行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算管理工作研討

劉雪坪

摘 要：文章論述了有關(guān)預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)，有效解析了當(dāng)前行政事業(yè)單位在全面實(shí)施預(yù)算管理過(guò)程中凸顯的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并結(jié)合工作實(shí)際對(duì)遇到的問(wèn)題提出了切實(shí)有效的具體策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;問(wèn)題及策略

一、正確認(rèn)識(shí)行政事業(yè)單位預(yù)算管理

行政事業(yè)單位，是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，是具有行政管理職能的公益性質(zhì)的單位。行政事業(yè)單位的預(yù)算是依據(jù)國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，結(jié)合自身未來(lái)一定時(shí)期履行職能需要，逐級(jí)編制、審核、匯總、上報(bào)的部門(mén)綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，它將所有財(cái)政性資金在內(nèi)的各項(xiàng)收入和支出，按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式反映，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。從一開(kāi)始，其目的就是履行政府職責(zé)，反應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的計(jì)劃，同時(shí)又是限制政府開(kāi)支的一種手段。行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到單位日常工作各個(gè)環(huán)節(jié)，滲透到各項(xiàng)工作的方方面面，是一個(gè)預(yù)算理念全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理過(guò)程全程跟蹤的綜合管理系統(tǒng)。它不僅有助于提升行政事業(yè)單位的綜合管理水平，而且還能大大提高財(cái)政資金的使用效率，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，為促進(jìn)行政事業(yè)單位健康有序發(fā)展，為國(guó)家行政計(jì)劃順利開(kāi)展保駕護(hù)航。

二、行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的深入，行政事業(yè)單位預(yù)算管理整體水平不斷提高，但在實(shí)際工作中，全面實(shí)施預(yù)算管理仍然存在著很多不到位的地方，在一定程度上降低了財(cái)政資金的使用效率，影響了行政事業(yè)單位相關(guān)職能的發(fā)揮，具體表現(xiàn)有以下三個(gè)方面：

（一）沒(méi)有真正做到全體員工共同參與

當(dāng)前階段，大部分的行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的重視程度還不夠，缺乏全員參與的主人翁意識(shí)，將預(yù)算管理這一工作看作是財(cái)務(wù)部門(mén)的專項(xiàng)職能。一般情況下，預(yù)算管理工作都只有財(cái)務(wù)部門(mén)在做，財(cái)務(wù)部門(mén)單獨(dú)完成預(yù)算的編制，然后按照審批后的預(yù)算數(shù)據(jù)開(kāi)展財(cái)務(wù)收支工作。有的行政事業(yè)單位雖然進(jìn)行了分工，但也僅僅是要求各個(gè)部門(mén)共同參與預(yù)算的編制，對(duì)于執(zhí)行，更是與各部門(mén)工作開(kāi)展完全脫節(jié)，沒(méi)有真正將預(yù)算管理責(zé)任落實(shí)到位。

（二）沒(méi)有真正做到科學(xué)全面地編制預(yù)算

預(yù)算編制是預(yù)算管理流程的開(kāi)端，一份好的預(yù)算是單位更好運(yùn)行的基礎(chǔ)和保證。然而，一些單位從一開(kāi)始就沒(méi)有對(duì)預(yù)算的編制工作予以足夠的重視，而是直接把這項(xiàng)工作交由單位財(cái)務(wù)人員辦理。預(yù)算編制前沒(méi)有進(jìn)行充分的討論征求意見(jiàn)，對(duì)單位的資產(chǎn)狀況、開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前政策、規(guī)定以及近年來(lái)的財(cái)務(wù)收支狀況及預(yù)算執(zhí)行情況事先沒(méi)有綜合考慮分析，對(duì)單位來(lái)年的人員變動(dòng)、項(xiàng)目需求、突發(fā)事項(xiàng)缺乏調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的遴選、論證和審核，支出隨意性較大。單位財(cái)務(wù)人員在編制部門(mén)預(yù)算的時(shí)候沒(méi)有對(duì)現(xiàn)實(shí)中單位業(yè)務(wù)的發(fā)展情況進(jìn)行切實(shí)考察，而是立足于主觀，取決于往年的基數(shù)，將預(yù)算編制簡(jiǎn)單化，從而影響了預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，使預(yù)算編制質(zhì)量不高。

