山東法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)啟示

李長玉

摘 要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大以來的重大戰(zhàn)略部署，也是全面依法治國向鄉(xiāng)村、向基層的推進(jìn)。在山東法治化進(jìn)程的道路上，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐探索不斷深入，在取得成績的同時(shí)，也遇到了困境，本文從法律制度的健全、鄉(xiāng)村干部法治思維法治能力的提升、相關(guān)考核指標(biāo)的完善以及打擊黑惡勢力等方面提出完善路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;法治建設(shè);法治思維

在2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，“法治鄉(xiāng)村”概念首次提出，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，也是全面依法治國理念向基層、向農(nóng)村區(qū)域延伸的重大決策部署。按照全面依法治國的總體部署，山東各地緊緊圍繞著“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”新要求，立足實(shí)際，全面推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

一、山東建設(shè)法治鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和實(shí)踐探索

1.法治鄉(xiāng)村建設(shè)是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)

近年來，鄉(xiāng)村的發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)水平顯著提高，群眾的民主法治思想進(jìn)步很大，用法律手段和方式解決矛盾的需求越來越明顯，這就要求在治理鄉(xiāng)村的過程中，需要融入更多的法治元素。當(dāng)然，建設(shè)主體不僅要靠政府，還需要其他治理主體特別是村民要作為主體參與進(jìn)來，把德治、法治、自治融合在鄉(xiāng)村治理的全過程，才能實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，使鄉(xiāng)村充滿生機(jī)。

建設(shè)法治鄉(xiāng)村，運(yùn)用法律手段能夠緩解鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，創(chuàng)造更和諧穩(wěn)定的環(huán)境，這種以民為本的思想在一定程度上能調(diào)動起其生產(chǎn)生活的積極性，反過來也能促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。另外，法治進(jìn)程中，必然會不斷的完善制度，清除不合時(shí)宜的鄉(xiāng)村規(guī)約，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)施。

2.改革開放四十年來山東法治鄉(xiāng)村建設(shè)成果顯著

改革開放四十年的發(fā)展，山東建設(shè)法治鄉(xiāng)村的實(shí)踐持續(xù)推進(jìn)，尤其是黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程進(jìn)一步加快，成果顯著。一是不斷深化法治鄉(xiāng)村建設(shè)，以良法保障善治。在建立健全鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)的同時(shí)，加大執(zhí)法力度，尤其是涉及農(nóng)民最關(guān)心的問題和切身利益等重點(diǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)建全面覆蓋縣鄉(xiāng)村三級的鄉(xiāng)村法治機(jī)制，有序開展“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建、法律進(jìn)鄉(xiāng)村和憲法進(jìn)萬家”等為主題的普法活動，落實(shí)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供了人才支撐與保障。2020年前，全省每個(gè)村（社區(qū)）建設(shè)1個(gè)以上具有當(dāng)?shù)靥厣姆ㄖ挝幕嚨?，配備一個(gè)以上“法律明白人”的法治目標(biāo)即將完成。二是健全完善社會治安防控體系，建設(shè)平安鄉(xiāng)村。山東各市紛紛制定了建設(shè)平安鄉(xiāng)村的舉措，將更多的法務(wù)資源下移基層。深入開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，嚴(yán)厲打擊涉黑涉惡案件，清理“保護(hù)傘”，達(dá)成“雙清零”目標(biāo)。此外，“一村一警務(wù)助理”機(jī)制全面推行，建設(shè)農(nóng)村警務(wù)室，依法打擊涉農(nóng)非法集資，依法打擊農(nóng)村非法宗教活動、邪教活動。構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”模式，打造更加完善的鄉(xiāng)村區(qū)域的網(wǎng)格化服務(wù)和管理體系。三是鄉(xiāng)村糾紛的化解機(jī)制不斷優(yōu)化。大力推進(jìn)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，對于人民群眾的訴求、利益、權(quán)益保障等問題，開通了保障通道，及時(shí)化解矛盾和糾紛。特別是健全了人民調(diào)解員隊(duì)伍。大力推行村（社區(qū)）“法律顧問”與“專職人民調(diào)解員” 相結(jié)合模式，采用多方力量開展鄉(xiāng)村平安教育和社會心理健康、婚姻家庭指導(dǎo)服務(wù)，對家庭矛盾、鄰里糾紛等進(jìn)行排查，依法及時(shí)的化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)了“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”解決效果。法院跨區(qū)域辦案、檢察院服務(wù)平臺、綜合性公安窗口等便民服務(wù)不斷延伸至鄉(xiāng)村領(lǐng)域，將法治理念融入田間地頭、送入百姓家。四是鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給不斷優(yōu)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級司法所建設(shè)不斷加快，車載法庭、智慧云法院等審判方式不斷更新，特別是成立了鄉(xiāng)村振興法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為特色法律服務(wù)業(yè)務(wù)的開展提供了新路徑。

