特別行政區(qū)行政長官雙重負責關系的功能結(jié)構(gòu)與實踐圖景

摘 ?要：香港社會近些年來出現(xiàn)的諸多社會事件都嚴重損害了香港的繁榮穩(wěn)定、威脅了國家的主權(quán)安全。作為既要向中央人民政府負責又要向特別行政區(qū)負責的行政長官，是中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合的關鍵。行政長官負責的對象一方面是指整個中央國家機關所代表的國家主權(quán)，并通常授權(quán)國務院履行治理任務;另一方面則是指維護特別行政區(qū)的整體利益。雙重負責根本上是相統(tǒng)一的，但各方對根本利益可能有不同理解。行政長官需要協(xié)調(diào)好合作與支持、調(diào)和與矯正功能的負責關系，強化承上啟下的憲制地位。中央政府也需在確保管治權(quán)全面性、權(quán)威性的基礎上，重視權(quán)力行使的謙抑性。

關鍵詞：行政長官;特別行政區(qū);中央人民政府;雙重負責關系

中圖分類號：D613 ?文獻標識碼：A ??文章編號：2096-3378（2020）05-0068-10

一、問題的提出

作為中央與特別行政區(qū)關系的紐帶，行政長官在特別行政區(qū)制度的運作當中占據(jù)承上啟下的關鍵地位^[1]?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（簡稱《香港基本法》）第43條與《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（簡稱《澳門基本法》）第45條皆指出，行政長官是特別行政區(qū)的首長，代表特別行政區(qū)，并依照基本法對中央人民政府和特別行政區(qū)負責。在中央授予特別行政區(qū)行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)等廣泛的高度自治權(quán)后，行政長官成為中央行使全面管治權(quán)的重要路徑。然而，近些年“一國兩制”在香港的實踐出現(xiàn)了一些新情況，香港反對派和一些外部勢力對中央政府和特區(qū)政府大肆攻擊，出現(xiàn)了非法“占中”、立法會議員違法宣誓、成立“港獨”組織、非法集會、攬炒立法會等事件，國家安全與香港的繁榮穩(wěn)定日益受到挑戰(zhàn)，特別行政區(qū)制度的完善面臨現(xiàn)實緊迫性。如何從健全制度機制的角度將中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合起來，成為香港行穩(wěn)致遠的關鍵。這意味著行政長官必須要承擔起統(tǒng)領責任，確保行政長官能夠代表整個特別行政區(qū)，把對中央負責的要求落到實處^[2]。

學界對此問題的討論起步較早，但體系化不足。早在《香港基本法》制定時，就行政長官對中央人民政府以及特別行政區(qū)負責的內(nèi)容與關系就產(chǎn)生了三種爭議^[3]。第一是行政長官對中央人民政府負責的對象和內(nèi)容不清，如向中央人民政府的何人或何機關負責？行政長官就哪一方面向中央人民政府負責？第二是特別行政區(qū)的含義不清，其認為中央人民政府是一個具體的機關，但特別行政區(qū)是個抽象的整體，單純規(guī)定行政長官對特別行政區(qū)負責過于空泛，是否等同于對立法會負責？第三是行政長官對中央人民政府負責和對特別行政區(qū)負責有何分別，如果出現(xiàn)分歧，行政長官應向誰負責？學界的回應大致可以分為三種類型：第一種是就行政長官的法律地位進行明確，指出行政長官的身份是特別行政區(qū)的首長，而不只是行政機關的首長^[4];第二種是根據(jù)基本法的規(guī)范設置，就行政長官雙重負責的法律基礎與負責內(nèi)容進行解釋與羅列^[5];第三種是針對實踐中的法律爭議，如行政長官是否有權(quán)提請全國人大常委會釋法等問題進行討論^[6]。但上述研究尚未就行政長官雙重負責之間的關系進行研究，特別是行政長官雙重負責所應發(fā)揮的功能仍有待進一步探討。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“健全特別行政區(qū)行政長官對中央政府負責的制度”。行政長官的雙重負責關系是健全負責制度的重要前提。本文擬圍繞行政長官負責對象的規(guī)范內(nèi)涵、雙重負責關系的功能結(jié)構(gòu)展開討論，并借由負責功能的規(guī)范理解回應中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合的行使方式。

