葉慧錚，林小珠

（華南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

韶關(guān)市是廣東省第一個(gè)以市為單位全面開展“縣管校聘”改革的地區(qū)。韶關(guān)市地處粵北山區(qū)，教師結(jié)構(gòu)性缺編矛盾突出，農(nóng)村學(xué)校普遍存在師資不足，城市富余教師難以調(diào)劑［1］。即使教育主管部門、學(xué)校擁有教師的用人權(quán)，但缺乏教師調(diào)任、獎(jiǎng)懲、退出等方面有效管控，教師隊(duì)伍的積極性不高。韶關(guān)市“縣管校聘”實(shí)踐工作是對(duì)城鄉(xiāng)教育公平的一種新探索，它進(jìn)一步豐富了教育公平理論。

一、韶關(guān)市湞江區(qū)“縣管校聘”制度實(shí)施的現(xiàn)狀及存在問題

（一）韶關(guān)市湞江區(qū)“縣管校聘”制度實(shí)施的現(xiàn)狀

1.編制合理高效，交流輪崗能力強(qiáng)

湞江區(qū)政府根據(jù)各學(xué)校的實(shí)際情況進(jìn)行配置和調(diào)整，區(qū)編辦進(jìn)一步跟進(jìn)落實(shí)，及時(shí)根據(jù)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)、學(xué)生規(guī)模等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷完善中小學(xué)教職工編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，保障了編制使用效益。區(qū)教育局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、制定具體方案，實(shí)現(xiàn)各學(xué)校間中高級(jí)職稱、骨干、專任教師比例大體一致，改善區(qū)域內(nèi)教師資源的均衡配置。同時(shí)，湞江區(qū)全面貫徹了中小學(xué)教師聘用合同管理，重視對(duì)教師的工作進(jìn)行考察，建立競(jìng)爭(zhēng)性的用人機(jī)制，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟處煾?jìng)爭(zhēng)活力，提高了教師積極性［2］。

2.擁有較為完備的教師退出機(jī)制和合法權(quán)益保障機(jī)制

湞江區(qū)教育局在退出機(jī)制方面全面考慮，對(duì)于教學(xué)能力與績(jī)效不合格，不適應(yīng)教學(xué)崗位的教師，依次進(jìn)行離崗培訓(xùn)、安排轉(zhuǎn)崗、另行就業(yè)或退崗安排、退出教師隊(duì)伍等程序。完備的退出機(jī)制是順利實(shí)施“縣管校聘”制度一個(gè)重要條件。此外，完備的制度還充分地實(shí)現(xiàn)了教職工的監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)，并提供了充分、暢通的訴求渠道。不斷提升教師的社會(huì)地位，保證工資保險(xiǎn)待遇，依法保障教師休假、定期進(jìn)行身體健康檢查等權(quán)利，營(yíng)造尊師重教的良好氛圍。

3.充分考慮特殊群體的實(shí)際情況

湞江區(qū)教育局管理人性化，對(duì)特殊群體保護(hù)到位。各學(xué)校積極落實(shí)上級(jí)文件精神，對(duì)特殊群體進(jìn)行優(yōu)先聘任。湞江區(qū)目前約有70%的教師由學(xué)校自主聘任，約30%的教師由湞江區(qū)教育局進(jìn)行調(diào)配，對(duì)于老弱病等特殊群體教師實(shí)行保護(hù)政策，實(shí)施托底方案最后保證。從而有效保障了這些特殊群體的工作需求，避免了這部分教師處于失業(yè)狀態(tài)。

4.迅速確定編制數(shù)與崗位數(shù)

湞江區(qū)教育局及市教育局發(fā)布文件以后，迅速制定方案展開實(shí)施。湞江區(qū)教育局2017年進(jìn)行籌備，2018年開始對(duì)韶關(guān)市風(fēng)采實(shí)驗(yàn)學(xué)校進(jìn)行試點(diǎn)，2019年全部中小學(xué)實(shí)施完畢。期間湞江區(qū)教育局成功完成了兩個(gè)基礎(chǔ)性工作：第一，取消了湞江區(qū)所有學(xué)校的行政級(jí)別。第二，制定并完善托底方案。各學(xué)校緊接著也積極出臺(tái)學(xué)校政策，制定具體文件。

