全面依法治國(guó)背景下推進(jìn)高校內(nèi)控建設(shè)的路徑研究

毛成銀

[摘要]在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，內(nèi)部控制不僅是高校重要的制度設(shè)計(jì)、管理手段，也是提升高校內(nèi)部治理水平和推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵與核心。本文結(jié)合高校內(nèi)控建設(shè)實(shí)際，提出在依法治國(guó)背景下，推進(jìn)高校內(nèi)控建設(shè)的新舉措，期望對(duì)建立健全高校內(nèi)控制度提供一定借鑒。

[關(guān)鍵詞 依法治國(guó) ? ?高校 ? ?內(nèi)部控制 ? ?建設(shè)路徑

本文系江蘇省2018年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)代高校財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018SJZDI208）

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法治校是推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的必然要求。為深入貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的決策部署，2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》開(kāi)啟了內(nèi)部控制向高校進(jìn)軍的新征程。財(cái)政部又先后印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。此后，教育部門(mén)積極行動(dòng)，一定程度上推進(jìn)了高校內(nèi)控建設(shè)工作，但仍有一些高校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠，內(nèi)控建設(shè)進(jìn)展緩慢或流于形式，將內(nèi)控工作停留在表面和應(yīng)付檢查層面。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)中指出，“沒(méi)有國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就沒(méi)有真正意義上的中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代化”。內(nèi)部控制建設(shè)是提升學(xué)校治理水平的關(guān)鍵與核心，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依法行政的有力支撐，高校要提高站位，牢固樹(shù)立四個(gè)意識(shí)，立足高等教育新形勢(shì)、新要求，找準(zhǔn)內(nèi)控建設(shè)與學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展最佳結(jié)合點(diǎn)，主動(dòng)加碼，將內(nèi)控建設(shè)貫穿于治校育人全過(guò)程，往深處做、往寬處拓、往實(shí)處落，從講政治的高度加快推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，全面助力高校高質(zhì)量發(fā)展。

一、高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制的概念由來(lái)已久，追溯其歷史發(fā)展軌跡，在古埃及就有“雙頭管控”的說(shuō)法，我國(guó)最早提出內(nèi)部牽制可以追溯到西周時(shí)代實(shí)施的“分權(quán)控制方法”“九府出納方法”及“交互考核制度”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，控制是指有權(quán)決定一個(gè)組織的財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)政策，并據(jù)以從該組織中獲得利益;而在管理學(xué)中，控制是指對(duì)員工的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，判斷組織是否朝著既定的目標(biāo)健康地向前發(fā)展，并在必要時(shí)采取有效措施。但內(nèi)部控制作為一個(gè)完整概念，到20世紀(jì)30年代才首次提出，先后經(jīng)歷了內(nèi)部控制牽制階段、制度階段、結(jié)構(gòu)階段、整合框架階段、風(fēng)險(xiǎn)管理階段。因此，內(nèi)部控制是保障組織健康可持續(xù)發(fā)展及提高組織效率的產(chǎn)物。就高校而言，內(nèi)部控制是指高校為履行好社會(huì)職能，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的辦學(xué)目標(biāo)要求，通過(guò)制定并不斷完善制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范和管控。

二、高校強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）國(guó)家有要求

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入法制化時(shí)代，從中央到地方，從行政事業(yè)單位到企業(yè)，從單位到個(gè)人，都要求規(guī)范行為，內(nèi)部控制正是在這一背景下被得以強(qiáng)化。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。因此，內(nèi)部控制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，是深入推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度完善和發(fā)展的主要著力點(diǎn)。

內(nèi)部控制在思路、方向、方法、內(nèi)容上與廉政建設(shè)基本一致，它從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控視角對(duì)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，因此，內(nèi)部控制也是高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要組成部分。

依法治國(guó)本身包含了各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，高校作為事業(yè)單位的重要組成部分，更不能置身事外。因此，建立健全內(nèi)部控制是高校義不容辭的責(zé)任，是高校貫徹執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法規(guī)的客觀需要。

