（海南師范大學，海南 ?？?571158）

一、引言及文獻綜述

（一）引言

“良法美策貴在能行”，高效的公共政策執(zhí)行力是將黨和政府利國惠民的各項政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H成果的保證。2018年黨的十九大報告在論及“深化機構和行政體制改革”時，明確指出“增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。在2019年10月黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，又多次強調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，要求“強化執(zhí)行”，形成“執(zhí)行有力的嚴密體系”，并“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)”。

目前，我國關于公共政策執(zhí)行力評價的研究仍然存在明顯不足。造成這一現(xiàn)象的原因主要有兩方面：一是因為受傳統(tǒng)理念的影響，政策執(zhí)行人員執(zhí)行力意識較弱，忽略了從執(zhí)行視角對政策執(zhí)行中的具體問題進行分析；二是即使了解到提高政府執(zhí)行力的關鍵性，但對如何增強公共政策執(zhí)行力缺少清晰具體的實施思路[1]。除此之外，盡管對執(zhí)行力的關注已逐步成為管理學的熱點，但是有關執(zhí)行力的研究主要還是集中在企業(yè)管理范疇，而公共管理領域的執(zhí)行力研究尚淺。因此，對公共政策執(zhí)行力進行評價的重點在于創(chuàng)建一套可以反映整體系統(tǒng)，且能科學計算公共政策執(zhí)行力的有效評價體系。

（二）文獻綜述

羅立[2]認為政府機構自身的價值范疇、行為方式等都關乎著政策執(zhí)行力效果。顧鵬[3]等提出，政府執(zhí)行力就是指有關政府機構順利推進公共政策進行的程度與最終處理社會公共問題的程度。黃忠[4]具體分析了政策執(zhí)行力的邏輯性、概念、特征，將執(zhí)行力評價的指標和結構與實際情況結合，明確了影響政策執(zhí)行力的基本因素，并提出了能夠提高執(zhí)行力的有效管理措施。由于國外執(zhí)行力研究興起較早，因此公共政策執(zhí)行力等問題很早就獲得了西方國家政府以及政策學者的關注。Manchikanti L[5]等分析了政策執(zhí)行要素，設計了政策執(zhí)行模型，并提出沒有執(zhí)行力就不具備競爭力，缺乏執(zhí)行力的公司是不可能實現(xiàn)長遠發(fā)展的。Johnson CH[6]認為當一項決策沒有落實執(zhí)行時，在執(zhí)行力方面肯定存在一些問題。

國外學者主要從影響政策執(zhí)行的各種因素著手進行研究，創(chuàng)建出眾多有關政策執(zhí)行力的理論模型。國內(nèi)學者受文化背景、價值觀念、分析方法等的局限，在該領域的文獻分析力度不夠深入，獲得的實證研究成果也較少。因此，急需創(chuàng)建一套公共政策執(zhí)行力評價體系，深化執(zhí)行力分析制度。這不但有助于完善公共政策執(zhí)行力理論，更有助于政府在準確評價其政策執(zhí)行力水平的基礎上，制定出更高效的改革和優(yōu)化方案，對加強執(zhí)政能力建設具有重要意義。

二、公共政策執(zhí)行力評價體系

（一）公共政策執(zhí)行過程模型

美國學者史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中首次提到研究政策執(zhí)行力的理論模型，因此這一模型也被稱之為“史密斯模型”。史密斯將政策執(zhí)行過程分為四大板塊：政策理想化，即有效可行的政策措施；執(zhí)行機構，即擔任執(zhí)行政策工作的政府機關與工作人員；群體，即政策目標；環(huán)境因子，即政治、經(jīng)濟等相關環(huán)境中作用于政策執(zhí)行者或受政策執(zhí)行者影響的因子；如圖1所示。

圖1 公共政策執(zhí)行過程模型

政策執(zhí)行力與政策執(zhí)行過程的始末相融合，政策執(zhí)行的整個過程就是指政策執(zhí)行每個階段傳送、產(chǎn)生影響的過程[7]。公共政策執(zhí)行過程模型為構建公共政策執(zhí)行力評價體系提供了一個良好的研究方向，政策的模式、種類、范疇、獲得信任度、社會對政策的感想、執(zhí)行機構與工作人員、管理的形式與方法、執(zhí)行技能、文化、社會環(huán)境等，都可作為公共政策執(zhí)行力研究中需要進行判斷的、會作用于其結果的因子。

