美國(guó)對(duì)華科技企業(yè)限制：措施、影響與應(yīng)對(duì)建議

王雪佳 雷雨清 周全

摘 要：2017年中美經(jīng)貿(mào)摩擦以來(lái)，美國(guó)陸續(xù)采取了301調(diào)查措施、投資安全審查措施、出口管制措施、經(jīng)濟(jì)制裁和特定領(lǐng)域制裁措施對(duì)我國(guó)科技企業(yè)發(fā)展進(jìn)行限制，該措施短期內(nèi)對(duì)部分科技行業(yè)關(guān)鍵原材料供應(yīng)造成危機(jī)，長(zhǎng)期使我國(guó)科技產(chǎn)業(yè)國(guó)際合作、人才交流受到不同程度阻滯。這些措施多以行政調(diào)查方式為主，以國(guó)內(nèi)現(xiàn)有法律的現(xiàn)代化改革規(guī)則為依據(jù)。為防范這些措施的影響繼續(xù)蔓延，我國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)做好多方面應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：中美；貿(mào)易摩擦；科技

自2017年8月發(fā)起301調(diào)查以來(lái)，美國(guó)單方面對(duì)我國(guó)挑起經(jīng)貿(mào)摩擦。表面看，美國(guó)采取的多是貿(mào)易投資限制措施，但實(shí)際上是以遏制我國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展為根本目的。這些措施短期對(duì)個(gè)別高科技企業(yè)造成供應(yīng)鏈緊張，長(zhǎng)期可能使我國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)在國(guó)際陷入孤立。這些措施可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)趨勢(shì)值得我國(guó)政府和企業(yè)高度警惕，本文對(duì)此進(jìn)行研究并提出應(yīng)對(duì)建議。

一、美國(guó)對(duì)我國(guó)科技企業(yè)限制措施分析

（一）發(fā)起301調(diào)查

1. 基本情況

301條款源自《1974年貿(mào)易法》第301條，規(guī)定美國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)損害美國(guó)的貿(mào)易行為進(jìn)行調(diào)查并采取措施。2017年8月18日，美國(guó)宣布正式對(duì)中國(guó)發(fā)起301調(diào)查并于2018年3月22日公布了調(diào)查報(bào)告，指控我國(guó)存在四方面行為：（1）政府采取了不透明和歧視性的行政審批程序、投資要求、外資股權(quán)限制等政策迫使美國(guó)企業(yè)向中國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)移技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（2）《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》等法規(guī)對(duì)讓與人的賠償責(zé)任以及改進(jìn)技術(shù)的歸屬進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)加了對(duì)許可和技術(shù)合同的非市場(chǎng)條件；（3）中國(guó)政府支持中國(guó)企業(yè)在美國(guó)進(jìn)行投資并購(gòu)，獲取美國(guó)先進(jìn)技術(shù)；（4）中國(guó)政府主導(dǎo)侵入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)竊取美國(guó)企業(yè)商業(yè)秘密或商業(yè)信息，為中國(guó)企業(yè)提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。1301調(diào)查報(bào)告認(rèn)為以上行為對(duì)美國(guó)貿(mào)易造成嚴(yán)重?fù)p害，決定采取關(guān)稅懲罰措施。在其后的兩年時(shí)間里，中美雙方在打打談?wù)勚邢群蠼?jīng)歷了美國(guó)對(duì)我國(guó)施加340億、160億、2000億、3000億美元征稅措施和我國(guó)對(duì)美國(guó)施加340億、160億、600億等反制措施。雙方已于2020年1月15日達(dá)成第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議。

301調(diào)查本來(lái)是美國(guó)一項(xiàng)過(guò)時(shí)的貿(mào)易法律工具，而且有以單邊方式摧毀WTO多邊規(guī)則基礎(chǔ)的危險(xiǎn)。20世紀(jì)后半葉，歐盟、日本深受其擾，在美國(guó)國(guó)內(nèi)也一直受到相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者公開(kāi)反對(duì)。美國(guó)曾在歐盟訴美國(guó)301貿(mào)易法案件（DS152）以《行政行動(dòng)聲明》確認(rèn)過(guò)，今后在實(shí)施301調(diào)查時(shí)將遵守WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)定，2實(shí)際上WTO成立后特別是21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)很少使用301調(diào)查工具。但此次美國(guó)再次使用301調(diào)查工具，主要還是由于這一工具對(duì)貿(mào)易伙伴兼具談判的靈活性和懲罰的威懾力，簡(jiǎn)言之，十分好用?？偨y(tǒng)除了具有廣泛的自由裁量權(quán)可以采取行政懲罰措施，還可以繞過(guò)國(guó)會(huì)與貿(mào)易伙伴簽署雙邊協(xié)議。在“以打促談、邊打邊談”的過(guò)程中，美國(guó)既對(duì)我國(guó)機(jī)械制造、航空航天、石油化工、生物醫(yī)藥、半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴的原材料零部件施加高額關(guān)稅，還迫使我國(guó)在WTO多邊場(chǎng)合之外，與美國(guó)就諸多沒(méi)有在301調(diào)查范圍內(nèi)的問(wèn)題，如金融、農(nóng)產(chǎn)品、匯率、執(zhí)行機(jī)制等與美國(guó)進(jìn)行談判并最終達(dá)成協(xié)議。

