關(guān)于落實事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的思考

安然

摘要：本文以事業(yè)單位內(nèi)部控制實施的基本內(nèi)容及推行意義作為理論導(dǎo)向，基于事業(yè)單位內(nèi)部控制實踐過程中存在的重視程度低、運(yùn)行機(jī)制不健全、預(yù)算控制不足、業(yè)務(wù)管理不規(guī)范、內(nèi)部監(jiān)督失職等問題進(jìn)行分析，并研究事業(yè)單位改進(jìn)內(nèi)部控制管理工作的有效策略。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)部控制;有效策略

引言

事業(yè)單位是政府部門投入國有資產(chǎn)和財政資金所設(shè)置的、不以營利為目的的社會服務(wù)性公益組織，在教育、文化、科研、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，也是組織協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體。一直以來，事業(yè)單位承擔(dān)著社會服務(wù)及公共事務(wù)管理等職能，在社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙重作用下運(yùn)營發(fā)展。為了更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國家針對事業(yè)單位深化改革逐步出臺了一系列政策。在宏觀政策調(diào)控與市場競爭壓力下，事業(yè)單位內(nèi)部管理方面存在的問題日益突出。對于事業(yè)單位來說，如何重構(gòu)內(nèi)部管理組織架構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部控制管理作用，提升財政資金及公共資源的使用效益，并有效防范國有資產(chǎn)流失和貪污徇私等現(xiàn)象，是事業(yè)單位在今后發(fā)展道路上必須要重視的問題，這也是社會各界共同關(guān)注的問題。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)基本概述

（一）事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的基本內(nèi)容

截至2017年，國家針對事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作頒布了相關(guān)的管理辦法，明確內(nèi)部控制管理范圍及內(nèi)容，作為事業(yè)單位完善內(nèi)控管理體系的政策導(dǎo)向。對于事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制管理即在單位組織內(nèi)建立一套統(tǒng)一的管理體制，通過對業(yè)務(wù)活動、財政資金以及人力資源等多方面的控制與規(guī)范，達(dá)到單位既定的運(yùn)行目標(biāo)[1]?？梢哉f，事業(yè)單位內(nèi)部控制就是實現(xiàn)組織目標(biāo)的管理流程。從內(nèi)控目標(biāo)角度，事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理與現(xiàn)代化企業(yè)的內(nèi)控觀念幾乎一致，在強(qiáng)調(diào)會計信息準(zhǔn)確性、業(yè)務(wù)活動合法性的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位還需要以公共服務(wù)質(zhì)量和國有資產(chǎn)增值作為其內(nèi)控目標(biāo);從內(nèi)控要素角度，事業(yè)單位的內(nèi)部控制要素應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)控環(huán)境、控制活動、風(fēng)險評估、信息溝通與內(nèi)部監(jiān)督，但在組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險類型、業(yè)務(wù)活動以及監(jiān)督方式上與普通企業(yè)存在差異;從內(nèi)控特點角度，事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理在目標(biāo)制定、環(huán)境設(shè)置、制度建設(shè)等方面存在特殊性。事業(yè)單位的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部行為、管理模式等受法律法規(guī)的約束，且在目標(biāo)設(shè)置層面上以社會效益為主，不考慮盈利性問題，具備明顯的無償性特征;從內(nèi)控原則和機(jī)制角度，事業(yè)單位在完善內(nèi)部控制管理體系過程中要遵循全面性、制衡性、適應(yīng)性和重要性四項原則，并建立問責(zé)機(jī)制和監(jiān)督部門，在內(nèi)外部的雙重監(jiān)督下保證其運(yùn)行活動的高效透明。

