農村婦女土地權益保障研究

【摘 要】 數千百年來，在我國廣袤的農村地區(qū)，土地是億萬中國農民賴以生存的根基和保障。然而對農村女性而言，充分享受其合法的土地權利卻障礙重重，土地權益問題也成為農村女性基本權利保障中的一項迫切需求。農村女性的土地權益受到侵害的原因具有多樣性。根本原因來自土地制度，土地政策追求長期性和穩(wěn)定性，忽視農村女性由于婚姻家庭狀況的變化而造成的人員流動，并且土地承包經營往往以家庭為一個承包單位，實行家庭聯產承包責任制，女性作為一個單獨的個體其個體權益往往被忽視。筆者建議，為了更好地保障農村婦女的土地權益，一是要減少立法空白，修改并完善相關法律， 比如對如何界定集體組織成員資格進行具體規(guī)定，推動農村家庭共有產權登記等;二是健全保障機制，暢通司法行政救濟途徑;三是努力營造重視農村婦女土地權益保障的社會氛圍，如加大法律法規(guī)的宣傳工作，提高農村婦女村級事務管理的參與度等。

【關鍵詞】 農村女性 土地權益

一、婦女土地權利問題現狀

男女平等的觀念，不僅停留在要求形式上的男女平等，更要求在實質上的平等。在中國廣大農村地區(qū)，女性權益受保護的力度欠缺，特別是與農村女性切身利益相關的土地權利受侵害問題尤為突出 。這一規(guī)定在一定程度上保護了農村婦女的土地承包經營權，但在實際操作中，農村女性仍然在諸多方面受到了不同程度的歧視和區(qū)別對待。下文主要從農村婦女土地權益受到侵害的四類客體進行闡述。

（一）土地承包經營權

我國已經在農村地區(qū)進行了第二輪的土地承包期限調整，延長為30年，“生不增，死不減”成為承包期限內土地承包的基本原則。部分集體經濟組織會定期對承包土地進行“大穩(wěn)定，小調整”，針對婚喪嫁娶和人口增加造成的實際土地占有失衡進行調整，然而有些集體經濟組織卻長期不調整承包土地。

（二）集體經濟組織收益分配權

由于城鎮(zhèn)化的需要，需要征收征用許多城郊的農村土地，因此在許多城郊的農村里，土地分紅成為一項重要的收入來源，因此衍生了一系列關于經濟收益分配的問題，如土地入股分紅問題。

（三）宅基地使用權

長久以來，我國農村的傳統(tǒng)和法律規(guī)定都是按戶為單位進行宅基地分配，然而“一戶一宅”進行宅基地分配的做法，在長期的農村生活中實質上已演變?yōu)椤耙荒幸徽?。“從夫居”這一傳統(tǒng)由來已久，在農村的生產生活中往往都以男性為中心，無論是土地承包經營還是宅基地分配時，都只能以男性作為戶主的身份進行申請。

（四）征地補償款分配權

政府在城市建設中征收郊區(qū)農村土地用于城市建設，與此同時也向被征地村民給予了相應征地補償款。然而，在分配土地補償款的過程當中，家庭內部成員互相扯皮侵吞補償款，村委會負責人法律意識淡薄、性別歧視等事件時有發(fā)生，部分農村女性在征地過程中既喪失了土地，也沒有獲得應有的價值補償。

二、農村女性土地權益受侵害的原因分析

女性應當享有與男性同等的各項權利，包括農村婦女依法應享有的土地權益，然而現實生活中農村婦女土地權益遭受侵害的情況屢見不鮮。究其原因，在制度、法律法規(guī)、傳統(tǒng)風俗和村規(guī)民約、救濟途徑等方面都有顯著不足。

（一）傳統(tǒng)封建文化及村規(guī)民約的影響過大，權力結構中農村女性被邊緣化

我國農耕歷史悠久，受封建思想影響頗深，男性始終是一個家庭的主導力量和精神支柱，而女性往往居于從屬地位，人格權和話語權總是依附于男性，其他權利包括土地權益也因此具有依附性。女性深受“三從四德”的桎梏，婚姻風俗也演變?yōu)椤皬姆蚓印?。在許多農村婦女土地權益受到侵害的個案當中，侵害主體不僅包含村干部和村集體負責人等，甚至包含農村女性的父母和兄弟叔伯等男性親屬。

