農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革問題及建議

楊德勇　代海川

今年，在經(jīng)濟(jì)下行和新冠肺炎疫情的雙重影響下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展極其困難。

為使其成為農(nóng)村金融市場中治理有效、內(nèi)控嚴(yán)謹(jǐn)、科技先進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控、扎根“三農(nóng)”的重要金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)信系統(tǒng)的改革也進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

2003年以來，農(nóng)村信用社改革取得重大進(jìn)展，作為服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村金融主力軍，其資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和財(cái)務(wù)狀況均有了明顯改善。

但是，仍然存在管理體制僵化、創(chuàng)新能力不足、科技水平較低等突出問題，亟須進(jìn)一步深化農(nóng)信機(jī)構(gòu)的改革。

產(chǎn)權(quán)改革作為農(nóng)信系統(tǒng)改革最重要的一部分，是未來農(nóng)信社健康發(fā)展的基礎(chǔ)。從組織形式上來看，大部分農(nóng)信社已經(jīng)改制成了農(nóng)商行，由非營利性的合作金融變成商業(yè)化的股份制機(jī)構(gòu)。截至2019年6月，全國共組建了1423家農(nóng)村商業(yè)銀行。

從法人治理上來看，改制后的農(nóng)商行擁有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展規(guī)模較大，而大部分農(nóng)信社內(nèi)部控制制度依然存在較大問題，缺乏權(quán)力制衡。同時(shí)，農(nóng)信社的管理主體眾多，多方利益博弈下，限制了農(nóng)信社的發(fā)展。

因此，厘清我國農(nóng)信社歷次產(chǎn)權(quán)改革中存在的問題，更有助于提出針對(duì)性的解決方案，促進(jìn)農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場中更加擔(dān)當(dāng)有為。

歷史遺留問題

農(nóng)信社從產(chǎn)生至今，一直貫徹落實(shí)國家政策，以服務(wù)“三農(nóng)”為己任。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)信社作為農(nóng)村金融市場的主力軍，經(jīng)過多次產(chǎn)權(quán)改革和組織形式變遷，大都由合作制轉(zhuǎn)變成了股份制，經(jīng)營目標(biāo)也由非營利性逐漸向商業(yè)化轉(zhuǎn)變。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)展較好，區(qū)域競爭力逐步提高。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，改制成農(nóng)村商業(yè)銀行后卻沒有得到有效發(fā)展，主要原因是改革中歷史遺留問題仍然沒有得到解決，省聯(lián)社沒有充分發(fā)揮其管理服務(wù)的作用。

第一，所有者缺位和其他主體越位并存。

農(nóng)信社成立之初，就是以合作制經(jīng)濟(jì)的基本原則為基礎(chǔ)，農(nóng)戶通過認(rèn)繳股金進(jìn)而成為農(nóng)信社的社員，也確立了入股農(nóng)戶是農(nóng)信社所有者的地位。但在實(shí)際經(jīng)營管理中，農(nóng)戶作為資本的所有者卻被置之度外，地方政府和農(nóng)信社的內(nèi)部利益集團(tuán)則控制農(nóng)信社的一切活動(dòng)，出現(xiàn)了管理權(quán)和所有權(quán)分離的現(xiàn)象。

隨著大型商業(yè)銀行在城鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)越來越多，農(nóng)信社的信貸業(yè)務(wù)被大量擠占，造成農(nóng)信社的經(jīng)營狀況每況愈下。

改制后的農(nóng)信社大都保留了縣域一級(jí)法人的地位，管理主體和監(jiān)管主體較多，也就是說，農(nóng)信社現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)是不清晰的。

因此，從理論和實(shí)踐的角度來看，用標(biāo)準(zhǔn)的合作金融制度來安排農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)已經(jīng)難以奏效。從國內(nèi)農(nóng)信社發(fā)展趨勢來看，股份制、商業(yè)化是未來農(nóng)信社發(fā)展的方向。

根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)契約理論，農(nóng)信社具有典型的市場契約性質(zhì)。也就是說，農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)該遵循“契約性”邏輯，由信用社股東、儲(chǔ)蓄者以及人力資本所有者（包括管理者和職工）共同享有農(nóng)信社的實(shí)際占有權(quán)和控制權(quán)，而省聯(lián)社或縣（市）聯(lián)社僅充當(dāng)服務(wù)角色。

因此，在安排農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度時(shí)應(yīng)按照契約性邏輯，充分考慮上述三者的權(quán)益，才能保證真正的所有者不缺位，其他主體不越位。

第二，農(nóng)信社的內(nèi)部組織治理結(jié)構(gòu)殘缺。

目前，我國農(nóng)信社內(nèi)部控制體制依然存在較大缺陷，內(nèi)部管理極其混亂，權(quán)力之間缺乏制衡。

首先，“三會(huì)”職能沒有得到真正發(fā)揮，在信用社重大決策上，缺乏公平合理的表決。

其次，大部分農(nóng)信社的社員代表大會(huì)形同虛設(shè)。名義上，社員代表、理事、監(jiān)事和高層管理員的任免，一般要通過社員代表大會(huì)審核通過，但多數(shù)只是一種形式和過場。而這些人員的任免通常是由上級(jí)部門、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和某些慣例約定決定的，只體現(xiàn)了少數(shù)人的意愿。

最后，農(nóng)信社的理事長和信用社主任大都是由同一人擔(dān)任，權(quán)力過于集中，由此導(dǎo)致農(nóng)信社的經(jīng)營管理層對(duì)社員代表不屑一顧。由于農(nóng)信社理事長和主任是同一人，自然不能通過理事會(huì)對(duì)其進(jìn)行任免，這樣一來，農(nóng)信社的“三會(huì)”徒有虛名，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在較大問題。