（三）沒(méi)有真正做到全程跟蹤管理

全面預(yù)算管理涵蓋預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評(píng)等一系列活動(dòng)。就目前情況來(lái)看，部分行政事業(yè)單位仍然只是停留于最初的預(yù)算編制階段，在進(jìn)行實(shí)際預(yù)算管理過(guò)程中，并沒(méi)有真正對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行有效管理，預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的約束力和嚴(yán)謹(jǐn)性。一是預(yù)算執(zhí)行審批控制不到位。預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，但部分單位未嚴(yán)格按規(guī)定的額度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批，存在出差住宿費(fèi)超標(biāo)、差旅費(fèi)多報(bào)伙食補(bǔ)助和市內(nèi)交通補(bǔ)助天數(shù)等現(xiàn)象;執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中，人員經(jīng)費(fèi)支出與公用經(jīng)費(fèi)支出、基本支出與項(xiàng)目支出之間存在相互擠占、科目混用等現(xiàn)象;擅自改變項(xiàng)目資金用途和規(guī)模，專項(xiàng)資金專款專用沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行;預(yù)算資金有結(jié)余時(shí)，想方設(shè)法開(kāi)展一些可有可無(wú)的事件把資金使用完畢，存在資金浪費(fèi)問(wèn)題和腐敗隱患。二是預(yù)算監(jiān)督管理不到位。單位內(nèi)部缺乏預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，甚至沒(méi)有建立相應(yīng)的內(nèi)控制度，有部分單位制度雖有建立卻根本沒(méi)有很好的執(zhí)行;審計(jì)部分任務(wù)繁重，基本上很難做到審計(jì)全覆蓋，審計(jì)監(jiān)督達(dá)不到應(yīng)有的效果;社會(huì)外部對(duì)預(yù)算的執(zhí)行尚未形成有效的監(jiān)督機(jī)制，由于預(yù)算執(zhí)行的透明度不高，無(wú)法有效地對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)管，使得預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題不能得到及時(shí)解決。三是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不到位。由于基層單位水平有限，力量不足，未能建立一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制只側(cè)重于對(duì)支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面，忽略了對(duì)執(zhí)行結(jié)果經(jīng)濟(jì)性、有效性的評(píng)估，更缺乏有效的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，致使績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用流于形式，難以體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)效益和效果，最終導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力。

三、行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算管理的運(yùn)用策略

（一）提高重視度，加強(qiáng)全員參與預(yù)算管理的意識(shí)

首先，加大全面預(yù)算管理的宣傳、培訓(xùn)力度。通過(guò)舉辦專題培訓(xùn)、印發(fā)學(xué)習(xí)資料、播放宣傳片等多種形式和途徑，在單位內(nèi)部全體范圍內(nèi)深入開(kāi)展預(yù)算管理學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，使每個(gè)部門(mén)的員工了解到預(yù)算管理的真正意義，著力增強(qiáng)全員參與、勤儉節(jié)約、依法預(yù)算的意識(shí)，讓科學(xué)的預(yù)算管理理念深入人心，從而提高財(cái)政資金使用效益和效果，強(qiáng)化政府職能作用。

其次，建立全面預(yù)算管理制度體系。全面預(yù)算管理制度體系包括全面預(yù)算管理的組織體系、編制制度、執(zhí)行與控制制度、調(diào)整制度、分析與報(bào)告制度、考評(píng)制度等方面。重視預(yù)算管理制度體系的建立與完善，使全面預(yù)算管理的實(shí)施有規(guī)可依、有章可循，可以從根本上改變預(yù)算僅由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)的慣性思維，通過(guò)設(shè)置預(yù)算管理委員會(huì)，成員可由單位負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)以及各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算綜合領(lǐng)導(dǎo)、全面協(xié)調(diào)、促進(jìn)預(yù)算的執(zhí)行及預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障預(yù)算工作的全員參與。

最后，實(shí)行單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。單位負(fù)責(zé)人的想法往往決定各職能部門(mén)的地位及功能的發(fā)揮，影響著各部門(mén)的積極參與及配合。強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人全面預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，讓單位負(fù)責(zé)人充分、完整地領(lǐng)會(huì)預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定和指導(dǎo)精神，全面認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的重要性和意義，并將預(yù)算管理工作重視起來(lái)。預(yù)算管理工作只有得到單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，才能很好地得到執(zhí)行。

