對上海老舊小區(qū)治理的觀察與思考

張小川

[摘? 要]從新冠疫情防控黨員志愿者的客體視角，對疫情防控期間所值守的小區(qū)在歷經政府主導“美麗家園”行動改造后，在其公共設施和服務供給有所提升基礎之上，應對新冠疫情過程中小區(qū)居民自治意識和自治行動進行觀察和分析，闡述老舊小區(qū)治理所面臨的現(xiàn)實問題和黨建對解決相關問題的促進作用。對老舊小區(qū)在公共資源有限供給約束下，進一步創(chuàng)新和優(yōu)化小區(qū)治理提出思考與建議。

[關鍵詞]社區(qū);共治;自治;黨建

[中圖分類號]? D669? ? [文獻標識碼]? A? ?[文章編號]? 1009-928X（2020）10-0046-03

在新型冠狀病毒肺炎疫情的防控實踐中，作為第二戰(zhàn)場，社區(qū)疫情防控在政府公共資源“無限”供給和支撐下展開，或者說政府共治對小區(qū)自治實現(xiàn)了在特殊時期和場景下的強勢替代和全面覆蓋。作為基層小區(qū)疫情防控黨員志愿者，本人直觀和具體地觀察了政府主導的“美麗家園”改造后的小區(qū)，既有的居委、業(yè)委、物業(yè)、業(yè)主、租戶多元主體共治自治體系，在應對疫情防控強大外部機制干預下的響應水平，通過對其在疫情防控過程中所呈現(xiàn)出的疫情因素之外的社區(qū)治理和黨建工作的觀察和分析，思考非疫情條件下，在資源供給數(shù)量、質量有限約束之下，基層社區(qū)實現(xiàn)“自上而下整合，自下而上融合”穩(wěn)態(tài)治理的路徑。

一、疫情防控形勢下老舊小區(qū)的常態(tài)治理

理想的社區(qū)共治與自治體系下，共治目標在向自治系統(tǒng)傳導過程中會有限弱化和持續(xù)細化，但在資源與效率雙重制約下的共治與自治體系下，共治目標的傳導往往面臨不同程度和強度的自治博弈。本文觀察的是計劃經濟時代國企福利房、改革進程中拆遷安置房等權屬混雜的小區(qū)，也是典型的體量小、地段好、住戶少、租戶多的中心城區(qū)老式小區(qū)。雖經改造，但受限于原有規(guī)劃設計和基礎設施制約，小區(qū)的功能配套不完善、再提升空間受局限，居民的自治意識形成難、自治體系運行難等問題依然比較突出。同時，小區(qū)的人員流動性大且結構復雜化、多元化，租戶占比較高（40%以上）等因素交織，使得居民對小區(qū)治理缺少共同意識和認同感，而對居家生活服務質量和效率的敏感性較高。觀察發(fā)現(xiàn)，業(yè)主大會作為居民自治的最高決策和頂層機構，其運行并不盡如人意，其下設的執(zhí)行機構業(yè)主委員會的服務能級和意愿與期望落差較大;居委會對小區(qū)自治的干預和指導頻度、程度、質量、水平也均有所不足;物業(yè)公司全新進入，對自身既有的經營模式輸出并在該社區(qū)實現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)性發(fā)展的預期尚不確定;居民對政府進一步的增量性資源配置充滿期盼，對存量資源的再分配與調整習慣性抵觸。觀察還發(fā)現(xiàn)，過去十余年來，小區(qū)管理實際上是私人承包，形成了個性化的消費偏好和非規(guī)范化的運營模式，與此同時，私人承包者以其主觀能動性和準市場化運作（如車輛移位，房屋托管、快速維修、便捷銷售等）使得老舊小區(qū)在資源供給緊張的條件下實現(xiàn)了有效的服務滿足和脆弱的供需平衡。這種依托承包者個人能力和市場機制的社區(qū)服務，在滿足居民日常需求的同時，也不同程度地呈現(xiàn)出比較獨特的社區(qū)自治意識和形態(tài)。

