城鄉(xiāng)融合背景下城郊失地農民就地城鎮(zhèn)化：實踐、契機與導引

黃慶玲

（遼寧工程技術大學工商管理學院，葫蘆島 125105）

城郊失地農民的城鎮(zhèn)化是推進我國城鎮(zhèn)化進程的重要組成部分。在以中心城市就業(yè)和居住為導向的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化下，多數失地農民被撤村建居、集中安置到城市，并獲得城市戶籍[1]，但已有研究發(fā)現(xiàn)其城鎮(zhèn)化效果并不理想，違背了“人的城鎮(zhèn)化”[2]的要義。一方面表現(xiàn)為補償安置不合理、社會保障欠缺，人力資本不足，生計缺乏安全感[3-4]經濟欠發(fā)達、對土地依賴嚴重的地區(qū)，失地農民市民化后適應城市生活的能力比較差，生活水平較之前的農村生活水平不但沒有提高反而有所下降[5]；另一方面是生活場域改變后面臨社會資本失效，導致生活不順，造成大部分失地農民無法實現(xiàn)自我認同的轉換，伴隨出現(xiàn)城市融入內卷化[3，6-10]，在融入城市生活過程中，失地農民產生了如缺乏安全感、缺乏歸屬感、相對剝奪感和缺乏自我滿足感等一系列心理障礙[11]。尤其是近幾年，在戶籍改革、“新農?！迸c“城居?！焙喜ⅰ⒔o予農民更多財產權等的城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，失地農民更顯示出不愿“被動市民化”的“逆城鎮(zhèn)化”趨向[12－14]。

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，城市近郊區(qū)要在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供實踐經驗。目前已有研究對城郊失地農民保留鄉(xiāng)村風貌的非集中上樓的安置模式關注較少，在國家實行新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，尤其是踐行城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的新時代背景下，需要對城郊失地農民城鎮(zhèn)化的新模式進行探索和總結。

1 城郊失地農民就地城鎮(zhèn)化的實踐創(chuàng)新

提出的城郊失地農民的就地城鎮(zhèn)化是區(qū)別于撤村建居、“集中上樓”的安置模式，其特征可以概況為：不改變戶籍及住所，依托附屬城市，在原城郊農村社區(qū)的基礎上，在尊重城郊失地農民原有生產方式和生活方式的基礎上，注重漸近實現(xiàn)其“人的城鎮(zhèn)化”的安排或實踐。課題組組織學生調研員于2017年12月及2018年7月對遼寧省興城市兩個實行就地城鎮(zhèn)化的城郊村四家村和釣魚臺村進行了入戶問卷調查，訪談對象是農業(yè)戶口的成年失地農民。兩次調查共獲得有效問卷670份，其中四家村（全部或部分失地）問卷占55.67%，釣魚臺村（全部失地）問卷占44.33%。

1.1 城郊失地農民就地城鎮(zhèn)化的實踐考察

1.1.1 城郊失地農民失地前后的就業(yè)及收入狀況總體向好得利于遼寧興城作為海濱城市的地利，泳裝加工、農家院、家庭賓館、房屋出租等就業(yè)渠道給兩村居民的生產、生活帶來了持久的生機和活力。釣魚臺村泳裝加工、家庭賓館業(yè)發(fā)展興盛，全村1/4以上農戶從事家庭賓館業(yè)。四家村居民主要從事圍繞生活服務業(yè)的臨街店鋪經營及漁業(yè)的相關服務業(yè)（如冷凍倉儲、涉漁零工），也有部分農民從事泳裝加工及家庭賓館、房屋出租等。另四家村由于較早發(fā)展村辦企業(yè)并與時俱進，原村辦企業(yè)現(xiàn)已發(fā)展為四家村企業(yè)集團股份有限公司，支撐了全市經濟發(fā)展并帶動村民就業(yè)，且全體村民入股分紅，并積極改善村基礎設施建設，居民幸福度較高。