此次301調(diào)查表面上以美國(guó)對(duì)我國(guó)巨額貿(mào)易逆差為由因挑起，但調(diào)查內(nèi)容卻始終圍繞中美雙方競(jìng)爭(zhēng)中的核心技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和供應(yīng)鏈進(jìn)行打擊。3301調(diào)查報(bào)告充滿了對(duì)以《中國(guó)制造2025》為代表的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃將會(huì)對(duì)美國(guó)制造業(yè)產(chǎn)生的威脅和擔(dān)憂，大量調(diào)查內(nèi)容指責(zé)我國(guó)在集成電路、軟件、IT服務(wù)、生物技術(shù)、人工智能等工信領(lǐng)域的“走出去”和國(guó)際合作支持政策，實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和制度的反對(duì)和制衡。4我國(guó)實(shí)施的以國(guó)內(nèi)企業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策與外企要求公平競(jìng)爭(zhēng)之間的矛盾才是中美貿(mào)易摩擦的核心問(wèn)題，這一矛盾在科技領(lǐng)域表現(xiàn)更為突出。5因此，我國(guó)科技企業(yè)在貿(mào)易摩擦中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更高，這些風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)隨著兩國(guó)達(dá)成階段協(xié)議而有所降低。

2. 對(duì)我國(guó)科技企業(yè)的影響

短期看，301關(guān)稅措施對(duì)所有產(chǎn)業(yè)部門都會(huì)造成影響，高科技產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊尤為嚴(yán)重，尤其是以機(jī)器人為代表的機(jī)械制造和新能源汽車以及高鐵裝備為代表的交通運(yùn)輸業(yè)，部分電子產(chǎn)業(yè)可能逐漸轉(zhuǎn)移至成本更低的南亞、東南亞。6長(zhǎng)期看，美國(guó)依據(jù)301調(diào)查結(jié)果還會(huì)采取非傳統(tǒng)貿(mào)易限制措施，例如限制科技人才交流與流動(dòng)、加大對(duì)科技企業(yè)所謂商業(yè)秘密盜竊的執(zhí)法，嚴(yán)格投資安全審查制度、限制我國(guó)海外高科技投資，聯(lián)合日本、歐盟等盟友國(guó)家和地區(qū)一道對(duì)我國(guó)補(bǔ)貼政策等產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行持續(xù)打壓和指責(zé)，以區(qū)域規(guī)則重塑國(guó)際經(jīng)貿(mào)格局，在雙邊關(guān)系中通過(guò)中美經(jīng)貿(mào)談判嚴(yán)格要求落實(shí)執(zhí)行機(jī)制，對(duì)我國(guó)貿(mào)易政策、法律和行動(dòng)進(jìn)行持續(xù)的跟蹤、評(píng)估和施壓，并不排除采取進(jìn)一步懲罰行動(dòng)的可能。美國(guó)對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期緊張關(guān)系仍將在很長(zhǎng)一段時(shí)間持續(xù)，對(duì)我國(guó)科技產(chǎn)業(yè)利用全球資源發(fā)展將構(gòu)成長(zhǎng)期威脅。

（二）實(shí)施出口管制

1. 基本情況

美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security，簡(jiǎn)稱“BIS”）負(fù)責(zé)美國(guó)出口管制具體執(zhí)法工作，并通過(guò)制訂拒絕人員清單、未經(jīng)驗(yàn)證清單和實(shí)體清單（三大清單）對(duì)兩用物項(xiàng)實(shí)施管理，其中以實(shí)體清單最為嚴(yán)格。BIS對(duì)向被列入實(shí)體清單的實(shí)體的出口、再出口和轉(zhuǎn)讓規(guī)定了許可證要求，并在審查許可證申請(qǐng)時(shí)通常適用“推定拒絕”，即除非申請(qǐng)人提供足以推翻該推定的證據(jù)，否則BIS拒絕簽發(fā)出口許可證。因此，一旦被列入實(shí)體清單，該實(shí)體將很難再合法獲得美國(guó)出口管制物項(xiàng)，將遭到美方直接和間接的技術(shù)封鎖以及國(guó)際供應(yīng)鏈隔離。

美國(guó)出口管制的依據(jù)是《出口管制條例》（Export Administration Regulations，簡(jiǎn)稱“EAR”）和2018年通過(guò)的《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act，簡(jiǎn)稱“ECRA”），目前正在推動(dòng)針對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制新規(guī)。雖然ECRA和EAR都未對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)進(jìn)行定義，但美國(guó)商務(wù)部已經(jīng)明確將對(duì)14個(gè)領(lǐng)域（見(jiàn)表1）加強(qiáng)技術(shù)出口管制，這為新興和基礎(chǔ)技術(shù)立法提供了參考。除強(qiáng)化立法之外，美國(guó)還持續(xù)擴(kuò)大出口管制的范圍。最近的動(dòng)作是，2020年1月將“用于自動(dòng)分析地理空間圖像的軟件”列入管制范圍，這意味著智能化傳感器、無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星和其他自動(dòng)化設(shè)備的目標(biāo)識(shí)別軟件（無(wú)論民用或軍用）都將納入管制范圍，也標(biāo)志著美國(guó)管制政策從“產(chǎn)品”管制向“技術(shù)”管制轉(zhuǎn)變。

