東北亞共同體視閾下遼寧海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治化路徑研究

曲亞囡 劉一祎

摘要：2013年我國首次向全世界提出人類命運共同體理念，在全球范圍內(nèi)積極倡導人類命運共同體的構建。東北亞共同體是人類命運共同體的組成部分，是中國打造周邊命運共同體的重要助力，同時為遼寧海洋經(jīng)濟的發(fā)展帶來了機遇和挑戰(zhàn)。文章通過分析遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，梳理遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的相關法律和政策，發(fā)現(xiàn)遼寧海洋經(jīng)濟要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展還存在海洋經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構性改革、海洋環(huán)境綜合治理、海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展合作等方面的法律和政策缺失，應當加強海洋經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構性改革的立法和政策保障，加快海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展合作和海洋環(huán)境綜合治理的區(qū)域性法律與政策的制定，促進東北亞海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，共同打造東北亞命運共同體。

關鍵詞：東北亞共同體;遼寧海洋經(jīng)濟;高質(zhì)量發(fā)展;法治化路徑;法律與政策

中圖分類號：P7????文獻標志碼：A????文章編號：1005-9857（2020）03-0054-08

Study on the Legalization Path of High Quality Development of Liaoning Marine Economy from the Perspective of Northeast Asian Community

QU Yanan，LIU Yiyi

（School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract： In 2013，China presented the concept of a community of human destiny to the world for the first time，and actively advocated the construction of a community of human destiny on a global scale.The Northeast Asian Community is an integral part of the community of human destiny and an important boost for China to build a community of peripheral destinies.It also brings opportunities and challenges for the development of Liaoning′s marine economy.By analyzing the current situation of Liaoning′s marine economic development，combing the relevant laws and policies of Liaoning′s marine economic development，and discovering that Liaoning′s marine economy must achieve highquality development，there are still structural reforms in the supply side of the marine economy，comprehensive management of the marine environment，and coordinated development of the marine economy.The lack of laws and policies should strengthen the legislative and policy guarantees for the structural reform of the supply side of the marine economy，accelerate the formulation of regional laws and policies for the coordinated development of the marine economy and the comprehensive management of the marine environment，and promote the coordinated development of the marine economy in Northeast Asia，to create a community of destiny in Northeast Asia.

Key words：Northeast Asian Community，Liaoning Marine Economy，Highquality development，Legalization Path，Law and Policy

0?引言

遼寧作為我國東北三省中唯一的一個沿海省份，在東北三省具有特殊的地理位置，其海岸線綿長，區(qū)位優(yōu)勢明顯，且海洋資源豐富，擁有巨大的海洋經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。在統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域海洋經(jīng)濟上，遼寧沿海經(jīng)濟帶于2009年憑借自身優(yōu)越的自然條件和豐富的資源開采現(xiàn)狀上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，正式確立以遼寧沿海經(jīng)濟帶為龍頭，海陸區(qū)域聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，這為遼寧海洋經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境[1]。

從1986年“海上遼寧”的戰(zhàn)略構想，到2016年《遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展十三五規(guī)劃》，遼寧海洋經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展。近期，遼寧省政府正在抓緊制定新的《遼寧省海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，立足于遼寧省海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢和發(fā)展目標，聚焦海洋發(fā)展戰(zhàn)略和政策等，力圖加強海洋生態(tài)建設、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，爭取到2025年實現(xiàn)遼寧海洋經(jīng)濟的進一步高質(zhì)量發(fā)展，這是遼寧省未來一段時間海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的綱領性文件，對于遼寧融入“一帶一路”建設，協(xié)同構建東北亞共同體具有重要作用。