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的一種特殊形式，《村民委員會組織法》以法律的形式對村規(guī)民約這一自治規(guī)范予以確認，第五條和第二十七條都做出了相關規(guī)定。然而，村規(guī)民約也不僅僅只有優(yōu)勢，在目前我國許多農村地區(qū)所普遍實行的村規(guī)民約中，部分條款和內容存在著不合法不合理之處，對于村民合法權利存在許多制約和侵害，包括婦女土地權益。

“男婚女嫁”、“從夫居”、“男主外女主內”等傳統(tǒng)婚姻習俗和性別分工，造成了農村女性對于參與村務管理和事務決策的積極性較低、參與程度也較低的現狀。婦女參與村民委員會的比例比男性低得多。近年來婦聯等社會組織大力推動、鼓勵農村婦女的參政，農村婦女參與基層民主活動的積極性顯著增強，參與度也顯著提高。然而，在村民委員會中，農村婦女的比例仍最多為23%左右，與男性成員占到將近80%差距懸殊。

（二）“農村集體經濟組織成員”身份界定模糊

在我國現行的農村土地集體所有制下，集體經濟組織成員的資格是享有土地權益的前提和基礎。《農村土地承包法》第五條對此作出規(guī)定，只有是該農村集體經濟組織成員的農村居民才有權利承包該集體經濟組織發(fā)包的土地，享受土地所衍生的諸如集體經濟組織收益分紅、土地征收征用補償款等利益;如果不是該集體經濟組織的成員則不能享有以上權利。

除此之外，《婚姻法》第九條明確規(guī)定了男女在婚后有權自由選擇居住地[]，然而，在我國大部分農村地區(qū)，男女在婚后往往都是女方搬往男方家居住，成為男方家庭的成員。在這種“從夫居”的傳統(tǒng)婚姻習俗影響下，農村婦女如果婚后仍在娘家居住、或者男方“入贅”等，他們較難取得集體組織成員資格。

（三）相關法律政策缺少性別敏感性

法律政策制定者在制定法律政策時，未能仔細鑒別法律在實際執(zhí)行過程中對于不同性別的不同影響和作用，使得一些客觀上公平公正的法律條文以一種“合法化”的形式成為侵犯婦女土地權益的依據，在法律政策執(zhí)行過程中無法避免地對婦女土地權益造成了侵害。

例如，《農村土地承包法》對于土地流轉和土地承包期限做出了嚴格規(guī)定，土地承包期限三十年不變，并且人員增減不變更調整土地總量，這些規(guī)定僅從農業(yè)發(fā)展和農村穩(wěn)定的角度考慮，對于性別差異的考慮過少，忽視了土地承包期限長期不變的情況下家庭新增人口、因婚姻家庭狀況而產生人員流動的農村婦女的土地權。

（四）司法和行政救濟渠道不通

司法救濟在當前最大的障礙是有許多地方法院拒不受理此類土地權益糾紛訴訟，立案難致使許多受到土地權益侵害的失地婦女求訴無門。即使人民法院受理了此類案件且宣判農村婦女勝訴，但在具體執(zhí)行上也往往困難重重，面臨著無地可分、逃避執(zhí)行、拒不執(zhí)行法庭判決等的情況。

在向法院提起訴訟而不被受理的情況下，失地婦女便只能轉而向政府有關部門求助。然而，村民會議所做出的決議屬于村民自治的范圍，缺乏政府監(jiān)察的制度保障和法律依據。

