關(guān)于政府信息公開中個人隱私豁免研究

摘要 隨著陽光政府及法制政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府信息公開的重要性愈發(fā)凸顯。個人隱私公開豁免條款關(guān)系著知情權(quán)、隱私權(quán)的衡量與取舍，如何在保障公民知情權(quán)同時維護(hù)個人隱私，長期以來都是政府信息公開過程中的一大重點(diǎn)。尤其是在大數(shù)據(jù)時代已然來臨的當(dāng)下，個人隱私保護(hù)與信息公開深受時代影響，如何適應(yīng)個人隱私界定點(diǎn)從“隱私”到“識別”的轉(zhuǎn)變并平衡個人隱私與信息公開間的矛盾沖突備受大眾關(guān)注。在政府信息公開時，梳理公共利益與個人隱私之間的關(guān)系，運(yùn)用比例原則衡量公共利益與個人隱私的相應(yīng)價值并做出恰當(dāng)取舍，是促進(jìn)隱私豁免條款規(guī)范使用、維護(hù)個人隱私與公民知情權(quán)的辦法之一。

關(guān)鍵詞 政府信息公開 個人隱私 公共利益

作者簡介：馮日穎，南京工業(yè)大學(xué)。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.13l

2019年4月，國務(wù)院公布了修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中第15條延續(xù)了舊法對個人隱私的公開豁免：行政機(jī)關(guān)不得公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的個人隱私信息，但第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。這條關(guān)于政府信息公開中個人隱私豁免的條款，展現(xiàn)出國家建設(shè)陽光政府的決心，體現(xiàn)了國家對公民個人隱私與公眾知情權(quán)的維護(hù)。不過，由于在個人隱私豁免條款實(shí)際應(yīng)用時缺乏統(tǒng)一應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，所以在衡量公共利益與個人隱私價值并做出取舍時仍舊存在一些爭議，要達(dá)到規(guī)范使用個人隱私豁免條款的目的，仍有一段路程要走。

基于以上，下面通過規(guī)范分析等方法對政府信息公開中的個人隱私豁免展開研究。

一、關(guān)于政府信息公開中個人隱私的探討

大數(shù)據(jù)背景下，網(wǎng)絡(luò)的普及與運(yùn)用使公民個人隱秘以信息化型式呈現(xiàn)、以數(shù)據(jù)化型式傳播，傳統(tǒng)隱私權(quán)逐步向信息型隱私權(quán)轉(zhuǎn)變已成定局。該背景下，政府在對信息進(jìn)行公開時，任何一條信息，只要可識別出它的信息主體，均可能觸及公民個人隱私。比如在現(xiàn)階段，個人姓名、住址、聯(lián)系方式等等，均為帶有明顯私密化傾向的個人信息?；ヂ?lián)網(wǎng)時代中，各類APP權(quán)限的濫用、公民信息保護(hù)意識不足等等，導(dǎo)致公民個人信息被非法采集、販賣的現(xiàn)象層出不窮，在進(jìn)行司法判定時，如何“界定個人隱私與個人信息”是個人隱私豁免條款應(yīng)用時必須關(guān)注的重點(diǎn)。我國關(guān)于隱私權(quán)的研究最早是由民法學(xué)者進(jìn)行的。佟柔從人格權(quán)的角度把隱私權(quán)界定為：禁止他人干涉“個人生活秘密和個人生活自由的內(nèi)容”。隱私就是個人“不愿為他人所知曉和干預(yù)的私人生活”。張進(jìn)寶進(jìn)一步把隱私權(quán)的內(nèi)容分為了兩個方面：私生活安寧與私生活秘密，并指出隱私權(quán)是“不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開”的人格權(quán)。此后，王利明把隱私權(quán)的內(nèi)容具體化為：私生活私密權(quán)、空間隱私權(quán)和私生活安寧權(quán)。

從邏輯關(guān)系來看，個人信息包含個人隱私，在進(jìn)行個人隱私與個人信息界定時，較為常見的、粗暴的界定標(biāo)準(zhǔn)為——信息公開后，若未對信息主體產(chǎn)生負(fù)面影響，則認(rèn)定該信息為個人信息，若對信息主體產(chǎn)生負(fù)面影響，則認(rèn)定該信息為個人隱私。例如，2009年寧波市俞某某案中，法院在界定個人隱私與個人信息時，就采用了上述界定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為若公民某條信息公開后，未對公民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生負(fù)面影響，則不將該信息視作個人隱私。在運(yùn)用上述標(biāo)準(zhǔn)界定個人隱私與個人信息時十分直接、客觀，且界定過程中爭議較少，但上述標(biāo)準(zhǔn)的缺陷也十分明顯，那就是忽視了人類的羞恥本能、信息主體的心理狀態(tài)，可能導(dǎo)致信息主體感到自身人格遭到貶損。因此，在考慮人類羞恥本能、信息主體心理狀態(tài)的基礎(chǔ)上，給出了界定個人隱私與個人信息的另一標(biāo)準(zhǔn)——信息公開后，若未對信息主體造成人格尊嚴(yán)貶損，則認(rèn)定該信息為個人信息，若對信息主體造成人格尊嚴(yán)貶損，則認(rèn)定該信息為個人隱私。除上述兩種界定標(biāo)準(zhǔn)外，還有部分人士認(rèn)為可將“識別”視作個人隱私與個人信息界定標(biāo)準(zhǔn)，簡單來講就是信息海洋中，能識別出來的特定個人信息即為個人隱私。