疫情防控期間，在區(qū)委區(qū)政府的堅強領導下，街道黨工委指導居委會認真落實防控舉措，社區(qū)工作者、居民志愿者、市區(qū)下沉干部、社會志愿者積極參與，加強基層黨建，共同織密織嚴了小區(qū)防控之網。疫情防控的高壓態(tài)勢和嚴峻形勢在一定程度上有效凝聚了小區(qū)居民的公共意識和自治覺悟。觀察發(fā)現(xiàn)，新引進物業(yè)公司對進駐小區(qū)的制度安排和流程設計滯后，在尚未實質性運營下已直接面對居民、承包者、業(yè)主委員會等在歷史遺留、現(xiàn)實存在的合法與合規(guī)性等方面的理念和實踐沖突;小區(qū)業(yè)主大會、業(yè)主委員會管理運營的有序和有效性尚顯薄弱，小區(qū)治理實際面臨著疫情防控、管理交替、供需失衡與再平衡的三重沖擊。由于小區(qū)規(guī)模小，可實現(xiàn)的預期經濟收益有限，且實現(xiàn)有限收益的前期投入和維護成本較高，小區(qū)既有維修基金的使用缺少有利于快速響應小區(qū)服務需求的制度性安排與設計，加之新引進物業(yè)公司運營的實際效率和響應速度遠低于原私人承包者等因素，小區(qū)供需舊平衡的打破與新平衡的建立，在資源緊張約束和社區(qū)治理張力雙重因素影響下，要實現(xiàn)同步并軌并不容易。

觀察發(fā)現(xiàn)，老舊小區(qū)改造升級后，一方面改善了小區(qū)基礎設施和條件，提升了居住品質，另一方面也激活了居民對更好品質的向往，這種遞進式的對公共服務和治理改善的要求在小區(qū)資源硬約束下，呈現(xiàn)出居民對小區(qū)治理實踐的非對稱性參與和選擇性表決，進而對居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司以及基層黨組織等的政治意識和主動拓展服務、提升服務，提出了更高的治理要求。

二、創(chuàng)新和優(yōu)化老舊小區(qū)治理的思考與建議

2018年11月，習近平總書記在上海考察時指出，城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)。[1]上海的發(fā)展正處于經濟問題與社會問題、城市建設管理與功能提升復雜交織的階段，打造人人都有人生出彩機會的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質生活的城市、人人都能切實感受溫度的城市、人人都能擁有歸屬認同的城市，需要“繡花針”式的管理和服務。

隨著舊式小區(qū)的持續(xù)建設、基層黨建的不斷加強、工作重心的不斷下沉，基層社會治理也必然會實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)育和可預期的生長。在我國經濟由高速增長轉向高質量增長格局下，在疫情對國內經濟和全球經濟產生重大不利影響的情勢下，老舊小區(qū)的改造正在成為新的投資和經濟增長點，在改建過程中為市場機構和社會力量的進入創(chuàng)設一定體制空間和發(fā)展機遇十分必要。小區(qū)改造對居民消費升級激發(fā)作用顯著，如車位增加可刺激汽車消費、電梯加裝可刺激住房消費、配套改善可引發(fā)人口回遷等等，并且這種政府主導、社會參與、居民得益的改造對觸發(fā)居民自治意識，規(guī)范自治體系建設具有積極催化效應。觀察發(fā)現(xiàn)，在疫情防控期間，小區(qū)居民主動參與門崗值守、支持入戶調查、配合出入管理、落實居家防護和基層黨建等，均表現(xiàn)出小區(qū)居民基于自身安全、健康和政治意識為基礎需求的高度協(xié)調的自治覺悟和行動?？梢灶A見，這種最為基礎的自治需求的自我參與滿足，在外部資源有序供給和制度設計安排下是可以向更高層次發(fā)展的。

小區(qū)改造成果與分享在政府共治與自治框架下所產生的局部不協(xié)調有其現(xiàn)實合理性和歷史必然性。觀察發(fā)現(xiàn)，小區(qū)居民對政府改造和治理舉措及成果高度肯定，小區(qū)居民自治意識與覺悟開始隨著環(huán)境優(yōu)化和資源配套的完善日益覺醒，這種自治意識覺醒首先和更為普遍地表現(xiàn)為對現(xiàn)實矛盾的進一步解決和生活品質進一步改善的強烈期盼與主張?！奥菸嚉だ镒鞯缊觥笨赡苁巧虾Ｖ行某菂^(qū)老舊小區(qū)改造的現(xiàn)實局面和未來格局，而做好民生“道場”需要更多的思想解放、黨的建設和基層創(chuàng)新探索。新時代城市基層黨建有其特定的時代內涵，面對一系列新問題和新要求，推動城市基層黨建創(chuàng)新，其首要著眼點在于解放思想、轉變觀念。[2]