2. 對(duì)我國(guó)科技企業(yè)的影響

自發(fā)起301調(diào)查以來(lái)，美國(guó)對(duì)我國(guó)企業(yè)采取出口管制措施的頻率也顯著增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018和2019年，BIS共實(shí)施了約350次實(shí)體清單管制措施（包括對(duì)同一實(shí)體發(fā)起兩次管制通知），涉及71個(gè)國(guó)家和地區(qū)約330家實(shí)體。其中，中國(guó)大陸地區(qū)實(shí)體有110家，約占33%，僅2019年就有96家大陸地區(qū)實(shí)體被列入清單，占2019年全年總量的43%。截至目前，中國(guó)共243家實(shí)體（不算企業(yè)海外子公司）被列入實(shí)體清單，其中科技企業(yè)數(shù)量占85%以上。目前，美國(guó)出口管制實(shí)體清單中，中國(guó)實(shí)體數(shù)量?jī)H次于俄羅斯（318家），位居第2位。具體來(lái)看，中國(guó)實(shí)體國(guó)際業(yè)務(wù)所受影響包括：（1）難以進(jìn)口美國(guó)管控的商品、技術(shù)和軟件；（2）難以從第三國(guó)進(jìn)口原產(chǎn)自美國(guó)且受管控的商品、技術(shù)或軟件；（3）第三國(guó)產(chǎn)品如含有美國(guó)管制物項(xiàng)的價(jià)值占比超過(guò)25%，或產(chǎn)品是利用美國(guó)原產(chǎn)技術(shù)或軟件直接生產(chǎn)，或者是由利用美國(guó)原產(chǎn)技術(shù)或軟件建設(shè)的工廠生產(chǎn)，均難以進(jìn)口。這意味著，我國(guó)未列入實(shí)體清單的企業(yè)如符合此項(xiàng)，也不能向清單實(shí)體出售產(chǎn)品和技術(shù)。據(jù)筆者調(diào)研了解，我國(guó)被列入實(shí)體清單的企業(yè)和機(jī)構(gòu)往往事先未被告知，沒(méi)有做好充分的物質(zhì)和思想準(zhǔn)備，企業(yè)正常的運(yùn)營(yíng)因遭受突然外部沖擊而陷入困境。

美國(guó)近兩年出口管制立法改革背后均有中國(guó)因素，同時(shí)，美國(guó)還有專門針對(duì)我國(guó)強(qiáng)化出口管制的意圖。2019年，有參議員提出《中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移限制法案》（China Technology Transfer Control Act，簡(jiǎn)稱“CTTCA”），將“中國(guó)制造2025”中的所有核心技術(shù)均列入出口管制清單。盡管目前CTTCA能否被國(guó)會(huì)通過(guò)還不確定，但可以看出，ECRA的出臺(tái)并沒(méi)有完全解決美國(guó)對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂。此外，更需警惕的是，美國(guó)出口管制措施已經(jīng)產(chǎn)生負(fù)外部性。在作者2018年底對(duì)日本有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)研時(shí)，日方就明確表示對(duì)與中國(guó)開(kāi)展技術(shù)合作有顧慮，計(jì)劃當(dāng)中的合作被迫暫停。以半導(dǎo)體行業(yè)為例，美國(guó)掌握著領(lǐng)先的設(shè)計(jì)研發(fā)技術(shù)以及核心軟件的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，日本與德國(guó)在材料及制造設(shè)備方面具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，一旦聯(lián)動(dòng)實(shí)施出口管制措施，將對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成極為不利的局面。美國(guó)一系列的單邊動(dòng)作，或?qū)㈤_(kāi)啟全球最嚴(yán)出口管制時(shí)代。

（三）加強(qiáng)投資安全審查

1. 基本情況

近兩年，美國(guó)以國(guó)家安全為由頻繁推動(dòng)外商投資審查改革，先后出臺(tái)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modern Act，以下簡(jiǎn)稱“FIRRMA”）及一系列配套政策新規(guī)，從嚴(yán)管控外國(guó)對(duì)美國(guó)領(lǐng)先科技產(chǎn)業(yè)及敏感基礎(chǔ)設(shè)施的投資活動(dòng)。一個(gè)主要內(nèi)容是擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the US，以下簡(jiǎn)稱“CFIUS”）的審查權(quán)限。改革前的CFIUS只對(duì)敏感領(lǐng)域控股性投資進(jìn)行干預(yù)，而改革后CFIUS對(duì)少數(shù)股權(quán)投資也擁有管轄權(quán)。FIRRMA明確劃定了27個(gè)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域（見(jiàn)表2），凡與之相關(guān)的投資，無(wú)論是生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造、裝配還是研發(fā)，都必須向CFIUS申報(bào)。2019年配套新規(guī)又進(jìn)一步規(guī)定，與電信、通訊、電力、能源等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，以及與美國(guó)公民重要個(gè)人信息有關(guān)的收購(gòu)業(yè)務(wù)，也將納入強(qiáng)制審查范圍。此外，敏感領(lǐng)域投資若涉及外國(guó)政府直接或間接利益時(shí)，也必須向CFIUS申報(bào)。

