王立峰 李洪川

一、問題的提出

相比于2012年版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》），2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》增加了一項重要內(nèi)容，即要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體包括中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)以及省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)就有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定。如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時制定……制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定?！庇纱丝梢?，制定黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定或?qū)ι衔稽h內(nèi)法規(guī)進行配套立規(guī)已被提上完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的議程。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的目的是為保證上位黨內(nèi)法規(guī)有效實施而對其中原則性規(guī)范或概括性規(guī)定以制定下位黨內(nèi)法規(guī)的方式予以細化。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)可以定義為：黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以及上位黨內(nèi)法規(guī)條文的有關(guān)規(guī)定，為保證上位黨內(nèi)法規(guī)的有效實施，制定旨在細化上位黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的下位黨內(nèi)法規(guī)等一系列活動。由于目前黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間層級幅度較小，上位黨內(nèi)法規(guī)主要是指中央黨內(nèi)法規(guī)。并且，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十條與第十一條的理解①如該《條例》第十條規(guī)定：中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)：（一）為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定；（二）履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責(zé)。，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)被視為制定下位黨內(nèi)法規(guī)的活動，是“特定的黨內(nèi)法規(guī)制定主體通過制定下位黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)”［1］，即配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)是指制定配套的下位黨內(nèi)法規(guī)而不包括制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。

作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)既是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度體系是否完善的重要標志，也是黨內(nèi)法規(guī)有效實施的重要保障，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的完善與否直接關(guān)系著上位法規(guī)能否妥善地執(zhí)行。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)有著重要意義。然而，盡管中央黨內(nèi)法規(guī)不斷出臺，并且很多中央黨內(nèi)法規(guī)都留有配套條款，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實踐探索仍然存在很多問題。有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象，不具有可操作性［2］，“往往需要相關(guān)配套性黨內(nèi)法規(guī)予以細化，使之具有可操作性、實用性”［3］。而未及時制定可操作性、有針對性的配套細則和配套辦法不但影響了黨內(nèi)法規(guī)的實施效果［4］，也與“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”目標不相適應(yīng)，影響制度治黨、依規(guī)治黨順利推進。總體而言，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍然面臨著“基礎(chǔ)主干性法規(guī)不齊全、配套法規(guī)不完善、法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋、老化嚴重”［5］等問題。此外，盡管理論界已對黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生極大研究興趣，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)相關(guān)研究卻顯示出了理論與實踐的脫節(jié)。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)研究議題內(nèi)容來看，學(xué)者主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)概念辨析、建設(shè)路徑以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)等內(nèi)容展開，并取得較為豐碩的研究成果。遺憾的是，研究者對黨內(nèi)法規(guī)配套研究卻關(guān)注不足。當(dāng)前地方黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的實踐是什么情況？基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)和與之配套的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是什么關(guān)系？配套立規(guī)應(yīng)該沿著什么思路？應(yīng)在哪些方面予以配套？如何進行配套立規(guī)？現(xiàn)有理論研究過于概括和抽象，缺少詳細具體的闡述。鑒于黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實踐探索與理論研究現(xiàn)狀，本文將以黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)文本分析與制度實踐為雙重研究維度，在此基礎(chǔ)上探討黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標準。

二、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的文本分析

自黨的十八屆三中全會以來，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)問題已引起中央層面的重視。習(xí)近平在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上明確指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！保?］在2016年全國首次黨內(nèi)法規(guī)工作會議上，劉云山也指出，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“要突出工作重點，堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內(nèi)法規(guī)制度，健全相關(guān)配套法規(guī)制度，統(tǒng)籌推進立改廢釋工作，加快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”［7］。同時，黨中央有關(guān)文件也對黨內(nèi)法規(guī)配套建設(shè)作了要求。如2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》就明確提出，到“建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。針對黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)問題，該文件還指出，要“加強對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細則基本完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實用性明顯提高”［8］。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也提到，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”［9］。如果說領(lǐng)導(dǎo)人講話與中央文件對黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)提出了原則性要求的話，那么2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則更是對黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)作了具體規(guī)定。該條例在其第十條、第十一條、十四條明確界定了配套立規(guī)的主體、內(nèi)容與要求，為之后黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動提供了有力的制度支撐和依據(jù)。

