基于漸進(jìn)主義模型對(duì)我國(guó)保障性住房的政策分析

【摘要】近年來(lái)，保障性住房政策改革不斷深化，本文著眼于我國(guó)住房保障政策的演變，基于漸進(jìn)主義分析模型，梳理住房保障相關(guān)政策，探究分析漸進(jìn)主義模型下保障性住房政策的調(diào)整過(guò)程，對(duì)優(yōu)化保障性住房政策提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】保障性住房? 漸進(jìn)主義模型? 政策分析

一、研究背景及意義

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，2019年政府工作報(bào)告指出，“繼續(xù)推進(jìn)保障性住房建設(shè)和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，保障困難群體基本居住需求?！北Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)是黨和政府為解決中低收入家庭住房問(wèn)題而實(shí)施的一項(xiàng)惠民政策，是一種社會(huì)保障政策，能夠一定程度上影響房?jī)r(jià)，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲?；诖?，研究我國(guó)保障性住房政策的發(fā)展變化，對(duì)于優(yōu)化住房保障政策，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居具有重大意義。

二、保障性住房概念

保障性住房是政府為中低收入困難家庭提供的統(tǒng)一建設(shè)、規(guī)劃和管理的限定標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格或租金的福利性住房，一般由廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、直管公房、定向安置房等構(gòu)成。保障性住房屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是政府進(jìn)行國(guó)民收入再分配重要行政手段，是社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，其本質(zhì)上有別于完全由市場(chǎng)機(jī)制形成價(jià)格的商品房。

三、理論模型

（一）林德布羅姆的漸進(jìn)主義理論

“漸進(jìn)主義”認(rèn)為公共政策是政府對(duì)于已有的政策行為的延續(xù)，漸進(jìn)式的進(jìn)行調(diào)整與更新。政治學(xué)家查爾斯·E·林德布洛姆對(duì)完全理性決策模型批判時(shí)，提出漸進(jìn)主義模型，他認(rèn)為政府決策者并不是一次地回顧現(xiàn)有政策或者過(guò)去政策，而是以利益最大化為標(biāo)準(zhǔn)去探究制定政策，選出最佳政策，決策者無(wú)法充分預(yù)測(cè)與評(píng)估全部的備選政策及其實(shí)施后的結(jié)果，因此比較可行的做法是“漸進(jìn)”地做出決策，即延續(xù)固有的政策，并做出小幅的改動(dòng)或者補(bǔ)充。

（二）理論適用力分析

保障性住房政策自1994年來(lái)正式出臺(tái)以來(lái)，政府“漸進(jìn)”地做出決策，不斷修訂、創(chuàng)新、完善政策，一定程度上改善了中低收入住房困難者的住房條件，逐漸形成了更加全面、系統(tǒng)、完善的住房保障體系，基于此，該理論適用于保障性住房政策的變動(dòng)分析。

四、保障性住房政策分析

（一）政策梳理（表1）

（二）我國(guó)保障性住房政策分析

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，按照政策出臺(tái)的時(shí)間段，我國(guó)保障性住房政策可以分為以下五個(gè)階段：

（1）政策探索階段 （ 1994年—1997年）。住房政策處于不斷摸索的階段，國(guó)家大力發(fā)展“安居工程”，逐漸打破了福利分房制度，保障性住房政策是為了解決無(wú)力購(gòu)房家庭的住房困難而制定的，國(guó)家開(kāi)始重視保障性住房政策體系的建設(shè)，此項(xiàng)政策關(guān)乎中低收入水平人群的切身利益，同時(shí)，住房制度的改革也加快了商品房進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)程的步伐。