（二）事業(yè)單位落實內(nèi)部控制管理制度的意義

事業(yè)單位貫徹落實內(nèi)部控制管理制度，既是國家政策導(dǎo)向的結(jié)果，也是滿足事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展的必然舉措。具體來說，事業(yè)單位開展內(nèi)部控制管理工作的重要意義主要表現(xiàn)在以下3個方面：（1）提升會計信息質(zhì)量。內(nèi)部控制管理制度的落實能夠規(guī)范事業(yè)單位會計處理流程，統(tǒng)一各部門的財務(wù)數(shù)據(jù)口徑，以財務(wù)報告為基礎(chǔ)客觀反映單位的財政資金收支情況，從而提升預(yù)決算質(zhì)量，也為各項經(jīng)濟(jì)決策提供信息支持;（2）提升單位管理水平。內(nèi)部控制管理范圍全面覆蓋著事業(yè)單位的財務(wù)管理、業(yè)務(wù)活動以及工作人員等，涉及所有的單位部門和崗位人員。在標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度下，能夠?qū)崿F(xiàn)對財務(wù)、業(yè)務(wù)及人力資源的系統(tǒng)化控制，從而提升單位管理質(zhì)量;（3）保證單位資金及資產(chǎn)的安全性。事實上大部分事業(yè)單位運(yùn)營管理的主要資金來源于國家財政撥款，但由于事業(yè)單位的財政資金收支科目較多，國有資產(chǎn)規(guī)模較大，在管理方面存在一定的難度。而內(nèi)部控制的實施能夠避免資金及資產(chǎn)在使用過程中存在的浪費、閑置、截留、配置不科學(xué)等問題，有效提升資金和資產(chǎn)使用的價值性。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制實施過程中存在的主要問題

（一）對內(nèi)部控制重視程度不高

隨著政府監(jiān)管部門對各單位的財政預(yù)算及項目績效工作越來越重視，在政治因素的影響下，大部分事業(yè)單位在實際運(yùn)行管理過程中過于重視政績建設(shè)，對于內(nèi)部管理工作重視程度不高;即便一些事業(yè)單位為了滿足政策要求已經(jīng)被動地建立了內(nèi)控體系，但內(nèi)部控制也往往局限于資金控制和預(yù)算控制方面，沒有將內(nèi)部控制的管理作用延伸到業(yè)務(wù)活動、風(fēng)險評估、市場預(yù)測以及人力資源管理等方面，使得內(nèi)部控制的管理存在片面性[2]。此外，很多事業(yè)單位往往將內(nèi)部控制管理職能落實在了財務(wù)部門層面上，不僅削弱了內(nèi)部控制的權(quán)威性，還加重了財務(wù)部門的工作量。尤其是在其他職能部門配合程度較低、對內(nèi)部控制了解層面較窄的情況下，事業(yè)單位無法逐步推進(jìn)內(nèi)部控制工作。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制有待完善

當(dāng)前，部分事業(yè)單位存在著內(nèi)部控制組織架構(gòu)和管理制度不完善的問題，影響了內(nèi)部控制管理工作的有效開展。一方面，事業(yè)單位內(nèi)存在著權(quán)力過于集中，尚未對決策權(quán)和監(jiān)管權(quán)進(jìn)行分離，也沒有細(xì)化部門與崗位的職能權(quán)限，一崗多職、因人設(shè)崗以及不相容崗位未分離等現(xiàn)象依然存在;另一方面，事業(yè)單位要想建立完善的內(nèi)部控制管理制度，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算管理、收支審批、身份授權(quán)、財務(wù)報表、固定資產(chǎn)盤查、物資采購、基建項目、人力資源管理等內(nèi)容都納入規(guī)范的制度流程中，但一些事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在漏洞，無法對單位的資金、資產(chǎn)和人力資源形成閉環(huán)管理[3]。

（三）項目預(yù)算控制力不足

事業(yè)單位項目預(yù)算控制力不足主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)和管理工作受宏觀政策影響較大，一旦發(fā)生政策更新、崗位變動、項目調(diào)整等外部不可抗因素，單位的預(yù)算執(zhí)行情況可能會存在偏差;其二，事業(yè)單位的預(yù)算項目費用控制難度較大，如專項資金擠占挪用、資金先支后算、預(yù)算單位虛增收入等現(xiàn)象頻繁，尤其在內(nèi)部人員思想意識不重視的情況下，不僅影響了財政資金的使用效率，甚至還會引發(fā)內(nèi)部貪污徇私等問題;其三，由于事業(yè)單位的項目預(yù)算往往要在年終接受監(jiān)管部門的審核，項目效益未達(dá)標(biāo)則可能會影響單位下一年度的項目申請與預(yù)算資金發(fā)放，而單位內(nèi)本身存在著預(yù)算資金配置不合理的問題，因此，一些單位為了實現(xiàn)預(yù)算績效考核指標(biāo)，采取年底突擊花錢等方式，更改了預(yù)算事項，從而影響了預(yù)算過程監(jiān)督控制。此外，部分事業(yè)單位沒有建立完善的經(jīng)費報銷制度，也沒有針對預(yù)算資金的收支制定標(biāo)準(zhǔn)和定額，這也是造成項目預(yù)算管控力不足的主要原因。