此部分所關注的訪談對象是調查時18歲以上、60歲以下的失地農民，共446人。被訪的兩村失地農民失地前有37.89%主要從事農作物種植業(yè)，失地后這一比例降為5.16%；失地后處于無業(yè)狀態(tài)的農民數量由13個上升到55個；主要從事零工、雇工和個體經營的分別增加到失地前的1.26倍、1.68倍和1.90倍（見表1）。按一般對農民職業(yè)劃分的認知，研究對失地農民的就業(yè)類別層級劃分如下：無業(yè)→農作物種植業(yè)→零工→雇工→個體經營（將果樹種植、漁業(yè)、養(yǎng)殖包括在內）→私營企業(yè)。按此劃分，被訪失地農民就業(yè)層級下降、沒變、上升的占比分別為10.76%、56.05%、33.18%，就業(yè)層級沒變及上升的比例占到樣本的89.23%。收入方面，失地后處于無收入狀態(tài)的農民數量由13個上升到55個；失地后較失地前，月收入在1 500元以下的三個組別比例均大幅下降，月收入在1 500元以上的四個組別收入均大幅上升（見表2）。統(tǒng)計顯示，被訪失地農民收入水平下降、沒變、上升的占比為17.04%、26.01%、56.95%，收入水平沒變及上升的比例占樣本的82.96%。國務院于2008年明確提出“保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的要求。2019年8月26日通過的修改的《土地管理法》以法律了形式明確了這一土地征收補償的基本原則。研究顯示，“被上樓”的失地農民生計狀態(tài)并不樂觀，如較新的研究發(fā)現(xiàn)北京、河南、四川、重慶的6個農民集中居住區(qū)（搬入新社區(qū)）的失地農民與土地被征用之前相比，有30.5%的農戶收入減少、未就業(yè)人數占32.4%[15]。

表1 失地前后就業(yè)類別構成Table 1 Job categories of farmers before land-lost and after land-lost

表2 失地前后的收入狀況Table 2 Income levels of farmers before land-lost and after land-lost

還應看到，在統(tǒng)計的18歲以上、60歲以下的446位失地農民中，有10.76%就業(yè)層級下降，17.04%收入水平下降，因此在國家新型城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中要本著“一個都不能少”的原則，保證失地農民生計水平不降低、有發(fā)展。

1.1.2 城郊農民失地后生活狀況總體上得到改善

調研發(fā)現(xiàn)，兩城郊社區(qū)居民認為失地后居住條件改善的占53.22%，認為生活條件得到改善的占66.06%，有57.38%的失地農民認為未來生活會變得更好。

另有33.33%的失地農民認為現(xiàn)在的社區(qū)基礎設施及服務與所屬城市存在差異。在國家推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通有了極大的改善，但調研中發(fā)現(xiàn)釣魚臺村居民對村內基礎設施如村內道路、活動場所、垃圾處理等方面表達出了更多期盼。調研發(fā)現(xiàn)，四家村居民失地后的生活狀況和幸福感要好于釣魚臺村。主要原因是四家村原來的村集體經濟實力雄厚，現(xiàn)在四家村已作為股份成為四家村企業(yè)集團的一部分。在四家村領導的積極帶領及村集體經濟的強力支持下，該村是遼西最早的“自來水村”“文明村”“北京平房”村，現(xiàn)在村中便捷的道路、中心路兩側熱鬧的店鋪、齊整的“北京平房”、漂亮的“四家新村”小區(qū)（由村企業(yè)集團在村南臨路開發(fā)）、正規(guī)現(xiàn)代的村委會，令四家村居民的臉上洋溢著更多的祥和之氣，該村更是于2019年入選中國美麗鄉(xiāng)村百佳范例村莊。