1?基于SWOT分析下的遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

1.1?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢

1.1.1?地處東北亞經(jīng)濟圈

遼寧省在海洋經(jīng)濟的發(fā)展中具有獨特的地理位置優(yōu)勢，西南與河北接壤，西北與內(nèi)蒙古毗連，東北與吉林為鄰，是東北地區(qū)連接華北、華中經(jīng)濟圈的要地。南瀕黃海和渤海，位于東北亞地區(qū)的黃海經(jīng)濟圈中心，是中、俄、蒙經(jīng)濟走廊的重要節(jié)點。同時作為我國東北地區(qū)唯一的一個沿海省份，開始突破傳統(tǒng)的以國內(nèi)為重心的內(nèi)陸型發(fā)展模式，逐漸轉(zhuǎn)向以世界合作為中心的外向型發(fā)展模式，成為東北亞開放與合作的重要區(qū)域，促進了東北亞地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.1.2?港口對接東北亞各國

隨著改革開放以及經(jīng)濟的不斷發(fā)展，遼寧省基本上形成了以大連港和營口港為主，錦州港和丹東港為輔，葫蘆島港和盤錦港為補充的發(fā)展格局[2]。隨著遼寧省海洋經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，這些港口規(guī)模也逐漸擴大，全省港址多達60余處，其中大連港和營口港的集裝箱吞吐量躋身中國前10位。這些港口是連接遼寧省乃至整個東北地區(qū)與世界各國的窗口。據(jù)統(tǒng)計，這些港口與世界上的國家與地區(qū)通航數(shù)量達到140余個，是促進遼寧海洋經(jīng)濟在東北亞海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中的重要保障。

1.1.3?運輸直通東北亞經(jīng)濟走廊

遼寧省的海運與陸運都比較發(fā)達，首先，遼寧省已經(jīng)形成了合理的海洋交通運輸布局，發(fā)達的造船技術已經(jīng)達到國際領先水平，港口眾多，海運發(fā)達，海上交通運輸業(yè)在遼寧的海洋產(chǎn)業(yè)中屬于中流砥柱。同時，遼寧地區(qū)的鐵路與公路四通八達，京沈高速公路、沈大鐵路等干線溝通各個經(jīng)濟區(qū)。發(fā)達的物流運輸為遼寧省海洋經(jīng)濟與沿線一帶一路國家的經(jīng)濟合作與發(fā)展奠定了基礎。

1.1.4?海陸資源與東北亞各國互通

遼寧省的海岸線長達 2 110 km，位于全國第五位，海洋資源十分豐富，包括生物資源、礦產(chǎn)資源、油氣資源、海域資源和漁業(yè)資源等，擁有遼東灣和海洋島兩大漁場，可供利用的漁業(yè)資源種類繁多，遼寧省還擁有中國第三大油田——遼河油田，已經(jīng)探明的石油、天然氣儲量分別為1.25億t與135億m3，海洋資源與礦產(chǎn)資源的聯(lián)動發(fā)展促進了區(qū)域間的交流與發(fā)展，同時豐厚的海陸資源為遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展提供了能源動力，使得遼寧的海洋經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的潛力。

1.2?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的劣勢

1.2.1?傳統(tǒng)的東北老工業(yè)基地限制

遼寧省是東北的老工業(yè)基地，20世紀90年代以前，經(jīng)濟較為發(fā)達，但是改革開放之后，東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度逐漸落后于東部沿海地區(qū)，盡管隨著東北振興戰(zhàn)略的提出，遼寧的產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟逐步復蘇，但是東北老工業(yè)基地的影響仍舊根深蒂固，遼寧省還存在老工業(yè)基地的影子，相較于沿海地區(qū)人們的意識更偏于傳統(tǒng)，導致遼寧海洋產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)較大的比重。

1.2.2?經(jīng)濟發(fā)展長期滯后

世界經(jīng)濟正處于低迷期，國際市場與地緣政治復雜多變，在全球經(jīng)濟的大環(huán)境下，我國經(jīng)濟的發(fā)展也存在著許多不確定性，遼寧省的經(jīng)濟增速自2012年以來一直處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，自主創(chuàng)新力不強，投資與工業(yè)環(huán)境不好，直接影響了遼寧省海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