（一）拓展服務資源。服務資源不足，是老舊小區(qū)普遍存在的突出問題。如車位緊張幾乎是所有老式小區(qū)的通病，很難單純通過增量方法解決這個問題，但可以考慮技術性增加車位供給?；鶎诱梢試L試區(qū)域性資源統(tǒng)籌或時段性資源開放，關注小區(qū)居民自發(fā)的車輛動態(tài)移位。通過車輛合理停放和動態(tài)移位，可以有效提升車位使用效率。

（二）開發(fā)服務渠道。社區(qū)共治和自治可以引入更多的市場機構、民間組織、志愿服務者參與，這種內生和外入的資源性供給在滿足社區(qū)服務的同時，也會形成區(qū)域向心力，促成社區(qū)共治與自治理念和體系的交互和發(fā)育?？商剿髟O立小區(qū)自治基金和小區(qū)自治項目的市場化運營。

（三）規(guī)范基金使用。業(yè)委會作為代理機構應當明確小區(qū)維修基金的正確、正常使用規(guī)范，切實將基金的統(tǒng)籌與使用效率和效益體現(xiàn)出來，避免出現(xiàn)對維修基金使用的過度道德化評判，注重對正常繳費居民與不正常繳費居民在參與小區(qū)自治權利表達與利益分享上的差別化對待，促進正激勵，強化負激勵。

（四）形成壓力機制。切實發(fā)揮小區(qū)自治機制功能，強化對不善為、不作為業(yè)委、物業(yè)、居委的考核與選擇，通暢居民意愿歸集線上、線下渠道，建立健全業(yè)主公開評議業(yè)委、物業(yè)、居委工作機制和指標體系，形成符合政府、居民雙方需求的正向壓力傳導機制。同時，加強黨的基層組織建設，提高基層黨組織的政治意識與政治站位，增強為廣大群眾服務的意識。

（五）探索資源共享。街道、居委、業(yè)委可探索有條件地開展社區(qū)屬地化區(qū)域性公共資源共享，建設性用地用足、用好各項政策。業(yè)委和物業(yè)進一步探索更好融入屬地的公共服務體系，提升社區(qū)商業(yè)配套資源對區(qū)域公共服務的支撐水平，探索以自身資源置換周邊資源的可行性，滿足居民消費升級需求。

（六）黨建引領自治。黨的十九大提出，提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，加強黨建，不斷提升業(yè)務水平和治理能力，持續(xù)完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。廣大黨員、干部是新冠疫情防控的最重要力量，這與基層黨建中注重增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”是分不開的。要切實加強黨的建設，讓廣大黨員和干部立足本職不忘初心、扎根專業(yè)牢記使命，不斷增強自身本領，密切聯(lián)系人民群眾，為進一步發(fā)揮好中國制度優(yōu)勢、提升社會治理效能、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出努力和貢獻。

街道、居民區(qū)黨組織要與居委、物業(yè)、業(yè)委等通力合作，切實以小區(qū)居民根本利益為出發(fā)點和落腳點，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平;積極制定培訓計劃、提供學習資源，提高居民自治意識和自治能力，主動引導自治團隊組建，提高其參與小區(qū)事務管理和服務的水平，促進自治團隊自我發(fā)展、自我完善;做到社區(qū)治理居民參與、成效居民評判、成果居民共享。

參考文獻

[1]習近平在上?？疾靃EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338215.htm.

[2]楊婧.新時代城市基層黨建創(chuàng)新的主要特點與基本思路——基于130城市基層黨建創(chuàng)新案例的文本分析[J].領導科學論壇，2020，33（1）：60—74.

作者系上海市楊浦區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務中心項目總監(jiān)，高級經濟師

責任編輯：晏蔚青