鄭崇明 史永躍

一、問題的提出

改革開放以來(lái)，中國(guó)能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡，形成舉世矚目的“中國(guó)之治”，一個(gè)重要原因就是充分發(fā)揮了集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)。集中力量辦大事是通過有效地整合各種社會(huì)資源，最大程度地動(dòng)員與組織各種社會(huì)力量，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)［1］。實(shí)踐表明，正是通過集中力量辦大事這一政治優(yōu)勢(shì)，解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。這些歷史性變革，對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的影響。［2］

然而，社會(huì)公眾更多的還是通過國(guó)家層面的政治話語(yǔ)來(lái)建構(gòu)對(duì)集中力量辦大事的認(rèn)知，而對(duì)于集中力量辦大事到底是如何進(jìn)行的仍然是一個(gè)“黑箱”。由于缺乏對(duì)集中力量辦大事過程與機(jī)制的認(rèn)知，使得人們對(duì)集中力量辦大事呈現(xiàn)出兩種相反的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為集中力量辦大事的舉國(guó)體制具有顯著的政治優(yōu)勢(shì)，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為缺乏民主集中可能導(dǎo)致權(quán)力不受約束而帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。因此，回應(yīng)上述兩種觀點(diǎn)，需要打開集中力量辦大事的“黑箱”，回答什么是大事（組織目標(biāo)），誰(shuí)來(lái)辦（行動(dòng)者），要集中的力量有哪些（組織資源），以及如何集中（組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制）等問題。

基于進(jìn)入的便利，本文選擇了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的S市G區(qū)土地整備工作為研究對(duì)象，通過實(shí)地訪談和政策文本收集到豐富的一手經(jīng)驗(yàn)資料，進(jìn)而通過歸納、演繹和比較的方法，勾勒出地方政府集中力量辦大事的一般模式，以期打開地方政府集中力量辦大事的“黑箱”，揭示地方政府集中力量辦大事的運(yùn)行機(jī)制。

二、文獻(xiàn)評(píng)估

集中力量辦大事就是通過匯集大量資源和人員，以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)緊急的政策目標(biāo)［3］。集中力量辦大事的思想源于革命年代。毛澤東先后提出了“集中紅軍相機(jī)迎擊當(dāng)前之?dāng)?，反?duì)分兵，避免被敵人各個(gè)擊破”［4］，“集中優(yōu)勢(shì)兵力，各個(gè)殲滅敵人”［5］等軍事思想。新中國(guó)成立后，百?gòu)U待興，“集中優(yōu)勢(shì)兵力”的思想被廣泛用于社會(huì)主義建設(shè)中，并逐漸演化成“集中力量辦大事”。

集中力量辦大事中的“大事”一般集中在政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域，前者主要表現(xiàn)為政治教化，后者集中表現(xiàn)為政策執(zhí)行。改革開放以來(lái)的集中力量辦大事主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行方面［6］，如新農(nóng)村建設(shè)、減貧運(yùn)動(dòng)、城市化、重大工程、危機(jī)處置與環(huán)境政策的執(zhí)行等。這些大事一方面具有緊迫性，另一方面反映了治理資源的稀缺性。因此，集中有限的社會(huì)資源和充分發(fā)揮底層社會(huì)的自主性來(lái)解決突出的社會(huì)問題，成為執(zhí)政黨與政府在面臨資源瓶頸制約時(shí)的理性抉擇［7］。

由于集中力量辦大事中的大事幾乎無(wú)一例外的是國(guó)家大事，因而，集中力量辦大事的行動(dòng)者也主要是國(guó)家。在黨政體制下，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨、各級(jí)政府及其官員無(wú)疑是集中力量辦大事的當(dāng)然主體。在既有的研究中，周雪光、馮仕政等學(xué)者集中討論了中國(guó)共產(chǎn)黨在集中力量辦大事中的地位與作用［8］［9］，歐陽(yáng)靜、倪星與原超等關(guān)注地方政府如何集中力量辦大事［10］［11］，而葉敏則將焦點(diǎn)集中在干部身上［12］。盡管這些學(xué)者也關(guān)注到了集中力量辦大事中的群眾，但群眾更多的是被動(dòng)員的對(duì)象，而不處于主導(dǎo)地位。

集中力量辦大事中的力量不僅是辦大事所需的人力、物力和財(cái)力等，更多的是那些能夠調(diào)動(dòng)人力、物力和財(cái)力等資源的權(quán)力。曼恩將權(quán)力劃分為國(guó)家專制權(quán)力和國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力［13］，前者是指國(guó)家精英的決策權(quán)力，后者則是那些直接控制資源分配的基層政府及其官員的政策執(zhí)行力。事實(shí)上，國(guó)家的專制權(quán)力與基礎(chǔ)權(quán)力在集中力量辦大事中都得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨通過其執(zhí)政黨的地位將其政策意圖轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志，同時(shí)通過利用龐大的基層網(wǎng)絡(luò)直接參與基層社會(huì)，為辦大事注入了強(qiáng)大的支撐力量。

運(yùn)動(dòng)式治理是集中力量辦大事的重要工具之一。相對(duì)常規(guī)治理而言，運(yùn)動(dòng)式治理是指由各級(jí)政府、政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動(dòng)的，以干部為主要的動(dòng)員和參與對(duì)象，針對(duì)政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運(yùn)動(dòng)［14］。它為集中力量辦大事提供了整套操作手段，如強(qiáng)制權(quán)限、政治競(jìng)賽、選擇性激勵(lì)、壓力機(jī)制等［15］。

