潘玥 羅津

摘要：全球化背景下，隨著中?。幔└鞣矫婧献鞯募由睿瑑蓢?guó)人員的往來(lái)將更加頻繁，其中，有一些非法移民包括印度尼西亞女傭入境中國(guó)。中國(guó)的高端家政工人一直處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，非法印度尼西亞女傭頗受“新富家庭”的青睞。這一人數(shù)日益增長(zhǎng)的群體為中國(guó)大陸帶來(lái)“三非問(wèn)題”等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，考驗(yàn)著中國(guó)政府對(duì)外傭中介和非法移民的監(jiān)管體系。同時(shí)，非法印度尼西亞女傭可能涉及跨國(guó)犯罪甚至包括恐怖活動(dòng)，已成為中國(guó)國(guó)家安全的潛在威脅。因此，在華非法印度尼西亞女傭問(wèn)題亟待得到治理，具體措施包括建立完善的移民監(jiān)管體系、嚴(yán)厲打擊國(guó)內(nèi)外傭中介、促進(jìn)和加強(qiáng)與印度尼西亞政府間的跨國(guó)合作等。

關(guān)鍵詞：非傳統(tǒng)安全;印度尼西亞女傭;“三非”;跨國(guó)犯罪;恐怖主義

[中圖分類號(hào)] D631.46? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1003-2479（2020）02-054-14

Abstract： Under the background of globalization，? with the deepening of cooperation between China and Indonesia， personnel exchanges will become more frequent. Among them， some illegal immigrants， including Indonesian domestic helpers， enter China. High-end domestic workers in mainland China have been in short supply， and illegal Indonesian domestic helpers are favored by “new rich families”. However， this growing group has brought "three illegalities" （illegal-entry， illegal-residence and illegal-employment） to the mainland， testing the Chinese government's regulatory system for foreign domestic helpers and illegal immigrants. At the same time， illegal Indonesian domestic helpers maybe involved in transnational crimes and even terrorist activities， which has become a potential threat to China's national security. Therefore， it is urgent to deal with the problem of illegal Indonesian domestic helpers in China. Specific measures include establishing a sound and complete immigration supervision system， cracking down on illegal housework agencies， and promoting and strengthening international cooperation with the Indonesian government.

Key Words： Non-Traditional Security; Indonesian Domestic Helpers; Three Illegalities; Transnational Crime; Terrorism

在全球化時(shí)代，各國(guó)政府高度重視以“人的安全”“社會(huì)安全”和“全球安全”為重心的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題 。與側(cè)重軍事和政治的傳統(tǒng)安全問(wèn)題不同，非傳統(tǒng)安全更注重社會(huì)和發(fā)展，其核心關(guān)切主要包括非法移民、毒品販賣、經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、恐怖主義和環(huán)境問(wèn)題等①。移民是后冷戰(zhàn)時(shí)期全球化力量與民族國(guó)家力量的折中點(diǎn)。移民往往被妖魔化為與有組織犯罪和恐怖主義相關(guān)，他們被指控?fù)寠Z移入國(guó)人民的工作機(jī)會(huì)，占用社會(huì)福利資源，破壞移入國(guó)的國(guó)家認(rèn)同。移民逐漸被視為一種威脅，不僅僅是對(duì)移入國(guó)經(jīng)濟(jì)的威脅，還是對(duì)其社會(huì)秩序、國(guó)家安全與族群認(rèn)同的威脅。于是，移民問(wèn)題順理成章地成為非傳統(tǒng)安全視角下的重要議題。

當(dāng)下，全球化程度日益提升，國(guó)與國(guó)之間有形或無(wú)形的邊界趨于消失，國(guó)際間交流與合作日益頻繁，除了資本、技術(shù)和信息等，人員的流動(dòng)也是前所未有的。國(guó)際移民的規(guī)模和頻次都日益增加，跨國(guó)間的人口流動(dòng)日趨頻繁。根據(jù)聯(lián)合國(guó)公布的《世界移民報(bào)告2018》， 2015年，全球73億人口中有2.44億國(guó)際移民，每30人中即有一位國(guó)際移民①。其中，跨國(guó)勞務(wù)合作成為國(guó)際移民流動(dòng)的重要?jiǎng)右蛑弧２糠謻|南亞國(guó)家輸出的家政工人成為當(dāng)今勞務(wù)輸出的大趨勢(shì)。以印度尼西亞為例，在900萬(wàn)海外務(wù)工的印度尼西亞人中，有32%從事家政服務(wù)，其中近八成是女性②。在全球化的遷移連結(jié)和跨地區(qū)移動(dòng)中，她們?cè)谥袊?guó)港澳臺(tái)地區(qū)歷史較長(zhǎng)，通常被稱為“印尼傭”。她們數(shù)量眾多，市場(chǎng)認(rèn)可度高，被早早納入城市治理和法律制定的框架中。事實(shí)上，雖然中國(guó)大陸（內(nèi)地）的法律禁止外籍人士在中國(guó)大陸（內(nèi)地）從事家政服務(wù)，但隨著中國(guó)“新富家庭”的增多，外籍女傭在中國(guó)大陸（內(nèi)地）的家政市場(chǎng)上備受青睞。除了知名度頗高的“菲（律賓）傭”，印度尼西亞女傭（以下簡(jiǎn)稱“印尼女傭”）以“高性價(jià)比”成為中國(guó)大陸（內(nèi)地）外傭市場(chǎng)的新興力量，占據(jù)了一定的市場(chǎng)份額。但她們的存在給中國(guó)的城市治理帶來(lái)了“三非”問(wèn)題，甚至部分印尼女傭與恐怖組織有聯(lián)系，這使得中國(guó)政府難以對(duì)其進(jìn)行常規(guī)的勞務(wù)保護(hù)并開展相應(yīng)的管理工作，也為中國(guó)帶來(lái)一定的非傳統(tǒng)安全威脅。因此，從非傳統(tǒng)安全角度研究中國(guó)的外籍女傭問(wèn)題不僅有利于政府深入了解非法外傭的現(xiàn)狀，提高政府對(duì)其潛在危害的認(rèn)識(shí)，還能通過(guò)借鑒他國(guó)的外傭治理經(jīng)驗(yàn)，幫助中國(guó)政府治理和改善外傭存在的問(wèn)題以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的移民安全問(wèn)題，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。

目前，學(xué)界廣為關(guān)注非法移民和非法勞工問(wèn)題，涉及外籍女傭的專門性學(xué)術(shù)研究也逐漸增多，但關(guān)于在中國(guó)的外籍女傭研究，學(xué)界更關(guān)注中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)的菲律賓、印度尼西亞、越南和泰國(guó)外傭的問(wèn)題， 觀察與調(diào)查她們的動(dòng)向與分布、 雇傭狀況和數(shù)量變化，從國(guó)際移民和社會(huì)性別等視角分析她們?cè)谥袊?guó)港澳臺(tái)地區(qū)的權(quán)利與福利、 生存與生活、如何融入對(duì)象國(guó)（地區(qū)）社會(huì)以及尋求母國(guó)社會(huì)的認(rèn)同等深層次問(wèn)題③。中國(guó)大陸（內(nèi)地）則更多地從法律制定和城市治理的角度探討外國(guó)非法移民問(wèn)題（菲傭居多）①，尤其是“三非”問(wèn)題②，但從非傳統(tǒng)安全角度出發(fā)研究非法外傭問(wèn)題的學(xué)術(shù)成果較少，對(duì)中國(guó)大陸（內(nèi)地）的印尼女傭研究成果更少③。這些非法印尼女傭在中國(guó)大陸（內(nèi)地）的生存現(xiàn)狀如何？她們帶來(lái)了哪些安全問(wèn)題？如何治理這些問(wèn)題？本文將以中國(guó)大陸（內(nèi)地）的非法印尼女傭作為研究對(duì)象，基于印尼語(yǔ)和英語(yǔ)的文獻(xiàn)以及實(shí)地調(diào)研的結(jié)果，運(yùn)用非傳統(tǒng)安全研究的相關(guān)理論，通過(guò)闡述非法印尼女傭在華現(xiàn)狀，剖析這一群體對(duì)中國(guó)社會(huì)和安全等方面的影響，繼而對(duì)如何通過(guò)治理非法印尼女傭問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家非傳統(tǒng)安全提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、在華印度尼西亞女傭的現(xiàn)狀分析