（2）政策體系初步形成階段 （ 1998年—2002年）。這一階段，徹底廢除了福利分房制度，針對(duì)困難家庭出臺(tái)廉租住房等政策，住房保障體系越來(lái)越明晰，逐漸形成了以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的政策體系，政策制定及運(yùn)行開(kāi)始朝正確的方向發(fā)展。與此同時(shí)，保障性住房政策和住房商品化改革同時(shí)發(fā)展，住房制度改革中，國(guó)家的政策逐漸傾向于將商品房發(fā)展作為我國(guó)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（3）全面萎縮階段 （ 2003年—2006年）。住房保障政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)象范圍進(jìn)行了改動(dòng)，中低收入家庭變?yōu)橹械绕率杖爰彝?。土地供?yīng)規(guī)模有限以及由此帶來(lái)的財(cái)政收入利好等因素，推高了商品房?jī)r(jià)格，以經(jīng)濟(jì)適用房為主的保障房供應(yīng)較大幅度減少。政府注意力集中在住房市場(chǎng)化，確立了商品房主導(dǎo)地位，進(jìn)一步擠壓了經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)量。政策傾向及GDP增長(zhǎng)等多重因素下，房?jī)r(jià)跨入大幅上漲時(shí)代，對(duì)原本住房購(gòu)買力低的中低收入家庭而言雪上加霜，保障性住房政策在這一階段全面萎縮。

（4）政策回位階段 （ 2007年—2009年）。政策制定方面，進(jìn)一步規(guī)范了住房制度，逐步由房?jī)r(jià)調(diào)控轉(zhuǎn)向更注重民生保障，經(jīng)濟(jì)適用房重新回到保障性住房系統(tǒng)。政府通過(guò)新建住房、利用原有住房和動(dòng)用社會(huì)力量等多種方式增加了廉租房房源的數(shù)量，政策傾向于解決城市低收入者的住房困難問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房制度得到進(jìn)一步完善。

（5）政策健全完善階段 （ 2010年—至今）。這一階段，政策制定更加注重保障性住房供應(yīng)，推出了新型保障性住房，逐漸形成了經(jīng)適房、公租房、廉租房為主的保障體系，著重關(guān)注公共租賃住房的建設(shè)，部分地區(qū)將外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)人員和引進(jìn)人才也納入保障房的保障范疇，不斷擴(kuò)大保障的范圍，進(jìn)一步增加了城市的吸引力。2013年廉租房與公租房開(kāi)始并軌運(yùn)行，2014年公租房產(chǎn)權(quán)發(fā)生質(zhì)變，不再 “只租不售”，同時(shí)加大棚戶區(qū)改造力度，保障房供應(yīng)開(kāi)始利用現(xiàn)有房屋，不再局限于新建或配建方式，能夠結(jié)合低收入家庭的地理空間分布，優(yōu)化配置土地資源，房源分布更為廣泛，實(shí)行搖號(hào)配租模式，達(dá)到改善城區(qū)落后面貌、增加就業(yè)、促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果。

（三）存在問(wèn)題及原因

政策執(zhí)行至今，對(duì)于減輕住房困難者的生活經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)起到一定積極作用，改善了其住房條件。但保障房問(wèn)題仍需重視，政策執(zhí)行中存在實(shí)際保障對(duì)象偏移、住房保障建設(shè)投資不足以及住房信息建設(shè)滯后等問(wèn)題。

（1）保障房供給與實(shí)際需求存在差異。部分保障住戶隨著工作地點(diǎn)調(diào)換、子女上學(xué)地點(diǎn)的更換，存在調(diào)換居住位置意愿。然而在實(shí)際的工作中，一方面，受保障住戶可能不清楚保障房中可以調(diào)換房源的相關(guān)條例規(guī)定，存在調(diào)換居住房源需求而未提出，另一方面，受保障住戶提出了換房訴求，但由于信息不對(duì)稱，房源信息反饋不及時(shí)，存在房源信息未更新而導(dǎo)致的未能及時(shí)調(diào)換的問(wèn)題。

（2）保障房空置。中低收入群體迫切希望早日住上保障房，然而很多政府投資建設(shè)的保障房卻空置，未能實(shí)現(xiàn)保障居住的目的。這其中，空置率高的小區(qū)不乏地理位置不好、距離市中心較遠(yuǎn)、交通不太便利、小區(qū)周邊配套設(shè)置不完善等問(wèn)題。另一方面，剛超過(guò)保障對(duì)象收入門(mén)檻的困難家庭并不在保障范圍之內(nèi)，有些地區(qū)還會(huì)對(duì)戶籍進(jìn)行限制，有些真正需要保障房的人群也無(wú)法申請(qǐng)到保障住房，進(jìn)一步造成了保障性住房空置。