高位推動(dòng)與小組治理是集中力量辦大事的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。由于中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家中的特殊地位，形成了中國(guó)特色的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”的特點(diǎn)［16］，使得政治勢(shì)能貫徹到政策執(zhí)行中，以推動(dòng)大事的辦理。此外，依賴于現(xiàn)有的科層組織，成立專門的臨時(shí)性協(xié)調(diào)組織［17］，通過小組治理，有效地解決了政策執(zhí)行中的條塊分割問題［18］，從而加強(qiáng)了央地之間的權(quán)力聯(lián)系，為集中力量辦大事提供了新的政策實(shí)施方案，使部門間和政府間合作的潛力最大化［19］。

既有的研究極大地豐富了集中力量辦大事的文獻(xiàn)基礎(chǔ)和知識(shí)共識(shí)，但也存在明顯的不足。一是已有的研究大都聚焦于國(guó)家和政府領(lǐng)域，使得集中力量辦大事處于封閉的內(nèi)部環(huán)境中，缺乏對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)注；二是將集中力量辦大事與運(yùn)動(dòng)式治理相等同，忽視了二者之間的區(qū)別；三是研究的視角側(cè)重于宏觀，缺乏集中力量辦大事的微觀基礎(chǔ)，沒有呈現(xiàn)集中力量辦大事“最后一公里”的行動(dòng)策略。改革開放以來(lái)，集中力量辦大事的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。為此，本文立足于轉(zhuǎn)型中國(guó)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，從地方政府的角度，基于土地整備的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，系統(tǒng)觀察并揭示地方政府集中力量辦大事的運(yùn)行機(jī)制。

三、分析框架

權(quán)威是資源配置的基礎(chǔ)。不同的權(quán)威意味著不同的資源支配方式和效果。在已有的研究中，集中力量辦大事往往突出政治權(quán)威，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)政府的主導(dǎo)作用，運(yùn)用政治力量一竿子插到底，通過政治動(dòng)員的方式集中力量辦大事。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，市場(chǎng)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域逐漸“漂離”國(guó)家控制，形成了國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的三角關(guān)系［20］，它們?cè)诟髯缘念I(lǐng)域有著其自身的權(quán)威基礎(chǔ)及其支配方式。

在韋伯看來(lái)，傳統(tǒng)中國(guó)官僚體制不是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的，而是依附于君主專斷權(quán)力之下。因此，傳統(tǒng)中國(guó)家產(chǎn)官僚制的權(quán)威源于傳統(tǒng)權(quán)威、克里斯瑪權(quán)威與逐級(jí)授權(quán)，其中逐級(jí)授權(quán)的支配方式集中表現(xiàn)為“向上負(fù)責(zé)制”。1949年后，中國(guó)國(guó)家的合法性建立在以法理權(quán)威為表，但更多地表現(xiàn)出克理斯瑪權(quán)威為實(shí)的混合型基礎(chǔ)之上［21］。改革開放以來(lái)，克里斯瑪權(quán)威逐漸從超凡魅力的個(gè)人轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定的組織設(shè)施上，執(zhí)政黨擁有政治權(quán)威，而官僚組織則通過逐級(jí)授權(quán)獲得實(shí)質(zhì)權(quán)威。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，基于委托代理的契約精神和規(guī)則權(quán)威得到了彰顯，而合同則成為市場(chǎng)領(lǐng)域的重要支配方式。在交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，合同是一種雙邊關(guān)系，是對(duì)市場(chǎng)交易主體權(quán)利義務(wù)的意思表達(dá)。然而，由于信息的不完備和不對(duì)稱，合同各方都可以利用隱蔽信息或隱蔽行為來(lái)牟取私利，由此增加了合同各方的交易成本。而降低交易成本的最好方式是簡(jiǎn)單而有效的統(tǒng)一規(guī)則。從這個(gè)意義上講，市場(chǎng)領(lǐng)域的權(quán)威源于規(guī)則，規(guī)則權(quán)威成為市場(chǎng)領(lǐng)域的權(quán)威基礎(chǔ)，并通過市場(chǎng)機(jī)制的方式來(lái)配置資源。

在社會(huì)領(lǐng)域，以慣例、情感和習(xí)俗為支配方式的傳統(tǒng)權(quán)威仍然在相當(dāng)程度上發(fā)揮著作用。盡管國(guó)家權(quán)力在20世紀(jì)中葉就已經(jīng)滲透到社會(huì)的基層末端，但并沒有從根本上改變“上下分治”［22］的基本格局，尤其是在血緣和地緣特征明顯的地方，各種形形色色的非正式規(guī)則深刻地影響著基層社會(huì)的運(yùn)行。它們通過感情基礎(chǔ)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)貫穿于龐大的社會(huì)體系，發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在基層治理中，治理主體往往將人情、面子等傳統(tǒng)人際交往規(guī)則吸納到治理中來(lái)，對(duì)維系社區(qū)秩序、實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治具有重要作用。

總的來(lái)講，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的權(quán)威是多元的，包括國(guó)家和執(zhí)政黨的政治權(quán)威、官僚組織的實(shí)質(zhì)權(quán)威、市場(chǎng)契約的規(guī)則權(quán)威，以及久經(jīng)歷史沉淀的傳統(tǒng)權(quán)威。從這個(gè)角度來(lái)看，地方政府集中力量辦大事就必須充分整合這四種權(quán)威來(lái)汲取資源。不同的權(quán)威類型有著不同的支配方式，進(jìn)而決定著集中力量辦大事的策略選擇。政治權(quán)威的支配方式是自上而下的命令，官僚組織的實(shí)質(zhì)權(quán)威的支配方式是基于“向上負(fù)責(zé)”的逐級(jí)授權(quán)，規(guī)則權(quán)威的支配方式表現(xiàn)為基于法治基礎(chǔ)的市場(chǎng)機(jī)制，而傳統(tǒng)權(quán)威的支配方式依然是基于慣例、習(xí)俗以及情感的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。不同的權(quán)威及其支配方式在不同的領(lǐng)域發(fā)揮著汲取資源的相應(yīng)作用，其中政治權(quán)威與實(shí)質(zhì)權(quán)威作用于國(guó)家領(lǐng)域，規(guī)則權(quán)威作用于市場(chǎng)領(lǐng)域，而傳統(tǒng)權(quán)威則作用于社會(huì)領(lǐng)域（圖1）。