從中共中央領(lǐng)導(dǎo)人講話、中共中央有關(guān)文件及《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)配套的要求中可以發(fā)現(xiàn)，對黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的論述主要是著眼于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，即黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)法規(guī)立得住、行得通、管得了的關(guān)鍵步驟，同時也是防止黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中成為“紙老虎”的必要舉措。尤其從中央相關(guān)文件中可以看出，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)要圍繞基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)進行，因而討論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)有必要對中央黨內(nèi)法規(guī)制度文本中的配套立規(guī)要求進行分析。由于黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)需要具備兩個基本條件：一是上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”或“可以”配套立規(guī)的配套性條款，二是根據(jù)配套性條款制定的下位黨內(nèi)法規(guī)。這也比較契合《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條關(guān)于配套立規(guī)的規(guī)定，即“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時制定；沒有要求的，一般不再制定”。因而，中央黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的文本研究應(yīng)主要側(cè)重那些制度文本中有“配套性條款”的黨內(nèi)法規(guī)，分析這些黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量與特點。

截至2020年6月，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行有效的并已公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)共包括黨章1部、準則3部、條例39部，以及大量規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。為便于研究，本文所研究分析的制度文本是隨機選取了黨的十八大以來制定或修訂的并且公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，包括黨章1部、準則2部、條例28部、規(guī)定30部、辦法19部、規(guī)則3部等六類共計83部中央黨內(nèi)法規(guī)?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條規(guī)定對這幾類黨內(nèi)法規(guī)作出明確區(qū)別，即“黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”。

圖1 中央各類黨內(nèi)法規(guī)中含有配套性條款的占比情況①1.數(shù)據(jù)來源于筆者對中央黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于配套性條款數(shù)量的分析；2.配套性條款既包括要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，也包括制定配套規(guī)范性文件的規(guī)定；3.需要注意的是，有些條例單獨要求中央軍事委員會根據(jù)本條例制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)，這樣的條例有7部。（單位：部）

從圖1可以看出，除準則外，其他類別的中央黨內(nèi)法規(guī)大多包含配套性條款，83部中央黨內(nèi)法規(guī)中共計有49部黨內(nèi)法規(guī)含有配套性條款。如果剔除數(shù)量較少的黨章與規(guī)則，中央黨內(nèi)法規(guī)的“條例”中的配套性規(guī)定占比最高。這當(dāng)然主要與條例自身的定位有關(guān)。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對“條例”的定義，中央黨內(nèi)法規(guī)中的條例是對“黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”。但要使條例面面俱到，作出全面規(guī)定并不容易。正如法律不能詳盡所有情況，黨內(nèi)法規(guī)中的“條例”亦是如此。尤其在“宜粗不宜細”的立規(guī)原則下，為保證條例盡可能全覆蓋，條例制定主體應(yīng)當(dāng)留有配套性條款，通過授權(quán)給其他立規(guī)主體，發(fā)揮這些立規(guī)主體的自身優(yōu)勢，如信息優(yōu)勢、管理優(yōu)勢等，使條例中的規(guī)定盡可能做到全覆蓋。隨著“條例—規(guī)定—辦法”規(guī)定的內(nèi)容越來越細，其配套性條款數(shù)量占比逐漸降低。但這并不意味著內(nèi)容詳細的黨內(nèi)法規(guī)不需要配套立規(guī)。盡管中央黨內(nèi)法規(guī)中公布的“規(guī)則”數(shù)量較少，但依然有配套性條款的規(guī)定。需要指出的是，盡管“準則”在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階較高，僅次于黨章，但黨章制度文本中含有配套性規(guī)定，①如《黨章》第二十四條規(guī)定：中國人民解放軍的黨組織，根據(jù)中央委員會的指示進行工作。中央軍事委員會負責(zé)軍隊中黨的工作和政治工作，對軍隊中黨的組織體制和機構(gòu)作出規(guī)定；第五十條規(guī)定：對下屬單位實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委，黨委的產(chǎn)生辦法、職權(quán)和工作任務(wù)，由中央另行規(guī)定。而準則卻沒有。目前中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行的3部準則中，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》具有較強的理論性，體例也較為特殊，沒有采用一般條款形式。《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》則全文共有8條，共計281字，高度抽象，也沒有配套性條款的規(guī)定，準則具有高度概括性條款卻沒有配套性規(guī)定也使得準則較為特殊。

不過，由于本文所探討的黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)主要側(cè)重配套性條款中關(guān)于下位黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)定，而非一般性配套性規(guī)定。配套立規(guī)需要符合黨內(nèi)法規(guī)的制定條件，除上位黨內(nèi)法規(guī)留有配套性條款外，制定配套規(guī)定的主體還應(yīng)當(dāng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。否則，出臺的配套規(guī)定很有可能屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇。鑒于此，本文以是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限為標準，對含有配套性條款中央黨內(nèi)法規(guī)進行再次分類，具體情況見圖2。