另一個(gè)主要內(nèi)容是建立黑白名單制度。凡以收購(gòu)美國(guó)先進(jìn)技術(shù)為戰(zhàn)略目標(biāo)的國(guó)家，都將被列為“特別關(guān)注國(guó)”（黑名單），同時(shí)美國(guó)又提出“審查豁免國(guó)”清單（白名單）。CFIUS將利用白名單制度對(duì)來(lái)自盟友的投資快速放行，用更多的精力和資源以及更嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)審查來(lái)自包括中國(guó)在內(nèi)的特別關(guān)注國(guó)的投資。

此外，F(xiàn)IRRMA鼓推外商投資安全審查跨境合作，實(shí)現(xiàn)全球監(jiān)控，推動(dòng)CFIUS與盟友國(guó)家建立信息互通機(jī)制。有關(guān)條款規(guī)定，美國(guó)應(yīng)推進(jìn)并協(xié)助盟友國(guó)家建立類似CFIUS的審查機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)出口管制合作，防止特定國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策掠奪海外技術(shù)。在此背景下，歐盟和日本已經(jīng)修改了有關(guān)立法，增加限制投資的行業(yè)，加強(qiáng)對(duì)外商投資的審查和管控。

2. 對(duì)我國(guó)科技企業(yè)的影響

主要是我國(guó)對(duì)美國(guó)投資受到額外監(jiān)控，對(duì)美科技投資難度陡增，我國(guó)科技企業(yè)將面對(duì)日益增大的不確定性。FIRRMA專門規(guī)定，截至2026年，美國(guó)商務(wù)部每?jī)赡晗驀?guó)會(huì)和CFIUS提交中國(guó)在美投資情況報(bào)告，涵蓋中國(guó)企業(yè)在美投資總量、產(chǎn)業(yè)分布、投資方式、投資人背景以及是否有產(chǎn)業(yè)政策支持等內(nèi)容。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2013-2017年，涉及我國(guó)企業(yè)案件數(shù)量連續(xù)五年居首位，共188件，占審查總數(shù)的23.6%（見(jiàn)表3），其次分別為加拿大（93件，11.7%）、日本（74件，9.3%）和英國(guó)（72件，9.1%）。受此影響，中國(guó)對(duì)美投資明顯減少，2016年至2019年上半年，中國(guó)對(duì)美電子領(lǐng)域投資從21.2億美元驟降至4000萬(wàn)美元，信息與通信技術(shù)領(lǐng)域投資從16.5億美元驟降至1000萬(wàn)美元，商業(yè)金融服務(wù)領(lǐng)域投資從9.6億美元降至4000萬(wàn)美元，而在機(jī)械設(shè)備領(lǐng)域投資從1億美元降至不到1000萬(wàn)美元。2019年上半年，我國(guó)對(duì)美投資獲批較多集中在消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)及房地產(chǎn)領(lǐng)域，而在電子科技、生物醫(yī)藥、通信信息、基礎(chǔ)材料等較為敏感的產(chǎn)業(yè)，我國(guó)企業(yè)投資則難以獲批。1美國(guó)中國(guó)總商會(huì)《2019在美中資企業(yè)年度商業(yè)調(diào)查報(bào)告》指出，84%的受訪企業(yè)認(rèn)為美國(guó)政策不確定性增加成為中資企業(yè)減少在美投資的主要原因。

（四）實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁

1. 基本情況

美國(guó)是當(dāng)前國(guó)際上經(jīng)濟(jì)制裁的主要發(fā)起方，既有執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的多邊制裁，也有美國(guó)自己實(shí)施的以長(zhǎng)臂管轄或本國(guó)法律域外適用的單邊制裁。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁級(jí)別主要有：一級(jí)制裁直接禁止或限制美國(guó)人與被制裁對(duì)象交易；次級(jí)制裁針對(duì)非美國(guó)人，間接限制具有美國(guó)因素的第三國(guó)實(shí)體與被制裁對(duì)象交易。從制裁程度來(lái)看，又分為以下三種（都有可能涉及一級(jí)制裁或次級(jí)制裁）。

當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)于非美國(guó)人，尤其應(yīng)關(guān)注次級(jí)定向制裁。經(jīng)濟(jì)制裁措施的黑名單是美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，簡(jiǎn)稱“OFAC”）管理的特別指定國(guó)民清單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，簡(jiǎn)稱“SDN清單”）。被列入SDN清單的實(shí)體將面臨切斷美國(guó)金融服務(wù)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，包括凍結(jié)賬戶和財(cái)產(chǎn)、限制貸款、禁止銀行交易、禁止外匯交易、對(duì)高管采取相同的制裁措施等。