三、保障婦女土地權利的基本思路

（一）完善土地權益相關制度的立法

聯產承包責任制下的農村土地，實質上是以戶為單位進行發(fā)包，再在戶內按人進行分配。因此，只要是本村集體經濟組織的成員，在土地發(fā)包的時候都有資格依法分得一塊土地。從權利屬性的方面來看，在農戶家庭外部，土地承包經營權作為一種用益物權，是具有排他性的，可以對抗任何人;而在家庭內部，每個家庭成員作為集體經濟組織的一份子都有自己份額的土地，也都依法享有承包土地進行生產的權利，因此每個家庭成員對于土地承包經營權是一種按份共有關系。換言之，在農村家庭生活中，婦女與其他男性家庭成員享有同樣的權利，也共同承擔義務，因此在婦女的家庭婚姻狀況發(fā)生變動時，如外嫁、離異或喪偶等情況，婦女有權依法請求分割以家庭為單位承包經營的土地，并請求發(fā)放自己所應占有的土地份額和相關權益。村民以戶為單位承包土地，但是這一方式強化了男性的權利，弱化了女性在家庭承包中的地位，不利于女性土地權益的維護。所以，應當明確家庭土地承包權的共有性質，如前文所述，筆者認為每個家庭成員對于土地承包經營權是一種按份共有關系。根據當前全國各省市都在逐步開展的土地確權工作的經驗，可以采用夫妻共有產權登記的形式，作為共有產權人，或在土地承包時應當在土地承包證上寫上夫妻雙方的名字，給予婦女簽名權，又或者還可以單獨給農村婦女發(fā)放一份證書。從而可以確保每一位農村婦女都擁有自己名下份額的土地，都有權行使承包經營土地的權利。在土地承包期尚未期滿時，如果由于家庭婚姻狀況改變，婦女因為外嫁、離婚、喪偶等原因，需要調整土地承包合同，土地發(fā)包方應當以法定程序辦理相關手續(xù)。并且在發(fā)生土地流轉時，列有夫妻雙方名字的土地需得到夫妻雙方的同意并出具土地承包關系書簽字確認，才可進行農村土地的轉讓。除此之外，隨著我國各地農村土地確權工作相繼完成，“外嫁女”由于未能參加新一輪土地確權，不能與其他家庭成員享有同樣的對家庭承包土地、宅基地等進行處分收益的權利，有關部門需要盡早出臺相關政策和規(guī)定對于這一新情況進行規(guī)制管理。

（二）明確“集體經濟組織成員”的資格認定標準

在幾十年的村民自治制度和千百年來的傳統(tǒng)觀念認知的綜合影響下，戶籍仍然是大多數的村集體經濟組織在判定村民是否為集體經濟組織成員時的關鍵依據。目前，我國的農村集體經濟組織在組織成員資格的界定上存在著以下幾個較為突出的問題：

1.成員資格認定標準不一，各地立法參差不齊。

2.成員資格認定標準存在不合法情形。對外嫁女、喪偶或離異婦女等，不予認定集體組織成員資格或者區(qū)別對待的做法，均違反了《婦女權益保障法》第 33 條的規(guī)定。

3.成員資格認定標準存在不合理情形。 在各省市的認定標準中，戶籍在某些省市是唯一的標準，沒有充分考量其他因素。

4.成員資格認定標準不確定性強。

集體經濟組織成員資格的認定不僅是一項身份權利的認定，還涉及到與土地承包、集體股份分紅還有土地征收征用的補償款請求權等利益，更與農村婦女是否能充分自由地享有土地權利息息相關，是人權與平權的延伸。但我國目前的法律法規(guī)，并沒有對集體經濟組織成員的認定標準或者認定辦法作出統(tǒng)一規(guī)定?！掇r村土地承包法》第 27條對進城農戶的土地承包經營權進行了規(guī)定;《農村土地承包法》第 31 條規(guī)定了婦女在承包期內婚姻情況變動時不得被收回承包地?！秼D女權益保障法》第 33 條也規(guī)定了對婦女權益的保護條款。但這些規(guī)定并未形成一個系統(tǒng)完整的體系， 更多的是被法院處理案件糾紛時采用，而農村村民自治中較少去引用上述法律規(guī)定作為處理糾紛的依據，零散而間接的法律規(guī)定在實際操作中困難重重難以認定，也容易導致村規(guī)民約與法律規(guī)定產生沖突和矛盾。

筆者認為，除以戶籍為重要考慮因素之外，在集體經濟組織成員資格的認定中，還應依據實際情況充分考慮以下兩點：（1）基本生活保障是否來源于集體經濟資產。（2）主要生產生活地是否在本村。