（二）科學(xué)合理地編制預(yù)算，提高單位預(yù)算編制質(zhì)量

第一，做好預(yù)算編制前期準(zhǔn)備工作。組織預(yù)算編制人員學(xué)習(xí)最新的會(huì)計(jì)和預(yù)算方法，掌握預(yù)算年度的財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)，將各單位各部門(mén)人員力量充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，加大系統(tǒng)性教育力度。合理安排預(yù)算編制各個(gè)階段的時(shí)間，要以充裕的時(shí)間保證預(yù)算編制的質(zhì)量。做好上一年度預(yù)算批復(fù)的清理，做好基礎(chǔ)資料的收集、分析、論證，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制詳細(xì)的規(guī)劃，進(jìn)行嚴(yán)格的遴選、論證和審核。

第二，全面科學(xué)地編制預(yù)算。按照預(yù)算法和國(guó)家其他法律法規(guī)的要求，充分體現(xiàn)黨和國(guó)家的方針政策，以國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和履行部門(mén)職能的需要為依據(jù)，將所有收入和支出全部納入部門(mén)預(yù)算，確保預(yù)算編制穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡。按實(shí)際情況填報(bào)機(jī)構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料;基本支出預(yù)算定額要依照科學(xué)的方法制定，注重提高預(yù)算編制效率;項(xiàng)目支出預(yù)算的編制要量力而行，符合部門(mén)的實(shí)際情況，避免預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整;各項(xiàng)收入預(yù)算要結(jié)合近幾年實(shí)際取得的收入并考慮增減因素測(cè)算，不能隨意夸大或隱瞞收入;各項(xiàng)支出要體現(xiàn)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)、勤儉辦事的方針。

第三，嚴(yán)格把控預(yù)算審批。通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核平衡，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。審核項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分，申報(bào)程序是否合格，內(nèi)容是否全面，項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)是否可行，是否具備執(zhí)行條件，項(xiàng)目支出內(nèi)容是否真實(shí)、合規(guī)，預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理，控制好支出規(guī)模，避免隨意虛增、虛列支出或人為提高開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算事中、事后監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)全流程管理

1、提升預(yù)算執(zhí)行約束力。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算，合理安排各項(xiàng)資金，不得超預(yù)算安排支出。預(yù)算執(zhí)行中一般不予調(diào)整，因特殊情況確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報(bào)送審批。為確保單位預(yù)算能夠嚴(yán)格有效地被執(zhí)行，可結(jié)合財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督體制的建立與完善，采取預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)跟蹤等形式，加強(qiáng)對(duì)單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行約束力。

2、強(qiáng)化績(jī)效管理機(jī)制。建立以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的的預(yù)算績(jī)效管理體系。對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效考核探索出一套符合實(shí)際的定性、定量評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程、項(xiàng)目資金的使用情況及效率進(jìn)行準(zhǔn)確、科學(xué)的考核與評(píng)價(jià)，對(duì)無(wú)績(jī)效或低績(jī)效的部門(mén)進(jìn)行責(zé)任追究。將績(jī)效管理貫穿于預(yù)算管理全過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行和預(yù)算管理效益最大化。

3、建立健全預(yù)算公開(kāi)制。積極推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)，接受有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，逐步形成有效的監(jiān)督機(jī)制。減少預(yù)算分配中的主觀隨意，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)管理水平，從根本上防止腐敗行為的發(fā)生。增強(qiáng)預(yù)算的透明度和剛性約束，督促各單位管好、用好財(cái)政資金，促進(jìn)預(yù)算管理法制化、民主化、科學(xué)化。

結(jié)語(yǔ)：隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施，行政事業(yè)單位預(yù)算管理整體水平不斷提升，財(cái)政資金使用效益和效果得到顯著提高。但我們絕不能因此放松警惕，還要繼續(xù)加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)人員力量，提高預(yù)算編制質(zhì)量，提升預(yù)算執(zhí)行約束力，增加預(yù)算透明度，強(qiáng)化績(jī)效管理機(jī)制，避免財(cái)政資金被擠占、挪用和浪費(fèi)的現(xiàn)象，從而更好地推動(dòng)中央政策落實(shí)。

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