事實(shí)上，在實(shí)際情境中，政治權(quán)威、實(shí)質(zhì)權(quán)威同樣支配著市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域，盡管市場(chǎng)與社會(huì)經(jīng)過幾十年的“飄移”形成了相對(duì)穩(wěn)定的活動(dòng)領(lǐng)域，但“東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”；隨著改革開放以來(lái)法律的完善、社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)以及契約精神的培育，法治已經(jīng)成為國(guó)家治理的基本面；而傳統(tǒng)權(quán)威也嵌入到政治權(quán)威與實(shí)質(zhì)權(quán)威中，并集中表現(xiàn)為非正式運(yùn)作機(jī)制上。在集中力量辦大事方面，政府往往根據(jù)“大事”的固有屬性來(lái)選擇合適的權(quán)威基礎(chǔ)及其支配方式，既可以單獨(dú)選擇政府內(nèi)部的實(shí)質(zhì)權(quán)威辦大事，也可以以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合規(guī)則權(quán)威與傳統(tǒng)權(quán)威辦大事。為了揭示地方政府何以能夠集中力量辦大事的運(yùn)行機(jī)制，下面以S市G區(qū)的土地整備工作為例加以闡述。

圖1 集中力量辦大事的權(quán)威類型與支配方式

四、G區(qū)集中力量整備土地的案例分析

土地整備是地方政府著眼于未來(lái)發(fā)展，將規(guī)化建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)的非公有土地和物業(yè)依法收納入國(guó)庫(kù)，為后續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備土地。土地整備任務(wù)完成的標(biāo)志是土地被征對(duì)象與地方政府簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議書》和《騰空交房確認(rèn)書》（以下簡(jiǎn)稱簽約）。由于土地整備涉及的利益相關(guān)人的情況極為復(fù)雜，因此，地方政府必須集中力量全力以赴。

（一）作為“大事”的土地整備

客觀上講，土地整備之所以是S市的大事，主要體現(xiàn)在“上有壓力，下有動(dòng)力”兩個(gè)方面?！吧嫌袎毫Α笔侵更h中央國(guó)務(wù)院賦予了S市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重大使命；而“下有動(dòng)力”則體現(xiàn)為長(zhǎng)期以來(lái)，S市面臨著日益嚴(yán)峻的土地供求矛盾。不解決土地問題，整個(gè)S市的發(fā)展難以為繼。因此，土地整備“茲事體大”。

一方面，在G區(qū)打造世界一流的科學(xué)城，是中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重要內(nèi)容，是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳明文規(guī)定的大事。根據(jù)S市委市政府的部署，G區(qū)必須在短時(shí)間內(nèi)按計(jì)劃完成相應(yīng)數(shù)量的土地整備工作，為建設(shè)科學(xué)城儲(chǔ)備土地。對(duì)G區(qū)政府而言，土地整備不僅是上級(jí)黨委決策議程中的重要大事和S市政府重點(diǎn)督查督辦的事項(xiàng)，更是G區(qū)區(qū)委常委會(huì)日常關(guān)注的重要內(nèi)容。

另一方面，隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，對(duì)于地處改革開放最前沿的S市而言，土地早已經(jīng)成為制約其發(fā)展的瓶頸。2018年，S市剩余可開發(fā)的土地面積不足20平方公里。因此，城市更新、土地整備成為城市政府盤活存量、釋放發(fā)展空間的重要選項(xiàng)。早在2012年，S市政府就率先設(shè)立了土地整備局，其基本職責(zé)在于立足于實(shí)現(xiàn)公共利益和城市整體利益的需要，綜合運(yùn)用收回土地使用權(quán)、房屋征收、土地收購(gòu)、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理、填海（填江）造地等多種方式，對(duì)零散用地進(jìn)行整合，并進(jìn)行土地清理及土地前期開發(fā)，為城市發(fā)展提供土地儲(chǔ)備。

作為“大事”的土地整備，還體現(xiàn)在地方政府的財(cái)政支持和日常運(yùn)轉(zhuǎn)中。為了確?？茖W(xué)城建設(shè)土地整備的順利推進(jìn)，不僅S市級(jí)財(cái)政承擔(dān)了科學(xué)城范圍內(nèi)土地整備的資金投入，而且G區(qū)后續(xù)土地出讓收入扣除政策性計(jì)提后全額返還。在土地整備日常工作中，G區(qū)專門成立了土地整備推進(jìn)工作小組，下設(shè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，現(xiàn)場(chǎng)指揮部每天召開例會(huì)，研討解決土地整備工作中的疑難問題。“3個(gè)月的時(shí)間開了300多場(chǎng)會(huì)，加上其他非正式的會(huì)議，那就六七百場(chǎng)了，所有工作人員都是五加二、白加黑?！雹賮?lái)源于訪談資料（2019A004）。當(dāng)然，土地整備信息簡(jiǎn)報(bào)也成為上報(bào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定動(dòng)作。