1.2.3?海洋經(jīng)濟供給側(cè)改革不足

遼寧的海洋經(jīng)濟發(fā)展供給側(cè)改革不足，結(jié)構發(fā)展不平衡，海洋捕撈業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)占據(jù)遼寧海洋產(chǎn)業(yè)的60%以上，而海洋高新技術產(chǎn)業(yè)所占比重較低，一些新型產(chǎn)業(yè)在遼寧省尚處于剛剛起步的階段，海洋高新技術產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，并且地區(qū)發(fā)展不均衡，比如濱海旅游業(yè)只有在大連發(fā)展較好。海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與海洋新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡導致遼寧海洋經(jīng)濟的供給側(cè)不足，嚴重制約著遼寧海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

1.2.4?海洋人才缺乏

遼寧省有關海洋的科研機構較少，海洋人才的培養(yǎng)數(shù)量與遼寧海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求不相適應。海洋經(jīng)濟的競爭力在于對海洋綜合開發(fā)的整體水平與海洋產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化與升級，這些都需要大量的高新技術人才，而遼寧省關于海洋人才的培養(yǎng)與海洋經(jīng)濟的發(fā)展不相適應，并且遼寧省對省外優(yōu)秀海洋人才的吸引力不足，這些是導致海洋人才缺乏的重要原因。

1.3?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展面臨的機遇

1.3.1?“一帶一路”建設提供了重要契機

20世紀90年代以來，國家逐漸重視海洋經(jīng)濟的發(fā)展，“一帶一路”倡議為遼寧參與中、蒙、俄經(jīng)濟走廊建設，加強與俄羅斯、蒙古、日本、朝鮮、韓國經(jīng)貿(mào)合作，構建連接亞歐大通道出海口提供了重要契機?！耙粠б宦贰苯ㄔO為我國海洋經(jīng)濟在更廣范圍、更深層次上參與國際競爭合作拓展了新空間[3]，遼寧應充分發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢，推動遼寧海洋經(jīng)濟與國外合作與交流，促進海洋產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

1.3.2?為東北亞經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展提供更廣闊的空間

東北亞地區(qū)包括日本、韓國和朝鮮，各國都致力于發(fā)展本國的經(jīng)濟，與遼寧都具有廣泛且深入的貿(mào)易往來與合作，中國、日本、韓國從歷史上來看，經(jīng)濟、文化交流就比較頻繁，2015年中、韓兩國政府正式簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，通過中、韓的出口貿(mào)易，不僅帶動了中、日、韓的經(jīng)濟交流，而且進一步擴大了中亞乃至歐洲的自由貿(mào)易，東北亞經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展為遼寧海洋經(jīng)濟帶來了發(fā)展機遇，促進了遼寧省海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動了遼寧省海洋經(jīng)濟跨越式發(fā)展。

1.3.3?世界海洋經(jīng)濟發(fā)展熱潮的引領

隨著陸地資源的逐漸枯竭，全球治理體系開始發(fā)生變革，世界各國開始將目光轉(zhuǎn)向了海洋，新一輪的科技革命興起，海洋經(jīng)濟開始崛起，各國掀起了發(fā)展海洋經(jīng)濟的熱潮。在這場熱潮中，中國也開始重視海洋經(jīng)濟的發(fā)展，2013年開始出臺了一系列發(fā)展海洋經(jīng)濟的政策，遼寧作為中國的沿海大省，積極響應國家號召，推進全省的海洋經(jīng)濟發(fā)展。因此，世界海洋經(jīng)濟的活躍發(fā)展熱潮引領遼寧海洋經(jīng)濟朝更好、更快的方向發(fā)展。

1.3.4?環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)奠定了發(fā)展基礎

環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)位于中國北部沿海的黃金海岸，也屬于東北亞經(jīng)濟圈的中心地帶，遼寧的海洋經(jīng)濟基本依托于環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)，環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的建立是經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定的雙重需要，遼寧依托于環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)與京津冀圈以及東北亞經(jīng)濟圈等進行經(jīng)濟合作與文化交流，促進遼寧“走出去”與“引進來”的結(jié)合，為拓寬遼寧海洋經(jīng)濟更廣闊的發(fā)展提供了新的機遇。