1.1.3 城郊失地農民的城鎮(zhèn)化意愿

總體來看，更多失地農民認為當市民好，卻認為農村戶口好，不希望宅基地動遷。

（1）城郊失地農民對“當農民好”與“當市民好”的認知

調研發(fā)現(xiàn)，城郊失地農民對“農民”和“市民”的認知上，認為“當市民好”的比例高于“當農民好”的比例（見表3），表明受我國經濟、社會發(fā)展“二元結構”的長期影響，“城市比農村更文明、工業(yè)比農業(yè)更發(fā)達、市民比農民更幸?！盵11]的思想認識依然在相當部分的城郊失地農民中存在。在“當農民好”的原因中，“鄰里交往方便”選項選中的最多（43.65%）（見表4），表明在就地城鎮(zhèn)化的過程中，原村的自然、自由、和諧的生產、生活環(huán)境是失地農民最看重的；其次看中的因素中占比較大的是經濟上考慮的三項：種地有保障、消費低、生活壓力小；后兩個選的比較多的因素是“農村空氣好”和“有扶農政策”（見表4）。在認為“當市民好”的原因中，城市生活的方便、現(xiàn)代、有保障等的每一種考慮都在體現(xiàn)著“城市比農村更優(yōu)越”的城鄉(xiāng)差異（見表5）。由于兩村距離城市中心較近，很容易讓村民感到城鄉(xiāng)基礎設施的差距。訪談中，兩村比較來看，四家村由于村集體經濟的保障，社區(qū)道路、村公園等建設方面村民的滿意度較高，而一路之隔的釣魚臺村，百姓對道路、公園等基礎設施的抱怨較多。

表3 認為當農民好還是當市民好Table 3“Being a farmer is better”or“being a citizen is better”

表4 認為當農民好的多選原因中被選中的項Table 4 The chosen options of causesof“being a farmer is better”

表5 認為當城里人好的多選原因中被選中的項Table 5 The chosen options of causes of“being a citizen is better”

（2）城郊失地農民的城鄉(xiāng)戶口意愿

值得注意的是，與對“農民”和“市民”的認知相反，兩社區(qū)失地農民認為“農村戶口好”的比例（34.33%）高于“城市戶口好”的比例（31.13%）（見表6），而認為“農村戶口好”的主要原因是“國家政策好（醫(yī)療、養(yǎng)老等）”和喜歡/習慣農村生活；“不愿意放棄農村戶口”的比例（30.24%）高于“愿意放棄農村戶口”的比例（28.7%）。

表6 對戶口的看法Table 6 The opinions on rural/urban hukou

表7 認為農村戶口好的多選原因中被選中的項Table 7 The chosen options of causes of“rural hukou is better”

表8 認為城市戶口好的多選原因中被選中的項Table 8 The chosen options of causes of“urban hukou is better”

表9 是否愿意放棄農村戶口選擇城市戶口Table 9 The willingness of choosing urban hukou instead of rural hukou

（3）城郊失地農民對宅基地動遷的意愿

宅基地動遷是失地農民城鎮(zhèn)化過程的標志之一，在對被調研的兩個實踐就地城鎮(zhèn)化的失地社區(qū)的訪談中，發(fā)現(xiàn)失地農民“不希望”宅基地動遷的比例是最高的（見表10）?！跋Ｍ闭貏舆w的比例也超過了樣本的1/3。從失地農民宅基地動遷意愿背后的考量因素看，在“希望”宅基地動遷的因素中占比最高是“有補償”的考慮，在被訪者中有超過一半認為“補償”要素是他們首要考慮的。其次被較多選擇的要素是動遷后的城市生活比農村優(yōu)越在“不希望”宅基地動遷的考慮要素中，有近1/4的被訪者是傾向考慮的是“住習慣了/鄉(xiāng)土情結”，“補償”要素占比居第二位，還有就是出于對城市居住、生活、就業(yè)、消費等的擔心（見表11）；在“不希望”宅基地動遷的考慮要素中，有近1/4的被訪者傾向考慮的是“住習慣了/鄉(xiāng)土情結”，“補償”要素占比居第二位，還有就是出于對城市居住、生活、就業(yè)、消費等的擔心（見表12）；有25.32%的被訪失地農民對宅基地動遷表示出了“無所謂”的態(tài)度，主要原因是“補償到位就行”（見表13）。

表10 是否希望宅基地被征用Table 10 The willingness of Wanting homesteads requisitioned

表11 希望宅基地動遷的考慮要素Table 11 The consideration elements of land-lost farmers hope homesteads requisitioned

表12 不希望宅基地動遷的考慮Table 12 The consideration elements of land-lost farmers don't hope homesteads requisitioned