圖2 配套條款中涉及黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的各類中央黨內(nèi)法規(guī)占比情況②由于軍隊在國家機關(guān)中的位置特殊，只要涉及軍隊事務(wù)，幾乎所有黨內(nèi)法規(guī)均會授權(quán)中央軍委制定相應(yīng)規(guī)定。這類規(guī)定雖也屬于配套立規(guī)現(xiàn)象，但不屬于本文分析重點，因而圖2中剔除了那些只單列中央軍委根據(jù)“本條例”“本規(guī)定”等制定相應(yīng)規(guī)定的上位黨內(nèi)法規(guī)。（單位：部）

如果將圖1與圖2進行比較，就會發(fā)現(xiàn)，盡管有49部中央黨內(nèi)法規(guī)含有配套規(guī)定，但并非所有配套規(guī)定最終都是以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺，要求以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺配套立規(guī)的中央黨內(nèi)法規(guī)只有29部。這就意味著，很多配套措施要么是以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺，要么是黨內(nèi)規(guī)范性文件形式出臺，如中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》就明確要求：機構(gòu)編制管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例科學(xué)編制黨的工作機關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制規(guī)定，按程序報本級黨委審批后，以黨委文件或者黨委辦公廳（室）文件形式發(fā)布。事實上，很多上位黨內(nèi)法規(guī)使用“可以”與“應(yīng)當(dāng)”字樣授權(quán)其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體進行配套活動。如果剔除配套條款中要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體“可以”進行配套立規(guī)的數(shù)量，則上位黨內(nèi)法規(guī)要求“應(yīng)當(dāng)”配套立規(guī)的數(shù)量則只有15部左右。盡管只有29部“可以”或“應(yīng)當(dāng)”進行配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)，但我們依然通過分類來進一步了解需要進行配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)的具體情況。

2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》將黨內(nèi)法規(guī)制度體系確定為“1+4”的基本框架，即在黨章之下分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等四大板塊。由于黨內(nèi)法規(guī)的主要作用在于約束黨組織與黨員的思想與行動，因而黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)側(cè)重黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的組織法規(guī)側(cè)重黨的各級各類組織設(shè)置，黨的建設(shè)法規(guī)側(cè)重黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉建設(shè)，黨的監(jiān)督保障法規(guī)則側(cè)重對黨組織與黨員的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等。按此劃分依據(jù)，本文對29部含有配套立規(guī)條款的黨內(nèi)法規(guī)進行分類。

由圖3可以看出，需要進行配套立規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)主要集中在黨的建設(shè)法規(guī)與監(jiān)督保障法規(guī)。如果進一步細分，會發(fā)現(xiàn)這些黨內(nèi)法規(guī)主要集中在幾個領(lǐng)域，即黨員干部尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任用、管理、監(jiān)督、獎懲等領(lǐng)域。由于黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任用、懲戒不僅關(guān)系其個人利益，甚至?xí)绊懰邳h組織的正常運行，因此需要審慎進行。上位黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)下級黨內(nèi)法規(guī)制定主體，使其結(jié)合本地區(qū)實際情況制定更為詳細的黨內(nèi)法規(guī)，“堅持必要性和可行性相統(tǒng)一，既從政治上對加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督提出原則性要求，又針對問題提出切實可行的措施和辦法”［10］，從而保證上位黨內(nèi)法規(guī)有效落實。此外，配套立規(guī)還意味著中央與地方權(quán)力配置的規(guī)范化、法治化，是中央允許地方可以黨內(nèi)法規(guī)的形式處理地方自主性事務(wù)與地方局部利益，進而支撐起中央與地方權(quán)力分享的制度化框架。盡管有學(xué)者曾指出，中國央地分權(quán)主要集中在財稅領(lǐng)域，而在考核和人事等一些更關(guān)鍵的領(lǐng)域中的分權(quán)并未實質(zhì)性展開［11］，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本則表明了中央有在人事考核、管理等領(lǐng)域給予地方一定權(quán)力的意愿。并且，地方配套立規(guī)的實踐探索也證明了地方傾向于在人事考核、管理等領(lǐng)域積極配套立規(guī)。地方黨委對諸如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等共計22部中央黨內(nèi)法規(guī)進行配套立規(guī)的實踐表明，地方也在積極爭取人事考核的主導(dǎo)權(quán)與自主性。簡而言之，盡管黨內(nèi)法規(guī)制度文本分析表明上位黨內(nèi)法規(guī)存在配套立規(guī)的條文規(guī)定，上位立規(guī)主體通過配套條款授權(quán)其他立規(guī)主體配套立規(guī)，藉此提高黨內(nèi)法規(guī)的操作性、可行性與實用性，以使上位黨內(nèi)法規(guī)的意圖得到真正貫徹，但這并不意味著制度文本可以等同于實踐探索，尤其是中央與地方在配套立規(guī)過程中存在著互動與選擇關(guān)系行為。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)效果如何最終還是要由其實踐來檢驗。