1.4?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

1.4.1?以海洋經(jīng)濟為抓手融入“一帶一路”建設面臨挑戰(zhàn)

黨的十九大報告指出，我國加快建設海洋強國的基本路徑是推進“一帶一路”倡議中的海上絲綢之路進程，具體行動是發(fā)展海洋經(jīng)濟[4]?！耙粠б宦贰背h自2013年提出以來，許多國家積極參與，但是我國目前還未形成以海洋經(jīng)濟為抓手融入“一帶一路”建設的格局，遼寧省在“一帶一路”的建設中也具有重要作用，應該利用“一帶一路”倡議推進海洋經(jīng)濟的發(fā)展，并通過海洋經(jīng)濟的發(fā)展來促進“一帶一路”建設。

1.4.2?海洋環(huán)境綜合治理等問題嚴重制約海洋經(jīng)濟的發(fā)展

遼寧省海洋資源的開發(fā)與海洋經(jīng)濟的發(fā)展導致海洋環(huán)境的破壞，而海洋環(huán)境的破壞也會阻礙海洋經(jīng)濟的發(fā)展。海洋環(huán)境與海洋經(jīng)濟發(fā)展相互影響、相互制約。根據(jù)近年來海洋環(huán)境監(jiān)測結(jié)果表明，遼寧省的近海海洋環(huán)境污染較重，一些工業(yè)及城市密集的地區(qū)污染物排放量超過環(huán)境容量標準，濱海灘涂濕地每年以2%的速度消失，并且圍海造田更加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞，嚴重制約了遼寧省海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

1.4.3?以海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展推動東北亞經(jīng)濟共同體的建設面臨挑戰(zhàn)

《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》以當前我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的問題與需求為導向，加快供給側(cè)結(jié)構性改革，以求提升海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構和層次。但是，遼寧省的海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化是一個長期的過程，自東北亞經(jīng)濟共同體構建以來，遼寧省委對遼寧經(jīng)濟發(fā)展做了新的布局，初期取得了較好的發(fā)展，到2018年遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整又面臨了新的困境，初期的保障海洋經(jīng)濟發(fā)展的政策不能滿足現(xiàn)今海洋經(jīng)濟發(fā)展的需求。

2?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的法治化障礙及原因

2.1?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的法治化障礙

海洋經(jīng)濟的發(fā)展離不開法律與政策的保駕護航，如果立法與政策缺失，將會使海洋經(jīng)濟的發(fā)展無法可依，難以實現(xiàn)法治化的發(fā)展。目前，遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的法治化存在以下困境。

2.1.1?海洋經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構性改革的法律與政策保障不足

海洋經(jīng)濟的發(fā)展并非局限于傳統(tǒng)漁業(yè)，而是包括各類海洋產(chǎn)業(yè)和與其相關的各類經(jīng)濟活動。例如，濱海旅游業(yè)、海上運輸業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、海洋油氣工業(yè)等。近年來，國家大力提倡供給側(cè)結(jié)構性改革，海洋經(jīng)濟作為全國經(jīng)濟的重要增長點，也在積極進行供給側(cè)結(jié)構性改革。遼寧海洋經(jīng)濟要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，首先要對海洋經(jīng)濟所涉及的海洋產(chǎn)業(yè)進行供給側(cè)結(jié)構性改革，法律與政策則是海洋產(chǎn)業(yè)改革與轉(zhuǎn)型的重要保障。自2015年11月我國提出供給側(cè)結(jié)構性改革以來，遼寧也在全面進行供給側(cè)結(jié)構性改革，以期改變遼寧經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，促進遼寧經(jīng)濟的發(fā)展。但是在海洋相關產(chǎn)業(yè)，遼寧的海洋經(jīng)濟發(fā)展供給側(cè)改革仍顯不足，結(jié)構發(fā)展不平衡，海洋捕撈業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)遼寧海洋產(chǎn)業(yè)的60%以上，而海洋高新技術產(chǎn)業(yè)所占比重較低。一些海洋生物等新型產(chǎn)業(yè)在遼寧省尚處于剛剛起步的階段，需要立法與政策扶持保障其發(fā)展，但是遼寧省內(nèi)針對海洋經(jīng)濟供給側(cè)改革的法律規(guī)章尚不健全，配套細則與政策缺失，不能為海洋經(jīng)濟的供給側(cè)改革提供一個良好的法律與政策環(huán)境。