二、“中央人民政府”與“特別行政區(qū)”的憲制內(nèi)涵

（一）復合還是單一：“中央人民政府”的概念分析

中央人民政府的概念本身無法在《香港基本法》或《澳門基本法》中找到直接的答案，而應當從憲法與基本法的規(guī)范與實踐中共同尋找內(nèi)涵。其應當包含兩個層次：其一是廣義上的中央人民政府，即行政長官負責的對象是整個中央國家機構(gòu)。其二則是狹義上的中央人民政府，即實踐中行政長官負責的機制主要透過國務院進行，從性質(zhì)上而言是全國人民代表大會的授權(quán)。行政長官向廣義上的中央人民政府負責，體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，從基本法的修改條文可以看出中央人民政府與國務院的區(qū)別。作為憲制性法律的《香港基本法》與《澳門基本法》應當具有法律確實性的安定^[7]，特別是在同一部法律當中，對于相同的概念應當使用相同的表述，避免引起不必要的紛爭。在前文已經(jīng)使用“中央人民政府”這一概念的情況下，《香港基本法》第159條第2款作出了“本法的修改提案權(quán)屬于全國人民代表大會常務委員會、國務院和香港特別行政區(qū)”的規(guī)定;《澳門基本法》第144條第2款亦如此。這說明中央人民政府的概念在特定情形下異于國務院，否則《香港基本法》與《澳門基本法》在上下文的表述當中應當使用同一概念，而非區(qū)別對待。

第二，在維護國家安全的語境下，“中央人民政府”所保護的法益范圍廣于國務院的范圍，而延伸至整個中央國家機關所構(gòu)成的政權(quán)?！断愀刍痉ā返?3條與《澳門基本法》第23條都規(guī)定了應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為。而《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》第22條則規(guī)范為顛覆國家政權(quán)罪。作為中華人民共和國不可分離的部分，香港與澳門應當承擔維護國家安全的憲制責任。而國家安全應當包含政權(quán)安全在內(nèi)的整體安全。因此，基本法第23條所規(guī)范的中央人民政府也不僅指國務院，而是透過保障中央國家機關來維護中華人民共和國的政權(quán)。禁止顛覆中央人民政府就是在保障國家的整體政治安全，條文措辭的區(qū)別有助于更加準確地理解此處中央人民政府的含義。

第三，在國防事務的語境下，中央人民政府不等于中央軍事委員會?！断愀刍痉ā放c《澳門基本法》第14條都規(guī)定了中央人民政府負責特別行政區(qū)的防務。防務即國防事務。在《澳門基本法》有關防務的實踐上，可以清楚地看到行使防務權(quán)的機關。1999年6月28日，第九屆全國人大常委會第十次會議通過了《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)駐軍法》;1999年12月19日中央軍委發(fā)布了解放軍進駐澳門特區(qū)的命令;20日中午12時駐澳部隊正式進駐，開始履行防務職責^[8]。同時《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)駐軍法》第2條明確規(guī)定了澳門駐軍由中央軍委領導。

因此，基本法中的中央人民政府并不能完全等同于國務院。作為特別行政區(qū)的首長，行政長官不僅是普通的政府的代理者，更是特區(qū)的抽象人格的象征，其法律地位來自最高權(quán)力機關的決定^[9]?；痉ㄒ?guī)定的行政長官對中央人民政府負責，就不能等同于對最高國家行政機關負責，而是應當對代表國家行使主權(quán)的中央國家機關負責。

狹義上的中央人民政府則特指國務院。在基本法實踐中，一般體現(xiàn)為國務院代表中央行使全面管治權(quán)。韓大元教授在對《香港基本法》中的中央人民政府一詞梳理后指出，中央包含了全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府等，但具體的治理任務由中央人民政府履行^[10]。如《香港基本法》第19條第3款規(guī)定，行政長官向中央人民政府取得有關涉及國防、外交等國家行為事實問題的證明書。又如，2017年澳門遭受臺風“天鴿”的正面襲擊，澳門特區(qū)行政長官代表特區(qū)提請中央人民政府批準駐軍協(xié)助救災。