此外，土地整備與被搬遷人的利益密切相關(guān)。對(duì)于被搬遷人而言，拆除的往往不僅是其整個(gè)家庭的物業(yè)積累，還有感情寄托的喪失，如果補(bǔ)償?shù)暮侠碓V求沒有得到滿足，他們不僅不會(huì)配合土地整備工作的開展，還容易導(dǎo)致社會(huì)性的不穩(wěn)定問題。因此，土地整備工作不論是對(duì)國(guó)家還是對(duì)百姓來(lái)說都是一件大事。為集中力量辦好這一“大事”，G區(qū)區(qū)政府做了充分的政治動(dòng)員，要求舉全區(qū)之力開展土地整備工作。同時(shí)，土地整備推進(jìn)工作組專門從黨口、政府、事業(yè)單位、街道辦等部門抽調(diào)120多名經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，全職工作3到6個(gè)月，集中力量攻堅(jiān)土地整備。

（二）作為“難事”的土地整備

集中力量辦大事中的“大事”不僅是“大事”，更是“難事”。土地整備工作是事關(guān)被搬遷人切身利益的大事，稍有不慎，輕則損害被搬遷人的利益，重則引發(fā)群體性事件?！巴恋卣麄涞拿茉谟诒话徇w人的需求無(wú)限與政府資源有限之間的矛盾?！雹趤?lái)源于訪談資料（2019A002）。財(cái)政資金的剛性約束不可能滿足所有被搬遷人的訴求。因此，只能基于尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)土地整備工作中的被搬遷人房屋實(shí)行分類補(bǔ)償。對(duì)被搬遷人類型的劃分及制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在客觀上加劇了被搬遷人與政府之間的矛盾，從而增加了土地整備中的不確定和不穩(wěn)定因素。通過對(duì)經(jīng)驗(yàn)資料的歸納，發(fā)現(xiàn)土地整備的“難”集中表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是政策解釋難接受。讓被搬遷人理解并接受土地整備中的補(bǔ)償政策是土地整備工作順利開展的前提。盡管補(bǔ)償政策完全根據(jù)現(xiàn)有國(guó)家、省市政策制定，但并不意味著都會(huì)得到被搬遷人的理解和接受。相反，大多數(shù)被搬遷人都對(duì)搬遷補(bǔ)償持有異議，“大家都是S市戶口，為什么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣？”①來(lái)源于訪談資料（2020B103）。事實(shí)上，被搬遷人既有原住民、原籍社區(qū)華僑及港、澳、臺(tái)同胞等自然人，還有法人和非法人組織等，被搬遷人的身份非常復(fù)雜。即便被搬遷人都有S市戶籍，但也有很大的區(qū)別，有的是原村民，并且持有社區(qū)股份公司股份可以分紅的；有的是在改革開放過程中，從外地遷入S市的，與原村民有著本質(zhì)的不同，后者獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也明顯低于原村民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按單價(jià)算，二者之間每平方米補(bǔ)償相差10000元，由此引發(fā)了被搬遷人對(duì)土地整備工作人員的抵制情緒。

二是歷史遺留難解決。在過去的四十年里，快速城市化帶來(lái)了大量的歷史遺留問題，其中土地性質(zhì)與房屋確權(quán)的問題最為突出。“為什么以前是合法的，現(xiàn)在就不合法了，政府自己說的話都不算數(shù)嗎？”②來(lái)源于訪談資料（2020B009）。比如土地整備中的B522地塊是C某繼承而得的可耕地。C某認(rèn)為自己有田冊(cè)，可以證明B522地塊上的建筑為合法建筑，并且出具了S市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑普查申報(bào)書，可以按照原村民“一戶”認(rèn)定條件獲得“拆一補(bǔ)一”不超過480平方米的安置房。但協(xié)商談判小組提供的信息顯示，B522地塊并非宅基地，同時(shí)也無(wú)任何報(bào)批和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)，屬于違法用地。因此，C某在B522地塊上所建的公寓不符合“拆一補(bǔ)一”安置條件。但C某始終認(rèn)為自己的權(quán)益受到了損害，拒不簽約。

三是信息核查難舉證。土地整備工作中被搬遷人通過偽造物業(yè)信息以實(shí)現(xiàn)其搬遷補(bǔ)償利益最大化是比較普遍的現(xiàn)象。有的被搬遷人本來(lái)享受了政策福利房，但未申報(bào)；有的被搬遷人的物業(yè)本來(lái)屬于違建搶建的，卻通過伙同他人簽訂非法合同，將建房時(shí)間寫在2009年6月2日之前，企圖按照“拆一補(bǔ)一”的標(biāo)準(zhǔn)博得更多的補(bǔ)償；還有的通過做偽證，將耕地變?yōu)檎?。凡此種種，都給協(xié)商談判小組開展被搬遷人的信息核查工作帶來(lái)了極大的困難，即便是通過兩家評(píng)估機(jī)構(gòu)測(cè)繪結(jié)果的比對(duì)，仍然可能不為被搬遷人所接受。換言之，協(xié)商談判小組需要為解決信息不對(duì)稱付出巨大的時(shí)間成本。

四是集體抱團(tuán)難突破。博取搬遷補(bǔ)償利益最大化是被搬遷人的共同訴求。2020年初，S市商住房均價(jià)已經(jīng)超過每平方米7萬(wàn)元，大大刺激了被搬遷人的補(bǔ)償預(yù)期，而土地整備中的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升幅度有限。被搬遷人基于宗族關(guān)系、社會(huì)關(guān)系等網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行抱團(tuán)，試圖給政府施壓，以博取更多的補(bǔ)償。比如，B522地塊的違法建筑是C某出地，H某出資共同建設(shè)的住宅樓，其中C某54套，H某68套。后來(lái)C某、H某又將多套房子分別出售給各自的親屬，以及以外省人P某、Z某為代表的兩大家族。為博賠補(bǔ)償，“四大家族”聯(lián)手抱團(tuán)，統(tǒng)一行動(dòng)。根據(jù)協(xié)商談判小組提交給疑難個(gè)案處理小組的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)被搬遷人態(tài)度強(qiáng)硬、態(tài)度惡劣、極不配合、不接電話、拉黑電話等詞匯頻率最高，“四大家族”甚至請(qǐng)了律師代言。被搬遷人集體抱團(tuán)導(dǎo)致協(xié)商小組工作一度處于停滯狀態(tài)。