圖3 配套條款中涉及黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的中央黨內(nèi)法規(guī)分類情況（注：括號內(nèi)為數(shù)量）

三、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的實踐困境

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本是配套立規(guī)實踐探索的重要依據(jù)。從黨內(nèi)法規(guī)的制度文本中可以看出，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)已經(jīng)逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要組成部分。并且，伴隨《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)出臺和實施，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動也將走上制度化、規(guī)范化軌道。然而，這并不意味著當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實踐中不存在任何問題。

（一）照搬上位黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，重復(fù)立規(guī)現(xiàn)象較為嚴重

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的初衷應(yīng)是細化上位黨內(nèi)法規(guī)概括性條款，通過制定較為詳細的下位黨內(nèi)法規(guī)確保上位黨內(nèi)法規(guī)在其實施過程中更具可行性、操作性，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性與統(tǒng)一性。因此，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)、本部門具體情況和實際需要制定切實可行的實施細則、實施辦法。但是，從地方配套立規(guī)實踐來看，少數(shù)地方的配套立規(guī)成了“為立規(guī)而立規(guī)”“為配套而配套”“為制定而制定，不考慮自身實際”［12］，配套立規(guī)形式主義較為嚴重。以省級黨委配套制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡稱《黨務(wù)公開條例（試行）》）實施細則為例，一些地方如河北、山西等地出臺的《黨務(wù)公開實施細則（試行）》內(nèi)容上不但與《黨務(wù)公開條例（試行）》高度雷同，而且還對《黨務(wù)公開條例（試行）》中的“工作機制”內(nèi)容進行了二次概括，甚至有的地方在其實施細則中干脆取消了“工作機制”內(nèi)容，而配套立規(guī)中最為重要的內(nèi)容恰好應(yīng)是對上位黨內(nèi)法規(guī)工作程序、工作機制予以細化與具體。照搬上位黨內(nèi)法規(guī)造成的重復(fù)立規(guī)、二次立規(guī)除了表明地方對中央黨內(nèi)法規(guī)的重視外，很難想象會有其他的益處。重復(fù)立規(guī)不但脫離了具體實際，也導(dǎo)致制定的配套黨內(nèi)法規(guī)缺乏針對性、適用性和可操作性。并且，重復(fù)立規(guī)還會造成立規(guī)資源浪費，使立規(guī)活動的大量工作投入歸于低效、無效，甚至損害上位黨內(nèi)法規(guī)的確定性、權(quán)威性與統(tǒng)一性，違背了配套立規(guī)的初衷。

（二）配套條款期限不明確，存在配套立規(guī)滯后甚至“空白配套”現(xiàn)象

由于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及含有配套條款規(guī)定的上位黨內(nèi)法規(guī)對配套立規(guī)期限均無明確要求，使地方在配套立規(guī)具有較強靈活性的同時，也具有很大的隨意性。從地方黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實踐中可以發(fā)現(xiàn)，即使有些中央黨內(nèi)法規(guī)含有配套性條款，也不意味著地方一定會出臺配套黨內(nèi)法規(guī)，至少不會馬上進行配套，而是等上位黨內(nèi)法規(guī)實施一段時間后才有所行動，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等。由于這些上位黨內(nèi)法規(guī)出臺時間較晚，因而目前只有較少省份出臺配套細則或辦法。但是，一些出臺時間較早的黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等，出臺其配套黨內(nèi)法規(guī)的省份也較少。由于上位黨內(nèi)法規(guī)配套條款含混模糊、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，配套立規(guī)主體在可立與可不立、什么時候立的選擇空間較大，導(dǎo)致配套立規(guī)出現(xiàn)較大隨意性、“碎片化”等問題。配套規(guī)定不能及時出臺，使中央黨內(nèi)法規(guī)的許多概括性要求很難得到真正貫徹落實。當(dāng)然，滯后配套、“空白配套”等問題無論是在中央部委還是省級黨委都一定程度存在。這些問題不但影響了上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和效力，也影響了上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與實施，尤其是對那些綜合性、位階高的黨內(nèi)法規(guī)而言，這類黨內(nèi)法規(guī)出臺后如果沒有及時制定可操作、有針對性的實施細則或辦法，就容易影響其實施效果。