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使居民收入顯著提高，

中國(guó)人的生活水平也發(fā)生了質(zhì)的變化。大批受教育程度較高的“千禧人群”躍入中產(chǎn)階級(jí)行列，“新富家庭”應(yīng)運(yùn)而生。這些新興的中產(chǎn)及以上家庭不斷尋求更高的生活品質(zhì)，在工作和家庭的雙重重壓下，他們對(duì)高端家政工人的需求逐漸增大。受利益的驅(qū)動(dòng)，許多中介鋌而走險(xiǎn)，轉(zhuǎn)向外傭生意，引進(jìn)外籍婦女到中國(guó)從事家政服務(wù)。相比于中國(guó)“月嫂”動(dòng)輒上萬(wàn)元的薪酬費(fèi)用④，“性格溫和”“吃苦耐勞”且“薪酬低于市場(chǎng)價(jià)”的外籍家政工人尤其是來(lái)自菲律賓、印度尼西亞和越南等東南亞國(guó)家的家政工人越來(lái)越受到中國(guó)中產(chǎn)家庭的喜愛。

目前，中國(guó)的外傭市場(chǎng)供不應(yīng)求，外籍女傭的非法產(chǎn)業(yè)鏈正在日益擴(kuò)大。伴隨著外傭產(chǎn)業(yè)的成熟，越來(lái)越多的印度尼西亞女性在中介的幫助下入境中國(guó)，成為新一批“非法”移民。近年來(lái)，隨著大批移民的涌入，非法移民也成為中國(guó)政府當(dāng)前需要重視的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，包括印尼女傭在內(nèi)的非法外傭的到來(lái)給中國(guó)非傳統(tǒng)安全帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。印尼女傭的不穩(wěn)定性和隱蔽性所帶來(lái)的安全威脅不容小覷， 長(zhǎng)此以往， 在恐怖主義猖獗的當(dāng)下，她們將成為埋藏在安定表面下的“定時(shí)炸彈”。因此，掌握在華務(wù)工的印尼女傭群體的由來(lái)、演變和現(xiàn)狀，對(duì)維護(hù)中國(guó)非傳統(tǒng)安全來(lái)說(shuō)迫在眉睫。

（一）在華印尼女傭的基本情況

為緩解1997年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響， 印度尼西亞成為繼菲律賓之后向海外輸送女性家政工的第二輸出大國(guó)①。以中國(guó)香港為例， 截至2019年，在港的印尼女傭人數(shù)約有16.7萬(wàn)人，占在港外傭總?cè)藬?shù)的43%②。印尼女傭逐漸成為外傭市場(chǎng)的主力軍之一。中國(guó)大陸 （內(nèi)地） 的印尼女傭市場(chǎng)相對(duì)于中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)來(lái)說(shuō)尚屬于新興市場(chǎng)，發(fā)展規(guī)模較小，正處于快速增長(zhǎng)階段，同時(shí)，因其非法性、隱蔽性和反偵察性，中國(guó)政府部門也難以對(duì)在華印尼女傭人數(shù)進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)。據(jù)印度尼西亞駐廣州總領(lǐng)事館公民事務(wù)部的估計(jì)，目前，在中國(guó)大陸（內(nèi)地）從事非法家政服務(wù)的印度尼西亞公民約有3萬(wàn)～ 5萬(wàn)人，一般由曾在中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)幫傭過(guò)的印尼女傭和直接從印度尼西亞來(lái)大陸務(wù)工的印尼女傭組成③。

據(jù)中國(guó)香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處和中國(guó)

澳門特別行政區(qū)政府勞工事務(wù)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，目前，中國(guó)港澳地區(qū)印尼女傭的月薪一般為4000元港幣或澳門幣（約合3500元人民幣）④。而在中國(guó)內(nèi)地務(wù)工的印尼女傭平均月薪約為5000 ～ 6000元人民幣⑤。而且，會(huì)講流利的粵語(yǔ)或普通話、熟練使用家電且面容姣好的印尼女傭薪資還會(huì)更高。由此，在中國(guó)大陸（內(nèi)地）和中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)務(wù)工的印尼女傭收入差至少為每月1500元人民幣。 這個(gè)差額使得相當(dāng)一部分已在中國(guó)港澳地區(qū)務(wù)工多年的印尼女傭不惜拋棄中國(guó)港澳地區(qū)的合法務(wù)工身份， 通過(guò)深圳或珠海的“特區(qū)簽”進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地“打黑工”⑥，成為在華印尼女傭的主要來(lái)源之一。此外，印度尼西亞與中國(guó)的薪資差也成為吸引印尼婦女來(lái)華做家政工人的主要?jiǎng)恿?。?jù)印度尼西亞統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，印度尼西亞國(guó)內(nèi)人均月收入約為265萬(wàn)印尼盾（約合1246元人民幣）⑦，加之近年來(lái)，印度尼西亞貨幣貶值壓力較大，人民幣兌印尼盾可以獲得可觀的收入。按照平均薪資計(jì)算，在華印尼女傭的薪資至少為在印度尼西亞務(wù)工的4倍。

雖然許多印尼女傭受到中國(guó)優(yōu)渥的薪資吸引，愿意來(lái)華務(wù)工，中國(guó)各城市的開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度卻有不同，對(duì)印尼女傭的接受度也有很大差別。目前，在華印尼女傭多集中在沿海地區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、廣州、深圳、東莞、重慶、杭州、蘇州、廈門和福州等地，這些地區(qū)的“新富家庭”受教育程度較高，更愿意接受“洋保姆”。但近一兩年，印尼女傭也逐漸出現(xiàn)在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的內(nèi)陸城市。