五是極端行為難防范。如前所述，土地整備工作事關(guān)被搬遷人切身利益，稍有不慎就可能引發(fā)群體性事件。對(duì)于土地整備工作而言，這是最難防范，也最為頭疼的問題。被搬遷人集體上訪，甚至非法上訪較為普遍。B522地塊的業(yè)主聯(lián)名上訪就是其中之一。更有極端者試圖通過引爆炸藥要與工作人員同歸于盡，爬上高樓跳樓自殺等方式要挾協(xié)商談判小組，以命博賠。雖然這種情況是小概率事件，但一旦發(fā)生，其所帶來(lái)的社會(huì)影響不可估量，通過自媒體的發(fā)酵，政府的形象會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。

（三）為土地整備“集中力量”

為了確保土地整備工作的順利推進(jìn)，在S市土地整備政策的基礎(chǔ)上，G區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)土地整備工作的行動(dòng)方案》，對(duì)土地整備的隊(duì)伍建設(shè)、部門聯(lián)動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、考核、資金管理、法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)選聘、操作流程、實(shí)施方案編制及審批管理辦法、議事規(guī)則、權(quán)屬核查工作指引等都做了系統(tǒng)的制度安排。為調(diào)動(dòng)各方資源，G區(qū)集中了土地整備所需的幾乎全部力量。

首先是政治力量，即行政工作政治化。土地整備工作從一開始就是區(qū)長(zhǎng)“一把手”工程。區(qū)長(zhǎng)在G區(qū)土地整備工作動(dòng)員大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“土地整備必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，2019年度的任務(wù)必須在12月底前全面完成。土地整備是區(qū)里的第一大事，是政治任務(wù)”。①資料來(lái)源：G區(qū)領(lǐng)導(dǎo)講話稿。“土地整備工作一旦提升到政治層面，那就不是一般的工作了，其他工作都要為土地整備讓路。講政治不是虛的，土地整備實(shí)際上就是政治掛帥。”②來(lái)源于訪談資料（2019B010）。換言之，土地整備工作不再是一般性的常規(guī)工作，而是注入了政治力量，其背后依托的是政治權(quán)威。“所有人必須自覺服從和服務(wù)于工作大局，把G區(qū)中心區(qū)土地整備作為當(dāng)前工作的重中之重?！雹圪Y料來(lái)源：G區(qū)領(lǐng)導(dǎo)講話稿。

其次是組織力量，即工作機(jī)制小組化。盡管土地整備是常規(guī)工作，但卻植入了運(yùn)動(dòng)式治理的元素，實(shí)行小組治理機(jī)制。小組治理機(jī)制作為一種亞正式治理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，在本質(zhì)上是通過一定的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，改變?cè)腥跫?lì)機(jī)制，以“項(xiàng)目”為載體，通過地方政府的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代部門的“政治權(quán)威”，從而對(duì)地方政府進(jìn)行的強(qiáng)激勵(lì)［23］。為推進(jìn)G區(qū)土地整備項(xiàng)目，G區(qū)成立了以區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，副區(qū)長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)，街道黨工委書記、區(qū)城市更新和土地整備局局長(zhǎng)、街道辦主任為副組長(zhǎng)，24個(gè)區(qū)政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的G區(qū)中心區(qū)項(xiàng)目土地整備推進(jìn)工作組。該推進(jìn)工作組下設(shè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，指揮部下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、黨建宣傳組（政策結(jié)合）、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)考核組（第三方評(píng)價(jià)）、協(xié)商談判組（談判簽約）、維穩(wěn)組（維護(hù)穩(wěn)定）、執(zhí)法清拆組（強(qiáng)制執(zhí)行）等，其中協(xié)商談判組處于整個(gè)土地整備工作的核心環(huán)節(jié)，協(xié)商談判組又下設(shè)若干協(xié)商談判小組，最終形成了一個(gè)四個(gè)層級(jí)的小組治理機(jī)制（圖2）。由小組治理結(jié)構(gòu)不難看出，通過政策法規(guī)、綜合協(xié)調(diào)、干部考核、信訪維穩(wěn)、協(xié)商談判、信息核查與確權(quán)、信息異議及疑難個(gè)案處理等小組的設(shè)置，直面土地整備工作中的上述各種難題，集中力量整備土地可見一斑。

圖2 土地整備推進(jìn)工作組結(jié)構(gòu)

最后是市場(chǎng)力量，即技術(shù)處理專業(yè)化。土地整備工作的專業(yè)性非常強(qiáng)，涉及法律（如征收依據(jù)與程序）、經(jīng)濟(jì)（如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）、行政（如疑難問題處理）等多方面?，F(xiàn)場(chǎng)指揮部通過市場(chǎng)化方式購(gòu)買了專業(yè)測(cè)繪和評(píng)估機(jī)構(gòu)全程參與土地整備工作。在土地整備前期，第三方機(jī)構(gòu)會(huì)同征收主體開展業(yè)主信息及補(bǔ)償意向的摸底調(diào)查，編制補(bǔ)償安置方案、項(xiàng)目工作方案及產(chǎn)權(quán)確認(rèn)實(shí)施方案，制定補(bǔ)償安置操作指引與估價(jià)操作指引；在項(xiàng)目中期，第三方機(jī)構(gòu)組織宣傳發(fā)動(dòng)，指導(dǎo)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，審核所有估價(jià)報(bào)告并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查，協(xié)助補(bǔ)償談判及審計(jì)解釋，進(jìn)行項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、成本、安全管理；在項(xiàng)目后期，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償談判過程中出現(xiàn)的疑難問題進(jìn)行調(diào)查，開展研究，提出解決建議，并跟進(jìn)問題的落實(shí)處理，從而為土地整備工作提供專業(yè)支持。

