改革開放四十年人才流動的制度變遷及未來展望

王煒 宋佳桐

摘 要：在改革開放四十年的制度變遷中，人才流動體制改革是其中重要的內(nèi)容。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的改革，人才流動制度從僵化、剛性到靈活、柔性，以及與國家發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的變遷軌跡，體現(xiàn)了人才思想自由、身份自由、配置自由、發(fā)展自由的特征。人才流動體制改革可以劃分為五個階段，制度變遷體現(xiàn)出了人才流動管理從剛性僵化向柔性開放轉(zhuǎn)變、人才使用從地域封閉向全球化開放視野轉(zhuǎn)變、人才激勵從物質(zhì)激勵向分類多元激勵轉(zhuǎn)變、政府職能從人才管理向人才服務(wù)轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。在未來的人才體制改革中，應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注與相關(guān)政策、制度的協(xié)同完善，以及政策制定、執(zhí)行對公共價值和社會責(zé)任的體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：人才流動;制度變遷;職能軌跡;未來展望

中圖分類號：D630.3? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）23-0065-03

引言

人才資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源，人才是創(chuàng)新的載體，是社會發(fā)展的根本動力。黨的十九大報(bào)告中將人才的培育、發(fā)展放到了黨和國家工作的重要位置上，將人才強(qiáng)國戰(zhàn)略納入全面建成小康社會的七大戰(zhàn)略之中，提出“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”。自1978年改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)及政治領(lǐng)域不斷進(jìn)行改革和探索?；仡欀袊母镩_放的歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革一直是貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主線，可變性制度是中國改革經(jīng)驗(yàn)的制度秘笈[1]，人才體制改革是其中重要的構(gòu)成內(nèi)容。政府有效的宏觀調(diào)控是科學(xué)的人才流動機(jī)制形成和發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)人才有序競爭以推動人才合理流動的前提[2]。人才體制機(jī)制改革實(shí)踐中，注重以政策改革帶動體制機(jī)制創(chuàng)新。從中央和地方各級政府下發(fā)的有關(guān)人才政策中可以看出政府關(guān)于人才體制改革的關(guān)注重點(diǎn)與職能的轉(zhuǎn)變。目前，10大人才政策、72個政策點(diǎn)基本上已經(jīng)出臺具體文件或舉措[3]。本文通過梳理改革開放以來中央和地方政府下發(fā)的人才相關(guān)政策，分析人才體制改革的發(fā)展階段及政策重點(diǎn)，針對存在的問題提出我國人才體制綜合改革的展望。

一、人才流動體制改革的發(fā)展階段及政策重點(diǎn)

自1978年改革開放以來，按照下發(fā)人才政策的內(nèi)容和中國人事體制改革實(shí)際發(fā)展情況，可以把人才流動的制度變遷劃分為以下五個階段。

（一）人才流動制度初步建設(shè)階段（1983—1992年）

這一階段是從改革開放之初到市場經(jīng)濟(jì)確立之前，是人才流動體制改革的探索和實(shí)驗(yàn)階段。由于市場經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立，人才體制改革正在進(jìn)行探索和實(shí)驗(yàn)，人才的引進(jìn)、流動和使用計(jì)劃仍然由國家統(tǒng)一制訂，中央政府的主導(dǎo)地位沒有變化。這一階段中央政府出臺的政策相對較少，多是指導(dǎo)性文件。1983年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于科技人員合理流動的若干規(guī)定》，允許科技力量薄弱的單位或地區(qū)到科技人員富余的地區(qū)招聘科技人才。此后，各級地方政府為推動當(dāng)?shù)厣a(chǎn)技術(shù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺了一些引進(jìn)國外專家和技術(shù)人員的制度和辦法。例如，1987年大連市政府頒布的《大連市引進(jìn)國外人才工作管理辦法》中明確尊重人才、合理運(yùn)用人才、引進(jìn)人才過程中的經(jīng)費(fèi)管理等問題。這一階段，人才政策主要內(nèi)容還包括引進(jìn)國內(nèi)外人才的政策及福利待遇問題，比如，可以利用技術(shù)、資金等參股入股，為人才提供良好的工作、生活條件，在稅收等方面給予照顧等。

