政案由512 件,涉及除天津、海南、西藏之外28 個省級行政區(qū)(不含港澳臺),排在前六位的關(guān)鍵詞依次為:鑒定、房屋征收、駁回、緊急避險、行政賠償、行政強(qiáng)制執(zhí)行,不少案件涉及地方政府以處置突發(fā)事件的公共利益需要為由而不當(dāng)限制私有財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利⑦。地方受制于立法職權(quán)限制、立法中普遍的保守主義傾向,難以擔(dān)當(dāng)起全面構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急制度的重任,使得中央立法有必要對一些重大問題進(jìn)行頂層設(shè)計。 對此,地方立法機(jī)關(guān)一方面可以在法條的規(guī)定上留下適用空間。 如細(xì)化和創(chuàng)制規(guī)則的行為模式、假定條件,但具體的法律后果則規(guī)定為“依照法律的規(guī)定處理”,即法律后果交由上位法規(guī)定;另一方面,可向全國人大常委會法制工作委員會提出修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法建議。 根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》目前存在的問題以及實踐的需求狀況,地方可就應(yīng)急管理組織體制、緊急行政權(quán)、應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核制度、應(yīng)急征用制度等問題提出建議。

      (1)建議構(gòu)建全面的應(yīng)急管理組織體制

      “公共危機(jī)需要來自不同部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào),須以多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的管理體系來應(yīng)對。 ”[30]中央立法除了有必要吸收地方關(guān)于設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)對常設(shè)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)延伸至基層的有益經(jīng)驗,還應(yīng)注意以下兩點(diǎn):其一,以法律的形式固化聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制整合了政府、執(zhí)政黨、軍隊和社會的力量,以政府為主導(dǎo)、全社會共同參與的方式來應(yīng)對突發(fā)事件,具有匯集多方力量的優(yōu)勢。 而作為一項較新的突發(fā)事件應(yīng)對模式,其運(yùn)作尚無法律予以規(guī)范。 故有必要在法律上明確聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的定位、原則、組成、運(yùn)作、法律責(zé)任等問題,將聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制制度化。 其二,厘清聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與政府應(yīng)急指揮部之間的法律關(guān)系,并明確以應(yīng)急指揮部為中心的一元化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制。 根據(jù)突發(fā)事件屬地管理的基本原則,地方政府成立的應(yīng)急指揮部是領(lǐng)導(dǎo)、指揮預(yù)防和處置突發(fā)事件的法定主體;聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是以“集中力量辦大事”為目的進(jìn)行的政治動員和社會動員,其部分組成成員并沒有實施突發(fā)事件應(yīng)急措施的權(quán)力。 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制采取的隔離、征用等應(yīng)急措施必須要獲得應(yīng)急指揮部的授權(quán)。

      (2)建議設(shè)立緊急行政程序條款

      行政活動要追求高效原則,在緊急情況下出于突發(fā)事件的緊迫性、公共性,緊急行政程序有必要向效率傾斜;但即使是緊急情況下行政程序的減免及適用,也應(yīng)遵循現(xiàn)代法治的基本精神,既要維護(hù)行政機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件的效率,亦不能忽視因行政權(quán)濫用而導(dǎo)致的權(quán)利不當(dāng)克減。 “公共應(yīng)急法制要在追求應(yīng)急的效率和保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益之間尋得平衡,既要明確權(quán)力與權(quán)利的虛線, 亦要為公權(quán)力的延伸設(shè)定一個不可侵犯的底線, 即公民的基本人權(quán)。”[31]許多國家的立法已明確,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實際情況采取緊急行政應(yīng)對措施,同時也對其作出條件性、限制性、底線性、時效性或保障性的程序規(guī)定[32]。 因此,建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中構(gòu)建緊急行政程序的適用范圍、適用程序、約束和補(bǔ)救機(jī)制。 具體可作如下規(guī)定:在緊急情況下,按本法規(guī)定的程序無法適應(yīng)公共應(yīng)急管理的需要時,負(fù)責(zé)處置突發(fā)事件的人民政府可以靈活確定應(yīng)急處置措施的步驟、順序、方式、形式和時限,變通或省略部分行政程序。 采取緊急行政程序的人民政府應(yīng)當(dāng)履行表明身份、告知事由、說明理由、告知救濟(jì)途徑等義務(wù)。 應(yīng)急處置結(jié)束后,對需要補(bǔ)辦的手續(xù)應(yīng)當(dāng)及時予以完善;對公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償。