2.1.2?海洋環(huán)境綜合治理的下位法對上位法的補充性不足

海洋環(huán)境的綜合治理不僅僅包括生態(tài)環(huán)境的保護，還包括海洋資源的開發(fā)利用、海域使用管理、海島保護、海洋綜合開發(fā)利用等各個方面。隨著遼寧省海洋經(jīng)濟的發(fā)展，海洋環(huán)境持續(xù)惡化，海洋環(huán)境綜合治理不僅要以海洋的可持續(xù)發(fā)展為目標，更要實現(xiàn)海洋與人類的協(xié)同發(fā)展。海洋環(huán)境的優(yōu)劣直接影響到海洋經(jīng)濟的發(fā)展，甚至會嚴重制約海洋經(jīng)濟的發(fā)展，如果不加快治理海洋環(huán)境，海洋經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展難以實現(xiàn)。遼寧省目前制定的海洋環(huán)境治理的法律規(guī)范較多，已經(jīng)形成了海洋環(huán)境保護法律體系的基本框架，上位法的落實需要下位法的配合。不僅遼寧省的涉海法律規(guī)范尚有缺失，省內(nèi)各市規(guī)范性文件作為下位法更需要補充和完善，遼寧省內(nèi)沿海城市中，大連市海洋環(huán)境治理頗有成效，例如2011年頒布的《大連市環(huán)境保護條例》，2016年發(fā)布《大連市海洋生態(tài)文明建設行動計劃（2016—2020年）》等，目前《大連海洋環(huán)境保護條例》正在積極制定中。但是其他沿海城市與大連市相比并沒有相對完善的立法與政策。下位法的不足和政策的缺失會使遼寧海洋經(jīng)濟的發(fā)展失去導向，難以向高質(zhì)量的長遠發(fā)展邁進。

2.1.3?海洋經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作機制缺失

20世紀90年代以來，國家逐漸重視海洋經(jīng)濟的發(fā)展，“一帶一路”的提出推動了遼寧海洋經(jīng)濟與國外合作與交流，東北亞經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展為遼寧海洋經(jīng)濟帶來了發(fā)展機遇，遼寧依托于環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)與京、津、冀圈以及東北亞經(jīng)濟圈等進行經(jīng)濟合作與文化交流。遼寧的海洋經(jīng)濟屬于開放型經(jīng)濟，在國內(nèi)與各地之間交流合作，在國外與各國之間交流合作，經(jīng)濟要素只有流動起來才能更好地促進其發(fā)展，但是遼寧目前沒有一個良好的協(xié)同合作發(fā)展機制與聯(lián)合執(zhí)法機制，經(jīng)濟的交流與合作沒有一個統(tǒng)一的標準，在一定程度上阻礙了海洋經(jīng)濟的合作與發(fā)展。

在國內(nèi)層面，關于各沿海?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）跨區(qū)域合作的法律難以窺見，只有寥寥可數(shù)的跨省聯(lián)合執(zhí)法文件，近年來力度最大的當屬海洋伏季休漁制度，例如《“中國漁政亮劍2018”系列專項執(zhí)法行動方案》就規(guī)定各省聯(lián)合執(zhí)法。但是其他方面的諸如海洋項目的跨省合作，海產(chǎn)品的內(nèi)陸輸送等協(xié)同發(fā)展的機制尚未建立，并沒有足夠的政策支持。在國際層面，“一帶一路”建設和東北亞經(jīng)濟走廊涉及多個國家，遼寧雖不能代表我國和外國簽訂雙邊條約，但是可以就某些項目達成合作意向，目前遼寧對外發(fā)展合作并沒有專門關于海洋經(jīng)濟發(fā)展的整體布局，缺乏對遼寧海洋經(jīng)濟“走出去”的整體規(guī)劃，也沒有在國家層面和沿線國家形成有效的聯(lián)合協(xié)作機制。國內(nèi)的協(xié)同發(fā)展機制與國際的聯(lián)合協(xié)作機制的雙重缺失，導致遼寧海洋經(jīng)濟難以全面對外發(fā)展和開放。