（二）與在華印尼女傭接觸的兩大群體

在華印尼女傭主要接觸兩大群體，即中介和雇主。

從中介層面來(lái)看，外傭中介在輸送印尼女傭來(lái)華的產(chǎn)業(yè)鏈中扮演了最重要的角色。由于外籍人員從事家政行業(yè)在中國(guó)大陸（內(nèi)地）屬于非法行為，因此，印度尼西亞女性若想赴華幫傭，必須借助中介的幫助?？梢哉f(shuō)，印尼女傭只有通過(guò)中介才能夠接受培訓(xùn)、找到合適的雇主、辦理來(lái)華手續(xù)等。然而，由于印尼女傭?qū)χ薪榈囊蕾囆赃^(guò)高，在中介面前只能處于弱勢(shì)地位，甚至常常遭到虐待和剝削。中介常常利用信息的不對(duì)稱來(lái)欺騙印尼女傭，巧立各種費(fèi)用名目，從各項(xiàng)衍生的非法業(yè)務(wù)中獲利，例如代買機(jī)票或偷渡、代辦或偽造文件和簽證材料、高利賒貸等①。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，蘇州市一家外傭中介公司在2015年5月至2016年3月間通過(guò)介紹200余名外傭而獲得1000余萬(wàn)元人民幣的非法收入②。也就是說(shuō)，中介每成功介紹一名外傭可平均獲利5萬(wàn)元。暴利的誘惑使得中介隊(duì)伍愈發(fā)壯大，有的“黑中介”對(duì)外傭的盤剝和利用已觸及法律底線，例如利用外傭走私或販毒等。外傭中介是助長(zhǎng)在華非法移民團(tuán)體壯大的幫兇，也是非傳統(tǒng)安全中治理非法移民問(wèn)題需要打擊的重要對(duì)象。

從雇主層面來(lái)看，中方雇主是印尼女傭來(lái)華到崗后長(zhǎng)期接觸的群體。雖然雙方一般會(huì)在中介撮合下通過(guò)視頻進(jìn)行雙向選擇，但其實(shí)更多時(shí)候只是雇主從中介推薦的人選中進(jìn)行單向選擇，這對(duì)印尼女傭來(lái)說(shuō)并非良好的擇業(yè)環(huán)境。到崗前的短暫交流使得印尼女傭?qū)椭鞯钠沸小⒓彝キh(huán)境和真正的工作量都缺乏較為清晰的認(rèn)知和辨別。因此，印尼女傭來(lái)華后，若對(duì)服務(wù)的家庭不滿或遭到雇主家庭的虐待或剝削，她們也無(wú)法向政府部門尋求法律保護(hù)，通常只能私下解決或以“逃跑”告終。以一位服務(wù)于溫州雇主家庭的印尼女傭?yàn)槔?，在工?個(gè)月后，她選擇了從雇主家逃離，因?yàn)樗X得雇主家別墅面積太大，每日工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法承受③。事實(shí)上，由于非法身份，她們難以自主地更換雇主，若想擺脫雇主和中介的掌控和剝削，最終只能單方面逃離雇主家庭，成為“黑”在中國(guó)的非法移民。中方雇主也因?yàn)橥瑯拥脑螂y以維權(quán)，除了向中介尋求解決辦法，別無(wú)他法。有時(shí)，雇主甚至?xí)[瞞雇傭外傭的事實(shí)，避免受到法律的懲罰。

（三）非法的地位與尷尬的處境

長(zhǎng)期以來(lái)， 中國(guó)國(guó)際人才流動(dòng)處于 “出超” 地位， 由于低端勞動(dòng)力嚴(yán)重過(guò)剩且就業(yè)壓力巨大， 中國(guó)政府鼓勵(lì)引進(jìn)國(guó)外高層次人才，同時(shí)限制低層次外籍人士在華就業(yè)④。據(jù)中國(guó) 《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”）第六條規(guī)定： 用人單位聘用外國(guó)人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要，國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的崗位。家政服務(wù)是單純的勞務(wù)輸出，印尼女傭搶奪了中國(guó)家政工人的工作機(jī)會(huì)，不符合《規(guī)定》中引進(jìn)外籍人才的條件。印尼女傭無(wú)法持有合法的工作簽證進(jìn)入中國(guó)，也無(wú)法在中國(guó)《勞動(dòng)法》保護(hù)下從事家政服務(wù)。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)將按照《外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》第四十四條予以終止任職，并罰款或限期出境的處罰⑤。目前，“黑”在中國(guó)的印尼女傭時(shí)刻生活在法律的威懾之下，她們游走在法律的邊緣，是“見不得光”的非法群體。受非法勞工身份的約束，在華印尼女傭?qū)儆陔[秘的弱勢(shì)群體，處境艱難，既不受法律保護(hù)、難以融入陌生的環(huán)境，還時(shí)常面臨著中國(guó)法律的威懾以及中介和雇主的盤剝。

不僅如此，中國(guó)社會(huì)受傳統(tǒng)思維影響，對(duì)“保姆”“幫傭”“傭人”等詞匯帶有一定的歧視心理，這也正是造成中國(guó)高端家政人才稀缺的原因之一。作為來(lái)自異國(guó)他鄉(xiāng)的“洋保姆”，印尼女傭也免不了遭受世俗眼光的批判。中國(guó)香港“外傭居港權(quán)”案就是很好的參考范例。中國(guó)香港引進(jìn)外傭的歷史由來(lái)已久且已合法化，然而，即便在對(duì)外傭接受度較高的中國(guó)香港，當(dāng)談及外傭能否與在港務(wù)工的歐美白人一樣，在港居住滿七年后申請(qǐng)永久居留權(quán)時(shí)，中國(guó)香港社會(huì)反應(yīng)激烈，終審法院駁回其上訴①。這些都足以體現(xiàn)“外傭”的社會(huì)地位和受尊敬程度，有別于其他外籍務(wù)工人員。聯(lián)想到相對(duì)更為保守的中國(guó)內(nèi)地，可以預(yù)見，在語(yǔ)言不通、文化不同、膚色有別的情況下，在中國(guó)內(nèi)地務(wù)工的印尼女傭更加難以融入中國(guó)內(nèi)地社會(huì)，也難以尋求對(duì)其工作和社會(huì)地位的認(rèn)同。

綜上所述，目前在華從事家政服務(wù)的印尼女傭是一個(gè)真實(shí)存在且預(yù)期人數(shù)會(huì)持續(xù)增加的非法群體。由于中國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，她們?cè)谌A的生活和工作環(huán)境不容樂觀。中介和雇主對(duì)在華印尼女傭的支配權(quán)過(guò)大，陌生和非法的工作環(huán)境都使得印尼女傭維權(quán)難、逃脫難，難以適應(yīng)來(lái)華后的工作與生活。如此一來(lái)，不受社會(huì)接納的印尼女傭極易在不法分子的煽動(dòng)下成為違法犯罪活動(dòng)的幫兇或是直接升級(jí)為罪犯，成為嚴(yán)重?cái)_亂中國(guó)社會(huì)治安和影響國(guó)家安全的不穩(wěn)定因素。一直以來(lái)，非法移民問(wèn)題都是非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的研究重點(diǎn)，而包括印尼女傭在內(nèi)的外傭群體正逐漸成為中國(guó)非法移民群體的重要組成部分，她們的存在將會(huì)對(duì)中國(guó)的非傳統(tǒng)安全帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

二、非法印度尼西亞女傭帶來(lái)非傳統(tǒng)安全的問(wèn)題

一直以來(lái)，“人的安全”和“社會(huì)安全”都是非傳統(tǒng)安全所探討和研究的重要議題。不論是地區(qū)層次、 國(guó)家層次、 跨國(guó)層次還是全球?qū)哟嗡婕暗姆莻鹘y(tǒng)安全問(wèn)題，歸根結(jié)底都是需要對(duì)人的安全和社會(huì)安全進(jìn)行保障②。來(lái)華非法務(wù)工的印尼女傭雖然是外籍人士，但從某種程度上說(shuō)，她們已成為中國(guó)社會(huì)的組成部分，所衍生的安全問(wèn)題也屬于非傳統(tǒng)安全的“人的安全”研究。因而，為了在日益加劇的全球化趨勢(shì)下維護(hù)中國(guó)國(guó)家安全，需要著眼于在華的印尼女傭群體，對(duì)于其可能帶來(lái)的安全問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，從而在全球移民浪潮下實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定。從目前在華印尼女傭的生存現(xiàn)狀來(lái)看，她們給中國(guó)主要帶來(lái)四個(gè)方面的問(wèn)題和考驗(yàn)。