第三，農(nóng)信社的職能定位依然混亂。

近年來，政府一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)信社的業(yè)務(wù)定位要以服務(wù)“三農(nóng)”為主，從這一角度來看，農(nóng)信社似乎是帶有政策性的金融機(jī)構(gòu)，每年為政府發(fā)放的惠農(nóng)補(bǔ)貼就有好幾十萬筆。這大量占用了農(nóng)信社的運(yùn)營資源，由于農(nóng)村的儲(chǔ)蓄以定期存款居多，活期較少，從而提高了農(nóng)信社的運(yùn)營成本。

既然是政策性金融業(yè)務(wù)，但政府的補(bǔ)貼卻微乎其微。在市場生存法則下，農(nóng)信社又必須開展商業(yè)性金融業(yè)務(wù)。隨著大型商業(yè)銀行在城鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)越來越多，農(nóng)信社的信貸業(yè)務(wù)被大量擠占，造成農(nóng)信社的經(jīng)營狀況每況愈下。

因此，農(nóng)信社的定位不清使其在兩難之下生存面臨困難，對(duì)未來自身的發(fā)展和戰(zhàn)略計(jì)劃的制定帶來很大困擾。

第四，農(nóng)信社的監(jiān)管主體不明晰。

目前，農(nóng)信社的監(jiān)管主體主要包括省聯(lián)社、地方銀保監(jiān)局和央行基層機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在利益博弈下，給農(nóng)信社帶來極大困擾，嚴(yán)重制約了農(nóng)信社的健康發(fā)展，造成一放就亂、一管就死、管理混亂的現(xiàn)象。

在未來改革中，如果不理順農(nóng)信社的監(jiān)管體系，平衡好各方的利益，農(nóng)信社依然會(huì)面臨很大的發(fā)展障礙。

五點(diǎn)政策建議

第一，明晰農(nóng)信社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，妥善處理歷史包袱。

首先，與成立之初不同，隨著農(nóng)信社的發(fā)展壯大，他們需要更加充分的自主經(jīng)營權(quán)。因此，省聯(lián)社應(yīng)該減少對(duì)基層農(nóng)信社的行政干預(yù)。

其次，面對(duì)外圍環(huán)境的不確定性，進(jìn)一步完善農(nóng)信社的資本結(jié)構(gòu)，利用內(nèi)源性或外源性，自上而下補(bǔ)充資本，以增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

最后，對(duì)資不抵債、經(jīng)營困難且難以撤銷的農(nóng)信社，先用自有資金沖抵歷年財(cái)務(wù)虧損，并采取轉(zhuǎn)換機(jī)制、增資擴(kuò)股、政策扶持等多種措施逐步消化，充分保障股東、儲(chǔ)戶及人力資本所有者等產(chǎn)權(quán)主體的合法利益。

第二，構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

目前，農(nóng)信社需要的是一種股東適合、相互制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。通過引入國有資本和優(yōu)質(zhì)的戰(zhàn)略性中小股東，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)應(yīng)有的作用。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)信社自身情況，建立完善的內(nèi)部組織制度，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)而提高農(nóng)信社的支農(nóng)績效和經(jīng)營績效。

第三，因地制宜，確定農(nóng)村信用社的組織形式。一是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，符合條件的農(nóng)信社可進(jìn)行股份制改造，組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行類機(jī)構(gòu)。在不偏離支農(nóng)業(yè)務(wù)下，可以進(jìn)行商業(yè)性信貸業(yè)務(wù)。目前，大部分省份農(nóng)商行改制已經(jīng)基本完成。

二是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不具備條件的繼續(xù)實(shí)行過去的兩級(jí)法人體制，重點(diǎn)在于支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是采取有效措施，通過降級(jí)、合并等手段，加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社兼并重組的步伐。對(duì)少數(shù)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在郊區(qū)、支農(nóng)服務(wù)需求較少的農(nóng)信社，可考慮按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。

第四，完善省聯(lián)社管理體系和組織框架，突出省聯(lián)社的服務(wù)職能。

無論怎么改革，省聯(lián)社在農(nóng)村金融市場中的作用都是不容忽視的。一方面，可以考慮按照省聯(lián)社的業(yè)務(wù)職能，將行政管理移交給地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮省聯(lián)社的依法管理和公共服務(wù)職能，從而避免多方利益博弈下，制約農(nóng)信社的自主創(chuàng)新能力。

另一方面，通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的適度參與，弱化地方政府對(duì)農(nóng)信社的干預(yù)。在合理運(yùn)用貨幣、利率和稅收等政策的基礎(chǔ)上，逐漸形成地方政府和農(nóng)信社之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展的要素推動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而優(yōu)化農(nóng)信社行業(yè)管理體制。

第五，擁抱金融科技，推動(dòng)農(nóng)信社數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

隨著金融科技的不斷發(fā)展，數(shù)字金融產(chǎn)品層出不窮，區(qū)域競爭力不斷提高，而全國大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)相對(duì)弱小，數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的各種成本是其無法承受的。因此，省聯(lián)社要充分發(fā)揮其服務(wù)職能。

首先，科技人才是農(nóng)信機(jī)構(gòu)數(shù)字技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)，省聯(lián)社要充分發(fā)揮在招募人才和培訓(xùn)人才等方面的積極作用。

其次，省聯(lián)社要積極推進(jìn)數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，幫助轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)搭建一個(gè)平臺(tái)系統(tǒng)。同時(shí)，積極撮合金融科技公司與轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，進(jìn)而提升農(nóng)信機(jī)構(gòu)的數(shù)字化能力。