此外，國務院在履行職務時專門設立了港澳事務辦公室以及中央人民政府駐香港、澳門聯(lián)絡辦公室來具體承擔相應職能。但這些機構(gòu)并不等同于兩部基本法第22條所規(guī)定的內(nèi)容，因為中央人民政府所屬各部門是指國務院的組成部門，具有某項行政管理事務的法定職權(quán)，而中央各部門則是指包含國務院組成部門在內(nèi)的中央國家機構(gòu)的組成部分^[11]?；痉ㄈ绱艘?guī)定的目的在于保障特別行政區(qū)的高度自治，能夠在本地自治范圍內(nèi)的事務上具有決定權(quán)。但在中央與特別行政區(qū)的關系方面，基本法第22條并沒有排除中央對特別行政區(qū)管治權(quán)的實現(xiàn)，特別是負責履行具體職務的國務院。而作為國務院的辦事機構(gòu)和聯(lián)絡機構(gòu)，港澳辦和中聯(lián)辦是國務院實地調(diào)研、文件起草、政策闡釋、督促落實等工作的行動者，其代表的就是國務院本身^[12]。

因此，基本法中的中央人民政府具有廣義與狹義的雙重復合屬性。當描述中央與特別行政區(qū)的憲制關系時，多適用廣義概念;當描述具體落實中央全面管治權(quán)的主體時，多適用狹義概念。但無論是廣義概念還是狹義概念，行政長官對中央人民政府負責都是指在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，特區(qū)高度自治權(quán)來源于中央授權(quán)，并接受中央領導和監(jiān)督的法律關系。因為憲法體制關心的焦點是如何維護國家核心利益不受破壞^[13]。

（二）抽象還是具體：“特別行政區(qū)”的概念分析

特別行政區(qū)是否為一個具體的對象，是基本法制定時就已有的爭論。有觀點指出，對特別行政區(qū)負責包含三個方面的內(nèi)容：一是對特別行政區(qū)的居民負責，行政長官應當廉潔奉公、盡忠職守;二是對特別行政區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展負責，處理好高度自治權(quán)范圍內(nèi)的事務;三是對立法機關負責，執(zhí)行立法會通過的法律、定期向立法會作出施政報告并答復立法會議員的質(zhì)詢^[14]。簡言之，行政長官負責的對象=居民+社會穩(wěn)定和發(fā)展+立法會。但實際上，行政長官對特別行政區(qū)負責應當是指特別行政區(qū)的整體利益，而非具體的某個特區(qū)機關或人群。其原因可以分為以下幾點：

第一，從特別行政區(qū)政治體制的角度而言，無論是行政長官制、行政長官主導制還是行政主導制的論述，都要求行政長官在特別行政區(qū)政治體制中占據(jù)核心地位。這不僅包含了行政機關首長的含義，更是指整個特別行政區(qū)首長，其具有一定的、獨立的超越地位，從而實現(xiàn)行政主導的優(yōu)勢地位，并代表特區(qū)與中央發(fā)生關系^[15]。一旦將其與特別行政區(qū)政府向立法會負責的條款劃上等號，那么會不當擴大立法會在特別行政區(qū)的權(quán)力，并產(chǎn)生矮化、異化行政長官憲制地位的風險，造成行政主導向立法主導的蛻變，最終無法實現(xiàn)對中央人民政府負責的目標。同時，如果將行政長官對特別行政區(qū)負責與特別行政區(qū)政府向立法會負責歸為一類，那么也會出現(xiàn)規(guī)范重復或規(guī)范矛盾的局面。所以，行政長官對特別行政區(qū)負責不等于對特別行政區(qū)立法會負責。

第二，從民主與法治的關系角度而言，回歸后行政長官一改過往港澳總督只對宗主國負責^[16]的非民主狀況。行政長官對特別行政區(qū)負責，實際上是“港人治港”“澳人治澳”的民主自治觀的體現(xiàn)，具有強烈的時代進步意義。如果將對特別行政區(qū)負責的對象等同于特別行政區(qū)居民的部分民意，仍然可能出現(xiàn)偏頗。這可能體現(xiàn)在民意決定一切，并陷入“運動民主”的泥潭，最終通過一種暴政毀其所有^[17]。如果忽視基本規(guī)范，那么行政長官的負責也會因為民意的多元而終究無法得到實現(xiàn)。