（一）為城市治理帶來(lái)“三非”難題

經(jīng)濟(jì)的騰飛和全球移民潮的到來(lái)使中國(guó)逐漸從移民輸出國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼褫斎雵?guó)，外籍人員的頻繁往來(lái)讓在華非法入境、非法居留和非法就業(yè)的外國(guó)人數(shù)量日益增加，隱藏于中國(guó)“新富家庭”中的印尼女傭群體正是其中的重要組成部分。實(shí)際上，隨著外傭市場(chǎng)需求的不斷增加，這個(gè)群體正在不斷壯大。她們寄居在中國(guó)家庭中，貼近中國(guó)居民的日常生活，看似是弱勢(shì)群體，實(shí)則潛藏著諸多的不安全因素，并給中國(guó)的城市治理帶來(lái)具有時(shí)代性的“新”難題——“三非問(wèn)題”。

首先是非法入境問(wèn)題。按照《規(guī)定》第八條規(guī)定要求：在中國(guó)就業(yè)的外國(guó)人應(yīng)持職業(yè)簽證入境。然而，由于外籍保姆在華屬于非法聘用職業(yè)，來(lái)華的印尼女傭皆無(wú)法獲批職業(yè)簽證（Z簽）。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，目前來(lái)華務(wù)工的印尼女傭主要通過(guò)旅游簽（L簽）、過(guò)境簽（G簽）或商務(wù)簽（M簽）入境。此外，由于印尼女傭輸出已成為印度尼西亞的一大產(chǎn)業(yè)，印度尼西亞政府部門對(duì)印度尼西亞女性出境審查較為寬松，使其出境程序變得容易。按照印度尼西亞法律規(guī)定，印度尼西亞公民需年滿21周歲方可出國(guó)從事家政服務(wù)①。然而，未滿21歲就出國(guó)從事家政服務(wù)的印度尼西亞女性大有人在。她們借助中介，通過(guò)辦理偽證假證，使用假護(hù)照或使用他人護(hù)照等方法蒙混出境。出境后，為進(jìn)一步簡(jiǎn)化入境中國(guó)的手續(xù)或免簽入境，她們?cè)谥薪楹汀吧哳^”的幫助下，利用中國(guó)政府為促進(jìn)外國(guó)人來(lái)華旅游提供的便利，可通過(guò)廣東省6日便利游及海南省15日免簽游入境②。通過(guò)這兩種途徑，印尼女傭可以先免簽赴中國(guó)港澳旅游，隨后參加中國(guó)港澳地區(qū)的旅行社組團(tuán)入境或是參加旅行團(tuán)直接免簽從海南省入境。入境后，這些印尼女傭與中介接頭，經(jīng)中介介紹與中國(guó)雇主見面并進(jìn)入雇主家中幫傭進(jìn)行非法務(wù)工。

其次是非法居留問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》 （以下簡(jiǎn)稱 “《條例》”）第十五條規(guī)定，在華居留證件分為工作類、學(xué)習(xí)類、記者類、團(tuán)聚類和私人事務(wù)類五種③。按照規(guī)定，入境的印尼女傭不符合《條例》中居留證的申領(lǐng)要求，她們無(wú)法向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)換發(fā)簽證或延長(zhǎng)停留期限，只能成為非法居留在中國(guó)的非法移民。在華非法居留期間，這些印尼女傭有可能受到中介或雇主的虐待，有的甚至成為人口販賣或被迫走私和運(yùn)輸毒品的受害者。2017年，北京市豐臺(tái)法院受理了一起外傭出逃的事件，涉案人員包括6名印度尼西亞籍女性和8名菲律賓籍女性。因尚未落實(shí)雇主家庭，她們被中介扣押護(hù)照并限制人身自由，直至一名菲傭出逃，才得以獲救④。然而，這些在華的印尼女傭并非只能被視為弱勢(shì)的受害者，有的也有可能發(fā)展成為實(shí)施偷竊、賣淫、運(yùn)毒和恐怖襲擊等違法行為的罪犯。她們的存在除了給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)安全問(wèn)題，還對(duì)中國(guó)政府對(duì)外國(guó)人的管理和人道救助提出考驗(yàn)。

再次是非法就業(yè)問(wèn)題。自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中?。幔﹥蓢?guó)各方面的合作促使中國(guó)成為印度尼西亞人的理想“淘金”之地。印度尼西亞勞工部前部長(zhǎng)哈尼夫（Hanif Dhakiri）表示，截至2016年，在華務(wù)工的印度尼西亞公民約有8.1萬(wàn)人，其中，不乏許多非法來(lái)華務(wù)工的印度尼西亞公民。單看2016年上半年，就有90位印度尼西亞公民因非法務(wù)工被遣返回國(guó)，還有27人正在走被遣返程序，然而這只是冰山一角。時(shí)任印度尼西亞駐華大使蘇更（Soegeng Raharjo）明確指出，在中國(guó)非法務(wù)工的印度尼西亞公民人數(shù)遠(yuǎn)超此數(shù)字⑤。根據(jù)中國(guó)法律，外國(guó)人需取得《外國(guó)人就業(yè)證》和外國(guó)人居留證件后才能在華務(wù)工，不屬于國(guó)家高端人才引進(jìn)行列的印尼女傭來(lái)華幫傭只能被劃歸為非法就業(yè)行為，成為在華“黑工”。從《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（四）》第十四條釋義來(lái)看，非法務(wù)工的印尼女傭、中介與中方雇主三方之間簽訂的勞動(dòng)合同以及印尼女傭與中方雇主之間的勞動(dòng)關(guān)系皆得不到人民法院的支持①。如此，印尼女傭和中方雇主處處受限，兩者的權(quán)益受到損害卻又投訴無(wú)門，不少印尼女傭只好單方面毀約逃離。實(shí)際上，包括印尼女傭在內(nèi)的外籍保姆偷逃事件時(shí)有發(fā)生②。出逃后的外籍保姆，有的向派出所或駐華使領(lǐng)館尋求幫助回國(guó)，有的則選擇繼續(xù)在中國(guó)“淘金”。然而，非法身份迫使她們無(wú)法謀求正當(dāng)工作，最終只能成為廉價(jià)勞動(dòng)力或偷盜涉毒甚至賣淫，在一定程度上影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳睢?/p>

由此，印尼女傭帶來(lái)的“三非問(wèn)題”并非只是牽涉到中方雇主和中介的外傭產(chǎn)業(yè)圈，從某種程度上看，她們的存在還反映了目前對(duì)外國(guó)人在華管理存在監(jiān)管漏洞?！叭恰蓖鈬?guó)人“入境易，管理難”的狀況若不得到及時(shí)的關(guān)注和重視，可以預(yù)見，這些數(shù)量龐大的非法移民將在未來(lái)對(duì)中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和非傳統(tǒng)安全帶來(lái)嚴(yán)重危害。

（二）更多地參與跨國(guó)犯罪活動(dòng)