二、山東法治鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的困境分析

改革開放四十年的發(fā)展，人民群眾對民主法治的崇尚逐步提升。但長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的大環(huán)境，特別是“人情社會”“熟人社會”的客觀情況，使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)觀念根深蒂固，民主法治的意識相對薄弱，一定程度上阻礙著群眾守法用法的積極性，對“打官司”“訴訟”的厭煩心理仍然存在，信訪的局面尚未從根本上改變。由此可見，鄉(xiāng)村的法治建設(shè)仍然存在諸多困境，亟待解決。

1.基層治理主體的法治化治理方式和水平相對欠缺

長期以來，鄉(xiāng)村治理主體受制于傳統(tǒng)行政思維和習(xí)慣，對于新出臺的法治建設(shè)的相關(guān)文件有了解，但在具體治理過程中仍然沿用過去方式方法，對于法治所要達(dá)成的目標(biāo)存在不清晰問題，易引起群眾對法治建設(shè)方向不明確，從而影響積極性，不利于形成法治環(huán)境。另外，基層政府在建設(shè)法治鄉(xiāng)村中還會面臨法治意識欠缺的問題，這也是制約鄉(xiāng)村法治的主要因素。法治鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于執(zhí)行，依法行政是法治得以貫徹實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，一些基層的干部還存在以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，危害很大。一方面會損害法治的權(quán)威和公信力，另外也容易激起群眾的不滿情緒，不利于法治狀態(tài)下的和諧穩(wěn)定。

2.鄉(xiāng)村法律法規(guī)的質(zhì)量與法治鄉(xiāng)村建設(shè)的需求不相符

鄉(xiāng)村法律尤其是涉及“三農(nóng)”問題的法律法規(guī)，是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是改變鄉(xiāng)村面貌的根本和依據(jù)。目前人民群眾的生產(chǎn)生活水平有了很大程度的提高，但新問題新矛盾也隨之出現(xiàn)，鄉(xiāng)村部分法律法規(guī)內(nèi)容上已不能滿足新形勢新問題的需要，更不能滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是過去制定的法律和制度不夠合理，在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)在受教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)保障等方面有很大的差別。二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雖然提出“加快集體經(jīng)濟(jì)”，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展中存在中很多被村民委員會所替代，原本的功能被淡化，在性質(zhì)上出現(xiàn)名存實(shí)亡的問題。現(xiàn)階段，專門規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)欠缺，通過管理、協(xié)調(diào)以及發(fā)展難度加大。三是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題不明確，尤其是農(nóng)村的宅基地使用權(quán)問題。目前它是一種用益物權(quán)，不能進(jìn)行市場交易，更不能以高于市場的價(jià)格賣出，這使得農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革難以達(dá)到想要改革的效果。

3.鄉(xiāng)村干部法治思維受傳統(tǒng)的“人治”思維影響和制約

由于受到文化傳統(tǒng)中人治思維影響，部分鄉(xiāng)村干部依然存在法治思維不足的問題，在新形勢下依靠過去的思維模式和習(xí)慣思考解決問題，不能有效的依法行政，在化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定層面還缺乏法治方法。問題產(chǎn)生的原因在于，一是對相關(guān)的法律知識的學(xué)習(xí)流于形式，對法治教育、法律法規(guī)的學(xué)習(xí)認(rèn)識還不足，往往就會出現(xiàn)以言壓法、以權(quán)代法的現(xiàn)象，不利于鄉(xiāng)村法治環(huán)境的營造。當(dāng)然，伴隨著法治水平的提高，很多鄉(xiāng)村干部遇事也知道尋求法律，但是在具體依法辦事的時(shí)候，又不知道該如何具體解決。二是“官本位”思想和“人治”思想依然存在，遇到問題找熟人、打招呼現(xiàn)象屢見不鮮。三是一些鄉(xiāng)村干部在處理具體問題時(shí)，認(rèn)為依法解決的程序與過程太過繁雜，耽誤時(shí)間，影響工作進(jìn)度。因此，為快速解決問題，會存在忽視法律程序的現(xiàn)象。四是目前鄉(xiāng)村的青壯年勞動者大多外出務(wù)工或搬遷到城市，大多數(shù)農(nóng)村干部的年齡都比較大，理論功底相對薄弱，遇到鄉(xiāng)村的矛盾更愿意用自己所熟知的“民規(guī)鄉(xiāng)約”來解決，導(dǎo)致法治鄉(xiāng)村建設(shè)的預(yù)期效果不夠好。