      (3)建議創(chuàng)設(shè)應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核制度

      應(yīng)急管理工作目標(biāo)考核制可以借鑒近年來該制度在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的建立。 “正是在晉升考核大背景下,目標(biāo)考核制背后的錦標(biāo)賽激勵機(jī)制,成為環(huán)境治理領(lǐng)域決定性的規(guī)制工具?!盵33]同樣,若將突發(fā)事件預(yù)防和處置工作納入地方政府的目標(biāo)考核制,并將考核項目予以明確化、制度化,有利于激勵地方官員提升對突發(fā)事件預(yù)防和處置的關(guān)注度,促使“屬地管理”應(yīng)急體制的落實。 建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定:“國家建立突發(fā)事件應(yīng)急管理目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度, 將應(yīng)急管理工作目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務(wù)院報告應(yīng)急管理工作目標(biāo)責(zé)任的履行情況。 ”在此條文指導(dǎo)下,國務(wù)院可適時出臺全國性的應(yīng)急管理目標(biāo)考核辦法,統(tǒng)一考核目標(biāo)、考核指標(biāo)體系及考核程序,明確媒體和公眾等社會監(jiān)督渠道,為地方因地制宜地制定考核細(xì)則提供基本的法律依據(jù)。

      (4)建議完善應(yīng)急征用制度

      《立法法》第8 條將非國有財產(chǎn)的征用界定為全國人大及其常委會專屬立法權(quán)范疇,是為了更好地平衡國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系,避免行政機(jī)關(guān)對公民權(quán)利的不當(dāng)侵犯。 “立法機(jī)關(guān)制定法律,就征用的目標(biāo)、征用機(jī)關(guān)及其權(quán)限、征用補(bǔ)償與爭議裁決等問題作出專門規(guī)定,是征用的前提條件?!盵34]應(yīng)急征用制度更適宜在中央立法層面充分完善。詳言之,第一,確定征用的決定主體和實施主體。 現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12 條規(guī)定的征用主體是“人民政府及其部門”,而第52 條規(guī)定的征用主體僅限于“人民政府”。 前后不一的規(guī)定不僅造成實際操作中的混亂,而且已不適應(yīng)現(xiàn)實需要。 各級政府應(yīng)急管理部的成立、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的應(yīng)用、非政府力量在突發(fā)事件應(yīng)對中作用的提升等現(xiàn)狀, 有必要重新論證如何確定征用主體既可以提高處置突發(fā)事件的效率,又能盡可能保障公民和法人的私權(quán)益。第二,設(shè)置突發(fā)事件應(yīng)急征用程序。一般來講,應(yīng)當(dāng)包括征用申請的提出、征用告知、行政聽證、征用執(zhí)行、征用的返還及補(bǔ)償、事后審查、事后救濟(jì)這幾個步驟。第三,細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中確立公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn):征用的財產(chǎn)毀損、滅失或征用勞務(wù)的,應(yīng)當(dāng)按照征用時的市場價格給予補(bǔ)償;被征用財產(chǎn)仍具有使用價值且可被返還,補(bǔ)償主體僅需對因征用而減損的價值進(jìn)行補(bǔ)償[35]。 在補(bǔ)償方式上,除了返還原物、金錢補(bǔ)償外,還可規(guī)定諸如稅費(fèi)減免等政策性優(yōu)惠措施的補(bǔ)償形式。

      六、結(jié) 語

      回顧我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法制體系的發(fā)展經(jīng)歷,可以發(fā)現(xiàn)重大突發(fā)事件的發(fā)生是應(yīng)急管理法制進(jìn)步的重要契機(jī)。 日前,全國人大常委會已制定公共衛(wèi)生法治專項立法修法工作計劃,并將修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》列入2020 年立法計劃⑧;同時指出:“各地方可以結(jié)合疫情防控形勢和本地實際情況,加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃,及時完善相關(guān)地方性法規(guī)。 ”[36]在9 個未進(jìn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》地方執(zhí)行性立法的省級行政區(qū)中,河南省已將制定《河南省突發(fā)事件應(yīng)對條例》作為一類項目列入省人大常委會2018 年至2022 年的地方立法規(guī)劃⑨;浙江省已將制定《浙江省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》列入省人大常委會2021 年立法計劃[37]。22 個已經(jīng)進(jìn)行地方立法的省級行政區(qū)中,北京市、湖南省、廣東省將修改突發(fā)事件應(yīng)對地方性法規(guī)列入了人大常委會2020 年立法工作計劃,江蘇省、湖北省已將修改突發(fā)事件應(yīng)對地方政府規(guī)章納入省政府2020 年立法工作計劃⑩。 可以預(yù)見,全國各地將迅速掀起一場突發(fā)事件應(yīng)對立法高潮。