（二）人才流動制度完善創(chuàng)新階段（1993—2000年）

市場經(jīng)濟(jì)初步確立后到21世紀(jì)初，是人才流動制度進(jìn)一步完善和創(chuàng)新的階段。1993年11月十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，使經(jīng)濟(jì)體制改革的方向與目標(biāo)更加明確，也對人事管理體制改革提出了新的方向，要求打破人才流動壁壘，改變原來大學(xué)生畢業(yè)由國家分配的計(jì)劃統(tǒng)籌方式。該階段人才流動政策內(nèi)容主要包括：（1）鼓勵出國留學(xué)人員回國工作并提供保障，如保障人才“對口擇業(yè)，雙向選擇”，配偶、子女和父母可以在人才工作地落戶等。（2）人才的合理流動及爭議仲裁。各級政府在保證各地區(qū)人才需要的前提下，應(yīng)大力支持人才向急需發(fā)展的地區(qū)流動。在人才流動過程中必然會產(chǎn)生單位之間解決不了的爭議，這就要求成立專門仲裁機(jī)構(gòu)解決相關(guān)問題。（3）人才的培養(yǎng)。各級政府制定的培養(yǎng)政策應(yīng)針對不同行業(yè)的人才建立相應(yīng)的考核制度，并完善相應(yīng)的獎懲措施。人才的培養(yǎng)及使用應(yīng)堅(jiān)持“學(xué)用一致，專業(yè)對口”的原則。

（三）人才流動柔性機(jī)制建設(shè)階段（2003—2010年）

2003年召開了建國以來第一次以人才為主題的全國性會議——全國人才工作會議。會議發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》這一全國人才建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著人才管理體制改革進(jìn)入到了重要階段。全國人才工作會議后，各級政府下發(fā)的相關(guān)文件體現(xiàn)了人才流動自主權(quán)的提高。首先，政府開始采取靈活、柔性的管理方式，打破了傳統(tǒng)的國籍、戶籍、身份、檔案等剛性制約因素，通過雙向選擇將人才的價值發(fā)揮到最大。其次，在海外留學(xué)人才的引進(jìn)方面，提高了引進(jìn)人才的要求。比如，2001年《中國科學(xué)院關(guān)于引進(jìn)國外杰出人才的管理辦法》中規(guī)定，引進(jìn)的人才必須是具有中國國籍的公民或自愿放棄外國國籍來華或回國定居的專家學(xué)者，體現(xiàn)出我國對人才穩(wěn)定性要求的提高。再次，政府開始著力打造專業(yè)化的人才隊(duì)伍。由于人才總量不足、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、人才分布無法滿足工業(yè)發(fā)展的需要，各級政府積極制定政策，力求通過提高人才素質(zhì)、強(qiáng)化載體、完善獎懲機(jī)制、改革管理體制等措施提高人才隊(duì)伍的層次。

（四）人才流動與人才全面發(fā)展規(guī)劃階段（2010—2016年）

2010年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》），是我國第一個中長期人才發(fā)展規(guī)劃，成為今后一個時期全國人才工作的指導(dǎo)性文件?！毒V要》中，人才體制機(jī)制創(chuàng)新成為重點(diǎn)內(nèi)容，涉及的內(nèi)容主要包括改進(jìn)人才工作管理體制、創(chuàng)新人才工作機(jī)制、完善人才流動配置機(jī)制。關(guān)于人才流動的改革，主要通過以下兩個方面推進(jìn)。一是完善人才流動配置機(jī)制。建立政府部門宏觀調(diào)控、市場主體公平競爭、中介組織提供服務(wù)、人才自主擇業(yè)的人才流動配置機(jī)制。二是加快推動人才流動市場發(fā)展，促進(jìn)人才資源有效配置。完善人才市場供求、價格、競爭機(jī)制，加強(qiáng)政府對人才流動的政策引導(dǎo)和監(jiān)督?！毒V要》頒布后，各級政府出臺的人才政策，一方面，致力于引進(jìn)海內(nèi)外高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，為他們提供各種優(yōu)惠政策;另一方面，加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，力求充分發(fā)揮人力資源的作用，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

（五）人才流動與國家發(fā)展戰(zhàn)略整合階段（2016—2020年）

2016年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著人才發(fā)展體制改革進(jìn)入深化階段。2016年5月6日，習(xí)近平總書記就深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革做出重要指示，指出“要加快構(gòu)建具有全球競爭力的人才制度體系，著力破除體制機(jī)制障礙，向用人主體放權(quán)，為人才松綁，讓人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力充分迸發(fā)，使各方面人才各得其所、盡展其長”，特別是在引進(jìn)高層次人才發(fā)展規(guī)劃、人才隊(duì)伍的建設(shè)、人才培養(yǎng)及教育、引進(jìn)優(yōu)秀人才的社會保障等方面要深化改革?！兑庖姟返南掳l(fā)，對于轉(zhuǎn)變政府管理職能，健全市場化、社會化的人才管理服務(wù)體系具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)性意義，是將人才體制改革的深化落實(shí)與國家發(fā)展戰(zhàn)略整合起來，強(qiáng)化了問題導(dǎo)向，使人才管理與戰(zhàn)略發(fā)展要求相匹配，創(chuàng)新人才培養(yǎng)、評價、流動、激勵、引進(jìn)、保障機(jī)制，保證了人才管理的精準(zhǔn)施策，著力解決人才管理中的重要問題[4]。