上述三種力量的集中，實(shí)際上是不同類型的權(quán)威的集中，并集中體現(xiàn)在土地整備工作中自上而下的小組人員構(gòu)成上。首先是政治權(quán)威的力量，G區(qū)土地整備推進(jìn)工作組組長(zhǎng)由區(qū)委副書記、區(qū)長(zhǎng)（正廳級(jí)）擔(dān)任，常務(wù)副組長(zhǎng)由副區(qū)長(zhǎng)（副廳級(jí)）擔(dān)任，副組長(zhǎng)由該項(xiàng)目所在街道黨工委書記、土地整備局局長(zhǎng)、區(qū)規(guī)劃和自然資源局局長(zhǎng)擔(dān)任，成員則由與土地整備相關(guān)的24個(gè)區(qū)政府職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任（副組長(zhǎng)與成員均為正處級(jí)）。其次是實(shí)質(zhì)權(quán)威、專業(yè)權(quán)威與傳統(tǒng)的力量，主要體現(xiàn)在土地整備推進(jìn)工作組下設(shè)的現(xiàn)場(chǎng)指揮部中的協(xié)商談判小組的人員構(gòu)成上。通過對(duì)G區(qū)中心項(xiàng)目指揮部下設(shè)的15個(gè)協(xié)商談判小組成員的歸納，發(fā)現(xiàn)每個(gè)協(xié)商談判小組人員均在7-8名左右，其中組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)均由在G區(qū)任職的科級(jí)干部擔(dān)任，而組員則主要由社區(qū)干部（青干營(yíng)）、網(wǎng)格員、執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員、評(píng)估公司員工等組成。在這個(gè)協(xié)商談判小組中，組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)代表了由政治權(quán)威轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)權(quán)威的力量，評(píng)估公司的員工代表了市場(chǎng)化的專業(yè)力量，而社區(qū)干部則代表了傳統(tǒng)力量。這三種力量的匯聚，對(duì)于順利推進(jìn)土地整備工作具有決定性的意義。

（四）協(xié)商談判及其策略類型

如何降低被搬遷人的不切實(shí)際的補(bǔ)償欲望是土地整備工作中的重中之重，也是協(xié)商談判組面臨的最為困難的問題。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的規(guī)則權(quán)威保障了在土地整備過程中補(bǔ)償?shù)墓_、公正、公平性。為了保證測(cè)繪的公平性，現(xiàn)場(chǎng)指揮部要求對(duì)所有被征收建筑物的測(cè)繪必須由兩家市場(chǎng)化的第三方機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立開展，只有在兩家機(jī)構(gòu)測(cè)繪結(jié)果一致的前提下，才將測(cè)繪結(jié)果交由被搬遷人確認(rèn)。被搬遷人如果仍然持有異議，可以提出重新測(cè)繪，或自己聘請(qǐng)機(jī)構(gòu)重新測(cè)繪。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)則由市場(chǎng)決定。政府規(guī)定，對(duì)被征收房屋的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，被征收房屋的補(bǔ)償價(jià)格由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。換言之，補(bǔ)償價(jià)格的高低不是“我說了算”，而是由被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)“說了算”。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定后，就開始了土地整備工作最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)——協(xié)商談判。整個(gè)土地整備推進(jìn)工作組的工作都是圍繞協(xié)商談判展開的。為了解決上述難題，協(xié)商談判小組創(chuàng)造性地將被搬遷人進(jìn)行分類，并根據(jù)不同的類型制定相應(yīng)的談判策略。基于經(jīng)驗(yàn)資料的整理，發(fā)現(xiàn)協(xié)商談判小組基于不同的權(quán)威基礎(chǔ)，采取了“剝洋蔥”的方式，先按是否擁有公職和編制將被搬遷人分為兩類；對(duì)于沒有公職和編制的被搬遷人，又根據(jù)其是否與公職人員有密切的關(guān)系進(jìn)行劃分；對(duì)于與公職人員沒有密切關(guān)系的，再分為是否擁有物業(yè)、產(chǎn)業(yè)；對(duì)于沒有物業(yè)和產(chǎn)業(yè)的，又分為是否有其他緊迫的利益訴求；如果連其他緊迫的利益訴求都沒有，則將其分為是否存有案底等等，以此層層分類、分化，最后集中力量，各個(gè)擊破，定點(diǎn)清除，最終實(shí)現(xiàn)被搬遷人按期簽約的目標(biāo)。下面結(jié)合經(jīng)驗(yàn)資料對(duì)不同的類型加以詳細(xì)闡述。

第一類是有公職有正式編制的被搬遷人。有公職有編制的被搬遷人是最容易協(xié)商談判的?！皼]有人把自己的鐵飯碗拿來(lái)開玩笑，有公職的一般都比較自覺地按期簽協(xié)議，按期騰空房屋。即便是有個(gè)別覺得補(bǔ)償不合理，要搏一搏的，但通過與其單位聯(lián)系，由其領(lǐng)導(dǎo)出面做工作，簽約基本不成問題?！雹賮?lái)源于訪談資料（2020A023）。有公職有編制的被搬遷人受到黨員、公務(wù)員等正式制度的約束，因此通過政治權(quán)威直接與之談判的效果簡(jiǎn)單而有效。