筆者建議，戶籍仍是最主要和最關鍵的判定依據，在此前提下，對于已經“農轉非”的“外嫁女”，并且已經搬離原居住地，也與集體經濟組織沒有存在長期固定的生產關系，沒有對集體資產有所貢獻的，可以依據土地承包法的規(guī)定，將其名下的承包地收回。與此同時，可視其在城鎮(zhèn)的生產生活情況，給予相應補償，保障其在城鎮(zhèn)的生活。對于保留戶口在娘家村子的“外嫁女”，要保證其身份的唯一性和確定性。在“外嫁女”尚未取得婆家所在村的集體經濟組織成員資格時，不得剝奪其在娘家村里的集體經濟組織成員資格，避免“兩頭空”。根據相關法律規(guī)定農村婦女在婚后有權將戶口轉入其丈夫所在地，加入該地集體經濟組織，并取得該地集體經濟組織的成員資格。外嫁的農村婦女在離婚或喪偶后，視其對于該集體經濟組織的資產是否作出貢獻，與該地集體經濟組織生產生活的相關程度和依賴程度如何，來判定其是否應該繼續(xù)享有該地集體經濟組織成員的資格?！皟深^占”也時有發(fā)生，為避免出現這一現象，嚴謹的資格審查是必須環(huán)節(jié)，尤其是在婦女出現婚姻家庭狀況變動時。

（三）暢通司法救濟和行政救濟途徑

我國農村婦女土地權利頻繁收到侵害，除了因為村規(guī)民約與國家法律規(guī)定相抵觸，且基層自治管理欠缺民主之外，法院往往對此類婦女土地權利的訴訟不予立案，或者法院雖然判決支持婦女的訴訟請求但在現實中往往存在執(zhí)行難的問題。維護農村婦女土地權利，必須講行政救濟和司法救濟相統(tǒng)一。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的政府機構工作人員以及基層自治機構管理人員要切實認識到婦女土地權益的重要性。對于和憲法法律規(guī)定相抵觸的村規(guī)民約和村民會議決議，要及時制止并責令整改，而對于一些嚴重侵害婦女土地權利的行為，有關村委會負責人應當被追究法律責任。 其次，在農村大力宣傳男女平等的相關法律法規(guī)，普及法律知識，扭轉村鎮(zhèn)干部的落后觀念。政府應當加強推廣普法教育，使得農村婦女也能有意識地運用法律作為維護自身土地權益的手段，了解如何能通過合法有效的渠道維護自身權益。再次，進一步暢通司法救濟途徑。如果婦女的土地權益遭受到侵害，有如下三種主要的救濟方式：一是尋求調解 ;二是申請仲裁 ;三是直接向人民法院起訴 。然而，在實際操作中，維權之路往往異常艱辛，不僅程序上繁瑣，還需要付出大量的時間、精力和財力。因此，在司法救濟中政府和相關專業(yè)人士需要為其提供更多的幫助和補償，廣大法律服務人士利用自己的專業(yè)知識為維護農村婦女土地權益提供法律方面的援助。除此之外，對于婦女維護自身土地權益的訴訟，法院應當積極受理，作出公正裁判并監(jiān)督執(zhí)行，不得推諉應付。對違反法律法規(guī)政策的村委會干部，法院應該向當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出司法建議，對相關責任的村干部進行相應行政處分。

【參考文獻】

[1] 支曉娟，呂萍.我國農村婦女土地權利的制度考察[J].蘭州學刊，2010（06）：54-57.

[2] 商春榮.對農村婦女土地權利問題的解析[J].汕頭大學學報（人文社會科學版），2008（03）：56-60+95.

[3] 錢文榮，毛迎春.中國農村婦女土地權利問題的實證研究[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2005（05）：21-26.

[4] 王景新.中國農村婦女土地權利——意義、現狀、趨勢[J].中國農村經濟，2003（06）：25-31.

作者簡介：唐嫻（1996—），女，漢族，四川成都人，四川省社會科學院研究生，研究方向為憲法與行政法。