因此，對特別行政區(qū)負責，既不是對特別行政區(qū)立法會負責，也不是單純地等同于用投票民主向特別行政區(qū)居民負責。從權(quán)力鏈條的角度而言，負責與授權(quán)緊密相連：帝制時期權(quán)力的來源基礎是君權(quán)神授，故君主需要對上天負責;在民主時期，人民同意成為權(quán)力行使者的前提基礎，故當掌權(quán)者所提供的服務無法滿足權(quán)力來源者時，那么就需要對掌權(quán)者進行問責，從而具有法理邏輯上的正當性^[18]。行政長官的權(quán)力來源于全國人大所制定的基本法，并得到中央人民政府的任命，特別行政區(qū)對其權(quán)力具有的影響力體現(xiàn)在行政長官人選的產(chǎn)生、權(quán)力的行使與制約等方面。如《香港基本法》附件一指出，行政長官人選需要由具有“廣泛代表性”的選舉委員會產(chǎn)生，其不同界別的設立就是擴大居民參與的制度保障。又如《香港基本法》第49條規(guī)定，行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區(qū)的整體利益，那么可以發(fā)回，其負責的對象已經(jīng)確定為特別行政區(qū)的整體利益，而非立法會、部分居民的好惡。故行政長官所關注的是特別行政區(qū)居民廣泛關注的整體利益。它既要尊重特別行政區(qū)居民多數(shù)人的意志，但同時更要符合居民的根本利益與未來發(fā)展^[19]。

三、雙重負責的整體結(jié)構(gòu)與功能實現(xiàn)

（一）雙重負責的基本邏輯

特別行政區(qū)行政長官的雙重負責建基于責任政治這一基礎概念，強調(diào)行政長官作為特區(qū)首長在特別行政區(qū)制度中與不同主體互動時以責任作為基本價值與態(tài)度，并依靠責任來實現(xiàn)運作的制度體系^[20]。申言之，行政長官對中央人民政府與特別行政區(qū)負責意味著行政長官需要確立與二者的聯(lián)結(jié)關系，通過權(quán)責統(tǒng)一來明確運作機制。行政長官對中央人民政府與特別行政區(qū)具有諸多分內(nèi)之事，需要主動行使基本法授予的職權(quán)，并需要承擔未能行使職權(quán)、履行責任的不利后果^[21]。這一政治形態(tài)與權(quán)利政治相輔相成，沒有責任政治與責任意識的確立，權(quán)利政治常常是束手無策的，因為利己主義的取態(tài)會對他人權(quán)利產(chǎn)生沖突與矛盾。當代憲法強調(diào)基本權(quán)利的制約，亦是在強調(diào)責任之于權(quán)利的重要意義。因此，“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針一方面是授予香港、澳門高度的自治權(quán)，確保其權(quán)利的充分行使;另一方面也是強調(diào)香港特區(qū)、澳門特區(qū)作為中華人民共和國不可分割的組成部分，其需要承擔相應的維護國家安全責任。

行政長官的雙重負責之間應當緊密聯(lián)系，具有根本上的一致性。兩部基本法都對責任政治進行了肯定。其中行政長官之所以向中央人民政府負責，是因為其職權(quán)來源于中央的授權(quán)。權(quán)力的邏輯鏈條決定了行政長官的憲制地位。在“一國兩制”的原則下，中央試圖保持香港、澳門原有的社會制度與生活方式不變，確保特別行政區(qū)能夠?qū)嵭懈叨茸灾?，避免其他機關或地區(qū)對香港、澳門造成干預，同時又能及時施行有效的監(jiān)督。而特區(qū)的其他機關，如立法機關，實行的是集體負責制，司法機關獨立行使職權(quán)，都難以實現(xiàn)該目標^[22]。中央授予香港、澳門高度自治權(quán)，來源于我國憲法所規(guī)范的特別行政區(qū)制度，歸根結(jié)底是因為中央實施“一國兩制”的根本宗旨就是希望在維護國家統(tǒng)一的同時，確保香港、澳門的繁榮穩(wěn)定，并以此提升國家整體的綜合實力，成為改革開放的動力^[23]。以憲法和基本法為框架確立的特別行政區(qū)制度中，行政長官、中央人民政府、特別行政區(qū)據(jù)此行使的權(quán)力或權(quán)利機制應當是明確的，不存在所謂的分歧。

然而，對于什么是特別行政區(qū)的整體利益，怎樣才能實現(xiàn)特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定，可能會有不同解釋。這些問題本身所具有的抽象性與多樣性決定了實踐的不同走向。當某些機關或個人對這些問題的解釋超出了憲法與基本法所確立的范圍，導致中央權(quán)力受限從而危害國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益，出現(xiàn)損害特別行政區(qū)根本利益的事情，那么行政長官就需要對負責的對象進行明確，并據(jù)此行使相應的職權(quán)。中央是整體利益的最終判斷者，而行政長官則是作為整體利益解釋的調(diào)和者。行政長官的雙重負責就會因為對整體利益的不同解釋呈現(xiàn)兩種不同功能的關系。第一種是在互信狀態(tài)下，當中央與特區(qū)對整體利益具有相近理解時，行政長官對中央人民政府負責與對特別行政區(qū)負責形成合作與支持的關系。第二種是在非互信狀態(tài)下，當中央與某些意見對整體利益的理解沖突時，行政長官對中央人民政府負責與對特別行政區(qū)負責形成調(diào)和與矯正的關系，需要透過對中央人民政府負責實現(xiàn)對特別行政區(qū)負責，最終實現(xiàn)國家治理的完整性。