（四）財務(wù)收支管理有待規(guī)范

在《政府會計制度》的影響下，事業(yè)單位需要對財務(wù)收支管理工作制定相應(yīng)的操作規(guī)范，明確會計核算范圍，更新會計科目。但目前，一些事業(yè)單位在財務(wù)收支管理方面存在著原始憑證管理不規(guī)范和財務(wù)管理制度不完善等問題，一方面，單位的原始票據(jù)在使用過程中沒有登記造冊，也沒有及時錄入信息系統(tǒng)，票據(jù)繳銷環(huán)節(jié)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于收入確認(rèn)及財務(wù)報告編制環(huán)節(jié)，這使得事業(yè)單位的長期未銷賬規(guī)模越來越大，影響了財務(wù)收支的規(guī)范性;另一方面，單位缺乏完善的財務(wù)管理制度，尤其在資金收支方面存在著使用標(biāo)準(zhǔn)不一、審批流程不嚴(yán)格等問題，相關(guān)人員也沒有及時對賬戶沉淀資金進(jìn)行回收，嚴(yán)重影響了會計核算的準(zhǔn)確性。

（五）固定資產(chǎn)管理缺乏合理性

事業(yè)單位普遍存在著“重錢輕物”的思想，在固定資產(chǎn)購置、使用、盤點以及報廢處置等方面缺乏有效的管理制度。例如：在固定資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)缺乏事前的投資效益分析，固定資產(chǎn)重復(fù)購置、無計劃購置等行為，造成資產(chǎn)閑置、資金浪費等現(xiàn)象;在固定資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，相關(guān)部門在資產(chǎn)盤點環(huán)節(jié)沒有對新增資產(chǎn)、已處置資產(chǎn)及時進(jìn)行賬務(wù)處理，造成固定資產(chǎn)盤點不實。

（六）采購管理有待加強(qiáng)

一方面，部分事業(yè)單位沒有建立采購部門，也沒有在責(zé)任崗位上落實采購職能，采購工作缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟鞒?，且大部分采購工作先?zhí)行后審批，這不僅造成了采購工作的無序混亂，也無法避免個別人員濫用職權(quán)、貪污腐敗;另一方面，事業(yè)單位頻繁采購、無計劃采購，不僅會加大采購成本支出，也影響了后續(xù)的會計核算及財務(wù)審批等環(huán)節(jié)。

（七）內(nèi)部監(jiān)管職能缺失

部分事業(yè)單位尚未建立完善的紀(jì)檢部門和審計部門，監(jiān)管職能局限于事后反饋，無法對經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)項目發(fā)揮事前預(yù)測和事中控制的職能，使得事業(yè)單位內(nèi)操作違紀(jì)、行為不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象不能得到有效根除;同時，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失的情況下，事業(yè)單位無法定期對各項經(jīng)濟(jì)活動及項目開展進(jìn)行監(jiān)督管理，尤其是在各職能部門與關(guān)鍵崗位之間尚未形成制衡關(guān)系，這使得單位的一些重大項目審計、業(yè)務(wù)流程整改等處于無監(jiān)管狀態(tài)。此外，在監(jiān)督機(jī)制不斷完善的過程中，事業(yè)單位沒有全面考慮獨立評估、日常監(jiān)督、專項審計、紀(jì)律監(jiān)察四項原則，也沒有引入外部審計機(jī)構(gòu)參與審計工作，無法保證審計結(jié)果的有效性[4]。

（八）信息化建設(shè)有待加強(qiáng)

實際上，在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，我國大部分事業(yè)單位都已經(jīng)實現(xiàn)了會計電算化。在信息技術(shù)的支持下，事業(yè)單位可以利用財務(wù)管理系統(tǒng)和財務(wù)輔助軟件開展電子賬簿管理、網(wǎng)絡(luò)報銷以及電子憑證儲存等工作。但一方面，由于單位內(nèi)投入應(yīng)用的管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)端口銜接，各系統(tǒng)獨立運(yùn)行且管理口徑不一，影響了信息共享的時效性，也造成了內(nèi)部信息孤島現(xiàn)象;另一方面，事業(yè)單位的信息技術(shù)應(yīng)用程度較低，僅實現(xiàn)了財務(wù)數(shù)據(jù)的采集和整理工作，無法延伸到財務(wù)分析與項目預(yù)測環(huán)節(jié)，無法真正實現(xiàn)業(yè)財融合。例如：一些單位雖然搭建了OA系統(tǒng)，主要用于內(nèi)部溝通、業(yè)務(wù)申報、財務(wù)處理等，但在實際使用過程中，單位人員為了簡化操作程序，對OA系統(tǒng)使用較少，使得財務(wù)管理信息化工具形同虛設(shè)。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的有效策略