2.2?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展法治化障礙的原因

2.2.1?主觀原因

（1）公民法律意識不強。

我國海洋經(jīng)濟發(fā)展相對較晚，社會上還未形成海洋法治文化的氛圍，由于海洋法治教育的缺失，導致公民法律意識不強。公民的法律意識不強導致出現(xiàn)大量的海洋環(huán)境污染現(xiàn)象，以及違反法律而進行的違法捕撈等破壞海洋環(huán)境的行為。大量違法行為的出現(xiàn)也反映出公民對法律的敏感度不高，對法律的使用率低，導致涉海違法行為屢禁不止。

（2）執(zhí)法人員素質(zhì)不高。

我國早期的執(zhí)法人員未通過法律職業(yè)資格或者相關資質(zhì)考試，甚至入職前對涉海法律一竅不通，很多執(zhí)法人員處于邊執(zhí)法邊學法的狀態(tài)，一些地區(qū)的基層執(zhí)法人員是未聘任制的員工，導致執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，有時會出現(xiàn)對法律和政策的誤解，同時也不能對工作中的問題形成政策上的建議反饋出來。

2.2.2?客觀原因

（1）資源衰竭嚴重。

遼寧省海洋經(jīng)濟不斷發(fā)展，經(jīng)濟增長的同時也帶來環(huán)境污染和資源衰竭等問題，濱海灘涂濕地每年以2%的速度消失，生物多樣性遭到了破壞，圍海造田更加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞，傳統(tǒng)捕撈業(yè)導致漁業(yè)數(shù)量大量減少，城市的污染物排放導致水資源變質(zhì)，嚴重制約了遼寧省海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）執(zhí)法困難重重。

我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的目標是綜合治理，但是我國海洋的執(zhí)法呈現(xiàn)出多頭管理的狀態(tài)一直難以改變，遼寧省的執(zhí)法體制也一直是分散性的行業(yè)管理狀態(tài)。海上執(zhí)法因在現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境中缺乏相應的上位法支撐，而難以得到有效執(zhí)行，并且海上執(zhí)法的流動性也相較于陸地執(zhí)法來講更加困難。再加上國際聯(lián)合執(zhí)法的諸多困境，還會涉及國際公約與本國法律的適用等問題。

3?遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的法治化路徑

黨中央與國務院高度重視海洋的經(jīng)濟發(fā)展，“十三五”時期是我國海洋經(jīng)濟結(jié)構深度調(diào)整、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的關鍵時期，要緊緊抓住“一帶一路”建設的重大機遇，推進海洋經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[5]。在法律層面上，國家先后出臺了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，從不同方面規(guī)范了各種涉海行為?！吨袊Ｑ?1世紀議程》也發(fā)布了發(fā)展海洋經(jīng)濟的政策性文件。遼寧在國家立法與政策的引導下，也相繼制定了大量的規(guī)范性文件和配套的發(fā)展政策，遼寧要實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的法治化發(fā)展，立法與政策及相關機制仍需改進。

3.1?加強海洋經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構性改革的法律與政策保障

遼寧省早在1999年就開始制定了關于海洋經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范性法律文件。在海洋資源和環(huán)境保護方面，主要有：2018年經(jīng)第三次修訂的《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》，2017年修訂的《遼寧省環(huán)境保護條例》，2016年頒布的《遼寧省漁業(yè)條例》，1998年頒布的《遼寧省海蜇資源管理辦法》等。在海洋經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃方面，主要有：2007年發(fā)布的《中共遼寧省委、遼寧省人民政府關于加快“五點一線”沿海經(jīng)濟帶建設的若干意見》，2009年發(fā)布的《服務保障遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展措施》，2014年發(fā)布的《遼寧省沿海港口布局規(guī)劃》，2017年發(fā)布的《遼寧省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》等。在海洋經(jīng)濟管理方面，主要有：2016年頒布的《遼寧省休閑漁業(yè)船舶管理規(guī)定》，2015年頒布的《遼寧海岸帶保護和利用規(guī)劃》，2010年頒布的《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展促進條例》，2005年頒布的《遼寧省海域使用管理辦法》等。