現(xiàn)在的印度尼西亞在華非法移民群體人數(shù)較之前應(yīng)該更加龐大。其中，新興的印尼女傭成為其主要組成部分。順應(yīng)中國(guó)對(duì)于外傭的市場(chǎng)需求，來(lái)華印尼女傭規(guī)模增大、更迭迅速、出入中國(guó)國(guó)境頻繁，不法分子借此便利利用其性別優(yōu)勢(shì)，以金錢為誘餌，趁機(jī)使其協(xié)助或直接參與毒品走私、人口拐賣、恐怖襲擊、洗錢和網(wǎng)絡(luò)犯罪等跨國(guó)犯罪活動(dòng)③。其中，人口拐賣、毒品走私和恐怖主義威脅是與這些來(lái)華印尼女傭關(guān)聯(lián)程度最高的跨國(guó)犯罪行為。

近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中印（尼）兩國(guó)之間的貧富差距不斷加大，許多印度尼西亞女性有了來(lái)華“淘金”的打算。然而，由于語(yǔ)言和文化上的差異以及對(duì)中國(guó)相關(guān)政策和情況的不了解，有些受教育程度較低的印度尼西亞女性會(huì)成為不法分子的目標(biāo)，淪為跨國(guó)人口販賣的受害者。通常，不法分子會(huì)偽裝成中介，以“去中國(guó)做保姆賺錢”為由欺騙這些印度尼西亞女性離境，隨后扣押其證件和財(cái)物，將她們販賣至中國(guó)做“外國(guó)媳婦”或者強(qiáng)迫其賣淫。2019年6月底，印度尼西亞移民工會(huì)（SBMI）西加里曼丹代表處向印度尼西亞媒體揭發(fā)，至少有數(shù)十位印度尼西亞女性以“跨國(guó)婚姻”或“出國(guó)當(dāng)保姆”為由被“黑中介”騙到中國(guó)，音訊全無(wú)。事件經(jīng)媒體大肆渲染，引起了印度尼西亞社會(huì)和政府的廣泛關(guān)注。經(jīng)印度尼西亞駐華大使館證實(shí)，已營(yíng)救18名印度尼西亞受害者，她們?cè)谥袊?guó)被迫從早到晚干活， 沒有薪水， 還遭到性暴力和家庭暴力，其中還包括一名14歲的未成年人④。7月底，印度尼西亞外交部部長(zhǎng)蕾特諾與中國(guó)外交部部長(zhǎng)王毅舉行雙邊會(huì)晤，重點(diǎn)討論中?。幔┤绾喂餐鉀Q上述問(wèn)題。印度尼西亞方面要求中方從人口販賣的角度審視此問(wèn)題⑤。

走私、運(yùn)輸和販賣毒品一直是中國(guó)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊的違法犯罪行為。然而，有些來(lái)華務(wù)工的印尼女傭卻成為販毒集團(tuán)進(jìn)行毒品交易的工具。據(jù)美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)印度尼西亞版（CNN Indonesia）報(bào)道，在印度尼西亞活動(dòng)的跨國(guó)販毒集團(tuán)中，幾乎全都會(huì)選用女性走私毒品往中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港、馬來(lái)西亞和泰國(guó)等地①。通常，這些跨國(guó)販毒集團(tuán)會(huì)借印度尼西亞勞工供應(yīng)商（Penyedia Jasa Tenaga Kerja Indonesia）的身份掩護(hù)前往村鎮(zhèn)尋找受教育程度低或情感受挫的女性，以介紹“去中國(guó)做保姆”為由，騙其順便攜帶一只裝有重要文件實(shí)則藏有毒品的手提箱到中國(guó)交付給指定人員。在此過(guò)程中，這些印度尼西亞女性通常會(huì)得到2500～5000元人民幣不等的酬勞②。除了這種首次從印度尼西亞來(lái)華幫傭的“新”印度尼西亞女性，具有在中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)做保姆經(jīng)驗(yàn)或從雇主家庭偷逃后“黑”在中國(guó)的“老”印尼女傭群體也面臨參與毒品犯罪的誘惑。中國(guó)澳門印度尼西亞勞工收容所員工曾說(shuō)道：“一些在中國(guó)香港和中國(guó)澳門的印尼傭受到中國(guó)內(nèi)地開出的高工資吸引，會(huì)使用旅游簽從深圳和珠海入境中國(guó)內(nèi)地，她們中有的人確實(shí)仍在做保姆，然而有一些卻在參與毒品運(yùn)輸③?！边@些參與毒品犯罪的“老”印尼女傭已有多年的在華生活經(jīng)驗(yàn)，有的甚至?xí)f(shuō)普通話或粵語(yǔ)，比之“新”印尼女傭，她們經(jīng)驗(yàn)豐富、更善于躲避， 也更加難以被邊檢和公安等部門發(fā)現(xiàn)， 為中國(guó)打擊毒品犯罪工作增加更多的困難。

（三）潛藏的恐怖主義威脅

恐怖主義是當(dāng)下世界各國(guó)所面臨的巨大威脅和重要議題，也是非傳統(tǒng)安全所研究的典型案例，在華印尼女傭的特殊背景所涉及的潛在恐怖主義威脅成為中國(guó)政府需要警惕和防范的重點(diǎn)。印度尼西亞是世界上穆斯林人口最多的國(guó)家，穆斯林占全國(guó)總?cè)丝诘?7.2%，約為2.07億人④。自2002年巴厘島恐怖襲擊事件發(fā)生以來(lái)，印度尼西亞國(guó)內(nèi)一直面臨著恐怖主義的威脅。尤其自2014年“伊斯蘭國(guó)”（IS）出現(xiàn)以來(lái)，恐怖主義對(duì)印度尼西亞的滲透日漸加劇。同年，IS在敘利亞組建以馬來(lái)西亞和印度尼西亞武裝分子為核心的“馬來(lái)群島單位”（Katibah Nusantara Lid Daulah Islamiyyah）⑤，使得包括印度尼西亞在內(nèi)的東南亞國(guó)家面臨的恐怖主義威脅不斷升級(jí)，恐怖襲擊事件屢次發(fā)生，如2016年1月雅加達(dá)爆炸槍擊事件、2016年7月中爪哇梭羅市的自殺式炸彈襲擊、2017年5月雅加達(dá)公交車站爆炸事件及2018年5月泗水連環(huán)爆炸襲擊案等⑥。在這些恐怖襲擊事件中已出現(xiàn)女性恐怖分子的身影。印度尼西亞雅加達(dá)沖突政策分析研究所（Institute for Policy Analysis of Conflict）的研究表明，近年來(lái)，印度尼西亞女性極端分子人數(shù)不斷增多，在印度尼西亞恐怖襲擊事件中的涉案率也不斷增加。起初，她們跟隨丈夫、帶著孩子，以家庭為單位走上街頭，為其“偉大的信仰”而戰(zhàn)，如泗水的爆炸襲擊和詩(shī)都阿佐的自殺式爆炸襲擊就是如此⑦;后來(lái)，逐漸升級(jí)為印度尼西亞女性極端分子單獨(dú)作案。女性正在成為印度尼西亞乃至世界范圍內(nèi)恐怖主義活動(dòng)的參與者。

