自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的幾個關鍵問題

陳桂清

摘要：隨著社會的不斷發(fā)展，對于自然資源的消耗十分巨大。由于大量的使用自然資源，導致對其的保護和管理有所缺失，而且由于產(chǎn)權制度不健全，實際的監(jiān)督管理不完善等，也對自然資源的保護和管理造成巨大影響。鑒于此，文章重點就自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的幾個關鍵問題進行研究分析，以供參考和借鑒。

關鍵詞：自然資源;產(chǎn)權制度;改革;關鍵問題

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1672-9129（2020）07-0122-01

Abstract：With the continuous development of society， the consumption of natural resources is very huge. Due to the extensive use of natural resources， the protection and management of natural resources are somewhat deficient， and due to the imperfect property right system and the imperfect supervision and management， the protection and management of natural resources are also greatly affected. In view of this， this paper focuses on several key issues in the reform of natural resource property right system for reference and analysis.

Key words：natural resources;Property rights system;Reform;The key problem

引言：自改革開放以來，我國逐步形成自然資源國家所有和集體所有的二元所有格局，并形成了所有權和使用權分離的產(chǎn)權制度，在促進自然資源合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，同時我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度又是一項很不完善、很不徹底，存在多頭管理的制度，這就產(chǎn)生了自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監(jiān)管保護制度不健全、資源資產(chǎn)流轉融資不順暢等問題，導致產(chǎn)權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。

1自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權概述

1.1基本內(nèi)涵。產(chǎn)權就是法定主體對財產(chǎn)所擁有的各項權能的總和，或指一定經(jīng)濟主體依法對財產(chǎn)的所有、使用、處分并獲取相應收益的權利。一般而言，產(chǎn)權有三個基本要素：第一，產(chǎn)權主體，即享有或擁有財產(chǎn)所有權或具體享有所有權某一項權能以及享有與所有權有關的財產(chǎn)權利的人（自然人、法人）、單位、組織或國家;第二，產(chǎn)權客體，即產(chǎn)權權能所指向的標的，亦即產(chǎn)權主體可以控制、支配或享有的具有經(jīng)濟、文化、科學等價值的物質(zhì)資料以及各類無形資產(chǎn);第三，產(chǎn)權權利，即產(chǎn)權主體依法對產(chǎn)權客體行使的一組權利和享受的相應利益。產(chǎn)權權利是產(chǎn)權的核心，由一系列的權利構成，包括所有權、使用權、處分權和收（受）益權，其中最核心的是收（受）益權。

1.2自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權有效性分析。對于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的有效性，其主要包括以下幾點：第一，合法性。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權具有合法性，與現(xiàn)行的法律體系相一致。第二，有理性，即產(chǎn)權有社會道德、主流價值觀念相一致，如果不一致，即便是具備合法性，也會失去產(chǎn)權的實際效力;第三，歷史性。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的界定和行使具有歷史性特征，尤其是水資源的使用和分配，更是需要考慮歷史和慣例問題。

2自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的意義

對于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的改革，可以實現(xiàn)自然資源的合理開發(fā)利用，提升資源的利用效率，詳細如下：第一，通過對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的改革，可以有效明確資產(chǎn)的歸屬問題，這對于資產(chǎn)產(chǎn)權的保護是十分重要的，同時也可以實現(xiàn)對自然資源的保護，從而起到維護社會市場經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的作用;第二，對于產(chǎn)權制度的改革可以有效促進資源的合理優(yōu)化配置，但是在實際的應用過程中，人們往往會將這一作用忽略掉，要知道自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的改革本質(zhì)上就是確保資產(chǎn)的高效合理利用，其中土地資源的利用要實現(xiàn)永續(xù)利用，這就是產(chǎn)權制度改革目的;第三，對于產(chǎn)權制度的改革可以實現(xiàn)資源的合理公平分配。與其它資源相類似，自然資源資產(chǎn)管理同樣具備公共資源的基本屬性，所以實際進行自然資源的分配管理時，要注重合理性、公平性。

3自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的幾個關鍵問題

3.1建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系。對于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的改革，仍然需要堅持所有權和使用權相分離的原則，在此基礎上仍然保持資產(chǎn)的全民所有制和集體所有制。從自然資源資產(chǎn)范圍角度來看，其主要涉及土地資源、礦產(chǎn)資源以及海洋資源三類，其中土地資源主要包括農(nóng)業(yè)土地、牧業(yè)土地、宅基地及建設用地等;礦產(chǎn)資源包括石油天然氣等資源;海洋資源包括廣闊海域、無居民海島等，總之自然資源資產(chǎn)的范圍十分廣泛，構成非常龐大的產(chǎn)權體系。

3.2開展統(tǒng)一調(diào)查工作。對于未來一段時間自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的改革，需要開展統(tǒng)一的調(diào)查和監(jiān)測評價工作，目的在于進一步了解自然資源資產(chǎn)“有多少”。在實際開展調(diào)查中，主要利用先進的測繪技術手段，在全國范圍內(nèi)開展調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測評價工作，對自然資源數(shù)量、分布以及開發(fā)情況進行了解，便于后續(xù)的科學有效管理。

3.3加強對于自然資源的保護和管理。在對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革中，加強對自然資源的保護和管理十分重要，是確保資源開發(fā)利用規(guī)范性和有效性的關鍵所在。在以往的自然資源管理中，由于缺乏對其的保護，所以經(jīng)常出現(xiàn)土地用途變更、違規(guī)采礦以及私占山林等問題，這些都是侵犯國家和集體自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的主要表現(xiàn)，不加以控制和管理會對所有人權益造成巨大的損害。從產(chǎn)權制度改革角度加強自然資源的保護和管理，主要包括建立生態(tài)保護補償機制、自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權機制等，在此基礎上通過置換和租賃的方式擴大自然生態(tài)空間，解決自然保護地內(nèi)采礦權、取水權、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈等權利的退出問題，有效實現(xiàn)了自然資源的合理有效開發(fā)利用。

綜上所述，自然資源資產(chǎn)與其它資源不同，其涉及種類較多，而且實際存在很多的不確定性，加之存在多方利益，所以在對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革時，要加強重視，確保改革當中的關鍵性問題得到解決，包括建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系、開展統(tǒng)一調(diào)查工作、實施自然資源統(tǒng)一確權登記、加強對于自然資源的保護和管理、實現(xiàn)資源的集約化開發(fā)利用、建立自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系以及完善相關的法律體系等，只有將所有細節(jié)考慮周全，才能確保自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的合理性和科學性，最終實現(xiàn)自然資源的合理開發(fā)利用。

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