表13 對宅基地動遷采取無所謂態(tài)度的原因Table 13 The reasonsof land-lost farmers take indifferent attitudes to homesteads requisitioned

2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展為城郊失地農民就地城鎮(zhèn)化提供新契機

城郊失地農民的就地城鎮(zhèn)化實踐是符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢的先見之舉，是城郊社區(qū)及失地農民尊重實踐、因地制宜的創(chuàng)新選擇。黨的十九大及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，為城郊失地農民就地城鎮(zhèn)化提供了新的發(fā)展契機。

（1）由“被邊緣化”回歸到“和諧共生”

城郊農村與城區(qū)的“和諧共生”關系主要體現(xiàn)在城市與郊區(qū)在產業(yè)及經濟功能上的互補互促。從產業(yè)融合方面看，按國際城鎮(zhèn)化進程的普遍規(guī)律，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，受環(huán)境、成本等因素的影響，工業(yè)企業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)會遠離中心城市，向城郊、周邊中小城市、小城鎮(zhèn)遷移。調研的遼寧興城城郊兩村積極圍繞城郊社區(qū)服務城市發(fā)展、承接城市功能外溢、滿足城市消費需求的功能定位，發(fā)展泳裝加工、家庭賓館、農（漁）家餐館、漁產冷凍倉儲等城市旅游業(yè)及漁業(yè)的相關服務業(yè)，為失地農民創(chuàng)造了很多就業(yè)機會。

從消費互補看，一般來說，城市經濟的現(xiàn)代性、集約性會繼續(xù)使其成為城郊居民大項消費的主要場所；另一方面，伴隨我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，如鄉(xiāng)村休閑旅游、從大城市到小城市和鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老、城里人到鄉(xiāng)村、小城長期居住等將會成為促進城郊消費、拉動城郊經濟發(fā)展的重要力量。如興城旅游以“城、泉、山、海、島”吸引著眾多國內游客慕名前來，近年又伴隨出現(xiàn)北京等地城市居民來此購房養(yǎng)老、到郊區(qū)家庭賓館定期居住等新的消費動向，帶動了興城市及城郊經濟的發(fā)展，使城郊失地農民分享到了城市旅游經濟發(fā)展的紅利。

（2）推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換。2019年8月審議通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案除了符合民意的完善土地征收程序、按區(qū)片綜合地價進行補償等重大利好之外，更具創(chuàng)新意義是提出破除農村集體經營性建設用地入市的法律障礙，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入，為維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農民的土地權益，提供了制度保障。這為促進城郊失地農民的就地城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展空間、激發(fā)了發(fā)展活力。

（3）使城郊兼具“現(xiàn)代”與“鄉(xiāng)愁”，成為極具吸引力的城鎮(zhèn)化場域

城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最終是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)在空間上的均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活質量等值化、促進社會公平和共同富裕，逐步實現(xiàn)馬克思所描述的“人的自由和全面發(fā)展”的美好社會發(fā)展目標。正如上文所描述的，更多城郊失地農民認為農村戶口好，不希望宅基地動遷，但認為“當市民好”的比例高于“當農民好”的比例（見表3），而表5中的原因較清晰地表明了城郊農民所感受到的城鄉(xiāng)基本公共服務的差異。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)居民基本公共服務均等化的實現(xiàn)將能夠極大提升就地城鎮(zhèn)化城郊失地農民的獲得感、幸福感、安全感；兼具現(xiàn)代與“鄉(xiāng)土”兩方面特質的城郊社區(qū)會成為更多懷有“鄉(xiāng)愁”的城市居民及農業(yè)轉移人口的定居之選。

3 促進城郊失地農民城鎮(zhèn)化的政策建議

在實踐“人的城鎮(zhèn)化”及鄉(xiāng)村振興的新時代背景下，國家已為城市近郊城鎮(zhèn)化發(fā)展給出了頂層設計，即在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供實踐經驗。因此由于城市發(fā)展需要處于正在失地和即將失地的城市近郊村，應在國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策背景下因地制宜、因時制宜地選取城鎮(zhèn)化模式，避免“一刀切”的、傳統(tǒng)的集中上樓模式，應統(tǒng)籌考慮城郊農民的生計發(fā)展、城鎮(zhèn)化意愿及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代趨勢；國家、城市政府應積極做好引導和規(guī)劃，為實現(xiàn)城郊失地農民的美好生活需要而努力。