多數(shù)來(lái)華幫傭的印度尼西亞女性信仰伊斯蘭教，較基督教和天主教而言，印尼女傭的宗教信仰在中國(guó)居民中的被接納度較低。尤其隨著IS崛起和多起自殺式爆炸襲擊發(fā)生后，中國(guó)乃至世界范圍內(nèi)都籠罩著恐怖主義的威脅，甚至發(fā)酵為對(duì)伊斯蘭教和穆斯林的排斥和恐懼。如此一來(lái)，陌生的工作環(huán)境、非法的務(wù)工身份、處于社會(huì)底層的保姆工作和非穆斯林人士對(duì)伊斯蘭教的偏見容易導(dǎo)致印尼女傭感到心靈上的孤獨(dú)和對(duì)身處環(huán)境的不認(rèn)同，給恐怖組織或“圣戰(zhàn)”分子提供了乘虛而入的機(jī)會(huì)，使得這些感到不被“尊重”、不獲“認(rèn)同”、渴望“平等”的印尼女傭被“洗腦”后變?yōu)闃O端分子，為中國(guó)帶來(lái)恐怖主義的威脅。

目前，中國(guó)境內(nèi)并未發(fā)生因印尼女傭?qū)е碌目忠u事件， 但政府部門不應(yīng)掉以輕心，因?yàn)樾录悠潞椭袊?guó)香港已在面臨印尼女傭帶來(lái)的恐怖威脅。據(jù)悉，在新加坡，有19名印尼女傭被查出與IS有聯(lián)系，且是“神權(quán)游擊隊(duì)”（JAD）的支持者，其中，有3名印尼女傭因涉嫌資助恐怖主義相關(guān)活動(dòng)在新加坡內(nèi)部安全法令下被拘捕①;在中國(guó)香港，約有45名印尼女傭支持極端主義或與IS有聯(lián)系②。她們通過(guò)傳教、郵件、短信、瓦次普（WhatsApp）等途徑和平臺(tái)與IS成員或“圣戰(zhàn)”分子聯(lián)系。在極端分子的激勵(lì)、傳教和“洗腦”下，印尼女傭被鼓勵(lì)“沖破束縛”“做有價(jià)值的人”③，成為潛在的恐怖主義威脅。由于恐怖主義有溢出效應(yīng)的特點(diǎn)④，中國(guó)有關(guān)部門務(wù)必需要防范于未然，重視對(duì)印尼女傭的管理和監(jiān)控，遏制印尼女傭在華的增長(zhǎng)速度。

（四）考驗(yàn)中國(guó)政府對(duì)外傭中介和非法移民的監(jiān)管體系

外傭市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，來(lái)華印尼女傭人數(shù)激增，外傭產(chǎn)業(yè)屢禁不止，恰好反映出中國(guó)政府對(duì)外國(guó)人的監(jiān)管體系和對(duì)外傭中介的管理存在問(wèn)題。通過(guò)對(duì)印尼女傭和外傭市場(chǎng)的研究，雖然外籍保姆在華屬于非法勞工，但因目前中國(guó)對(duì)外國(guó)人入境出境管理的相關(guān)法律法規(guī)不完善，外傭行業(yè)目前在中國(guó)屬于“灰色地帶”，若無(wú)人舉報(bào)，有關(guān)部門一般不會(huì)主動(dòng)入戶搜查或采取相關(guān)的管理舉措?！盁o(wú)人主動(dòng)監(jiān)察，無(wú)人主動(dòng)去管”讓外傭中介愈發(fā)猖狂，在華的印尼女傭人數(shù)得以迅速增加。目前做外傭中介生意的家政公司有的根本沒有實(shí)際的公司地址，有的甚至只是個(gè)人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行交易，有的家政公司將菲傭、印尼傭等外傭堂而皇之地寫在廣告中。不僅如此，插手涉足外籍保姆生意的正規(guī)家政公司也逐漸增多⑤。事實(shí)上，這些家政公司的員工全都清楚雇傭外籍保姆是非法行為，外籍保姆在華屬于“黑工”，然而，他們并未因此停止交易，反而變得更加謹(jǐn)慎，有的還打起“游擊”，只與顧客在商場(chǎng)或臨時(shí)租賃的場(chǎng)所見面，甚至謹(jǐn)慎地不留下任何書面文書?？梢钥闯觯@些外傭中介并不畏懼從事該行業(yè)所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上，他們對(duì)法律漏洞相當(dāng)熟悉，也明了法律的底線。在暴利的誘惑下，他們不惜知法犯法。

從來(lái)華做保姆的印尼女傭來(lái)看，她們有的是曾在中國(guó)港澳臺(tái)幫傭的“老”印尼女傭，這一類印尼女傭往往也清楚到中國(guó)大陸（內(nèi)地）幫傭是非法行為，但受利益驅(qū)使，她們?nèi)匀贿x擇知法犯法，赴中國(guó)大陸（內(nèi)地）非法務(wù)工;有的印尼女傭則是受印度尼西亞當(dāng)?shù)氐摹芭ｎ^”推薦，為了中介描畫的“淘金夢(mèng)”懵懂地來(lái)華務(wù)工，她們有的到了中國(guó)后才明白這是非法務(wù)工，但因受控于中介，往往也無(wú)計(jì)可施，只能聽從中介安排。確實(shí)，根據(jù)中國(guó)的法律法規(guī)對(duì)外國(guó)人來(lái)華非法務(wù)工的懲罰力度來(lái)看，這些印尼女傭所面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)低于來(lái)華幫傭所帶來(lái)的利益。

造成外傭中介的猖獗和印尼女傭的無(wú)畏的，雖然也有金錢和利益的推動(dòng)，但更重要的是中國(guó)的監(jiān)管體系對(duì)其的威懾力薄弱。中國(guó)對(duì)外傭中介和非法移民的監(jiān)管系統(tǒng)分為立法和執(zhí)法兩部分。從立法層面來(lái)看，中國(guó)對(duì)外國(guó)人入出境管理的立法存在分散不統(tǒng)一、 滯后和管控力不足的問(wèn)題; 對(duì)從事外籍保姆生意的中介群體也存在責(zé)任和刑法劃分不細(xì)的問(wèn)題①。雖然2012年《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國(guó)公民和外國(guó)人出入境管理法的整合，但至今仍未出臺(tái)一部完整的移民法，導(dǎo)致管理外國(guó)人入出境問(wèn)題的法律法規(guī)分散在《出境入境管理法》《刑法》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》等法律法規(guī)條例中，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)重合偏差問(wèn)題，造成管理混亂。不僅如此，隨著全球化移民潮的到來(lái)，現(xiàn)行的《出境入境管理法》已跟不上中國(guó)從移民輸出大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼褫斎氪髧?guó)的現(xiàn)實(shí)變化，在對(duì)非法移民的權(quán)益保護(hù)和人道救濟(jì)問(wèn)題上以及像印尼女傭問(wèn)題中涉及的非法中介和雇主等的管理問(wèn)題上仍存在空白或缺乏細(xì)致的規(guī)定，從而導(dǎo)致執(zhí)法上的困難。