（二）學(xué)校有需求

從公共管理的角度來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制是一個(gè)管理問(wèn)題，為一個(gè)組織內(nèi)部管理的必備要素。吳漢東（2010）認(rèn)為，管理是影響高校辦學(xué)質(zhì)量、制約教育發(fā)展的重要因素。進(jìn)入新時(shí)代，依法治校已經(jīng)成為我國(guó)高校管理的必然選擇、治理機(jī)構(gòu)的基本保證、加強(qiáng)民主管理和規(guī)范高校教育行為的基本舉措。因此，建好內(nèi)部控制是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然需求。

1.完善高校法人治理結(jié)構(gòu)的需要。從近年巡視、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)高校重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)隱患多，一些重大決策程序尚需規(guī)范，一些環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部控制是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、推進(jìn)依法治校的有效手段和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求的有力抓手。

2.推動(dòng)高校健康發(fā)展的迫切需要。內(nèi)部控制是貫穿高校治理層面、業(yè)務(wù)層面的管理行為，是高校的免疫和保健系統(tǒng)，作為高校，只有免疫功能健全，才會(huì)有生機(jī)和活力。健全的內(nèi)部控制管理，在高校高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。建立健全高校內(nèi)部控制，可以增強(qiáng)高校發(fā)展自信，統(tǒng)籌高校發(fā)展資源，優(yōu)化高校人才隊(duì)伍建設(shè);可以提高其教學(xué)服務(wù)和人才培養(yǎng)質(zhì)量，優(yōu)化高校發(fā)展環(huán)境，提升高校決策質(zhì)量，防范高校風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.加強(qiáng)高校廉政建設(shè)的必然需求。建立健全內(nèi)部控制，一是可使高校的教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等工作安全有效良性地運(yùn)行，以降低廉政風(fēng)險(xiǎn);二是可凈化校園環(huán)境，培養(yǎng)出既有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)又有良好品格的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)力保障。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)難以推進(jìn)的根源

（一）外缺壓力，內(nèi)缺動(dòng)力

一是雖然財(cái)政、教育主管部門(mén)對(duì)高校建立健全內(nèi)部控制高度重視也寄予了厚望，但由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為“試行版”，給高校管理層有可不執(zhí)行的錯(cuò)覺(jué)，再加上由財(cái)政部一家發(fā)布，對(duì)高校制約力還不夠?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”，客觀來(lái)說(shuō)，在以教科研為主業(yè)的高校，大多管理層對(duì)于財(cái)政審計(jì)類(lèi)文件的重視程度、執(zhí)行效度要遠(yuǎn)低于組織部、紀(jì)委及與教育部等相關(guān)部門(mén)下發(fā)的文件，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于前類(lèi)文件，只要沒(méi)有違反財(cái)經(jīng)審計(jì)紀(jì)律，執(zhí)行好壞、快慢對(duì)學(xué)校和管理層影響甚微。對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，組織部（干部任免）、紀(jì)委（巡視巡查）是核心部門(mén)，教育部（業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)）是關(guān)鍵部門(mén)，其權(quán)威性就不言而喻。二是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范沒(méi)有懲戒和問(wèn)責(zé)措施，就目前來(lái)說(shuō)，高校是否建立健全內(nèi)部控制尚未納入巡視、審計(jì)范圍，也沒(méi)有與干部晉升相掛鉤，而財(cái)政部門(mén)、教育主管部門(mén)缺少對(duì)高校主要領(lǐng)導(dǎo)的激勵(lì)考核機(jī)制。三是高校是不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位，其內(nèi)部管理相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，要薄弱得多。對(duì)強(qiáng)化和完善內(nèi)控管理制度缺少主動(dòng)性和動(dòng)力，只注重社會(huì)效益、學(xué)術(shù)效益是高校普遍存在的現(xiàn)象，有的學(xué)校將內(nèi)部控制寬泛地理解為建章立制，誤將內(nèi)部控制建設(shè)當(dāng)作是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，甚至很多管理層認(rèn)為內(nèi)部控制是以犧牲效率為前提，是束縛自己并給自身和別人套上“枷鎖”的規(guī)則。四是上報(bào)內(nèi)控報(bào)告大多流于形式，缺少有效的監(jiān)督檢查核實(shí)機(jī)制。自2017年起，各單位必須在“從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告信息系統(tǒng)”上報(bào)內(nèi)控報(bào)告，但該系統(tǒng)固有的缺陷是無(wú)法辨析上傳支撐材料的真?zhèn)渭捌鋵?duì)應(yīng)關(guān)系，在缺少核實(shí)、誠(chéng)信考核情況下，客觀來(lái)說(shuō)，內(nèi)控報(bào)告等級(jí)（優(yōu)、良、中）的真實(shí)性、可信度、有效性將會(huì)大打折扣。因此，在沒(méi)有激勵(lì)約束機(jī)制的情況下，使得高校推行內(nèi)控的內(nèi)生動(dòng)力不足，推進(jìn)的阻力較大。就目前來(lái)說(shuō)，即使有的高校已制定了內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行難，多為搭架子，實(shí)用的制度較少。