（三）配套立規(guī)主體不明，存在越位配套立規(guī)現(xiàn)象

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體僅限于黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，以及經(jīng)黨中央批準的有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條又規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定。由此可見，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體是特定的，并以“具體黨規(guī)形式制定主體自身的等級，作為判斷黨規(guī)效力等級的確定標準”［13］，因而黨內(nèi)法規(guī)制定主體與配套立規(guī)主體不宜隨意擴大。盡管2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，將探索賦予副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但也特別指出應(yīng)側(cè)重基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實踐來看，為貫徹落實上位黨內(nèi)法規(guī)實施，有相當(dāng)多的不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的市級黨委甚至是縣級黨委采取了黨內(nèi)法規(guī)一般條款形式出臺配套規(guī)定，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件很容易讓人誤以為是黨內(nèi)法規(guī)。地方主動出臺上位黨內(nèi)法規(guī)實施細則雖然凸顯了地方的積極性與創(chuàng)造性，但貫徹中央黨內(nèi)法規(guī)與省級黨內(nèi)法規(guī)的文件形式可以有很多種，既可以是黨內(nèi)規(guī)范性文件，也可以是具體方案。不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的地方黨委越位立規(guī)，不但會引發(fā)制度合法性問題，也會影響中央與省級黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。因此，在強調(diào)和鼓勵地方積極貫徹實施上位黨內(nèi)法規(guī)的同時，如何探索副省級城市和省會城市黨委配套立規(guī)實踐，以及平衡地方同中央“爭權(quán)立規(guī)”已是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)需要認真關(guān)注的問題。

（四）配套立規(guī)缺乏制度規(guī)范，存在選擇性配套立規(guī)現(xiàn)象

由于在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，“部門利益或地方保護主義現(xiàn)象在一定程度上還比較嚴重”［14］，因而地方存在選擇性配套立規(guī)現(xiàn)象。選擇性配套立規(guī)現(xiàn)象可以從地方配套立規(guī)傾向中表現(xiàn)出來。除中央黨內(nèi)法規(guī)條文中明確要求地方配套立規(guī)即應(yīng)當(dāng)配套外，如《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，地方在可以配套與可以不配套之間比較傾向于可以配套，尤其傾向于在社會治安、生態(tài)建設(shè)、信訪工作等黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域出臺配套細則或辦法。需要注意的是，有些上位黨內(nèi)法規(guī)條文中雖然沒有配套條款規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，但地方卻非常積極出臺具體問責(zé)實施辦法，幾乎所有省份都出臺了問責(zé)工作實施辦法，以使《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》在本地更具針對性、可操作性。問題在于，地方出臺的問責(zé)實施細則、辦法是否應(yīng)當(dāng)視為是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的配套黨內(nèi)法規(guī)？盡管2016年版《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》授權(quán)部委和地方黨委等可以根據(jù)本條例配套立規(guī)①如2016年版的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第十一條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關(guān)各部委黨組（黨委），可以根據(jù)本條例制定實施辦法。，但2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》并沒有規(guī)定中央部委與地方黨委可以制定有關(guān)問責(zé)的配套黨內(nèi)法規(guī)。并且，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時制定；沒有要求的，一般不再制定。在沒有明確的配套條款情境下，中央部委與地方黨委為貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)就其職權(quán)范圍內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該如何認識此種配套立規(guī)的性質(zhì)？是職權(quán)立規(guī)還是授權(quán)立規(guī)？抑或授權(quán)下的職權(quán)立規(guī)？很多地方的配套立規(guī)活動在中央黨內(nèi)法規(guī)條文中并沒有明確的規(guī)定，地方大量配套立規(guī)現(xiàn)象與中央黨內(nèi)法規(guī)條文中的限制性規(guī)定存在的隱形沖突，往往被人們所忽略。