從執(zhí)法層面來(lái)看，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法主體分散和執(zhí)法配套設(shè)施的落后是導(dǎo)致非法移民管控力低的主要原因，其中最為主要的是執(zhí)法主體不統(tǒng)一問(wèn)題。雖然中國(guó)政府已成立了國(guó)家移民局來(lái)進(jìn)行移民管理，然而涉及到外國(guó)人來(lái)華的各個(gè)階段，牽涉部門繁多，如外交部、人力資源和社會(huì)保障部、公安部和邊檢部門等，部門間信息相對(duì)獨(dú)立、溝通不足，當(dāng)需要協(xié)同合作時(shí)，往往造成工作滯后，影響管理工作的正常進(jìn)行②。不僅如此，由于多部門執(zhí)法且立法不夠完善，還容易造成互相推卸責(zé)任或受到人情或賄賂的影響，導(dǎo)致執(zhí)法力度不嚴(yán)，對(duì)非法移民及相關(guān)涉案人員的威懾力度不足，從而助長(zhǎng)非法移民的氣焰。

三、治理建議

“移民時(shí)代”的到來(lái)讓非法移民治理成為各國(guó)維護(hù)國(guó)家非傳統(tǒng)安全的重要手段，中國(guó)也不例外。在華印尼女傭雖然只是非法移民的組成部分，但對(duì)其治理是否妥當(dāng)不僅關(guān)系著國(guó)家安全問(wèn)題，還牽涉到中國(guó)與周邊鄰國(guó)的友好關(guān)系，尤其是包括印度尼西亞在內(nèi)的東盟各國(guó)。因此，為了維護(hù)國(guó)家安全、 樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象、彰顯人道主義精神，中國(guó)政府可考慮采取如下手段，治理印尼女傭問(wèn)題：

（一）建立完善的移民監(jiān)管體系

健全的移民監(jiān)管體系是政府對(duì)轄下移民進(jìn)行強(qiáng)力約束和有效管理的根本途徑。就目前中國(guó)對(duì)移民管理的現(xiàn)狀來(lái)看，其立法和執(zhí)法上仍存在諸多問(wèn)題。因此，要從根本上對(duì)印尼女傭這一“三非”群體進(jìn)行治理，中國(guó)政府需要立足自身國(guó)情，構(gòu)建一套符合“移民時(shí)代”的聯(lián)動(dòng)移民監(jiān)管體系。從立法層面來(lái)說(shuō)，整合現(xiàn)行的各項(xiàng)法律法規(guī)，設(shè)立一套獨(dú)立的移民法，細(xì)化移民管理?xiàng)l例，是加強(qiáng)移民管理、明確執(zhí)法職責(zé)、提高執(zhí)法效率和保障移民權(quán)益的根本途徑。同時(shí)，加大對(duì)印尼女傭、外傭中介和中方雇主三方的懲罰力度，樹立法律威嚴(yán)，也是震懾和防范印尼女傭來(lái)華務(wù)工、外傭中介以身試法和中方雇主非法雇傭的有效辦法。根據(jù)現(xiàn)行的《出境入境管理法》規(guī)定，對(duì)非法入境的外國(guó)人最高處五日以上十日以下拘留，一萬(wàn)元以下罰款;對(duì)非法居留的外國(guó)人處以警告，最高處總額不超過(guò)一萬(wàn)元的罰款或五日以上十五日以下拘留;對(duì)非法就業(yè)的外國(guó)人，最高處五日以上十五日以下拘留，并處二萬(wàn)元以下罰款①。相較于來(lái)華務(wù)工可獲得6萬(wàn)元人民幣以上年薪，半個(gè)月不到的拘留和相對(duì)來(lái)說(shuō)很少的罰金對(duì)印尼女傭來(lái)說(shuō)，犯罪成本是比較低的，更何況中國(guó)政府在對(duì)非法移民執(zhí)法上的松散讓她們更是無(wú)所畏懼。

從執(zhí)法層面上看，明確執(zhí)法主體職責(zé)，通過(guò)構(gòu)建一個(gè)完整的信息化管理系統(tǒng)，聯(lián)動(dòng)各有關(guān)部門對(duì)移民實(shí)現(xiàn)主動(dòng)追蹤和管理，才能真正體現(xiàn)政府對(duì)移民的管控效力，高效打擊“三非”群體并遏制中國(guó)境內(nèi)印尼女傭人數(shù)的增加。在這一方面，中國(guó)政府已邁出重要一步——設(shè)立中國(guó)國(guó)家移民管理局。在職責(zé)上，國(guó)家移民管理局主要負(fù)責(zé)出入境管理、口岸證件查驗(yàn)、外國(guó)人停留居留和永久居留管理以及牽頭協(xié)調(diào)“三非”外國(guó)人治理和非法移民遣返等工作②。然而，在實(shí)踐上，中國(guó)國(guó)家移民管理局主要發(fā)揮著移民政策制定和政務(wù)服務(wù)的作用，不具備獨(dú)立開展移民執(zhí)法的能力，對(duì)包括印尼女傭在內(nèi)的“三非”外國(guó)人的管理依然需要依靠外交部、公安部和邊檢部門等的輔助。在這一方面，美國(guó)先進(jìn)的移民治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國(guó)移民事務(wù)主要由移民歸化局管理，其下轄三局分工明確并具備實(shí)際的執(zhí)法能力。在職能上，其下轄的海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）主要負(fù)責(zé)移民出入境檢查與邊境巡邏任務(wù);針對(duì)美國(guó)境內(nèi)的非法移民，由下轄的移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、拘押和遣返③。由此可見，若想在中國(guó)境內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)印尼女傭等“三非”群體的有力打擊，在立法上需要明確執(zhí)法主體，并賦予中國(guó)國(guó)家移民管理局獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力，擺脫其對(duì)輔助部門的依賴;在資源配備上也需要為其提供足夠的資金和人力以便有效進(jìn)行對(duì)“三非”群體的管理;在信息溝通上，可以借鑒美國(guó)“訪客計(jì)劃”（US-VISIT Program）經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)各部門間信息共享和對(duì)入境移民的全程監(jiān)控④。

（二）嚴(yán)厲打擊中國(guó)國(guó)內(nèi)外傭中介

外傭中介可以說(shuō)是整個(gè)中國(guó)外傭產(chǎn)業(yè)鏈的核心環(huán)節(jié)，也是導(dǎo)致在華印尼女傭人數(shù)不斷增加的直接因素。然而，由于中國(guó)政府對(duì)外籍保姆及外傭中介的監(jiān)管松散，越來(lái)越多的人在利益驅(qū)使下開始以身試法從事外傭中介工作。這些外傭中介為躲避追查、減少營(yíng)業(yè)成本，多選擇開設(shè)靈活機(jī)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)虛擬店鋪，通過(guò)使用微信、QQ和自設(shè)主頁(yè)等網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)布印尼女傭的資源信息招攬生意;有的外傭中介則會(huì)依托正規(guī)家政服務(wù)公司，將提供印尼女傭等外籍保姆服務(wù)列為隱藏菜單，在顧客上門咨詢時(shí)向中國(guó)雇主推薦。而且，為了保障有印尼女傭可供，中國(guó)的外傭中介通常會(huì)與印度尼西亞中介“牛頭”建立合作關(guān)系以獲得穩(wěn)定的傭工資源⑤。可以看出，在整個(gè)外傭生意中，外傭中介發(fā)揮著連接上下線的核心作用。如果沒有外傭中介在中國(guó)境內(nèi)聯(lián)系雇主、接收印尼女傭，印尼女傭產(chǎn)業(yè)是很難在中國(guó)發(fā)展起來(lái)的。外傭中介是加劇外籍保姆群體所帶來(lái)的“三非”問(wèn)題的主要推手，因此，要想遏制印尼女傭在華數(shù)量的繼續(xù)增加、緩解在華外國(guó)人“三非”問(wèn)題，中國(guó)政府需要開展針對(duì)外傭中介的清掃行動(dòng)，大力打擊外傭中介的不法行為。