（二）意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境欠佳

首先，由于我國(guó)高?；緦俟k性質(zhì)，追求社會(huì)效益、學(xué)術(shù)效益的較多，考慮經(jīng)濟(jì)效益的較少;看成績(jī)、成果的較多，看問(wèn)題的較少。這可能與我國(guó)高校資金來(lái)源及考核有很大關(guān)系，高校收入以財(cái)政撥款為主、學(xué)費(fèi)收入為輔，兩者來(lái)源較為容易，且一般不會(huì)形成壞賬。特別是近年來(lái)，國(guó)家對(duì)高校的經(jīng)費(fèi)支持呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，幾乎沒(méi)有高校領(lǐng)導(dǎo)會(huì)為籌錢(qián)發(fā)愁，即使出現(xiàn)諸如貸款無(wú)法償付的風(fēng)險(xiǎn)，最終也會(huì)想辦法解決。再加上現(xiàn)有審計(jì)、巡視，還沒(méi)將內(nèi)控不健全納入問(wèn)責(zé)范圍，且對(duì)高?？己藥缀跎婕安坏浇?jīng)濟(jì)指標(biāo)，這就造成我國(guó)高校風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，重社會(huì)效益、學(xué)術(shù)效益，輕經(jīng)濟(jì)效益。其次，我國(guó)高校內(nèi)部控制環(huán)境遠(yuǎn)未優(yōu)化，高校一般分黨政兩個(gè)系統(tǒng)并實(shí)行科層管理模式，雖然各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限相對(duì)明確，但也存在著一些不足。高校內(nèi)部控制環(huán)境的營(yíng)造涉及高校每個(gè)部門(mén)、每個(gè)人員，點(diǎn)、線、面出現(xiàn)任何一個(gè)細(xì)微問(wèn)題，都會(huì)影響高校內(nèi)部控制的成效。最后，高校管理層對(duì)內(nèi)部控制普遍不夠重視，獲得感不強(qiáng)，大多僅將內(nèi)部控制寬泛地理解為建章立制。