2. 對(duì)我國(guó)科技企業(yè)的影響

目前，涉及我國(guó)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制裁還處于程度較低的定向制裁階段，主要表現(xiàn)為將我國(guó)企業(yè)及個(gè)人列入SDN清單中。從制裁范圍上來(lái)看，以一級(jí)制裁為主，主要限制美國(guó)人與特定中國(guó)實(shí)體交易，尚未涉及第三國(guó)交易。截至2019年底，SDN清單里共有中國(guó)實(shí)體167個(gè)，包括93個(gè)企業(yè)或機(jī)構(gòu)和74個(gè)自然人。

美國(guó)對(duì)特定國(guó)家和特定行業(yè)、特別是具有次級(jí)效力的經(jīng)濟(jì)制裁，無(wú)疑阻礙了我國(guó)企業(yè)與受制裁國(guó)家和行業(yè)開(kāi)展正常的交流合作，提高了我國(guó)企業(yè)的合規(guī)成本和風(fēng)險(xiǎn)。一旦美國(guó)掌握了我國(guó)企業(yè)與美國(guó)制裁對(duì)象開(kāi)展科技和經(jīng)貿(mào)合作的證據(jù)，美國(guó)將行使域外管轄權(quán)，我國(guó)企業(yè)也將面臨來(lái)自美國(guó)的各種制裁和管制措施。

（五）對(duì)我國(guó)通信設(shè)備行業(yè)實(shí)施定向打擊

1. 基本情況

近年來(lái)，美國(guó)始終沒(méi)停止對(duì)我國(guó)優(yōu)勢(shì)通信設(shè)備行業(yè)的打壓。早在2012年，美國(guó)發(fā)布《關(guān)于中國(guó)電信設(shè)備公司華為和中興對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的調(diào)查報(bào)告》，指責(zé)兩家公司的設(shè)備可能被用來(lái)針對(duì)美國(guó)實(shí)施間諜活動(dòng)，并稱中國(guó)政府很可能通過(guò)兩家企業(yè)在美業(yè)務(wù)威脅美國(guó)國(guó)家安全，隨后美國(guó)對(duì)華為、中興等我國(guó)通信企業(yè)頻繁采取措施。2017年1月，美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)發(fā)布《如何確保美國(guó)在半導(dǎo)體行業(yè)的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)地位》的報(bào)告1，提出針對(duì)中國(guó)半導(dǎo)體的行動(dòng)計(jì)劃。該報(bào)告稱，中國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)是美國(guó)強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手及國(guó)家安全隱患，為維持美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，美國(guó)應(yīng)阻撓中國(guó)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、改善美國(guó)半導(dǎo)體生產(chǎn)商業(yè)環(huán)境、加速變革性的半導(dǎo)體創(chuàng)新。該報(bào)告同時(shí)提出應(yīng)加強(qiáng)實(shí)施正式及非正式的貿(mào)易和投資規(guī)定，與同盟聯(lián)手加強(qiáng)全球出口管制和投資安全審查。特朗普政府隨后采取一系列高壓政策扼制中國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。

2019年美國(guó)先后發(fā)布《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》行政令（簡(jiǎn)稱“行政令”）及執(zhí)行規(guī)則草案（簡(jiǎn)稱“草案”），全面禁止購(gòu)買使用危及國(guó)家安全的外國(guó)信息技術(shù)服務(wù)，并密切監(jiān)控與信息通信技術(shù)服務(wù)有關(guān)的交易活動(dòng)。根據(jù)行政令及草案相關(guān)內(nèi)容，美國(guó)商務(wù)部應(yīng)評(píng)估任何涉及外國(guó)國(guó)家利益且與美國(guó)信息通信技術(shù)或服務(wù)有關(guān)的交易活動(dòng)，并對(duì)潛在危害國(guó)家安全的交易采取限制措施。隨后，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）將華為和中興初步列為構(gòu)成國(guó)家安全威脅的企業(yè)，禁止美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商采購(gòu)華為和中興的服務(wù)和設(shè)備。

美國(guó)最近的動(dòng)作是，2020年3月12日《安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法》生效，該法授權(quán)FCC決定并公布對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的通信設(shè)備或服務(wù)清單，禁止美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商將聯(lián)邦補(bǔ)貼用于購(gòu)買這些設(shè)備或服務(wù)，并為運(yùn)營(yíng)商移除、更換和替代這些設(shè)備或服務(wù)提供資金補(bǔ)償。我國(guó)通信設(shè)備企業(yè)將進(jìn)一步面臨被排除在美國(guó)通信網(wǎng)絡(luò)之外的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 對(duì)我國(guó)科技企業(yè)的影響