第二類是沒有公職，但與公職人員（尤其是擔(dān)任一定職務(wù)的）關(guān)系密切的被搬遷人。在這類型中，政治權(quán)威扮演了“中間人”的角色。比如，C家族在本地具有較大的威望，總共涉及20多戶，拆遷補(bǔ)償高達(dá)2個(gè)多億。根據(jù)前期摸底，發(fā)現(xiàn)該家族年長(zhǎng)的兩個(gè)族人曾經(jīng)當(dāng)過村干部。在這兩人的帶領(lǐng)下，家族抱團(tuán)。他倆不簽，大家都不簽。為此，協(xié)商談判小組對(duì)這兩個(gè)族人進(jìn)行了社會(huì)關(guān)系摸排，發(fā)現(xiàn)他們與鄰區(qū)某副區(qū)長(zhǎng)關(guān)系密切，而且也買他的賬。協(xié)商談判小組找到該副區(qū)長(zhǎng)，請(qǐng)其出面做工作。副區(qū)長(zhǎng)的面子不能不給，這兩個(gè)族人答應(yīng)簽約。隨后，該家族的20多戶也很快簽約。

第三類是既沒有公職，也沒有公職關(guān)系，但有一定物業(yè)產(chǎn)業(yè)的被搬遷人。這部分人通常通過開公司或以個(gè)體戶的方式做生意為生。由于政府部門及其官員直接掌握著工商、稅務(wù)、水電等方面的實(shí)質(zhì)性權(quán)威，協(xié)商談判小組在通過與相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，從工商、水電、安全生產(chǎn)、消防、稅收等方面加大常規(guī)檢查的力度，進(jìn)行合法合規(guī)的“騷擾”?！八麄冇袔讉€(gè)敢說自己是干凈的，一查就查出問題來(lái)了……即便沒有問題，天天輪番來(lái)檢查，這生意也沒法做了，為了生意，最后都還是按期簽約了?！雹賮?lái)源于訪談資料（2020B051）。

第四類是既無(wú)公職，又無(wú)產(chǎn)業(yè)，但有其他比較緊迫利益訴求的被搬遷人。對(duì)于這類群體，協(xié)商談判小組采取了利益交換的策略。一個(gè)典型的例子是F某家的小孩已經(jīng)到了上學(xué)的年齡，但其學(xué)位卻一直沒有落實(shí)下來(lái)。為此，協(xié)商談判小組通過其他辦法，幫助F某的小孩獲得了學(xué)位，并順利入學(xué)，F(xiàn)某對(duì)協(xié)商談判小組提供的幫助非常感謝，當(dāng)即就簽約。與此類似的還有租戶T某，T某主要靠做餐飲為生，有兩個(gè)孩子，一個(gè)上高中，一個(gè)上初中，生活比較困難。他們拒不搬出去的原因是認(rèn)為清租的補(bǔ)貼給少了。按理補(bǔ)償是給戶主的，租戶是不享受補(bǔ)償?shù)摹？紤]到這一實(shí)際情況，協(xié)商談判小組從不可預(yù)見費(fèi)用中給予了部分補(bǔ)償，最終T某也按期簽約騰空房子。

第五類閑散人員。對(duì)此類人員，協(xié)商談判小組的工作人員一方面靈活運(yùn)用傳統(tǒng)權(quán)威，通過請(qǐng)喝酒、唱卡拉OK等方式拉關(guān)系、套近乎培養(yǎng)感情，另一方面則同時(shí)使用實(shí)質(zhì)權(quán)威，通過派出所片警核查其是否有違法犯罪的記錄。比如，閑散人員L某曾經(jīng)因不法行為被公安機(jī)關(guān)罰過款。協(xié)商談判小組通過請(qǐng)L某喝酒的機(jī)會(huì)，將這一信息告知給L某，希望L某能按時(shí)簽約，并保證不將其社會(huì)污點(diǎn)的事情告知家人。L某最終迫于壓力按期簽約騰空房子。

第六類是堅(jiān)持到底的釘子戶。除非完全滿足其訴求，他們拒絕與工作人員溝通，不斷上訪，甚至揚(yáng)言采取極端行為相威脅。為此，協(xié)商談判小組則通過當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)格員摸清其基本信息，比如上下班的時(shí)間、路線等，同時(shí)請(qǐng)其居住地的政府部門提供幫助。了解到情況后，立即開展蹲守、攔截等工作，并了解對(duì)方的真實(shí)訴求，一方面強(qiáng)化“按期簽約獎(jiǎng)勵(lì)，先簽約先選房，后簽約后選房，在規(guī)定期限內(nèi)不簽約的采取強(qiáng)制措施”的政策，另一方面由執(zhí)法清拆組在外圍策應(yīng)，以防不測(cè)。實(shí)際上，“堅(jiān)持到底的釘子戶心里也明白，跟政府對(duì)著干肯定沒有好下場(chǎng)，也就是努力搏一下，見好就收，所以到最后還是簽了”。②來(lái)源于訪談資料（2020B017）。可見，傳統(tǒng)權(quán)威與實(shí)質(zhì)權(quán)威發(fā)揮了決定性的功能。

需要補(bǔ)充的是，地方政府土地整備中實(shí)行了項(xiàng)目包干制，并賦予了有效的激勵(lì)約束機(jī)制。項(xiàng)目包干包括行政包干和經(jīng)費(fèi)包干兩個(gè)方面。行政包干是地方政府在土地征收中地方政府的慣常做法［24］，經(jīng)費(fèi)包干制則體現(xiàn)為土地整備項(xiàng)目實(shí)施方案中按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定土地整備的包干價(jià)。在項(xiàng)目包干的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)約束。對(duì)干部而言，不僅建立了常態(tài)化的干部評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)要求干部簽訂責(zé)任狀，杜絕腐敗空間；對(duì)第三方機(jī)構(gòu)而言，主要體現(xiàn)為在土地整備項(xiàng)目資金中，按包干價(jià)的2%計(jì)提業(yè)務(wù)費(fèi)；對(duì)被搬遷人而言，一是給予按期簽約騰空房屋者一定的貨幣獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于超過規(guī)定期限拒不簽約、拒不配合的當(dāng)事人，則啟動(dòng)違法建筑行政調(diào)查程序，依法予以拆除或沒收。