四、推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)的路徑與舉措

（一）外加壓力，內(nèi)提動(dòng)力

制度的生命力在于執(zhí)行，再好的制度如果得不到有效落實(shí)也是形同虛設(shè)，而執(zhí)行制度還需內(nèi)部和外部一起用力。制度發(fā)布和執(zhí)行的主體都要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，做到守土有責(zé)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)全面抓好內(nèi)控工作。制度的發(fā)布者要明確決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層在內(nèi)控體系中的職責(zé)分工，使外在壓力轉(zhuǎn)化為高校建設(shè)的內(nèi)控動(dòng)力。一是將高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的扎實(shí)落地作為巡視重點(diǎn)，通過(guò)強(qiáng)監(jiān)管來(lái)推動(dòng)內(nèi)控在高校的有效實(shí)施。二是嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，內(nèi)控失效要同時(shí)追究當(dāng)事人、單位黨政主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，以層層施壓倒逼層層推進(jìn)落實(shí)。三是根據(jù)高校具有的特殊性，組織部門(mén)和教育主管部門(mén)要共同發(fā)力、協(xié)作配合，采取相應(yīng)措施，從更高的層面自上而下地推進(jìn)內(nèi)部控制工作。四是建立科學(xué)的內(nèi)控評(píng)估體系，強(qiáng)化內(nèi)控激勵(lì)約束機(jī)制，要根本改變一些高校為應(yīng)付檢查、審計(jì)，將內(nèi)部控制淪為寫(xiě)在紙上、掛在墻上的花架子。針對(duì)高校特點(diǎn)制定評(píng)估體系（以預(yù)算為抓手，由預(yù)算、制度、執(zhí)行、考核、反饋等環(huán)節(jié)組成），嚴(yán)格評(píng)估，及時(shí)反饋，鼓勵(lì)高校對(duì)自身存在問(wèn)題自查自糾。五是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，將內(nèi)控建設(shè)與生均撥款、資金撥付等掛鉤，要讓內(nèi)部治理良好的高校同時(shí)得到聲譽(yù)和利益上的激勵(lì)。當(dāng)然，獎(jiǎng)勵(lì)不能吃大鍋飯，懲罰也要敢于碰硬，不能當(dāng)老好人，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不力者要進(jìn)行懲罰。

（二）協(xié)同發(fā)力，疏通堵點(diǎn)

1.引入成本效益原則。高校資金是財(cái)政資金，是納稅人的錢(qián)，更需要成本核算，現(xiàn)行的規(guī)范忽視成本效益原則顯然不合理，建議增加成本效益原則，以促進(jìn)高校項(xiàng)目資金合理、有效使用。

2.將所有業(yè)務(wù)納入控制范圍。內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施目標(biāo)是“所有人員均應(yīng)接受監(jiān)控，所有業(yè)務(wù)均需接受管控”。高校在實(shí)施二級(jí)管理后，其教學(xué)、科研、人事、招生等非經(jīng)濟(jì)類(lèi)業(yè)務(wù)已進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，高校內(nèi)部控制不能只涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，修訂時(shí)應(yīng)將所有業(yè)務(wù)事項(xiàng)納入控制范圍。

3.聯(lián)合發(fā)文增加權(quán)威性。財(cái)政部作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的發(fā)布主體毋庸置疑，但是作為制度發(fā)布主體，僅有財(cái)政部一家，其權(quán)威性、執(zhí)行力還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，在修訂時(shí)，中組部、中紀(jì)委、審計(jì)署的作用不能忽視。一是我國(guó)高校干部由組織部門(mén)任免，組織部是干部心目中的權(quán)威部門(mén)，有很多事情只要組織部門(mén)牽頭抓，都能又好又快地完成任務(wù)，發(fā)文時(shí)增加中組部，有利于推動(dòng)高校主要負(fù)責(zé)人切實(shí)擔(dān)負(fù)起內(nèi)控建設(shè)的主體責(zé)任。二是結(jié)合我國(guó)國(guó)情，中紀(jì)委也應(yīng)參與到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)中，充分依靠中紀(jì)委的力量，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效落實(shí)。三是審計(jì)監(jiān)督與內(nèi)部控制之間有著天然的聯(lián)系，審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制有再控制作用，發(fā)文時(shí)增加審計(jì)署，有利于內(nèi)部控制執(zhí)行與運(yùn)行的有效性。