從實(shí)體來(lái)看，最直接的影響是我國(guó)具有國(guó)際優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)先地位的通信設(shè)備企業(yè)因美國(guó)打壓遭受巨大損失，中興公司被迫接受巨額罰款和美方管理層滲透，華為公司還在與美國(guó)艱難博弈中。美國(guó)不僅通過(guò)行政命令切割中美信息通信產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，而且頻頻對(duì)歐盟施壓，阻止歐盟5G建設(shè)采用中國(guó)設(shè)備，還試圖聯(lián)合澳大利亞、英國(guó)、加拿大等盟友國(guó)家，限制華為等中國(guó)企業(yè)業(yè)務(wù)擴(kuò)張。雖然國(guó)際社會(huì)尚未對(duì)以華為代表的中國(guó)通信技術(shù)企業(yè)形成與美國(guó)完全一致的立場(chǎng)，華為也一再聲明擁有足夠多的應(yīng)對(duì)手段儲(chǔ)備，但是不能否認(rèn)美國(guó)帶頭打壓對(duì)我國(guó)相關(guān)行業(yè)和企業(yè)的國(guó)際化布局以及5G標(biāo)準(zhǔn)制訂造成了前所未有的困難。

從程序上來(lái)看需注意的是，美行政令和草案都是以縮短公眾評(píng)論期限等方式迅速發(fā)布。這一快速立法模式導(dǎo)致很多利益相關(guān)方難以及時(shí)反饋意見(jiàn)，錯(cuò)失了發(fā)聲機(jī)會(huì)。除通信行業(yè)外，我國(guó)還應(yīng)警惕美國(guó)對(duì)我發(fā)展勢(shì)頭較好、且對(duì)美依賴度較高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采取類似突然立法，以避免應(yīng)對(duì)不及導(dǎo)致多行業(yè)被動(dòng)發(fā)展的不利局面。

二、我國(guó)應(yīng)對(duì)建議

（一）政府層面

1. 抓住技術(shù)與人才兩個(gè)基礎(chǔ)

進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)技術(shù)自主自強(qiáng)，從根本上改變我國(guó)科技實(shí)力進(jìn)而改變?cè)趪?guó)際分工中的地位。政府應(yīng)以“從0到1”為導(dǎo)向，加大資金投入力度，引導(dǎo)核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的前瞻部署，在核心技術(shù)研發(fā)攻堅(jiān)克難階段，始終發(fā)揮企業(yè)作為創(chuàng)新研發(fā)的主體作用和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟的載體作用，形成推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)突破的強(qiáng)大合力，1并以市場(chǎng)為目標(biāo)和導(dǎo)向，加快技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。要以科學(xué)家和企業(yè)家為創(chuàng)新主體，主導(dǎo)技術(shù)發(fā)展方向和路徑選擇。加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域人才隊(duì)伍建設(shè)的支持力度，以高層次創(chuàng)新、高素質(zhì)技能、高水平經(jīng)營(yíng)管理為導(dǎo)向發(fā)展人才隊(duì)伍。進(jìn)一步創(chuàng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境和渠道以及科研創(chuàng)新空間，廣泛吸引海外留學(xué)生回國(guó)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，并建立長(zhǎng)效的海外人才引進(jìn)機(jī)制。盡快完善技術(shù)移民制度及保障機(jī)制，例如社會(huì)福利保障、子女及配偶求學(xué)或工作機(jī)會(huì)等，以吸引更多國(guó)際人才來(lái)華就業(yè)。2

2. 推動(dòng)對(duì)外與對(duì)內(nèi)兩個(gè)合作

進(jìn)一步完善吸引外資政策，落實(shí)國(guó)民待遇，引導(dǎo)外資在華設(shè)立創(chuàng)新中心、研發(fā)中心，鼓勵(lì)中外融合發(fā)展，推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化共享。3引導(dǎo)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)積極開(kāi)展國(guó)際合作，例如，推動(dòng)中日韓區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過(guò)日韓產(chǎn)業(yè)鏈上游技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈整體升級(jí)。加快與德國(guó)、以色列等技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家建立合作機(jī)制，推動(dòng)全球聯(lián)合研發(fā)、研發(fā)服務(wù)外包等合作模式，建設(shè)以我為主導(dǎo)的全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)。4與此同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)積極擴(kuò)大對(duì)內(nèi)合作，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)單個(gè)企業(yè)技術(shù)突破向產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展轉(zhuǎn)變，具體應(yīng)鼓勵(lì)技術(shù)領(lǐng)先的大型企業(yè)帶動(dòng)其他同領(lǐng)域中小企業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)聯(lián)合開(kāi)展研發(fā)和技術(shù)攻關(guān)，彼此實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)核心產(chǎn)業(yè)上下游技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)鏈的整體提升。

3. 做好反制兩手準(zhǔn)備

針對(duì)美國(guó)一意孤行和囂張行徑，我國(guó)政府必須采取同等效力的反制措施。但與美國(guó)名目繁多的法律授權(quán)的調(diào)查和各種管理清單相比，我國(guó)反制的工具略顯欠缺。例如，我國(guó)出口管制工作依靠6部行政法規(guī)，立法相對(duì)分散，出口管制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，管制物項(xiàng)的范圍以及管制措施與其他國(guó)家不完全對(duì)等、平衡，已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和形勢(shì)的變化，這正是我國(guó)加緊出臺(tái)一部統(tǒng)一的《出口管制法》的重要意義之所在。再如，穩(wěn)步推出“不可靠實(shí)體清單”也是應(yīng)有之義，但考慮到清單出臺(tái)后對(duì)在華外企殺傷力較大，應(yīng)穩(wěn)步做好基礎(chǔ)性工作，增強(qiáng)程序的確定性和透明度以及可操作性。