      預(yù)防和處置各突發(fā)事件既要及時、高效,也要“依法應(yīng)對”。 當(dāng)前,相關(guān)地方立法還存在與中央法律相抵觸、框架和內(nèi)容重復(fù)上位法、創(chuàng)新程度不高等問題,整體質(zhì)量有待提升。 在即將到來的突發(fā)事件應(yīng)對立法浪潮中,地方立法機(jī)關(guān)要處理好“不抵觸”和“創(chuàng)新”之間的關(guān)系,確保地方立法的合法有效、因地制宜。 同時,有關(guān)方面在修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》時,可吸收地方立法中的有益經(jīng)驗,并對地方立法權(quán)限外的事項作出更細(xì)致的安排。 通過中央和地方系統(tǒng)性法律制度的完善,實現(xiàn)突發(fā)事件預(yù)防和處置的良法善治。

      注釋:

      ①其中地方性法規(guī)18 部,地方政府規(guī)章4 部。 18 部地方性法規(guī)為:《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2008)、《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2009)、《湖南省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2009)、《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2010)、《甘肅省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2011)、《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2012)、《山西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2012)、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2012)、《山東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2012)、《陜西省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉 辦法》(2012)、《寧夏回族自治區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2012)、《安徽省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2012)、《上海市實施 〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉 辦法》(2012)、《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2013)、《河北省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2013)、《江西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2013)、《云南省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2014) 和《天津市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2015);4 部地方政府規(guī)章為:《江蘇省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》(2011)、《四川省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》(2012)、《湖北省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》(2014)和《福建省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》(2018)。

      ②亦有學(xué)者使用“地方實施性立法”的表述,參見:沈亞平.地方制定實施性法規(guī)的若干思考[J].法學(xué)雜志,1995(5):23。

      ③其中有3 部立法文本的章節(jié)名稱有非實質(zhì)性表述變動:《河北省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第二章為“預(yù)防與應(yīng)急”,《安徽省突發(fā)事件應(yīng)對條例》《四川省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》第五章為“恢復(fù)與重建”。 這些非實質(zhì)性表述變動并未帶來涵義的變化,故筆者仍將其歸為與《突發(fā)事件應(yīng)對法》一致的體例結(jié)構(gòu)中。

      ④重復(fù)性條款百分比=重復(fù)條文數(shù)量/總條文數(shù)量。

      ⑤據(jù)筆者統(tǒng)計,22 部突發(fā)事件應(yīng)對地方立法文本中,宣示性詞匯的詞頻如下:“加強(qiáng)”共151 次,“鼓勵”共65 次,“支持”共57 次,“引導(dǎo)”共23 次;模糊詞匯的詞頻如下:“有(相)關(guān)部門”共547 次,“有(相)關(guān)規(guī)定”共126 次,“及時”共285 次。

      ⑥參見《上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改本市部分地方性法規(guī)的決定》《遼寧省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈遼寧省出版管理規(guī)定〉等27 件地方性法規(guī)的決定》。

      ⑦中國裁判文書網(wǎng),檢索時間:2020 年4 月5 日。

      ⑧《全國人大常委會2020 年度立法工作計劃》,2019 年12 月16 日通過,2020 年6 月1 日修改。

      ⑨《河南省人大常委會2018 年至2022 年地方立法規(guī)劃》,2018 年11 月6 日發(fā)布。

      ⑩《北京市人大常委會2020 年立法工作計劃》,2020 年2 月14 日發(fā)布;《湖南省人大常委會2020 年立法工作計劃》,2020 年4 月1 日發(fā)布;《廣東省人大常委會2020 年立法工作計劃》,2020 年4 月16 日發(fā)布;《江蘇省政府2020 年立法工作計劃》,2020 年3 月16 日發(fā)布;《湖北省政府2020 年立法工作計劃》,2020 年5 月18 日發(fā)布。

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