當(dāng)然，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)不健全、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、碎片化等諸多問題有多方面原因。除制定技術(shù)不高、制定程序不規(guī)范、上位黨內(nèi)法規(guī)配套條款規(guī)定過于籠統(tǒng)外，缺乏配套立規(guī)機制與頂層設(shè)計也是重要原因，“由于立法沒有整體規(guī)劃，沒有頂層設(shè)計，從而導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)存在‘碎片化’現(xiàn)象：許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性法規(guī)，有的領(lǐng)域雖有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)”［15］。盡管目前中共中央已連續(xù)制定并實施兩個黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，基礎(chǔ)骨干黨內(nèi)法規(guī)體系初現(xiàn)雛形，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)卻沒有一套系統(tǒng)的規(guī)劃或綱領(lǐng)。此外，權(quán)力思維過分主導(dǎo)配套立規(guī)也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)面臨問題的重要原因。由于黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的意識形態(tài)性，在權(quán)力思維的影響下，相關(guān)配套立規(guī)主體寧可“依葫蘆畫瓢”，“上下一般粗”，也少見依法依規(guī)的制度創(chuàng)新。過分注重黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治性、原則性一面，忽視了配套立規(guī)的技術(shù)性、程序性一面，進而導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)條款停留在紙面上，在實踐中產(chǎn)生制度虛置或制度空轉(zhuǎn)［16］。

事實上，作為特定主體從事的立規(guī)活動，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動既要遵循權(quán)力思維或政治邏輯，也要遵循法治的邏輯、思維或方式。這不僅是因為立規(guī)更多體現(xiàn)法治原理與法治精神［17］，以及黨內(nèi)法規(guī)自身就是黨運用法治思維在為自己及其成員立規(guī)建矩［18］，還是因為包括配套立規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是社會主義法治體系的重要組成部分，因而黨內(nèi)法規(guī)具有法治體系屬性。黨的十八大報告就已鮮明指出，“法治是治國理政的基本方式”，要進一步“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，法治思維與法治方式應(yīng)當(dāng)成為中國法治建設(shè)的認識論和方法論基礎(chǔ)。為堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，提高黨依法治國、依法執(zhí)政的能力，法治體系建設(shè)的途徑之一就是加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，而黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)正是中國共產(chǎn)黨運用法治思維和方式，通過立規(guī)程序和立規(guī)技術(shù)推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善與發(fā)展。因此，作為政治性與規(guī)范性、實體性與程序性相結(jié)合的一種活動，配套立規(guī)在遵循政治邏輯的同時，更需要遵循法治思維的理念、原則與邏輯。

四、法治思維下黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標準

對于何謂“法治思維”，有學(xué)者認為，法治思維在本質(zhì)上與法律思維的含義是一致的［19］，就是“根據(jù)法律來思考”，應(yīng)當(dāng)堅持程序法治與形式法治的優(yōu)先性。也有學(xué)者認為，法治思維與法律思維不同，法治思維強調(diào)實質(zhì)合法性，“法治思維最本質(zhì)的特征在于其實質(zhì)合法性”［20］。然而，我們是否應(yīng)當(dāng)考慮黨內(nèi)法規(guī)語境下的法治思維應(yīng)兼具形式法治思維與實質(zhì)法治思維？抑或形式法治思維為主，實質(zhì)法治思維為輔？習(xí)近平在對法治思維、依法辦事論述時指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界限劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要受監(jiān)督，這既是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的制度保護。”［21］因此，法治思維至少應(yīng)當(dāng)包括規(guī)則與程序意識、權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障意識。加之，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)還具有立規(guī)內(nèi)容從屬性、立規(guī)目的實用性、立規(guī)技術(shù)科學(xué)性、立規(guī)主體多元性等特征。因此，根據(jù)對法治思維的理解，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循以下制定標準。

（一）合法合規(guī)標準

合法合規(guī)是指主體合法合規(guī)、內(nèi)容合法合規(guī)與效力合法合規(guī)。具體到黨內(nèi)法規(guī)配套制定領(lǐng)域，配套立規(guī)主體應(yīng)當(dāng)是具備黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體，不具備黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限主體可以出臺配套規(guī)定，但不得進行配套立規(guī)，其文件形式不得采取黨內(nèi)法規(guī)體例。對于下級黨組織出臺的黨內(nèi)法規(guī)配套措施，上級黨組織法規(guī)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照備案審查的相關(guān)規(guī)定進行審查。對不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的黨組織越位配套立規(guī)的，審查機關(guān)可根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條第五款的規(guī)定，以不符合制定權(quán)限為由不予備案通過，并要求報備機關(guān)糾正。配套立規(guī)內(nèi)容合法合規(guī)主要是指配套內(nèi)容合法合規(guī)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，中央部委與地方黨委配套制定的黨內(nèi)法規(guī)不能同國家憲法法律內(nèi)容相抵觸，不能同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件內(nèi)容相抵觸，不能與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項規(guī)定的內(nèi)容相沖突。在實踐中，一些關(guān)鍵問題，諸如配套黨內(nèi)法規(guī)能否規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)中沒有規(guī)定的事項，配套立規(guī)與本級黨委決策部署出現(xiàn)抵觸如何解決，以及如何處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)等仍需進一步摸索。配套立規(guī)效力合法合規(guī)則是指，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)；中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力高于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。由于中央部委與地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)大多屬于配套黨內(nèi)法規(guī)，因而也需遵循上述效力位階。