（二）企業(yè)層面

我國(guó)科技企業(yè)在堅(jiān)持苦練內(nèi)功、加大科研力度的戰(zhàn)略同時(shí)，在戰(zhàn)術(shù)上應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

1. 強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，完善合規(guī)體系和能力建設(shè)

美國(guó)對(duì)我國(guó)科技企業(yè)的關(guān)注度不斷提高，采取的限制措施種類多樣，這對(duì)企業(yè)合規(guī)意識(shí)和合規(guī)體系建設(shè)提出更高要求，對(duì)此不能存有僥幸心理。在對(duì)美開(kāi)展投資業(yè)務(wù)時(shí)，要做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，充分評(píng)估美國(guó)投資安全審查所帶來(lái)的不確定因素，聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作，時(shí)刻與美方審查機(jī)構(gòu)保持交流，積極配合審查，主動(dòng)剝離敏感資產(chǎn)或簽訂緩解協(xié)議等，切勿規(guī)避審查或瞞報(bào)、錯(cuò)報(bào)交易實(shí)情，以免遭受不必要的處罰。在開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)充分調(diào)查交易對(duì)方所在國(guó)或其業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)方是否有被美國(guó)制裁的情形，充分做好合規(guī)盡調(diào)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，適時(shí)放棄相關(guān)交易，避免遭受美國(guó)制裁。同時(shí)，在內(nèi)控方面，企業(yè)應(yīng)制定成文有效的合規(guī)制度并嚴(yán)格執(zhí)行，在企業(yè)日常的風(fēng)險(xiǎn)管理流程中納入美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)因素，從識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)等方面對(duì)美國(guó)可能發(fā)起的管制、制裁風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面管理，將合規(guī)納入到企業(yè)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

2. 適時(shí)開(kāi)展游說(shuō)，爭(zhēng)取美國(guó)各界和國(guó)際社會(huì)理解支持

應(yīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)科技產(chǎn)業(yè)和企業(yè)已經(jīng)深度融入國(guó)際價(jià)值鏈，我國(guó)科技產(chǎn)品和服務(wù)依托成熟的技術(shù)和具有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格在很多國(guó)家享有較高美譽(yù)度，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)夭豢苫蛉钡氖袌?chǎng)參與者；應(yīng)認(rèn)識(shí)到美國(guó)政治與文化具有多元主義特征，各州政府出于外資對(duì)當(dāng)?shù)囟愂张c就業(yè)帶來(lái)貢獻(xiàn)的考慮，普遍對(duì)外國(guó)投資、特別是來(lái)自中國(guó)的投資表示歡迎；應(yīng)認(rèn)識(shí)到美國(guó)與其盟友并非鐵板一塊，盡管遏制中國(guó)崛起的意圖一致，但是出于各國(guó)利益的具體考慮，在不同場(chǎng)景下往往與美國(guó)步調(diào)不一致。因此，我國(guó)科技企業(yè)應(yīng)在美國(guó)和國(guó)際社會(huì)以能夠被接受的方式開(kāi)展游說(shuō)，講好企業(yè)故事，并積極融入當(dāng)?shù)?，?qiáng)化負(fù)責(zé)任的中國(guó)科技企業(yè)形象，幫助降低對(duì)中國(guó)的誤解與疑慮，爭(zhēng)取更多理解與支持。

3. 運(yùn)用法律武器，積極維護(hù)合法權(quán)益

美國(guó)相關(guān)立法多配有評(píng)論及聽(tīng)證程序，這是企業(yè)充分表達(dá)訴求、參與規(guī)則制定、爭(zhēng)取有利條件的事前維權(quán)機(jī)會(huì)。但目前我國(guó)企業(yè)參與度不高，甚至毫不知悉。我國(guó)對(duì)美國(guó)立法的評(píng)論意見(jiàn)往往來(lái)自組織機(jī)構(gòu)且數(shù)量有限，與歐盟、日本和美國(guó)本土大量企業(yè)提交意見(jiàn)形成強(qiáng)烈反差。當(dāng)前以及可以預(yù)見(jiàn)今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，美國(guó)針對(duì)科技領(lǐng)域的立法將有增無(wú)減，考慮到技術(shù)性和專業(yè)性，我國(guó)科技企業(yè)更應(yīng)主動(dòng)發(fā)聲，積極參與相關(guān)立法評(píng)論與公開(kāi)聽(tīng)證程序，提出有利于我國(guó)企業(yè)的評(píng)論意見(jiàn)，避免日后陷入被動(dòng)。此外，面對(duì)美國(guó)無(wú)理指控，我國(guó)科技企業(yè)事后也應(yīng)敢于以訴訟的方式維護(hù)合法權(quán)益。例如，華為公司2019年先后對(duì)美國(guó)政府、電信運(yùn)營(yíng)商、FCC提起訴訟，雖然結(jié)果難以預(yù)料，但是敢于起訴已經(jīng)是一種正義的姿態(tài)，不至于令美國(guó)今后無(wú)所顧忌。