（二）雙重負責關系的形成條件與機制

自古以來，中國國家治理存在中央一統(tǒng)體制與地方有效治理的權(quán)力張力^[24]。中央與特區(qū)的具體處理更加體現(xiàn)出這種張力關系。一種對于整體利益判斷的可能視角在于將特別行政區(qū)的事務區(qū)分為自治范圍內(nèi)的事務與非自治范圍內(nèi)的事務。對于自治范圍內(nèi)的事務，各方對整體利益的判斷是相近的，或者中央保持較為謙抑的態(tài)度，行政長官雙重負責之間是合作與支持的關系;對于非自治范圍內(nèi)的事務，各方對整體利益的判斷可能出現(xiàn)偏差，行政長官必須以對中央人民政府負責的機制確保最終見解的權(quán)威性。

理論上，對自治范圍的判斷整體上是較為明確的。根據(jù)憲法與基本法，中央具有全面管治權(quán)，保留了國防、外交、國家安全等事務的權(quán)力。同時基于現(xiàn)實的需要與互信的可能，中央授予特別行政區(qū)本地事務的高度自治權(quán)，甚至將本屬于中央管理的有關事務進行授權(quán)。據(jù)此將會產(chǎn)生兩種互信機制，包括協(xié)助型與監(jiān)督型：前者指一方協(xié)助另一方達到共同目的的機制，如特區(qū)通過立法協(xié)助中央履行防務，履行維護國家安全的憲制責任;后者則是指建立有利于中央監(jiān)督的機制，如主動將本地立法提交備案審查，主動提請中央解釋基本法的有關爭議^[25]。

實踐中，中央無意介入港澳具體的行政管理與純粹的本地事務^[26]，但特別行政區(qū)可能在協(xié)助型與監(jiān)督型的機制中欠缺主動性。例如香港本地國家安全立法一度長期難以推動;在香港一系列的居留權(quán)案件中，中央與特區(qū)法院對港人在內(nèi)地所生子女前往香港定居的要件，出現(xiàn)了是否屬于自治范圍內(nèi)事務的差別理解。因此，行政長官需要同時擔負起兩種職責，并透過權(quán)力互動達到平衡的結(jié)果。中央權(quán)力始終存在于特別行政區(qū)事務當中，行政長官需要及時讓中央政府知悉特區(qū)內(nèi)部事務，當出現(xiàn)不同理解影響中央與特區(qū)關系時，中央將行使監(jiān)督的權(quán)力進行糾正，行政長官亦需要配合。而對特別行政區(qū)負責，是由行政長官聽取具有廣泛代表性的意見，并作出合理判斷完成。

1.合作與支持功能的雙重負責關系。中國素來有和為貴的歷史傳統(tǒng)，并在治理實踐中形成了支持型監(jiān)督的特點^[27]。特別行政區(qū)的諸多制度設計也體現(xiàn)了這一點：行政長官通過讓中央人民政府監(jiān)督實現(xiàn)中央人民政府對特區(qū)高度自治事務的肯定和確認，最終實現(xiàn)中央人民政府支持特別行政區(qū)行政長官施政的結(jié)果。中央人民政府也多次透過白皮書、發(fā)言人、社評等多種形式，強調(diào)對行政長官依法施政的支持。在具體機制上，基本法對合作與支持功能的雙重負責關系進行了構(gòu)建。

在人事監(jiān)督方面，首先，行政長官的產(chǎn)生機制設置已經(jīng)體現(xiàn)了合作與支持的內(nèi)涵。行政長官需要在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。特區(qū)自身的選舉或協(xié)商具有廣泛性的民主特征，是特區(qū)整體利益的最大公約數(shù)。中央任命權(quán)即是監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，當其進行任命后，代表特區(qū)整體利益與國家利益的一致性，顯著增強行政長官職權(quán)行使的正當性。其次，行政長官提名并報請中央人民政府任命特區(qū)主要官員的機制。行政長官作為特區(qū)首長，在主要官員的提名上乃根據(jù)特區(qū)整體利益作出抉擇，而后則是中央對其進行任命，依然體現(xiàn)了合作與支持式的負責類型。