（二）程序正當(dāng)標準

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)程序正當(dāng)標準實際上是合法合規(guī)標準的進一步細化，它要求黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)、起草部門在職責(zé)分工、起草公布等環(huán)節(jié)要嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)的制定程序。中央部委與地方黨委可以出臺專門辦法，規(guī)范立規(guī)協(xié)商調(diào)研程序，拓寬參與立規(guī)途徑渠道，避免立規(guī)部門主義、地方主義傾向。具體來看，一方面，黨內(nèi)法規(guī)起草部門與審核部門之間應(yīng)當(dāng)存在一定程度的職能分工與權(quán)力制約關(guān)系。目前，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)與起草部門大多時候并非一致。一般省級黨內(nèi)法規(guī)由省紀律檢查委員會、省委各部門分別起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由省委辦公廳協(xié)調(diào)省紀律檢查委員會、省委有關(guān)部門起草或成立專門起草小組起草。起草、審核、審議相分離可有效防止配套立規(guī)中存在謀求部門利益和地方保護行為。另一方面，法治思維意味著權(quán)利要得到真正重視與保障，具體到黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)過程中，配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)保障黨員群眾的民主權(quán)利尤其政治參與權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條、第二十五條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)起草部門、單位在起草黨內(nèi)法規(guī)時應(yīng)當(dāng)充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機構(gòu)開展。由于配套立規(guī)是對上位黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中的有關(guān)問題出臺配套制度，起草部門不應(yīng)“閉門造車”，而是需要積極調(diào)研那些參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的部門、成員，征求其意見與建議。并且，制定重大黨內(nèi)法規(guī)配套制度還應(yīng)當(dāng)廣泛征求黨員群眾、學(xué)者意見。可采取書面形式、座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等多種形式。征求意見的途徑、方式應(yīng)當(dāng)規(guī)范，避免參與流于形式，保障參與權(quán)利得到真正實現(xiàn)。此外，除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)制度文本應(yīng)當(dāng)公開，接受黨員群眾的監(jiān)督，減少或避免選擇性立規(guī)甚至刻意不配套立規(guī)現(xiàn)象?？傊嚓P(guān)部門如省委辦公廳應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設(shè)計，建立黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)工作機制，明晰配套立規(guī)工作程序，規(guī)范配套立規(guī)審核備案、檢查評估工作。

（三）因地制宜標準

法治思維要求權(quán)力必須受到規(guī)則的制約和監(jiān)督，而規(guī)則必須能夠真正實施。中央部委和地方黨委要結(jié)合本部門本地區(qū)實際情況進行配套立規(guī)，應(yīng)當(dāng)突出重點，突出實際。做到有所配套，有所不配套，即并非所有上位黨內(nèi)法規(guī)均需要配套立規(guī)，除上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)之外，中央部委與地方黨委在配套其他上位黨內(nèi)法規(guī)時，應(yīng)考慮到黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重點是規(guī)范權(quán)力關(guān)系與權(quán)力運行，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的側(cè)重點是圍繞黨內(nèi)權(quán)力秩序做文章［22］，因而黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動應(yīng)當(dāng)集中于權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，配套立規(guī)主體應(yīng)將立規(guī)資源投向基礎(chǔ)主干法規(guī)和重點領(lǐng)域，尤其是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)群體的權(quán)力規(guī)范使用進行重點配套，例如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》等，均應(yīng)當(dāng)屬于配套立規(guī)的重點法規(guī)。通過細化中央黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約概括性條款，用更為詳細的制度規(guī)范來治黨、管權(quán)、治吏，避免“眉毛胡子一把抓”。此外，配套立規(guī)主體應(yīng)當(dāng)在守正的基礎(chǔ)之上積極進行創(chuàng)新，在遵循效力位階原則與不違背上位黨內(nèi)法規(guī)的前提下，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，結(jié)合自身實際特色，對中央黨內(nèi)法規(guī)的原則性規(guī)定進行細化，使配套立規(guī)具有針對性、實效性與操作性，使制度不折不扣地真正落地。另外，還應(yīng)加快中央層級配套立規(guī)引領(lǐng)地方配套立規(guī)步伐，并對一些好的地方經(jīng)驗或政策積極宣傳、推廣，其他地方可以根據(jù)自身情況參考學(xué)習(xí)與借鑒?？偠灾?，中央部委和地方黨委在配套立規(guī)時既要防止標準層層降低，也要避免層層加碼［23］。在堅持黨內(nèi)法規(guī)政治性標準的前提下，結(jié)合自身實際情況，側(cè)重對上位黨內(nèi)法規(guī)程序性、執(zhí)行性條款進行配套，以此夯實黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)，避免假大空的配套法規(guī)出現(xiàn)。

