關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃中若干法律問(wèn)題的研究

黃邦琴

摘 要：現(xiàn)階段，隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的鄉(xiāng)村規(guī)劃問(wèn)題的發(fā)展也有了進(jìn)步。鄉(xiāng)村規(guī)劃指對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署與安排。其對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地利用，提高鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系則是指國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制度，實(shí)施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱。只有全面地把握鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃與其他規(guī)劃制度的聯(lián)系與區(qū)別，在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章等層面上加以規(guī)范，從而推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村規(guī)劃;若干法律問(wèn)題;研究

1引言

改革開(kāi)放開(kāi)始，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷提速，與此同時(shí)，原本就存在的城鄉(xiāng)二元化體制強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻礙了城鎮(zhèn)化，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展。自2008年頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，更加強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，并且城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展不是抹殺城鄉(xiāng)差異，而是盡可能縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，在原有的法規(guī)中，用城鄉(xiāng)把原來(lái)的城市進(jìn)行替換，同時(shí)用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系代替原有的城市和鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)的法律體系，在城市穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，更加注重農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。目前鄉(xiāng)村建設(shè)正處在“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的全新時(shí)代，新時(shí)代的鄉(xiāng)村規(guī)劃目的是滿足鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的需求。

2鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

鄉(xiāng)村規(guī)劃（含鄉(xiāng)村振興規(guī)劃）都包含農(nóng)村地域的空間結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署與安排，旨在規(guī)范農(nóng)村土地利用布局結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系則是指國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制度，實(shí)施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱，其法律性質(zhì)涉及行為和結(jié)果兩個(gè)層面的法律意義。

首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過(guò)程。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級(jí)政府審批確定?？梢?jiàn)，我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃采用政府部門(mén)組織編制、審批確定的模式，是政府部門(mén)的職權(quán)之一。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過(guò)程屬于抽象行政行為，即行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。

其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，由建設(shè)單位或個(gè)人提出申請(qǐng)，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。通過(guò)頒發(fā)許可證的方式賦予相對(duì)人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進(jìn)行建設(shè)的行為屬于行政許可行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施還包括對(duì)違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權(quán)行政部門(mén)可以采取行政處罰及行政強(qiáng)制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程實(shí)際上是政府行使職權(quán)從事具體行政行為的過(guò)程。

3鄉(xiāng)村規(guī)劃中的若干法律問(wèn)題優(yōu)化措施

3.1鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的形成脈絡(luò)

高起點(diǎn)定位鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的法律地位，才能更好地統(tǒng)籌配置各類要素資源，協(xié)調(diào)激發(fā)各部門(mén)的能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的積極性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興投資者和參與者的信心。首先，制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施法案，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到法律層面，明確各級(jí)政府、企業(yè)和農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的責(zé)任與權(quán)力;其次，改革和完善支持鄉(xiāng)村振興的制度政策，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、宅基地退出、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及農(nóng)村基層管理等;最后建立和完善鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同部門(mén)、不同層級(jí)政府鄉(xiāng)村振興要素投入和支持政策，形成鄉(xiāng)村振興發(fā)展的合力。

首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理的利用土地。”第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)中規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)?！钡谝话倭闫邨l規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域的……城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)……等行政工作……”憲法的這些規(guī)定提出了公民合理利用土地的義務(wù)，并且授予政府管理城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力，也構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)公民使用土地進(jìn)行建設(shè)加以限制的憲法依據(jù)。

其次是法律層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改程序，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的主要法律依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā返谌隆巴恋乩每傮w規(guī)劃”以及第五章“建設(shè)用地”對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)劃和用地程序做出了限定。這些規(guī)定與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容共同構(gòu)成法律層面上的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。

再次是行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未加以規(guī)定的則適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。2008年1月30日建設(shè)部關(guān)于貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)意見(jiàn)作為部門(mén)規(guī)章構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的內(nèi)容。

最后是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面上，如各地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法、實(shí)施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》辦法等。