二、人才流動制度變遷中的政府職能軌跡

（一）從剛性管理向柔性管理轉(zhuǎn)變

從人才流動相關(guān)政策可以看出，改革開放之前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人才流動被限制、固定在部門、組織之中，人才的流動只能接受國家的統(tǒng)一調(diào)配。因此，改革開放前政府對人才的管理，往往僅側(cè)重于某個特定職能，不注重人才的全面發(fā)展。隨著人事體制改革的深入和人才流動體制綜合改革的推進(jìn)，人才的流動及社會保障等問題成為政策重心，也是地方政府對人才行使管理職能的重點(diǎn)。因此，如何從人才流動管理制度、人才相關(guān)政策上進(jìn)行深入的研究，不斷加強(qiáng)人才流動中的有序化、規(guī)范化、合作化、制度化，已成為人才流動政策的新要點(diǎn)。十八大以來，管理體制強(qiáng)調(diào)“簡政放權(quán)”，用人單位人才管理的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，使得人才體制機(jī)制改革不斷深化。政府也相繼出臺了一系列人才流動柔性化管理的政策和制度。如創(chuàng)造有利機(jī)制激勵人才充分流動，出臺新規(guī)鼓勵高校、科研院所等事業(yè)單位人員在職或離崗創(chuàng)業(yè);加強(qiáng)柔性引進(jìn)人才、人才有序流動、用人單位人才合作流動、戰(zhàn)略流動等。

（二）從中央政府指導(dǎo)向地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

改革開放之初，我國對人才流動的研究尚處在摸索階段，地方政府下發(fā)的人才流動相關(guān)政策很少。改革開放之后，地方政府在人才引進(jìn)、管理等方面的自主性和決定權(quán)得到極大的提高，各地區(qū)能夠有針對性地制定相關(guān)人才政策。同時，擴(kuò)大地方政府政策制定的權(quán)力，有利于地方各級政府在政策執(zhí)行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題并加以糾正，從而保證政策的有效實(shí)施。特別是21世紀(jì)以來，鑒于不同地區(qū)的人才政策存在明顯的差距，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展，在人才政策的流動、吸引、評價等方面，中央對地方政府越來越多地進(jìn)行放權(quán)和分權(quán)，使得各級地方政府能夠按照本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的人才需求，有針對性地制定相關(guān)人才政策，吸引高層次專業(yè)技術(shù)人才的流入。從中央指導(dǎo)向地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變對人才政策的制定和完善具有重要的促進(jìn)作用。各地區(qū)制訂的人才吸引、流動政策，使優(yōu)秀人才擺脫了身份的羈絆，反過來也對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動力。

（三）從單一評價激勵向多元評價激勵轉(zhuǎn)變

改革開放之后，各級政府所制定的人才評價和激勵政策不再拘泥于單一方面的人才激勵，而是在堅(jiān)持以人為本的基礎(chǔ)上從多個角度進(jìn)行考量。2018年7月中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化項(xiàng)目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》指出，人才的評價要克服“唯論文”、“唯職稱”、“唯學(xué)歷”、“唯獎項(xiàng)”的“四唯”傾向，推行代表作評價制度，注重標(biāo)志性成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)、影響。只有結(jié)合多元化的激勵制度建立科學(xué)的人才評價體系，才能提高人才的積極性、自主性。多元化的人才激勵主要體現(xiàn)在以下三個方面：（1）完善人才福利待遇政策。對吸引國內(nèi)外人才、留住現(xiàn)有人才有很大的影響力，也有助于穩(wěn)定人心，免除人才流動的后顧之憂。（2）建立多層次的人才績效評估體系。對人才進(jìn)行科學(xué)考量，有針對性地設(shè)置績效考核指標(biāo)，既鼓勵優(yōu)秀人才脫穎而出，又保護(hù)現(xiàn)有人才的工作積極性。（3）將長期激勵與近期激勵相結(jié)合。通過股權(quán)激勵、項(xiàng)目研發(fā)資金支持等方式對取得重大成果、科技研發(fā)、為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)人才給予相應(yīng)激勵。