綜合以上，在實(shí)際界定個人隱私與個人信息時，可采取如下做法：參考現(xiàn)有界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合界定，即先判斷政府公開的個人信息是否為特定信息，若為特定信息，則再判斷信息公開后是否會對信息主體生產(chǎn)生活造成負(fù)面影響，若不會對信息主體的生產(chǎn)生活造成負(fù)面影響，則再判斷是否會貶損信息主體人格尊嚴(yán)。

此外，在個人隱私豁免條款實(shí)踐運(yùn)用中，要考慮到信息化時代下公民生活、生產(chǎn)中必須公開部分個人信息（比如姓名、聯(lián)系方式）的現(xiàn)實(shí)需求，辨別出哪些是可以公開的非隱私個人信息，找準(zhǔn)個人隱私豁免條款適用范圍。最后，在個人隱私豁免條款時間運(yùn)用時，還需具體情況具體考慮，比如需考慮爭議事項(xiàng)、信息主體的實(shí)際身份等等。

二、關(guān)于政府信息公開中公共利益的探討

根據(jù)《政府信息公開條例》可知，政府在進(jìn)行信息公開時，除了要考慮公民個人隱私及個人利益外，還要考慮公共利益。簡言之，若某信息涉及公民個人隱私，但不公開該信息的話，可能導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損，那么此時就應(yīng)當(dāng)基于“公共利益優(yōu)先原則”對該信息進(jìn)行相應(yīng)公開。此時，又面臨兩大難題：一是應(yīng)該如何判斷在不公開信息的前提下公共利益會蒙受損失受損;二是要如何保證行政機(jī)關(guān)不濫用權(quán)力，杜絕將“保護(hù)公共利益”當(dāng)做借口破壞“公民個人隱私權(quán)”的現(xiàn)象。總之，結(jié)合當(dāng)前我國法律法規(guī)來看，我國并未對“公共利益”進(jìn)行明確、細(xì)致的定義，行政機(jī)關(guān)在判斷是否應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益并公開個人隱私信息時，多參考過往案例進(jìn)行自由裁量，多多少少帶有一定主觀性。

將個人隱私豁免條款實(shí)踐用于政府信息公開時，維護(hù)公共利益常表現(xiàn)為維護(hù)公眾知情權(quán)。關(guān)于“公眾知情權(quán)”主要需了解：公眾知情權(quán)，即指國家每一位公民有獲悉官方與非官方信息的自由與權(quán)利，從社會角度來講，公眾知情權(quán)為公民監(jiān)督政府行為、參與政府決策打下了良好信息基礎(chǔ)，從個人角度講，公眾知情權(quán)為公民了解政策信息提供了權(quán)利保障。換言之，從社會角度來講，公眾知情權(quán)促進(jìn)了陽光政府的建設(shè)，有提高政府運(yùn)行效率、減少違法違規(guī)現(xiàn)象等效用;從個人角度來講，公眾知情權(quán)為公民了解政策、享受政策服務(wù)創(chuàng)造了更好的環(huán)境。比如，近年來我國各地政府大力建設(shè)政府官方網(wǎng)站，政府機(jī)構(gòu)信息、政策服務(wù)信息等等皆通過官網(wǎng)進(jìn)行公開發(fā)布，公眾可隨時瀏覽官方網(wǎng)站并通過網(wǎng)站獲取官方信息。

結(jié)合《政府信息公開條例》可知，政府在進(jìn)行信息公開時，應(yīng)當(dāng)公開的信息大致可分為以下幾類：其一，公共資金用途類信息，比如財政預(yù)算信息;其二，公民權(quán)利、義務(wù)及行為依據(jù)信息，比如行政處罰信息;其三，公共安全及健康信息，比如疫情信息;其四，政策項(xiàng)目信息，比如扶貧項(xiàng)目信息;其五，公民財產(chǎn)權(quán)信息，比如房屋征收信息;其六，公共教育信息，比如教育改革信息。