3.2 重建村規(guī)民約

將村莊規(guī)劃內(nèi)化為村規(guī)民約，將村莊規(guī)劃的成果轉(zhuǎn)化為村民的自治規(guī)范，保證村民積極行駛村莊規(guī)劃參與權(quán)，有效地推進(jìn)村莊規(guī)劃成果的實(shí)施。實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃向村規(guī)民約轉(zhuǎn)化的路徑主要包括：（1）利用鄉(xiāng)村血緣傳統(tǒng)約束力，將村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)換成家族事務(wù)，增強(qiáng)村民實(shí)施村莊規(guī)劃的責(zé)任感;（2）發(fā)揮村委會(huì)的自治效能，從村委會(huì)法定職能入手，發(fā)揮村委組織的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，推進(jìn)農(nóng)村的法制化建設(shè);（3）將村莊規(guī)劃的實(shí)施與村集體經(jīng)濟(jì)組織收益綁定，充分調(diào)動(dòng)村民實(shí)施村莊規(guī)劃的積極性;（4）發(fā)揮農(nóng)村杰出人物的治理效能，即發(fā)揮農(nóng)村權(quán)威人物的個(gè)人威信力及其道德模范作用，促進(jìn)村莊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)化為全體村民的共同使命。

3.3建立村莊規(guī)劃“三方制衡”的主體權(quán)能分配結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)多方權(quán)利的國(guó)家公共政策，在協(xié)調(diào)公共利益過(guò)程中應(yīng)遵守權(quán)利制衡原則，即若公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑受到現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，為了實(shí)現(xiàn)公共利益的平衡分享，政府應(yīng)采取放權(quán)、還權(quán)或是集權(quán)、分權(quán)的方式推進(jìn)相應(yīng)的改革。基于該理論提出“三方制衡”的權(quán)能分配結(jié)構(gòu)?！叭街坪狻钡臋?quán)能分配實(shí)際上是在現(xiàn)有的村莊規(guī)劃法規(guī)基礎(chǔ)上解決村莊規(guī)劃管理權(quán)與村民自治權(quán)相互制約的問(wèn)題。通過(guò)合理分配權(quán)能，明確界定各主體的職能范圍。其中，保留地方政府對(duì)村莊規(guī)劃最終審批與監(jiān)督的權(quán)利，將其原有的組織編制權(quán)利還權(quán)于村民自治組織，部分決策權(quán)下放至村委會(huì)，這樣可形成村民自治組織、地方政府和建設(shè)投資組織三方權(quán)力制衡。按該結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)能分配，將有效防止在村莊規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中地方政府公權(quán)力使用過(guò)度及建設(shè)投資組織過(guò)度追求投資收益而損害公眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。村莊規(guī)劃涉及的權(quán)利主體是指從規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施及評(píng)估的全流程或直接或間接參與的個(gè)人、團(tuán)體、組織。村莊規(guī)劃涉及的權(quán)利主體包括：代表國(guó)家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治組織，代表市場(chǎng)利益的建設(shè)投資組織，具備專業(yè)規(guī)劃技能的村莊規(guī)劃師?！叭街坪狻钡臋?quán)能分配即是地方政府、村民自治組織和建設(shè)投資組織三方的權(quán)責(zé)制衡。地方政府作為審批、管理與監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)把握農(nóng)村總體發(fā)展方向，把控村莊開(kāi)發(fā)建設(shè)底線，負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的審批并監(jiān)督其實(shí)施效果;村民自治組織作為村莊規(guī)劃決策、審議主體，負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃組織編制、審議和決策;建設(shè)投資組織作為村莊規(guī)劃的實(shí)施主體，承擔(dān)村莊開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金投入和具體實(shí)施的職能，在建設(shè)項(xiàng)目選址、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等方面擁有發(fā)言權(quán);村莊規(guī)劃師作為三方權(quán)利主體的協(xié)調(diào)者，負(fù)責(zé)在具體的村莊規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中協(xié)調(diào)多方利益，化解各方矛盾并促成村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，則成為鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應(yīng)當(dāng)服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒(méi)有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

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