（三）提高站位，優(yōu)化環(huán)境

管理是確保高校內(nèi)部控制有效運(yùn)行和功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)行內(nèi)部控制的重要制度環(huán)境。根據(jù)COSO《內(nèi)部控制整合框架》，一個(gè)組織的內(nèi)部控制體系要想高效率發(fā)揮作用，就必須要把內(nèi)部控制體系建設(shè)當(dāng)成“一把手”工程來(lái)做，實(shí)現(xiàn)從上到下和從下至上的雙向循環(huán)監(jiān)督以及內(nèi)部與外部相融合的復(fù)合監(jiān)督。同時(shí)整個(gè)內(nèi)部控制過(guò)程要做到公開(kāi)透明，否則內(nèi)部控制體系很可能只是流于形式。因此，高校管理層要提高政治站位，樹(shù)立以“抓好內(nèi)控是基礎(chǔ)、不抓內(nèi)控是失職”的工作理念，特別是學(xué)校主要負(fù)責(zé)人要當(dāng)責(zé)為先，切實(shí)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，學(xué)校黨委要充分發(fā)揮在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。校（院）長(zhǎng)是內(nèi)部控制建設(shè)工作的第一責(zé)任人，要本著對(duì)黨、國(guó)家和社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度，做到守土有責(zé)，切實(shí)提高內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化制度意識(shí)，充分發(fā)揮表率作用。

（四）明確責(zé)任，細(xì)化措施

高校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)程度，決定了內(nèi)控的行為和有效性，建設(shè)過(guò)程中如果缺少各部門(mén)及全體員工的主動(dòng)性，其有效性也將大打折扣，因此，高校內(nèi)控體系建設(shè)工作的順利開(kāi)展既離不開(kāi)學(xué)校最高領(lǐng)導(dǎo)的重視及強(qiáng)有力的宣傳和推動(dòng)，也離不開(kāi)全體員工的參與。高校在建立健全內(nèi)部控制上，要建立部門(mén)之間協(xié)同機(jī)制和全員參與的有效機(jī)制，成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由書(shū)記或校長(zhǎng)掛帥，明確內(nèi)控牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作。業(yè)務(wù)部門(mén)、牽頭部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)既要相互協(xié)調(diào)，又要分別發(fā)揮不同作用，使廣大教職工認(rèn)同并積極參與。

1.在步驟上，內(nèi)部控制建設(shè)要按“八步法”實(shí)施（見(jiàn)圖1）。

2.在控制上，要形成制衡機(jī)制，做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)，分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，凸顯績(jī)效導(dǎo)向。

3.在思路和理念上，要做到控制目標(biāo)具體化、權(quán)力責(zé)任明晰化、內(nèi)部分工細(xì)致化、業(yè)務(wù)流程制衡化、防范風(fēng)險(xiǎn)格式化、技術(shù)手段現(xiàn)代化。

4.在路徑上，要按流程推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)（見(jiàn)圖2），最終達(dá)到控事、控錢(qián)、控人、控責(zé)的目的。

當(dāng)然，高校內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在具體實(shí)施時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)充分考慮高校的特點(diǎn)和實(shí)際情況，突出高校及其管理上的特征，構(gòu)建符合高校發(fā)展、自身戰(zhàn)略的內(nèi)部控制體系。

（五）找準(zhǔn)定位，協(xié)同推進(jìn)

1.借助實(shí)施全面績(jī)效管理契機(jī)，同步推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。為加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》。一是績(jī)效管理被引入行政事業(yè)單位的管理領(lǐng)域，是以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理的4E（經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平）為目標(biāo)的內(nèi)部控制。二是績(jī)效管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，績(jī)效管理與內(nèi)部控制貫穿于部門(mén)各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)行的始終，既注重流程控制也注重結(jié)果的考評(píng)。三是內(nèi)部控制建設(shè)要求高校要制定一套規(guī)章制度，合理設(shè)置職能部門(mén)，建立嚴(yán)格的審批手續(xù)和管控措施，這些措施可以為高校實(shí)施績(jī)效管理提供有利條件。因此，全面實(shí)施績(jī)效管理與內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)具有一致性、流程具有相容性、作用具有互助性，高校應(yīng)當(dāng)以績(jī)效管理目標(biāo)為導(dǎo)向，推動(dòng)以提高績(jī)效管理水平為目標(biāo)的內(nèi)部控制建設(shè)。