由上述可知，政府在進(jìn)行信息公開時，需要公開的信息類別較多，幾乎覆蓋了每一位公民的生產(chǎn)、生活。此外，結(jié)合上述還可知道，政府在進(jìn)行信息公開時，所有公開的信息均涉及到憲法規(guī)定的公民權(quán)利，比如涉及財產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)?？傊?，在將個人隱私豁免條款實(shí)際運(yùn)用于政府信息公開時，有必要結(jié)合上述信息分類，進(jìn)一步判斷信息是否可予以公開，從而避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害個人隱私。

三、政府信息公開中個人隱私和公共利益的價值衡量

（一）政府信息公開中個人隱私與公共利益的關(guān)系

政府信息公開中，個人隱私與公共利益的關(guān)系可總結(jié)為“價值矛盾關(guān)系”，即隱私權(quán)與知情權(quán)的對立。關(guān)于個人隱私與公共利益之間的矛盾需知：首先，個人與社會之間存在利益矛盾，其實(shí)就是信息公開時，政府在應(yīng)該維護(hù)個人尊嚴(yán)與利益，還是維護(hù)公眾知情權(quán)與社會利益上存在矛盾;其次，眼前與長遠(yuǎn)之間存在利益矛盾，即維護(hù)個人隱私是為了眼前利益，而維護(hù)公共利益是為了長遠(yuǎn)利益，政府在確保眼前利益、維護(hù)長遠(yuǎn)利益時往往存在矛盾;最后，特定與不特定人之間存在利益矛盾，即政府在進(jìn)行信息公開時，保護(hù)個人隱私是指保護(hù)特定某個人的利益，保護(hù)公共利益則是指保護(hù)不特定人群的利益，在實(shí)踐中，關(guān)于“是否要讓特定某人為不特定人群的利益讓步”存在矛盾。政府進(jìn)行信息公開時，需衡量個人隱私與公共利益價值，不能“非黑即白”直接讓個人隱私或公共利益為另一利益讓步，而是要基于客觀、公正角度，充分衡量雙方利益價值，找到個人利益與公共利益之間的平衡點(diǎn)。

（二）政府信息公開中個人利益與公共利益的價值衡量

政府在信息公開時，需要對個人利益與公共利益進(jìn)行衡量，找到既維護(hù)公民隱私權(quán)又維護(hù)公眾知情權(quán)的平衡點(diǎn)。在實(shí)際衡量時，行政機(jī)關(guān)可采用比例原則，具體如下：首先，采用適當(dāng)性原則進(jìn)行衡量，一是要衡量政府公開個人隱私信息的做法是否具備正當(dāng)目的，而是要衡量信息公開行為是否能促進(jìn)正當(dāng)目的的達(dá)成，只有目的正當(dāng)且信息公開行為對目的達(dá)成有利時，才能對信息予以公開。其次，采用最少侵害原則進(jìn)行衡量，一是要衡量政府信息公開行為是否是達(dá)成正當(dāng)目的過程中唯一且對公民個人利益侵害最小的辦法，二是要衡量政府在進(jìn)行信息公開時是否可通過某種公開手段使侵害最小化，當(dāng)上述衡量結(jié)果為“是”時，對信息予以公開。再次，采用狹義比例原則進(jìn)行衡量，一是要結(jié)合實(shí)際情況衡量隱私利益與公共利益這二者究竟誰更重要;二是要衡量個人隱私公開與否是否會導(dǎo)致公共利益高低出現(xiàn)變化，若經(jīng)過衡量，判斷公共利益更為重要且不公開個人隱私信息會導(dǎo)致公共利益降低，則對信息予以公開、最后，采用區(qū)分原則進(jìn)行衡量，一是衡量政府在信息公開過程中是否可對信息進(jìn)行區(qū)分處理;二是在信息區(qū)分及分割過程中衡量應(yīng)采用何種分割方式。關(guān)于區(qū)分原則需注意，當(dāng)信息無法區(qū)分時，無法采用區(qū)分原則進(jìn)行利益價值衡量，此時，有必要對相關(guān)情況進(jìn)行說明。

四、結(jié)語

政府信息公開中的個人隱私豁免條款有保障公民個人權(quán)益、維護(hù)公共利益之效。政府在進(jìn)行信息公開時，首先要對個人信息是否屬公民個人隱私進(jìn)行界定，若不涉及公民個人隱私，則可對信息進(jìn)行相應(yīng)公開，若涉及公民個人隱私，則應(yīng)當(dāng)判斷不公開該信息是否會對公共利益造成嚴(yán)重?fù)p失，若不公開信息會造成損失，則應(yīng)當(dāng)對信息予以公開?？傊?，個人隱私與公共利益始終存在對立關(guān)系，政府在判斷某項(xiàng)信息是否應(yīng)該公開時，應(yīng)當(dāng)充分權(quán)衡公共利益價值與個人利益價值，依次遵循適當(dāng)性原則、最少侵害原則最少侵害原則、狹義比例原則狹義比例原則與可區(qū)分原則做出利益最大化選擇，盡可能維護(hù)公共利益、保護(hù)公民個人隱私。