總體來說，遼寧的海洋經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)形成了初步的法律與政策體系，但是法律具有天然的滯后性，如果政策不及時跟進，法律也難以落實。遼寧省的部分法律目前還處于待修訂狀態(tài)，例如2005年頒布的《遼寧省海域使用管理辦法》，以及2007年頒布的《遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》，自頒布至今都沒有進行過修訂，早已經(jīng)不符合當今遼寧省海洋經(jīng)濟發(fā)展的需求。遼寧省制定的一系列政策與地方性法規(guī)仍然無法滿足海洋經(jīng)濟發(fā)展的巨大需求，無法真正應用到實際的海洋經(jīng)濟發(fā)展中[6]。因此，只有積極完善遼寧海洋法律制度，為海洋產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級提供政策上的支持，加強海洋經(jīng)濟立法的地位與比重，加大對新興產(chǎn)業(yè)的立法與政策扶持，借鑒江蘇、浙江等海洋經(jīng)濟發(fā)達省份供給側(cè)結(jié)構性改革的成功經(jīng)驗，結(jié)合遼寧省海洋經(jīng)濟的發(fā)展情況，制定適應遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的地方立法和配套細則與政策，促進遼寧海洋經(jīng)濟的發(fā)展，加強海洋經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構性改革的法律與政策保障。

3.2?加強海洋環(huán)境綜合治理的下位法對上位法的補充

根據(jù)《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》（2009—2020年）的內(nèi)容，海洋資源保護、環(huán)境綜合治理是遼寧沿海經(jīng)濟帶建設未來的發(fā)展方向。海洋環(huán)境的綜合治理包括生態(tài)環(huán)境保護、海域使用管理、海島保護、海洋綜合開發(fā)利用等各個方面，加快海洋環(huán)境綜合治理的法律和政策的制定有利于促進遼寧海洋經(jīng)濟的綠色發(fā)展。應當在國家和遼寧省上位法的基礎上，基于遼寧的海洋產(chǎn)業(yè)布局和沿海經(jīng)濟帶發(fā)展現(xiàn)狀，督促沿海6市加快制定和修訂海洋環(huán)境綜合治理的法律與政策。

以大連市為例，在海洋環(huán)境保護方面，《大連市環(huán)境保護條例》應當及時修訂并加快《大連市海洋環(huán)境保護條例》出臺的步伐;在海島保護方面，目前相關的法律很少，2017年出臺了《大連市海島保護工作“十三五”規(guī)劃》，應盡快推進《大連市海島保護條例》的出臺，完成從政策到法律的轉(zhuǎn)變，有效規(guī)范海島資源的開發(fā)與利用;在海域管理與海岸帶保護中，《遼寧省海域使用管理辦法》于2005年頒發(fā)，《大連市海域使用管理條例》于2007年實行，距此已經(jīng)超過10年的時間，應該加快修訂，使其適應東北亞經(jīng)濟共同體發(fā)展的新形勢。

上位法具有穩(wěn)定性的屬性，具有滯后于現(xiàn)實的特殊性，下位法因其層級較低，制定程序較上位法簡便，因而，下位法除了要承擔對上位法的細化作用，更重要的是要承擔對上位法的補充作用，當上位法對某些地方存在立法空白時，各地可依據(jù)上位法的指導思想，在上位法調(diào)整范圍內(nèi)，在對法律允許的事項以及現(xiàn)實生活的發(fā)展規(guī)律制定法律規(guī)范，以彌補上位法的不足。遼寧省各沿海城市應該依據(jù)遼寧省關于海洋環(huán)境綜合治理與海洋經(jīng)濟發(fā)展的上位法，結(jié)合各沿海城市的實際情況制定相關的條例、規(guī)章和政策等，以期實現(xiàn)海洋綜合治理，促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展，為遼寧省的海洋經(jīng)濟發(fā)展在東北亞經(jīng)濟共同體建設中發(fā)揮作用，提供良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。