目前，違法成本低和職能部門監(jiān)管存在漏洞是導(dǎo)致外傭中介猖獗的主要原因。因此，為了加強(qiáng)對(duì)外傭中介的打壓力度，中國(guó)政府需要在法律上加強(qiáng)對(duì)外傭中介的懲戒，在監(jiān)察上增強(qiáng)自身的主動(dòng)性。在法律方面，按照現(xiàn)行的《出境入境管理法》規(guī)定，若外傭中介容留、藏匿印尼女傭，協(xié)助印尼女傭逃避檢查，或者為印尼女傭違法提供出入境證件，最高將判處五日以上十五日以下拘留，并處五千元以上二萬(wàn)元以下罰款;若外傭中介介紹印尼女傭非法就業(yè)，對(duì)個(gè)人處每非法介紹一人五千元，總額不超過(guò)五萬(wàn)元的罰款，對(duì)單位處每非法介紹一人五千元，總額不超過(guò)十萬(wàn)元的罰款①?？梢钥闯觯冻鼍橙刖彻芾矸ā穼?duì)外傭中介的處罰主要以經(jīng)濟(jì)處罰為主且處罰數(shù)額相較于每完成一單介紹工作即可至少獲利五萬(wàn)元的利潤(rùn)來(lái)說(shuō)無(wú)疑毫無(wú)約束力度。因此，中國(guó)政府需要完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化針對(duì)外傭中介這類非法介紹外國(guó)人就業(yè)群體的認(rèn)責(zé)制度，并加大對(duì)主要責(zé)任人的懲戒力度。在對(duì)外傭中介的監(jiān)察方面，政府部門應(yīng)改被動(dòng)響應(yīng)為主動(dòng)監(jiān)察，主動(dòng)出擊，清掃轄內(nèi)的外傭中介群體。以蘇州市吳中區(qū)法院受理的一起外傭中介組織他人偷越國(guó)（邊）境案為例，犯罪嫌疑人王某在做外傭生意的一年間共招募了200多名外傭，其中有69名印尼女傭。王某稱外傭中介生意雖然違法，但是沒有人管，因此做這個(gè)生意風(fēng)險(xiǎn)不大②。實(shí)際上也確實(shí)如此，王某之所以會(huì)被拘捕，并不是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)和勞動(dòng)部門的主動(dòng)監(jiān)察，而是遭到業(yè)內(nèi)同行的舉報(bào)。因此，為了加快對(duì)外傭中介的打擊，公安部門、勞動(dòng)部門和工管部門在針對(duì)外傭中介問(wèn)題上需要互相配合，加強(qiáng)對(duì)家政服務(wù)業(yè)的審查，開通舉報(bào)熱線，定期走訪、主動(dòng)出擊。

（三）促進(jìn)和加強(qiáng)與印度尼西亞政府間的跨國(guó)合作

治理印尼女傭帶來(lái)的“三非” 問(wèn)題， 除了依靠中國(guó)政府自身的努力，也離不開印度尼西亞政府的協(xié)助和支持。從對(duì)印尼女傭產(chǎn)業(yè)鏈的分析中可以看出，產(chǎn)業(yè)鏈的主要構(gòu)成成員有：中方雇主、中方外傭中介、印尼女傭和印尼中介。在對(duì)中方雇主和中方外傭中介的管理上，中國(guó)政府可依法對(duì)其行使最大的主權(quán)。然而，在對(duì)印尼女傭和印尼中介的管理上，印度尼西亞政府的審查監(jiān)管才能發(fā)揮最大的作用。事實(shí)上，在印度尼西亞，印尼女傭輸出已成為一個(gè)成熟的產(chǎn)業(yè)，女傭們寄回國(guó)內(nèi)的薪資也成為印度尼西亞重要的外匯來(lái)源。因此，印度尼西亞“牛頭”在印度尼西亞的地位與非法中介在中國(guó)并不相同，他們屬于合法經(jīng)營(yíng)、合法輸出，印度尼西亞政府難以用法律手段對(duì)其進(jìn)行審查。此外，在出入境監(jiān)管方面，印度尼西亞海關(guān)對(duì)公民出入境管理較為松散，使得有些不符合出國(guó)務(wù)工資格的人員也能夠輕易地離境務(wù)工，這對(duì)中國(guó)治理印尼女傭問(wèn)題來(lái)說(shuō)造成極大的難度和負(fù)面影響。因此，加強(qiáng)與印度尼西亞政府之間的合作，加強(qiáng)與印度尼西亞駐中國(guó)使領(lǐng)館的溝通，從源頭上對(duì)印尼女傭進(jìn)行管制，對(duì)于中國(guó)政府開展印尼女傭治理行動(dòng)會(huì)有極大幫助。

目前，中國(guó)政府已在這方面做出了許多努力。在2004年中國(guó)與東盟簽署的《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》框架下，中國(guó)與包括印度尼西亞在內(nèi)的東盟各國(guó)就打擊非法移民、販毒、恐怖主義和洗錢等方面開展了諸多合作③。此外，中國(guó)還積極參加每屆舉辦的東盟與中國(guó)（10+1）和東盟與中日韓（10+3）打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，并在非法移民領(lǐng)域開展了多項(xiàng)聯(lián)合行動(dòng)。2018年，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)出訪印度尼西亞期間，雙方簽署了《中華人民共和國(guó)政府和印度尼西亞共和國(guó)政府聯(lián)合聲明》，以期夯實(shí)政治安全領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域和社會(huì)人文領(lǐng)域的全面合作，其中，政治安全領(lǐng)域就談到了要加強(qiáng)引渡、反恐和禁毒等領(lǐng)域合作①。然而，雖然中國(guó)已經(jīng)與印度尼西亞在非法移民問(wèn)題上進(jìn)行了合作，但不可掉以輕心。隨著中?。幔﹥蓢?guó)各方面合作的加深，人員往來(lái)將變得更加頻繁，越來(lái)越多的非法移民包括印尼女傭可能會(huì)入境中國(guó)。因此，中?。幔╇p方應(yīng)該持續(xù)加強(qiáng)打擊非法移民方面的合作，商討聯(lián)合打擊機(jī)制以應(yīng)對(duì)“移民時(shí)代”所帶來(lái)的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。

四、余論

在強(qiáng)化監(jiān)管、加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全跨國(guó)合作的同時(shí)，也應(yīng)看到中國(guó)的家政市場(chǎng)規(guī)模已破萬(wàn)億，市場(chǎng)需求量劇增， 尋找一個(gè) “高端保姆”是不少“新富家庭”的迫切需要。但作為雇主，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到雇傭外籍保姆是非法行為，理性分析其中的利弊。另一方面，中國(guó)政府有關(guān)部門要采取措施為家政業(yè)“賦能”，提升家政行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，在準(zhǔn)備充分、條件適合和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，是否應(yīng)適當(dāng)考慮分地區(qū)、分階段地開放外籍保姆市場(chǎng)，讓高質(zhì)量的外傭進(jìn)入中國(guó)家庭，用嚴(yán)格監(jiān)管及時(shí)消弭家政行業(yè)的不安全因素，疏堵結(jié)合，紓解家政困局，以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求。

注：本文系2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《華僑華人與我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16JJD810006）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯：顏? 潔）