在職權(quán)監(jiān)督方面，首先，行政長官對特區(qū)法院在審理案件中遇到涉及國防、外交等國家行為的事實問題時，需要向中央人民政府取得證明書。對于國家行為的界定，中央應當具有解釋的唯一正確性，行政長官向中央取得證明書，是其雙重負責的反映，避免特區(qū)法院錯誤解釋而損害特區(qū)整體利益。其次，行政長官簽署立法會通過的法案、財政預算案，代表行政長官對特別行政區(qū)形成的整體利益共識的確認，當其提交中央備案時，則是希望得到中央人民政府的支持型監(jiān)督。例如澳門特區(qū)在制定《海域管理綱要法》中規(guī)范了澳門填海需要得到中央批準的要件，其雖未出現(xiàn)在中央授權(quán)的文件要求中，但透過特區(qū)法律的備案審查機制獲得了中央的肯定^[28]。再次，實踐中形成了行政長官定期向中央述職匯報的慣例。這也是行政長官主動接受中央監(jiān)督，讓中央了解特區(qū)施政的具體情況，并得到中央肯定與支持的制度設計。其目的也在于平衡中央與特區(qū)的利益理解，增進雙方互信。

在國家安全方面，《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》在香港設置了香港維護國家安全委員會與中央人民政府駐香港維護國家安全公署兩大機構(gòu)。行政長官領導該委員會，并就國家安全對中央人民政府負責，定期提交報告;中央則指派國家安全事務顧問，并透過公署向香港提出意見和建議。中央與香港透過行政長官的負責機制，實現(xiàn)中央監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)、支持的功能。機構(gòu)的設置與職責的劃定是細化和健全執(zhí)行機制的體現(xiàn)，行政長官也因此能夠更加準確地維護特別行政區(qū)的整體利益，維護好中央與香港的憲制關系。

2.調(diào)和與矯正功能的雙重負責關系?；谔貏e行政區(qū)高度自治的原則，特區(qū)立法機關、司法機關除了在一些特定情形下，如特區(qū)終審法院在基本法解釋中與全國人大常委會的聯(lián)系等外，它們與中央之間的聯(lián)系較少。因此，兩部基本法授予了行政長官諸多權(quán)力，明確行政長官需要對特區(qū)整體利益進行通盤考慮，并及時同中央取得溝通。一旦特區(qū)其他機關對整體利益的考慮出現(xiàn)偏頗，那么行政長官需要進行有效的制約。制約的目的在于維護好特區(qū)的整體利益，平衡好中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)的關系。

在人事監(jiān)督方面，首先，行政長官有權(quán)任免公職人員和各級法院法官，對公職人員和法官的人員構(gòu)成進行法治評估。這有助于行政管理權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)能夠在高度自治權(quán)應有的界限內(nèi)行使。如《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》第44條規(guī)定，行政長官應當從裁判官、區(qū)域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負責處理危害國家安全犯罪案件，相關法官一旦有危害國家的言行將被終止資格。這就是行政長官基于雙重負責的憲制結(jié)構(gòu)，從人事監(jiān)督的角度確保香港國家安全司法實踐的準確性。其次，行政長官需要對特區(qū)的立法會議員、法院法官和其他司法人員進行有效監(jiān)誓。就職宣誓的目的在于獲得權(quán)力，構(gòu)建特區(qū)整體利益與相關職務的有效連接。作為特區(qū)的首長，行政長官更加具有執(zhí)行《香港基本法》第104條有關權(quán)力授予與監(jiān)督規(guī)定的正當性。上述機制乃從硬監(jiān)督的角度進行維護，矯正可能出現(xiàn)的不利于特區(qū)根本利益的人員構(gòu)成。

在職權(quán)監(jiān)督方面，首先，行政長官根據(jù)基本法所明確授予的職權(quán)對特區(qū)其他機關的行為進行監(jiān)督，維護特區(qū)的整體利益，實現(xiàn)對中央人民政府負責。如《香港基本法》第49條規(guī)定，行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區(qū)整體利益，可在三個月內(nèi)將法案發(fā)回立法會重議;第50條規(guī)定，行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會等。行政長官在行使上述職權(quán)時，代表的是特別行政區(qū)的首長，因此是在調(diào)和特區(qū)的整體利益。作為其職責的內(nèi)容，行政長官必須審慎行使。