（1）不搞“一刀切”，城鄉(xiāng)應“一視同仁”

農民是推進中國城鎮(zhèn)化進程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體，因此要尊重農民意愿，順勢而為[16]。在調研中，大部分失地農民不愿意“住樓”變市民，明確表示愿意動遷宅基地的比例只有35.11%；愿意放棄農村戶口的比例為28.70%。因此政府應為其提供有效的需求表達途徑，準確地掌握村民需求[17]。調研發(fā)現(xiàn)希望宅基地動遷的失地農民更多是出于“合理的補償”和“改善生活”的考慮，變?yōu)槌鞘袘艨诟嗍浅鲇凇昂⒆由蠈W”“城市有更好的養(yǎng)老（醫(yī)療、生活）保障”。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村振興發(fā)展背景下，在原村就地城鎮(zhèn)化過程中除了城郊失地農民個人的“奮斗”和基層組織的助力之外，國家應繼續(xù)加大城鄉(xiāng)居民基本公共服務均等化的力度，讓城郊“新市民”或“準市民”享受到平等的、更多的就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、基礎設施等方面的待遇和公共服務，實現(xiàn)生產、生活的更好發(fā)展。

（2）城市政府要樹立“同城、同發(fā)展”觀念

各級城市政府應秉承“包容”“共生”“城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展理念制定城市經濟社會發(fā)展規(guī)劃，更好發(fā)揮城市經濟對城郊經濟的輻射、帶動作用，讓城郊經濟為城市經濟發(fā)展增添多樣性和活力，實現(xiàn)城郊居民與城市居民同城、同發(fā)展。

不同類型城市對城郊經濟發(fā)展的輻射、帶動能力存在差異，如大都市城郊農村因區(qū)位條件良好，只要產業(yè)選擇適當，容易做到“背靠大樹好乘涼”。如北京城東的高碑店村借助北京區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展古典家具市場，成功地實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化[18]。而中小城市在帶動城郊農村發(fā)展、促進城、郊融合方面則應加強城市自身的發(fā)展能力，要在城市群或區(qū)域一體化發(fā)展中找到產業(yè)分工定位和發(fā)展優(yōu)勢，促進城市集約高效發(fā)展，提升城市品質和功能，并積極推動市場效益較好的勞動密集型加工業(yè)、涉農產業(yè)向城郊農村及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移，推動基礎設施和公共服務向城郊農村及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，形成產業(yè)互補、互聯(lián)互通、資源共享的城鄉(xiāng)經濟圈。城郊村莊產業(yè)發(fā)展應借助政府、市場等外部政策、資金的支持，充分挖掘和利用內部資源，尋求合理的產業(yè)定位，塑造與城市相融合的現(xiàn)代化產業(yè)體系[19]。

另外應加強村委會、社區(qū)政府的基層服務，做好無業(yè)及困難家庭的摸排工作，做好有針對性的幫扶；村委會、社區(qū)政府需要做好村產業(yè)集群的服務及提升工作，增強產業(yè)集群的發(fā)展能力和合力，為村民創(chuàng)造更多就業(yè)機會。

（3）善用制度紅利，尊重城郊農民的創(chuàng)新精神

城市政府應改變城郊土地“取之于鄉(xiāng)，用之于城”[20]的傾向，積極踐行農村集體經營性建設用地市場化、征地補償按區(qū)片綜合地價進行補償等的農村土地要素市場化的改革，在提高城郊農民的財產權益，增強農民參與農村產業(yè)結構調整的積極性和創(chuàng)造性方面開創(chuàng)地開展工作，吸引聚集在城市的人才、技術等先進生產要素進入城郊及農村，提升城郊農民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的能力和熱情；應積極尊重、保護并助力城郊農民的自主行為和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，并吸引返鄉(xiāng)青年來城郊就近定居、創(chuàng)業(yè)，增強城郊經濟發(fā)展的活力。