（四）從注重人才發(fā)展向與國家發(fā)展戰(zhàn)略整合轉(zhuǎn)變

1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，表明我國全面經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程必將導(dǎo)致我國人事制度發(fā)生變化[5]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，以國家的發(fā)展戰(zhàn)略為“指標(biāo)棒”，關(guān)注現(xiàn)有人才的甄選、引進(jìn)和使用。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，各級政府開始注重向更深層次的人才全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。人才政策從關(guān)注人才流動中的人才待遇、社會保障等問題，開始轉(zhuǎn)向人才培養(yǎng)、人才教育和發(fā)展、農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)等方面。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家提出了新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等發(fā)展戰(zhàn)略。為了配合國家的發(fā)展戰(zhàn)略，各級政府頒發(fā)的政策內(nèi)容主要涉及：人才發(fā)展體制機(jī)制改革、各行業(yè)人才發(fā)展行動綱要、農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)、人才創(chuàng)業(yè)、人才強(qiáng)省、貧困地區(qū)人才扶持等。通過政策內(nèi)容可以看出政府關(guān)注的重點(diǎn)，從以“事”（國家發(fā)展戰(zhàn)略）為中心，向以“人”（人才的全面發(fā)展）為中心，再向“人”“事”并重，以“人”促“事”轉(zhuǎn)變，人才的全面發(fā)展與國家戰(zhàn)略發(fā)展的契合度越來越高。

三、人才體制改革方向的未來展望

在人才體制改革、完善的過程中，還存在著忽視市場主體作用、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的積極性沒有有效激發(fā)、配套制度不完善等問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在未來的人才體制改革進(jìn)程中，應(yīng)該在以下方面進(jìn)行完善。

（一）與相關(guān)政策、制度的協(xié)同完善

一是人才政策與人才的社會保障、人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等相關(guān)政策的協(xié)同。在人才政策實(shí)施過程中存在政出多門、難以落實(shí)等問題，這就需要各級政府及時發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整政策。在政策實(shí)施過程中仍然存在政府干預(yù)與市場機(jī)制作用相沖突的問題，政府對人才政策執(zhí)行的具體環(huán)節(jié)干預(yù)過多，使得市場機(jī)制在人才的激勵與保障等方面不能充分發(fā)揮作用[6]。對此，政府應(yīng)優(yōu)化政策和服務(wù)，保障人才在市場機(jī)制中的公平競爭，努力為人才培養(yǎng)與發(fā)展?fàn)I造有利的環(huán)境。此外，各省市在引進(jìn)人才的過程中，不僅要重視人才的選拔，還要將工作中心放在人才的培養(yǎng)與發(fā)展上。人才政策與人才發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)密切協(xié)同，有利于提升我國人力資源的整體水平，也是人才發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。二是加強(qiáng)人才流動過程中爭議、糾紛制度的完善。面對人才流動、使用、配置過程中出現(xiàn)的復(fù)雜糾紛，政府和用人部門要提高對爭議仲裁制度的認(rèn)識，深化爭議仲裁制度體制的改革，完善對各行業(yè)、各區(qū)域人才合法權(quán)益的保障，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，構(gòu)架穩(wěn)定的人才引進(jìn)、培養(yǎng)和發(fā)展體系，調(diào)整和完善與之相配套的人才流動爭議仲裁制度。

（二）政策制定、執(zhí)行對公共價值和社會責(zé)任的體現(xiàn)

政府對人才政策的創(chuàng)新應(yīng)秉承對人才的物質(zhì)激勵與精神激勵并重、公平與效率兼顧的理念，力求使我國的人才體制改革得到進(jìn)一步的完善與深化。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上提出，“必須加快實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，確立人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，努力建設(shè)一支矢志愛國奉獻(xiàn)、勇于創(chuàng)新創(chuàng)造的優(yōu)秀人才隊(duì)伍。”這是新時代我國關(guān)于人才發(fā)展的大方向，也是人才發(fā)展的新形勢。堅(jiān)定不移地實(shí)施人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略，將人才政策發(fā)展落到實(shí)處，能夠消除發(fā)展過程中的阻礙因素。同時，我國的人才政策主要是針對少數(shù)高層次人才制定的，忽視了其他人為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)，難免會導(dǎo)致政策的公平性受到質(zhì)疑。在人才政策的實(shí)施過程中還應(yīng)注重政府干預(yù)的范圍和邊界，把握好干預(yù)的限度，才能夠讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用。要想構(gòu)建更加完善的人才政策體系，就要大力落實(shí)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，貫徹落實(shí)以人為本思想，為我國今后更好進(jìn)行人才體制改革及對相關(guān)制度進(jìn)行精準(zhǔn)創(chuàng)新、系統(tǒng)創(chuàng)新提供明確的方向。

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收稿日期：2020-05-25

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口空間格局演變及優(yōu)化機(jī)制研究”（15BJL054）

作者簡介：王煒（1973-），女，吉林懷德人，博士，教授，從事公共政策研究;宋佳桐（1997-），女，黑龍江巴彥人，碩士研究生，從事公共政策與公共事務(wù)研究。