在國家安全方面，《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》第55條列舉了三類由中央人民政府駐香港維護國家安全公署行使管轄權(quán)的三類情形。三類情形的共同點在于香港本地的司法機關難以實現(xiàn)有效管轄，從而由中央行使管轄權(quán)來維護國家安全秩序。這些特殊情形的出發(fā)點仍然是從香港實行高度自治的角度出發(fā)，以香港本地的實際執(zhí)法、司法能力為考量標準，并對香港本地機關進行新的國家安全授權(quán)。這種授權(quán)超出了原有的香港行政管理權(quán)、司法權(quán)有關本地事務的范圍。這并非破壞香港的司法獨立，而是更大程度的授權(quán)自治。行政長官作為香港維護國家安全的負責人，理應承擔調(diào)和與監(jiān)督本地機關處理國家安全事務的職責，其中就包括了根據(jù)香港本地實際情況報請中央人民政府管轄的內(nèi)容。

基本法中并沒有明確規(guī)定行政長官的相關職權(quán)，但是對特區(qū)或特區(qū)某些機關提出了相應的憲制責任，當出現(xiàn)責任未履行的情況，行政長官需要及時向中央人民政府匯報并配合解決。例如，《香港基本法》第158條規(guī)定了香港特區(qū)終審法院在作出不可上訴的終局判決前，應將涉及中央人民政府管理的事務或中央和香港特區(qū)關系的條款提請全國人大常委會進行解釋，香港終審法院具有不可回避的憲制責任。理想狀況下，全國人大常委會要相信特區(qū)法院能夠正確適用法律并毫不猶豫地提交解釋;特區(qū)法院也要相信全國人大常委會能夠給予高質(zhì)量且合理的解釋^[29]。但在吳嘉玲居留權(quán)等案件中，香港終審法院激進地認為是否提請釋法的判斷權(quán)在自己，并否定了將有爭議的問題提交全國人大常委會的可能^[30]。這種做法忽視了終審法院所應承擔的基本法責任。行政長官根據(jù)《香港基本法》第43條和第48條第2項，請求國務院提請全國人大常委會釋法，本身就是調(diào)和矛盾、落實責任的體現(xiàn)。盡管基本法中并沒有明示行政長官具有此權(quán)力，但行政長官此舉并未違反基本法，因為法院的責任必須履行，面對基本法沒有明確規(guī)定的新內(nèi)容，行政長官的請求是承擔實現(xiàn)國家功能的最佳方式^[31]。除此之外，特區(qū)的其他機關都難以保障憲制責任的落實。于是，透過行政長官，特別行政區(qū)機關向中央人民政府負責的間接模式最終形成。

四、雙重負責關系的實踐圖景

（一）強化行政長官承上啟下的憲制地位

第一，行政長官需要突出自身特別行政區(qū)首長的地位，對特區(qū)其他機關行使的職權(quán)進行積極反應。一方面，對于特區(qū)整體利益具有相近理解的行為予以肯定，并積極尋求中央的支持，獲得更為順暢的施政資源。如香港、澳門囿于自身區(qū)域面積狹小，難以透過平衡本地空間利益解決住房等民生訴求，可以積極尋求中央的幫助，提升行政長官的施政權(quán)威。又如在粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略背景下，中央與香港、澳門都需要勇于創(chuàng)新機制，尋求基本法沒有明確規(guī)范的行為依據(jù)，行政長官在此能夠扮演維護特區(qū)整體利益與國家利益相統(tǒng)一的角色，在基本法乃至憲法中明確來源。另一方面，對于特區(qū)整體利益有相反理解的行為，行政長官需要及時行使職權(quán)進行制約。兩部基本法已經(jīng)授予行政長官諸多的憲制權(quán)力，包括人事與職權(quán)兩大方面。行政長官需要對整體利益進行綜合判斷，防范特區(qū)政治體制的畸形發(fā)展，造成權(quán)力的不當擴張^[32]。