（二）基于主體建模的仿真分析框架

公共政策一旦制定出來，在其執(zhí)行過程中會顯現(xiàn)出非線性、隨機性和動態(tài)演進性等遠遠超過一般工程技術領域的復雜性特征。[8]除了政策執(zhí)行過程中的各種因素外，包括政策本身所涉及的政策問題也會對政策執(zhí)行力的客觀評價產(chǎn)生影響，因而要建立一個普適性的公共政策執(zhí)行力評價指標體系并非易事。20世紀末，美國圣菲塔研究所提出了基于主體建模的仿真分析方法（ABMS），把仿真技術引入社會科學研究領域中。該理論通過解構主體與主體之間以及主體與環(huán)境之間的互動關系，尋求支持系統(tǒng)穩(wěn)定運行的一種適應性，這恰好與公共政策執(zhí)行的不確定性與不穩(wěn)定性不謀而合，也因此被應用于政策分析過程?；谥黧w建模的范式，可以將公共政策執(zhí)行過程中的仿真關系進行分解，如圖2所示。

圖2 基于主體建模的仿真分析框架

（三）公共政策執(zhí)行力評價體系的構建

通過上述公共政策執(zhí)行過程模型和基于主體建模的仿真分析框架，可以發(fā)現(xiàn)：公共政策執(zhí)行力為政府工作人員、體系、環(huán)境等因子共同作用所產(chǎn)生的綜合力，在特定背景下受政策目標與環(huán)境的影響較大。要想對公共政策執(zhí)行力展開科學、綜合的評價，則必須對其生長體制、能量來源等影響因子展開深入研究，并且總結出公共政策執(zhí)行力的均衡目標。本研究將影響公共政策執(zhí)行力的各因子總結成與難度系數(shù)有關的因子，以此作為對公共政策執(zhí)行力進行仿真評價的中軸變量，具體評價體系的構建如表1所示。

表1 公共政策執(zhí)行力評價體系

三、實證分析

本研究以海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力為例，采用仿真分析法驗證上述公共政策執(zhí)行力評價體系的有效性與科學性。

（一）調(diào)查問卷

1.設計調(diào)查問卷

由于評估主體的知識結構、水準程度、認知程度等不同，須根據(jù)評估主體的類型設計相應的調(diào)查問卷，最大程度地提升調(diào)查問卷的準確度與可信度。以海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價為例，大學生與其他人員對政策執(zhí)行狀況的了解，一般來源于他們的自身體會，而相關專家、高校就業(yè)管理部門能夠從專業(yè)角度對政策執(zhí)行力的有關狀況做出相應有效的評估，對政策與政策執(zhí)行過程十分清楚的政府工作人員則更可能做出比較精準的評價。因此，本研究針對以上不同的調(diào)查對象分別設計了三類調(diào)查問卷。

在調(diào)查問卷的發(fā)放、回收與統(tǒng)計過程中，需要注意以下問題。第一，調(diào)查問卷的發(fā)放須有目的性，按照政策所牽扯的利益有關者確定調(diào)查的范疇。大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行所牽扯的利益有關者包括：應屆與非應屆大學生、政府機構、高校就業(yè)管理工作人員等。第二，肯定調(diào)查問卷的高效性，盡可能地利用面對面交談法，告知對象調(diào)查目的與每個項目的評估準則[9]。第三，整理調(diào)查問卷，去掉不符合標準的題項，確定問卷內(nèi)容能夠反映真實情況。

2.樣本的選擇

為方便調(diào)查，本研究以海南師范大學作為本次問卷的樣本來源。海南師范大學是一所省部共建的省屬重點大學，現(xiàn)有本科生18203人，研究生827人，留學生356人[10]。以海南師范大學作為調(diào)查樣本展開大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價，存在一定的代表性。

3.調(diào)查問卷的發(fā)放與回收

（1）本研究在海南師范大學應屆畢業(yè)生中選擇種類、專業(yè)各不相同的600人展開問卷調(diào)查，其中本科生為400人，碩士生為180人，博士生為20人；（2）在海南師范大學就業(yè)管理工作人員當中抽取20人展開調(diào)查；（3）在海南師范大學老師、政府機構人員與市民中選取100名展開問卷調(diào)查與訪談。調(diào)查對象的具體情況如表2所示。

表2 海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價調(diào)查問卷狀況表

（二）各指標權重的選擇

由于客觀條件所限，本研究選擇10位相關領域的專家學者對指標體系中的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行效度、執(zhí)行力度、執(zhí)行速度進行打分，如表3所示。

表3 指標權重專家學者打分狀況

將獲得的分值帶入到公式

U=∑Tn÷n÷100

式中：U為初步權重數(shù)；n為學者人數(shù)。計算結果如表4所示。

表4 大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價指標權重數(shù)表

再將初步權重數(shù)帶入公式：

Un=Un/(U1+U2+U3+U4)

式中：n為指標數(shù)量。計算出大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價指標權重數(shù)，如表5所示。

表5 大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價分析指標權重數(shù)表

（三）分值計算

1.指標的分值測算

依據(jù)調(diào)查問卷的統(tǒng)計結果，測算出每個指標的平均數(shù)值，具體結果如表6所示。

表6 海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力評價結果

依據(jù)上述數(shù)據(jù)可以得知：

U1×P1+U2×P2+U3×P3+U4×P4=(0.332×3.20+0.356×3.12+0.346×3.575+0.364×3.49)≈3.34

2.執(zhí)行難度系數(shù)比值

執(zhí)行難度系數(shù)的比值可以根據(jù)每個指標分值的測算方式獲得，即經(jīng)過調(diào)查問卷獲得初步數(shù)值，再根據(jù)政府評價∶專家評價∶群眾評價=5:4:4的比值，計算獲得加權平均數(shù)[11]。