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制實施環(huán)境

內(nèi)部控制管理工作的順利開展離不開良好的環(huán)境基礎(chǔ)，因此，事業(yè)單位要重視思想意識提升，轉(zhuǎn)變從管理層人員到基層人員對內(nèi)部控制的錯誤認(rèn)識，通過聘請外部事務(wù)所授課來組織內(nèi)部人員學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)政策，讓單位人員了解到內(nèi)部控制實施的法律剛性以及對事業(yè)單位發(fā)展的重要意義。在文化氛圍的影響下，調(diào)動員工的參與積極性，主動配合相關(guān)部門的管理工作。另外，單位在完善內(nèi)部控制管理體系時，應(yīng)當(dāng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》作為制度建設(shè)導(dǎo)向，通過評估風(fēng)險、完善制度，整合預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等多種管理手段，合理保證單位的各項經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資金安全、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，切實提高服務(wù)效率和效果。

（二）完善內(nèi)部控制管理機(jī)制

首先，事業(yè)單位要從完善內(nèi)部組織架構(gòu)入手，將內(nèi)部控制工作從財務(wù)部門分離出來。以某市的少年宮為例，為了強(qiáng)化內(nèi)部控制管理工作，該單位在2016年建立了完善的內(nèi)部控制管理體系，以內(nèi)控小組為主體，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室由總務(wù)處牽頭，將辦公室、教研室、信息處、活動處、教務(wù)處等作為主要參與成員，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。在溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制的作用下，對相關(guān)部門的財務(wù)管理、采購管理、實物資產(chǎn)管理、法律審核等責(zé)任權(quán)限進(jìn)行細(xì)化和界定，有序組織各項業(yè)務(wù)活動開展。其次，事業(yè)單位可以以議事決策制度、授權(quán)審批制度和不相容崗位分離制度作為核心內(nèi)容，并不斷完善預(yù)算管理、收支管理、固定資產(chǎn)管理、采購管理、資金管理、績效管理等制度規(guī)范，實現(xiàn)財務(wù)管理與業(yè)務(wù)活動更加精細(xì)化。最后，對出納、會計、采購管理、固定資產(chǎn)管理、合同管理等關(guān)鍵崗位制定具體的業(yè)務(wù)操作流程，采取嚴(yán)格的崗位輪換制，形成良好的崗位制約監(jiān)督關(guān)系[5]。此外，為了進(jìn)一步貫徹“三重一大”制度，在單位管理層負(fù)責(zé)的制度下，堅持黨組織政治核心，依法完善并嚴(yán)格執(zhí)行議事規(guī)則和集體決策制，提升各項決策的科學(xué)性及領(lǐng)導(dǎo)班子的管理水平。

（三）健全預(yù)算控制流程

以預(yù)算管理為導(dǎo)向，基于預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算編報等流程作為預(yù)算管理實施過程;同時，事業(yè)單位應(yīng)立足于自身的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)揮內(nèi)部控制在預(yù)算過程監(jiān)管中的作用。一方面，事業(yè)單位要建立嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整審批制度，當(dāng)出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算目標(biāo)的問題時，需要向上級部門申請預(yù)算調(diào)整，經(jīng)層層審批以后才能落實，有效避免因預(yù)算調(diào)整所造成的控制過程乏力等問題;另一方面，發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用，將日常管理工作、重大項目開展以及關(guān)鍵崗位等作為考核評價的主要對象，制定相應(yīng)的考核指標(biāo)，通過縮短考核周期、加強(qiáng)獎懲措施等方法實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行過程的控制。

（四）重視財務(wù)收支管理

針對事業(yè)單位在財務(wù)收支管理方面存在的不足之處，一方面，事業(yè)單位要建立完善的財務(wù)管理制度，全面覆蓋單位的財務(wù)審批流程和經(jīng)費報銷制度，并要求所有資金的收入與撥付都需要遵守取票登記制度，針對票據(jù)建立電子憑證，合理保管相關(guān)的憑證發(fā)票;另一方面，財務(wù)部門要充分了解單位的實際賬面資金來往情況，掌握交易發(fā)生的具體原因與時間，及時清理未付或未回收的財務(wù)款項，并做好賬目核銷工作。此外，重視賬戶沉淀資金的回收和結(jié)余工作，有效避免資金浪費現(xiàn)象。