第二，行政長官需要成為中央與特別行政區(qū)溝通的憲制途徑。特別行政區(qū)實行高度自治，對于諸多事務，中央并不會直接進行處理。換言之，如果行政長官可以透過基本法所賦予的職權(quán)解決地方自治團體造成的違法狀態(tài)，那么中央政府當然無需處理，從而符合監(jiān)督的原則要求^[33]。但對于處理的結(jié)果，或者對于行政長官無法解決的特別行政區(qū)內(nèi)部重大爭議問題，行政長官需要積極向中央?yún)R報，并配合中央尋求權(quán)威性的解決辦法，其正當性就來源于本身的憲制地位。最終，行政長官的職權(quán)行使既體現(xiàn)了“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針，又緊密維護了中央的全面管治權(quán)，將特別行政區(qū)的整體利益與中央實行“一國兩制”的根本宗旨相聯(lián)系，推進法治實踐的深入化。全國人大就香港國家安全立法的決定與全國人大常委會制定《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》，即是在香港回歸23年后仍未完成立法的前提下進行的中央層面的解決機制。相關決定與《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》也明確了行政長官所應承擔的職責。近些年來香港在政治、經(jīng)濟、文化等領域所遇到的諸多新情況與新問題，都需要行政長官領導特別行政區(qū)建立健全相關維護機制。

（二）明確中央權(quán)力行使的全面性、權(quán)威性與謙抑性原則

第一，中國恢復對香港、澳門行使主權(quán)意味著中央對港澳具有全面的管治權(quán)。中央對港澳全面管治權(quán)不僅包括了中央直接行使的、沒有授予特別行政區(qū)的權(quán)力，也包括了本應由中央管理的事務，基于實際需要而授予特別行政區(qū)行使的高度自治權(quán)。只是對于特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央行使的主要是監(jiān)督權(quán)。但這并不能否認中央權(quán)力的有效性與權(quán)威性。從功能適當?shù)慕嵌榷?，為了確保高度自治權(quán)的有序性，必須確保中央權(quán)力的權(quán)威性。這也是基于主權(quán)行使而應貫徹的原則?；痉ń忉屩贫鹊奈谋疽?guī)范固然存在缺陷，但作為決定特別行政區(qū)制度的最高國家權(quán)力機關的常設機關，全國人大常委會是平常條件下最為恰當?shù)膽椫茩C關，有權(quán)作出有關特別行政區(qū)制度的相關決定。因此，全國人大常委會釋法的權(quán)威性應當是各方接受的憲制共識。行政長官需要對中央權(quán)力的有效性與權(quán)威性予以尊重，并在特定情形下主動請求中央權(quán)力的行使。

第二，中央權(quán)力的行使應當遵從謙抑性的原則。鄧小平曾表示：“大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現(xiàn)非北京出頭就不能解決的問題呢？……總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的?！?sup>[^34]申言之，雖然中央具有全面性的管治權(quán)，但是在“一國兩制”之下，中央授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)并以基本法確保其穩(wěn)定性。在消極意義的層面上，對于高度自治的事務，中央權(quán)力應當扮演監(jiān)督者的角色，只有當出現(xiàn)行政長官無法解決的困境時，中央再行使。例如，全國人大常委會在特區(qū)法院解釋基本法出現(xiàn)偏頗而行政長官判斷會影響特區(qū)整體利益時進行解釋。又如對高度自治的事務，當出現(xiàn)行政長官職權(quán)行使不當時，國務院應發(fā)布相應指令予以糾正。在積極意義的層面上，對于新興出現(xiàn)的事務，中央權(quán)力應當扮演協(xié)調(diào)者的角色，當行政長官無法在本地實施或無法在既有的機制下實現(xiàn)時，需要中央?yún)f(xié)調(diào)特別行政區(qū)與內(nèi)地省市、特別行政區(qū)之間的利益與法治關系。如粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略下的區(qū)域合作建設，在基本法的授權(quán)明顯存在不足的情況，需要行政長官及時向中央尋求正當化依據(jù)，中央也要及時行使權(quán)力，推進破除法律層面的地方保護主義等問題^[35]。

五、結(jié) ?語

行政長官雙重負責制度的功能在于既要確保特別行政區(qū)的高度自治，讓“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針能夠得到貫徹與落實，發(fā)揮地方的主動性，又要確保特別行政區(qū)作為國家不可分割的部分，維護國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益，最終形成特別行政區(qū)其他機關透過行政長官對中央人民政府負責的關系，確保中央對于特別行政區(qū)權(quán)力的有效行使。中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合的關鍵在于重視行政長官的職權(quán)發(fā)揮，透過雙重功能的實現(xiàn)，明確各方的利益訴求，緩和各方的利益沖突，減少各方直接行使權(quán)力的碰撞，增進中央與特別行政區(qū)、特別行政區(qū)權(quán)力機關間的互相信任。

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責任編輯：林華山