（四）科學(xué)規(guī)范標準

科學(xué)規(guī)范標準是對完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的技術(shù)性要求，包括立規(guī)思維科學(xué)、內(nèi)容表述規(guī)范與文本形式規(guī)范。對上位黨內(nèi)法規(guī)及其制定主體而言，要逐步改變“宜粗不宜細”的傳統(tǒng)立規(guī)思維，樹立“該粗則粗，該細則細”的立規(guī)理念。尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)中的規(guī)則、辦法等，應(yīng)盡可能詳細、全面、可操作，能不配套的盡量不要求配套。對配套立規(guī)主體而言，中央部委和地方黨委更要擺脫“宜粗不宜細”的立規(guī)思維?！暗胤叫缘膶嵤┘殑t，由省、自治區(qū)、直轄市去搞”［24］。相關(guān)主體應(yīng)本著“宜細不宜粗”的立規(guī)思維制定配套黨內(nèi)法規(guī)，尤其是對有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核管理的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)扎緊、編細制度的籠子，否則會出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，配套立規(guī)的初衷也就難以達到。配套立規(guī)內(nèi)容表述規(guī)范是指配套黨內(nèi)法規(guī)表述規(guī)范、細致、具體。之所以如此，是因為“這些年來從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范，但有的過于原則、缺乏具體的量化標準，形同擺設(shè)”［25］。作為上位黨內(nèi)法規(guī)的配套措施，配套黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上不能完全等同甚至是復(fù)制中央黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，而是應(yīng)當(dāng)盡可能明確，少一些政策性宣示性語言，多一些程序性規(guī)定；少一些模糊性語言，多一些明確性條款。該簡潔就簡潔，該具體就具體，但不能以簡潔代替具體，而應(yīng)“以精細化、技術(shù)化的制定方法，盡可能提升黨規(guī)的明確性”［26］，做到“黨言黨語”與“法言法語”有機融合。并且，上位黨內(nèi)法規(guī)配套條款應(yīng)當(dāng)明確配套立規(guī)主體、立規(guī)期限、①可以借鑒《中華人民共和國立法法》中關(guān)于配套立法期限的規(guī)定，如《立法法》第六十二條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會說明情況?！绷⒁?guī)內(nèi)容，強化配套立規(guī)制度文本的硬性約束。文本形式規(guī)范主要是指配套黨內(nèi)法規(guī)名稱使用適當(dāng)。由于配套立規(guī)在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)制定活動，因而配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)采取實施細則、實施辦法等名稱，不得使用意見、通知等名稱。此外，配套立規(guī)體例格式使用正確，條款規(guī)范，確保編、章、節(jié)、條、款等符合黨內(nèi)法規(guī)體例規(guī)范要求。

除需要堅持上述標準外，相關(guān)部門還應(yīng)加大黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)資源建設(shè)，如加快法規(guī)部門專業(yè)人才隊伍建設(shè)，適度擴充黨內(nèi)法規(guī)人才使用編制，聘請專家學(xué)者擔(dān)任法規(guī)顧問等。需要指出的是，由于本文將“配套立規(guī)”定義為一種黨內(nèi)法規(guī)制定活動，因而不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的解釋主體對黨內(nèi)法規(guī)所作的解釋自然不屬于黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)活動。從黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本和實踐探索來看，作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要措施，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)有其存在的積極價值。配套立規(guī)對上位黨內(nèi)法規(guī)概括性條款予以細化，增強了上位黨內(nèi)法規(guī)的針對性、可操作性與可行性，推動了黨內(nèi)法規(guī)落地實施，以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)。