經(jīng)過問卷調(diào)查，獲得的難度系數(shù)比值數(shù)據(jù)如表7所示。

表7 難度系數(shù)比值

經(jīng)過計算政府評價平均分值、專家評價平均分值、群眾評價平均分值與加權平均分值，最終獲得海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行難度系數(shù)比值為0.705。

3.統(tǒng)計

將每個指標的最終得分與難度系數(shù)加入公式：

p=f×∑Wn×pn=f×（U1×P1+U2×P2+U3×P3+U4×P4）

其中，P1代表執(zhí)行態(tài)度二級指標的分值，P2代表執(zhí)行力度二級指標的分值，P3代表執(zhí)行速度二級指標的分值，P4代表執(zhí)行效度二級指標的分值；U1代表代表執(zhí)行態(tài)度二級指標的權重數(shù)，U2代表執(zhí)行力度二級指標的權重數(shù)，U3代表執(zhí)行速度二級指標的權重數(shù)，U4執(zhí)行效度二級指標的權重數(shù)[12]。

可得出：P=0.705×3.34≈2.355。為方便研究，按照上述邏輯再假設兩個系數(shù)。如果上述計算得出的難度系數(shù)為0.4，則 P=0.4×3.34≈1.336；若上述計算得出的難度系數(shù)為0.9，則P=0.9×3.34≈3.006。

（四）分值分析

分析上述分值表示的含義，假設界定指標如表8所示。

表8 執(zhí)行力分值界定

經(jīng)過上述統(tǒng)計，可以總結得出：排除難度系數(shù)時，海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力≈3.34。根據(jù)上述指標，證明海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力水準較強。加入難度系數(shù)后，當系數(shù)分別為0.4、0.705、0.9時，發(fā)現(xiàn)起初較高的執(zhí)行力水準有所下降，分別為1.336、2.355、3.006，表明這些才是考慮環(huán)境因素后，能夠真正表現(xiàn)海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力的數(shù)據(jù)。當難度系數(shù)為0.4時，表明海南省具有大學生創(chuàng)業(yè)政策妥善落實的環(huán)境，在此條件下，海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力的實際水準僅為1.336，說明執(zhí)行力較差；當難度系數(shù)為0.705時，政策執(zhí)行力實際水準為2.355，說明執(zhí)行力一般；當難度系數(shù)為0.9時，執(zhí)行力實際水準為3.006，說明執(zhí)行力較強。

四、結論

公共政策執(zhí)行力評價體系的創(chuàng)建，為政府績效考核與干部選拔任用等提供了依據(jù)，對提高黨和國家的執(zhí)政能力、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。本研究選取海南師范大學作為樣本數(shù)據(jù)源，通過問卷調(diào)查結合仿真分析法，從專家、高校就業(yè)管理部門、政府機構、大學生群體等角度對海南大學生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力進行綜合評價。實證研究結果表明，創(chuàng)建基于仿真分析的公共政策執(zhí)行力評價體系具有有效性和可行性，得到兩點啟示。

一方面，在評價公共政策執(zhí)行力時，除了涉入常規(guī)的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行力度、執(zhí)行速度和執(zhí)行效度等指標外，還要充分考慮執(zhí)行環(huán)境因素的影響要將執(zhí)行難度系數(shù)納入執(zhí)行力評價中，這樣才能使評價結果更加客觀與公正。這里的環(huán)境因素包括主觀環(huán)境與客觀環(huán)境，具體情況隨政策類型、政策問題解決的難易程度而發(fā)生變化，即有的政策執(zhí)行起來難度本身就小，而有的政策執(zhí)行起來會面臨巨大的社會反響甚至是阻力，同一政策在某時某地執(zhí)行較順利，而在他時他地又很難執(zhí)行。因此，政策執(zhí)行力的評價絕不能忽視難度系數(shù)這個變量的存在，特別是在作為考評依據(jù)時，要慎重對待。

另一方面，由于條件所限，本研究仍然存在一定的不足。特別是在構建公共政策執(zhí)行力評價體系時，為了將復雜問題簡單化，把環(huán)境對執(zhí)行力的各影響因子最終總結為執(zhí)行難度系數(shù)這一個仿真變量。然而事實上，政策執(zhí)行環(huán)境的影響千差萬別，為了評價的準確性應該將其進行分門別類，例如政治因素、經(jīng)濟因素、資源性因素、政策涉及的公眾人數(shù)等，對這些變量設置不同的權重，才會使評價結果更趨精準更接近現(xiàn)實，實現(xiàn)仿真評價的初衷，這也是未來深入研究的方向。