參考文獻(xiàn)：

[1] 關(guān)雪凌. 美國(guó)301調(diào)查與中國(guó)高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[J]. 人民論壇，2018，（12）： 31-33

[2] 黃漢權(quán). 美國(guó)對(duì)華301調(diào)查報(bào)告對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的指責(zé)毫無(wú)道理[J]. 中國(guó)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，2018，（17）： 64-65

[3] 李巍，趙莉. 美國(guó)外資審查制度的變遷及其對(duì)中國(guó)的影響[J]. 國(guó)際展望，2019，（01）：44-71+159.

[4] 漆彤，湯梓奕. 美國(guó)《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》介評(píng)[J]. 經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論，2019，（03）：79-90.

[5] 美國(guó)中國(guó)總商會(huì). 2019在美中資企業(yè)年度商業(yè)調(diào)查報(bào)告.

[6] 胡志堅(jiān)，陳寶明，黃寧. 中美貿(mào)易爭(zhēng)端向新興技術(shù)領(lǐng)域擴(kuò)大趨勢(shì)及其應(yīng)對(duì)策略[J]. 科技中國(guó)，2018，（01）：1-2.

[7] 陳澤宇. 我國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移制度的問(wèn)題與分析——基于美對(duì)華的301調(diào)查報(bào)告[J]. 科學(xué)學(xué)研究，2019，（03）：406-413.

[8] 易繼明，李春暉. 我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度及科技法律政策之新節(jié)點(diǎn)——評(píng)2017美對(duì)華301調(diào)查報(bào)告及我國(guó)之應(yīng)對(duì)[J]. 陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019，（01）：61-76.

[9] 任靚. 特朗普貿(mào)易政策與美對(duì)華“301”調(diào)查[J]. 國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題，2017，（12）：153-165.

[10] 曲越，秦曉鈺，黃海剛，夏友富. 中美貿(mào)易摩擦對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的影響——以2018年美國(guó)對(duì)華301調(diào)查報(bào)告為例[J].中國(guó)科技論壇，2018，（05）：128-135.

[11] 黎宇，蘇慧倫，周心越. 美國(guó)2019中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移限制法案概要[J]. 武大國(guó)經(jīng)法評(píng)論.

[12] 魏簡(jiǎn)康凱. 美國(guó)出口管制改革對(duì)中國(guó)的影響及應(yīng)對(duì)[J]. 國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2018，（11）：33-36

[13] 劉薇，張溪. 美國(guó)對(duì)華高技術(shù)出口限制對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新的影響分析——基于中美貿(mào)易摩擦背景[J]. 工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2019，（9）：35-43.

[14] 何杏仁. 以提升自主創(chuàng)新能力防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn). 2019.

[15] 趙志浩，盧進(jìn)勇. 國(guó)際技術(shù)溢出：獲取路徑與對(duì)策探討——基于貿(mào)易保護(hù)主義抬頭背景下的思考[J]. 世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易，2020，（1）.78-90.

[16] USTR， Findings of the Investigation into Chinas Acts， Policies， and Practices Related to Technology Transfer， Intellectual Property， and Innovation under Section 301 of “The Trade Act of 1974”， March 22，2018.

[17] USTR. Update concerning Chinas Acts， Policies， and Practices related to Technology Transfer， Intellectual Property， and Innovation. November 20，2018.

[18] DOC.The Commerce Control List of Export Administration Regulation

[19] DOC. Review of Controls for Certain Emerging Technologies. Federal Register. Vol.83， No.223. November 19， 2018.

[20] The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018

[21] Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies. October 11， 2018

[22] Provisions Pertaining to Certain Investments in the United States by Foreign Persons. November 17， 2019

[23] Provisions Pertaining to Certain Transactions by Foreign Persons Involving Real Estate in the United States. November 17， 2019

US restrictions on technology companies in China： measures， impacts， and suggestions

WANG Xue-jia LEI Yu-qing ZHOU Quan

Abstract：Since the Sino-U.S. Trade frictions in 2017， the United States has successively adopted 301 investigation measures， investment security review measures， export control measures， economic sanctions， and sanctions in specific sectors. The development of Chinas science and technology enterprises is restricted. These measures have caused a shortterm crisis on the supply of key raw materials in some science and technology industries， which also have a long-term negative impact on the international cooperation and talent exchange of Chinas science and technology industry to varying degrees. Most of these measures are based on administrative investigations and are based on the modernization reform rules of domestic laws. In order to prevent the impact of these measures from continuing to spread， our government and enterprises should do a number of measures at the same time. For this purpose， this article analyzes the content， impact， and suggestions for countermeasures.

Key Words：China； US； trade frictions； science and technology

〔執(zhí)行編輯：周冬〕