2.抓住實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度機(jī)遇，倒逼內(nèi)部控制落地。自2019年1月1日起，所有高校已開(kāi)始實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度。政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施并不是簡(jiǎn)單會(huì)計(jì)領(lǐng)域的變革，高校要以會(huì)計(jì)改革為抓手，統(tǒng)籌好財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人事、科研、信息化等全方位配套管理，這是全面提升學(xué)校財(cái)經(jīng)管理水平、內(nèi)部治理能力的有效措施。一是政府會(huì)計(jì)改革與內(nèi)部控制建設(shè)在作用上具有互動(dòng)性。高校通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，完善相關(guān)制度、優(yōu)化相關(guān)流程、梳理相關(guān)崗位職責(zé)，提高會(huì)計(jì)信息生成質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)事前事中控制，提高政府會(huì)計(jì)實(shí)施后資產(chǎn)的安全完整性、會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。二是政府會(huì)計(jì)改革與內(nèi)部控制互相促進(jìn)。政府會(huì)計(jì)改革可助推高校內(nèi)控制度的日趨完善并得到實(shí)質(zhì)性改變，內(nèi)部控制建設(shè)也能有效推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度在高校的順利實(shí)施。高校應(yīng)抓住政府會(huì)計(jì)改革實(shí)施的重大機(jī)遇期，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)修訂及完善，以推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)在高校真正落地并見(jiàn)效。

（六）整合信息，實(shí)現(xiàn)三化

內(nèi)控的最終落腳點(diǎn)必須做到信息化，就是要將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化、信息化、常態(tài)化“三化”。沒(méi)有信息化的內(nèi)部控制是假內(nèi)控，內(nèi)控落地實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)是信息化。就目前而言，雖然有些高校啟動(dòng)了內(nèi)控建設(shè)，但大多都是以部門(mén)為導(dǎo)向的，不能在整體上形成一個(gè)系統(tǒng)，且易受人為因素的影響，要打破信息孤島，整合相關(guān)平臺(tái)，破除各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分塊管理的局面。將預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理、收支管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等集成在統(tǒng)一的平臺(tái)上，以減少或消除人為操縱等因素，確保財(cái)務(wù)信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整。

（七）強(qiáng)化監(jiān)督，狠抓落實(shí)

一是建立內(nèi)控自查、報(bào)告、考核等制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制工作的閉環(huán)管理。及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，堵塞業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部管理的漏洞，解決好有制度不落實(shí)、難落實(shí)的問(wèn)題，或者在執(zhí)行過(guò)程中被虛化、弱化的問(wèn)題。二是強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，合力推進(jìn)內(nèi)控制度的建設(shè)與實(shí)施。充分發(fā)揮審計(jì)的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，委托外部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)部分內(nèi)控體系的有效性開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，并出具內(nèi)控體系審計(jì)報(bào)告。對(duì)于內(nèi)控體系監(jiān)管不到位、風(fēng)險(xiǎn)事件和合規(guī)問(wèn)題頻發(fā)的部門(mén)，必須聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)，切實(shí)提升內(nèi)控體系管控水平。三是充分運(yùn)用監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行不力、整改落實(shí)不到位的單位或個(gè)人，應(yīng)給予處罰;反之，要給予聲譽(yù)和利益上的激勵(lì)。四是將各單位的內(nèi)控建設(shè)納入目標(biāo)考核，對(duì)內(nèi)控不健全不規(guī)范、執(zhí)行不力的單位，實(shí)行內(nèi)控一票否決制。五是對(duì)各單位上報(bào)的內(nèi)控報(bào)告支撐材料進(jìn)行核查，對(duì)上傳材料不實(shí)、弄需作假的進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理。

（作者單位：南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)，郵政編碼：210023，電子郵箱：10782290@qq.com）

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