4.基層政府目前的維穩(wěn)任務(wù)沖擊法治環(huán)境的形成

當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)中仍然有維護(hù)穩(wěn)定的任務(wù)，為了保障當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定，大多數(shù)鄉(xiāng)村都制定了嚴(yán)格的考核機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)追究機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、一票否決制等都是其具體內(nèi)容。在這種形勢的影響下，為了維穩(wěn)，可能就會出現(xiàn)手段的不合理，甚至出現(xiàn)法外的手段。領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)別批示、花錢來買平安等手段的解決，讓群眾產(chǎn)生“信訪不信法”的心理，嚴(yán)重阻礙法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。另外，在政府的維穩(wěn)機(jī)制下，少數(shù)鄉(xiāng)村干部心理上產(chǎn)生“寧可不做事，保證不出事”的負(fù)擔(dān)，遇到實(shí)踐中的突出問題和矛盾時(shí)，只是想要滿足當(dāng)事人的要求，而忽視了法治的原則。 此外，部分鄉(xiāng)村黑惡勢力依然存在，在投票選舉等問題上依靠自身家族勢力或宗族勢力將對自己有利的對象選舉出來，在后續(xù)鄉(xiāng)村工作開展的過程中，干涉甚至操控部分政府行為。

三、推進(jìn)山東法治鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑選擇

當(dāng)前法治鄉(xiāng)村的建設(shè)面臨的困境還很多，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目標(biāo)。針對當(dāng)前存在的法治建設(shè)困境，建立健全相關(guān)法律制度、提高政府及鄉(xiāng)村干部的法治意識和法治思維，運(yùn)用法治手段解決問題、加強(qiáng)法治教育學(xué)習(xí)顯得尤為重要。

1.健全與法治鄉(xiāng)村更貼切更相適宜的法律法規(guī)，保障制度上的“供給”

針對當(dāng)前鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)問題，尋找鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在實(shí)施過程中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，修改制定符合更加貼切的法律法規(guī)，廢除那些不符合當(dāng)前形勢的規(guī)章制度。對于鄉(xiāng)村群眾不了解、不明白的法律，采取一些通俗易懂的宣傳方式進(jìn)行解說，方便群眾有問題時(shí)拿起法律武器解決問題，從而客觀上調(diào)動群眾參與的積極性，加快推進(jìn)法治環(huán)境的營造。另外，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的舉措盡快的用法律法規(guī)形式固定下來，使得戰(zhàn)略與制度相銜接。

2.增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的法治思維和法治方式，解決鄉(xiāng)村問題的能力

基層干部是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主導(dǎo)者、推動者和引領(lǐng)者，提高鄉(xiāng)村干部依法辦事的能力，才能讓他們在工作中自覺行使手中的公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)法律對權(quán)力的規(guī)制。具體來說，一是構(gòu)建長效的法治教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制，定期開展法治學(xué)習(xí)課堂，將工作實(shí)踐中遇到的法治問題拿到課堂中討論化解，將對法治的信仰、對法律的敬畏轉(zhuǎn)換成法治思維和法治方式。加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村振興鄉(xiāng)村法治等相關(guān)的法律法規(guī)，在實(shí)踐中依法解決鄉(xiāng)村群眾關(guān)注和影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題。

3.健全維穩(wěn)考核指標(biāo)體系，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)排除阻礙

當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)中維穩(wěn)的方式方法還存在一定問題，這一問題的出現(xiàn)是因?yàn)榭己说捏w系和導(dǎo)向出現(xiàn)偏差導(dǎo)致。因此，及時(shí)健全維穩(wěn)考核指標(biāo)尤為重要。在考核體制中設(shè)置科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)，對于工作中面臨的難以解決的客觀情況，給予公正客觀的評價(jià)，防止“一刀切”現(xiàn)象。另外，在考核機(jī)制設(shè)置的過程中，加入群眾參與機(jī)制，將鄉(xiāng)村群眾對干部工作的意見建議納入考核機(jī)制，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾對司法的認(rèn)同和對法律的信任。

4.依法打擊“村霸”等黑惡勢力，營造鄉(xiāng)村安全環(huán)境

黨中央、國務(wù)院2018年1月發(fā)布《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》要求，嚴(yán)厲打擊黑惡勢力和橫行勢力。事實(shí)證明，“混混”“村霸”等勢力的存在對鄉(xiāng)村環(huán)境和穩(wěn)定存在威脅，因此，依法打擊黑惡勢力，深挖黑惡勢力的“保護(hù)傘”，清除不良土壤，才能創(chuàng)造安寧和諧的社會環(huán)境。另外，強(qiáng)化鄉(xiāng)村干部的責(zé)任，強(qiáng)化對鄉(xiāng)村管理事務(wù)的公開是清除黑惡勢力的有力監(jiān)督手段。

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