（3）保障房存在后期管理難問(wèn)題。隨著保障力度不斷加大，保障房供應(yīng)量也在不斷增加，保障對(duì)象數(shù)量也與日俱增，保障群體成功入住后，保障性住房的后期管理面臨的問(wèn)題也隨著而來(lái)，比如如房屋維修費(fèi)用推諉扯皮、物業(yè)費(fèi)收繳難等問(wèn)題，影響著居民的住房滿意度，居民遇到問(wèn)題無(wú)法解決，可能通過(guò)信訪途徑尋求幫助，這也給住房保障有關(guān)部門(mén)的有效管理帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

（4）準(zhǔn)入退出機(jī)制存在不足。在保障房準(zhǔn)入方面，個(gè)人收入狀況核查機(jī)制還不健全，收集申請(qǐng)對(duì)象的收入與居住狀況相關(guān)數(shù)據(jù)信息的難度較大，難以準(zhǔn)確核實(shí)，容易使不符合標(biāo)準(zhǔn)者被納入保障范圍，應(yīng)保人員未保。在退出管理中，由于信息化建設(shè)工作落后，動(dòng)態(tài)監(jiān)管存在不足，針對(duì)保障對(duì)象的后期退出制度執(zhí)行較難。有些住戶會(huì)隨著家庭成員收入增多，高于受保障標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該退出保障范圍，但部分選擇繼續(xù)租住并且隱瞞實(shí)際收入狀況，甚至存在將保障房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借等違規(guī)行為，導(dǎo)致惠民政策落實(shí)不到位，加大了退出機(jī)制的執(zhí)行難度。

五、我國(guó)保障性住房政策改革的建議措施

綜上分析，我國(guó)的保障性住房政策改革遵循漸進(jìn)式調(diào)整策略，雖然能夠及時(shí)調(diào)整政策，但改革缺乏系統(tǒng)性和全局性的規(guī)劃。為此，必須對(duì)保障性住房政策體系進(jìn)行再次深入探究，加快建立更加規(guī)范成熟的住房保障政策體系。

（1）明確保障房政策制定目的，加強(qiáng)群眾政策制定參與度。保障房供給能夠在一定程度上改善民生，維護(hù)社會(huì)公平，在保障性住房提供方面政策應(yīng)該更多傾向租賃住房，有利于減少尋租腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。政府應(yīng)在透明公開(kāi)保障房的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，讓公眾對(duì)政策有進(jìn)一步了解后，充分利用信息化手段，用好政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，廣泛征求社會(huì)群眾的政策意見(jiàn)，可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、發(fā)布征求意見(jiàn)稿等多種形式，拓寬民意反應(yīng)渠道。

（2）規(guī)范分配環(huán)節(jié)操作，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理。建立保障性住房信息平臺(tái)，積極聯(lián)合公安、民政、國(guó)土等部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)受保障者的資格審查，實(shí)現(xiàn)分配環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)透明，努力做到應(yīng)保盡保。同時(shí)，及時(shí)對(duì)保障房房源信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，掌握實(shí)配信息和空置房源，滿足調(diào)換者的合理訴求。不定期跟蹤住戶信息，加大保障房使用相關(guān)規(guī)定的宣傳，核實(shí)住戶信息，遏制轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)介行為，一旦發(fā)現(xiàn)，立即回收住房，并取消其申請(qǐng)資格，記入保障性住房系統(tǒng)誠(chéng)信檔案，嚴(yán)格準(zhǔn)入退出機(jī)制。

（3）嚴(yán)控新建住房質(zhì)量，拓寬融資渠道。積極推進(jìn)政企之間的合作，合理新建保障性住房的選址，對(duì)于新建住房，安排專業(yè)技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合格驗(yàn)收，明確交房的標(biāo)準(zhǔn)條件，嚴(yán)控房屋工程質(zhì)量，嚴(yán)防偷工減料，按期進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化驗(yàn)收。同時(shí)，在保障房的后期管理中，積極吸納社會(huì)閑置資金，確保后期資金的連續(xù)性，對(duì)保障性住房小區(qū)周邊的配套設(shè)施進(jìn)行進(jìn)一步完善，改善居住環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：產(chǎn)燁（1992-），女，安徽懷寧人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。