（五）規(guī)范固定資產(chǎn)管理制度

事業(yè)單位要建立完善的固定資產(chǎn)管理制度，有效解決資產(chǎn)賬實不符、使用過程混亂等問題，針對采購、使用、養(yǎng)護(hù)以及處置等環(huán)節(jié)分別制定行為規(guī)范。一方面，制定固定資產(chǎn)盤點清查制度，要求資產(chǎn)管理部門要定期對資產(chǎn)數(shù)量、價值損耗等情況進(jìn)行核查，更新資產(chǎn)科目，保證賬實相符;另一方面，制定資產(chǎn)出入庫程序，規(guī)定各部門資產(chǎn)領(lǐng)用崗位的責(zé)任與職能，保證出入庫信息要及時錄入系統(tǒng)中，做好賬務(wù)處理工作。

（六）保證采購環(huán)節(jié)的有序性

事業(yè)單位要建立獨立的采購部門，對采購工作定職定崗。采購工作要以采購部門為主導(dǎo)部門，在財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門的配合下，編制年度采購計劃、填制采購合同信息，并交由經(jīng)理層進(jìn)行審批。一些大規(guī)模的基建項目則需要在網(wǎng)絡(luò)平臺上公開發(fā)布招標(biāo)計劃，與合作商簽訂采購合同。在規(guī)范的采購流程下，采購部門還需要嚴(yán)格遵循采購計劃和預(yù)算定額，基于采購相關(guān)信息開展采購工作，例如：數(shù)量、參數(shù)、名稱以及價格等，提升采購工作的有序性。

（七）健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

為了確保內(nèi)部控制的有效性，事業(yè)單位要從內(nèi)部管理出發(fā)，以審計部門和紀(jì)檢部門作為核心機(jī)構(gòu)，制定完善的內(nèi)部監(jiān)管程序，包括確定審計工作范圍、關(guān)注重大項目審計、審計會議周期、審計報告編制、審計意見反饋等，并發(fā)揮事前預(yù)測與事中監(jiān)管職能，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管力度;同時，事業(yè)單位還可以采用外部監(jiān)管形式，例如：信息披露制度、第三方機(jī)構(gòu)審計等，在審計事務(wù)所的協(xié)助下編制完善的審計報告，并在單位官網(wǎng)上公開審計信息，接受社會的監(jiān)督，以保證事業(yè)單位內(nèi)部管理工作的透明性[6]。

（八）推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

在大數(shù)據(jù)時代中，事業(yè)單位要想更好地適應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、提升內(nèi)部管理效率，就必須重視信息化建設(shè)工作，加強(qiáng)財力、物力以及人力資源三方配置，更充分地利用信息技術(shù)開展各項管理工作。在這一過程中，事業(yè)單位一方面要將會計核算、資金審批、預(yù)算管理、采購管理、固定資產(chǎn)管理、財務(wù)報告編制以及人力資源管理等信息系統(tǒng)進(jìn)行端口對接，打通各部門之間的管理壁壘，統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理口徑，在信息共享平臺的支持下，加快財務(wù)信息與非財務(wù)信息的傳輸效率，減少因信息不對稱帶來的管理風(fēng)險;另一方面，在信息化的應(yīng)用下，事業(yè)單位的財務(wù)會計人員可以從簡單機(jī)械的會計核算工作中脫離出來，向管理會計轉(zhuǎn)型?；诖髷?shù)據(jù)功能下可以實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的集成和交換，因而，會計人員可以以財務(wù)數(shù)據(jù)倉庫為依據(jù)，深入挖掘業(yè)務(wù)信息潛藏的價值，以精準(zhǔn)化的信息數(shù)據(jù)分析結(jié)果指導(dǎo)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)決策和管理工作，提升事業(yè)單位的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

結(jié)語

綜上所述，對于事業(yè)單位來說，搭建完善的內(nèi)部控制管理體系既是適應(yīng)國家政策法規(guī)的必然要求，也是單位提升內(nèi)部管理水平的有效方式。在這一過程中，事業(yè)單位應(yīng)基于自身在財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理等方面存在的不足之處，通過優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、完善內(nèi)控機(jī)制、加強(qiáng)資金管理、強(qiáng)化預(yù)算控制、健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、推進(jìn)信息化建設(shè)等方式，不斷完善內(nèi)部管理體系，從而實現(xiàn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展。

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