3.3?促進海洋經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同發(fā)展與聯(lián)合執(zhí)法合作機制的構建

遼寧省的海洋經(jīng)濟屬于開放型經(jīng)濟，其依托于環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)與京、津、冀圈以及東北亞經(jīng)濟圈等在國內(nèi)與各地之間、在國外與各國之間進行交流合作，良好的經(jīng)濟合作與交流需要良好的合作機制來保障，而良好合作機制的運行必然離不開法律的保駕護航。區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展機制與區(qū)域間的聯(lián)合執(zhí)法合作機制是遼寧海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展為聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)造了良好的條件，聯(lián)合執(zhí)法的實施能夠極大地促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

我國國內(nèi)海洋合作基本為聯(lián)合執(zhí)法合作機制，而對于海洋經(jīng)濟項目的區(qū)域合作則十分少見。針對于此，要推進海洋經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同發(fā)展與聯(lián)合執(zhí)法合作機制，首先要加強類似于《“中國漁政亮劍2018”系列專項執(zhí)法行動方案》的制定，為區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展提供法治化的外部環(huán)境。其次，制定諸如《海洋區(qū)域經(jīng)濟合作行動方案》等政策規(guī)劃，在海洋經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展方面促進不同地區(qū)之間海洋經(jīng)濟的合作，促進遼寧省與外國的海洋項目的合作，通過內(nèi)外部的區(qū)域合作，促進聯(lián)合執(zhí)法的進行。最后，針對已經(jīng)成熟的行動方案可以考慮將其指導思想、政策、規(guī)劃、建議等非規(guī)范性法律文件上升為規(guī)范性法律文件，使其更具權威性，具備適用的廣泛性。

我國目前與周邊國家就部分領域簽訂了部分雙邊條約或協(xié)定，例如《中俄睦鄰友好合作條約》《中蒙友好合作關系條約》等，與蒙古就東北亞經(jīng)濟走廊合作簽約數(shù)十個合作項目。遼寧是對外開放的沿海城市，如果想深度融入“一帶一路”建設，必須在國內(nèi)與國外兩個層面進行區(qū)域合作。因此，遼寧可以基于特殊的地理區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合東北亞發(fā)展形勢，向國家提出相應的建議或者提請發(fā)展規(guī)劃等，力求與“一帶一路”和東北亞經(jīng)濟走廊沿線國家達成海洋經(jīng)濟項目的合作，同時要在上位法的基礎上，制定與國際公約相銜接的法律法規(guī)等規(guī)范性文件。在涉及跨國聯(lián)合執(zhí)法行動時，在職權范圍內(nèi)積極配合國家執(zhí)法部門的行動，促進執(zhí)法的法治化，促進有效的國內(nèi)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制與國際聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制的雙重構建，推進遼寧海洋經(jīng)濟在“一帶一路”建設和東北亞經(jīng)濟共同體中獲得長足發(fā)展。

4?結(jié)束語

當前，遼寧海洋經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢與劣勢并存，機遇與挑戰(zhàn)同在，以海洋經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展深入推進“一帶一路”建設，協(xié)同促進東北亞經(jīng)濟發(fā)展是遼寧作為對外開放城市的重要任務。遼寧實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的法治化發(fā)展，實現(xiàn)海洋環(huán)境與人類的可持續(xù)發(fā)展，應積極構建和完善涉海法律規(guī)范體系，創(chuàng)新與優(yōu)化政策保障機制，在更寬領域和更高層次開展海洋經(jīng)濟的合作與交流，對于遼寧省海洋經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的理論和實踐意義。

參考文獻

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