總的來(lái)講，G區(qū)政府在土地整備工作中，有效地整合了各種權(quán)威，通過分類談判的方式有效地化解了被搬遷人的對(duì)抗情緒與行為，并最終實(shí)現(xiàn)按期簽約的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，G區(qū)全年完成土地入庫(kù)超10平方公里，占全市年度土地入庫(kù)總量的63%，全年完成5片較大面積產(chǎn)業(yè)空間入庫(kù)達(dá)6.69平方公里，占全市年度較大面積產(chǎn)業(yè)空間入庫(kù)總量的80%；土地整備成效連續(xù)四年第一。通過對(duì)土地整備的分析，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府集中力量辦大事整合了政治權(quán)威、實(shí)質(zhì)權(quán)威、規(guī)則權(quán)威與傳統(tǒng)權(quán)威，將政治、行政、市場(chǎng)與社會(huì)的力量集中于工作小組，借助項(xiàng)目制、包干制、服務(wù)外包、運(yùn)動(dòng)式治理等治理工具，并基于不同的權(quán)威基礎(chǔ)采取相應(yīng)的談判策略，最終實(shí)現(xiàn)了土地整備的穩(wěn)定、效率與共贏目標(biāo)（圖3）。

圖3 土地整備的運(yùn)作機(jī)制

五、結(jié)論與討論

基于G區(qū)土地整備的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府集中力量辦大事有著特定的規(guī)律，即以科層制為載體，將對(duì)資源配置具有決定性作用的政治權(quán)威、實(shí)質(zhì)權(quán)威、規(guī)則權(quán)威與傳統(tǒng)權(quán)威，通過政治、行政、專業(yè)與傳統(tǒng)的力量集中于工作小組，同時(shí)借助行政包干、契約外包等治理工具，創(chuàng)造性地將政策對(duì)象進(jìn)行分類，并根據(jù)不同的權(quán)威來(lái)源和基礎(chǔ)制定相應(yīng)的談判策略，最終實(shí)現(xiàn)了集中力量辦大事的目標(biāo)。

地方政府集中力量辦大事的一般模式表明，地方政府在集中力量辦大事過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，且優(yōu)勢(shì)明顯。如果沒有地方政府的主導(dǎo)，其他市場(chǎng)或社會(huì)主體能否如此高效地實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的目標(biāo)呢？在拓展城市發(fā)展空間模式上，除了政府主導(dǎo)的土地整備，還有市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目。相比之下，市場(chǎng)主體主導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目完全沒有政府主導(dǎo)的土地整備的效率那么高。在G區(qū)的L村土地整備項(xiàng)目中，從動(dòng)員到簽約，總共用了20天時(shí)間，比預(yù)期提前了10天。而同處于G區(qū)的由國(guó)內(nèi)知名房地產(chǎn)開發(fā)商主導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目，從發(fā)布動(dòng)遷公告至今已有一年時(shí)間，尚未進(jìn)場(chǎng)拆遷?？梢姡鲗?dǎo)的土地整備較之企業(yè)主導(dǎo)的城市更新在集中力量辦大事方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

集中力量辦大事實(shí)際反映的是地方政府的效率問題?；谕恋卣麄浣?gòu)起來(lái)的地方政府集中力量辦大事的模式不僅具有一定的普遍性，而且能夠在總體上解釋地方政府的運(yùn)作邏輯。在中國(guó)官僚組織的研究中，關(guān)于效率問題的爭(zhēng)論從未停止過。近年來(lái)，越來(lái)越多的研究立足于中國(guó)敘事場(chǎng)景，探討中國(guó)官僚組織的效率機(jī)制?；诂F(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)行政包干、運(yùn)動(dòng)式治理、契約外包、合作治理等都為研究中國(guó)官僚制效率做出了極大的貢獻(xiàn)。但這些研究都是從某一個(gè)方面進(jìn)行探討，缺乏一個(gè)整體性的分析框架。

而集中力量辦大事恰恰將上述分析概念整合起來(lái)，形成了中國(guó)官僚組織效率的總體性分析框架，即通過不同類型的權(quán)威及其支配方式的單獨(dú)或區(qū)別性組合，建構(gòu)不同的治理工具，從而完成相應(yīng)的治理任務(wù)（表1）。其中，運(yùn)動(dòng)式治理主要通過政治權(quán)威來(lái)推動(dòng)。不論是基于克里斯瑪?shù)氖姑?，?zhí)政黨借助國(guó)家力量來(lái)改造社會(huì)［25］，還是官僚機(jī)構(gòu)的常規(guī)治理難以有效回應(yīng)國(guó)家治理的多樣性及其規(guī)模負(fù)累［26］，運(yùn)動(dòng)式治理都是不二選擇，而支撐起運(yùn)轉(zhuǎn)的則是基于克里斯瑪化的政治組織及其權(quán)威。行政包干制則強(qiáng)化了權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一性。契約外包基于法理權(quán)威執(zhí)行合同關(guān)系，通過政府購(gòu)買、民營(yíng)化等方式，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)來(lái)提高公共服務(wù)品質(zhì)；基層自治主要依賴于地方性規(guī)則和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用情感滲透的方式來(lái)維持秩序；協(xié)同治理則來(lái)自于政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體的通力合作。

表1 中國(guó)科層制的權(quán)威類型、支配方式與治理工具