據(jù)調(diào)查，以湞江區(qū)第八中學(xué)為例。該校在區(qū)教育局發(fā)布文件后迅速確定了“縣管校聘”的編制數(shù)與崗位數(shù)、確定競(jìng)聘原則、競(jìng)聘流程，完成對(duì)未聘人員設(shè)置待崗培訓(xùn)等工作。

湞江區(qū)教育局與學(xué)校之間相互配合，積極協(xié)調(diào)工作，對(duì)制度的實(shí)施起到極大的推動(dòng)作用。

表1 湞江區(qū)第八中學(xué)崗位設(shè)置表（2019年）

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校與城區(qū)學(xué)校學(xué)生成績(jī)差距明顯縮小

學(xué)生成績(jī)的變化是“縣管校聘”制度實(shí)施效果的直接體現(xiàn)。

從表2、圖1可以看出，韶關(guān)市行之實(shí)驗(yàn)學(xué)校歷年來(lái)成績(jī)最優(yōu)，它雖是一所民辦學(xué)校，由于每年吸收了較多優(yōu)質(zhì)生源，與其他公辦學(xué)校形成較明顯的對(duì)比。而相比之下，地處湞江區(qū)犁市鎮(zhèn)的犁市大為中學(xué)，其師資教育資源較其他市區(qū)的學(xué)校欠缺，成績(jī)相對(duì)較差，但在2019年有較大的提升，達(dá)到中等水平；而成績(jī)稍優(yōu)的韶關(guān)市湞江區(qū)花坪實(shí)驗(yàn)學(xué)校，地處湞江區(qū)花坪鎮(zhèn)，在2015年～2018年間，處于中等水平，但2019年突然躍升至區(qū)排名第一。雖然進(jìn)步如此迅速的原因還需深究，但不難看出：韶關(guān)市湞江區(qū)教育局近幾年來(lái)在促進(jìn)教育均衡方面做出了不少努力，并且取得較好效果。整體來(lái)看，這10所學(xué)校的平均成績(jī)從2015年至2019年從一開始的實(shí)力相當(dāng)至差距不斷拉大，再到差距開始逐漸縮小。從2018年～2019年以來(lái)，湞江區(qū)各學(xué)校不斷開展實(shí)施“縣管校聘”制度，很大程度上促進(jìn)了教育資源的均衡。很明顯，2019年各學(xué)校的中考成績(jī)趨于相近，雖然不能完全說是該制度實(shí)施的成果，但應(yīng)有其促進(jìn)的因素。

表2 湞江區(qū)各學(xué)校近年來(lái)中考平均成績(jī)

圖1 湞江區(qū)各學(xué)校近年來(lái)中考成績(jī)統(tǒng)計(jì)

（二）湞江區(qū)實(shí)施“縣管校聘”制度存在的問題

1. 思想認(rèn)識(shí)不到位，制度認(rèn)可度不高

無(wú)論從教育局到學(xué)校再到教師，都對(duì)“縣管校聘”的制度理解存在偏差。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些教師對(duì)“縣管校聘”制度的認(rèn)可度不高，6.48%的教師非常認(rèn)可，59.26%的教師可以接受，少數(shù)教師持消極的態(tài)度。“縣管校聘”制度實(shí)施時(shí)間較短，部分教師對(duì)新制度持有消極的心態(tài)很正常。這也說明教育公平是需要政府和學(xué)校、一線教師等長(zhǎng)期的共同努力。據(jù)調(diào)查，教育部門是“縣管校聘”政策的發(fā)布者，但在政策落實(shí)的監(jiān)督意識(shí)方面不夠到位。優(yōu)質(zhì)的教師資源是學(xué)校的招牌，許多學(xué)校不太情愿把校內(nèi)骨干教師轉(zhuǎn)出去，思想認(rèn)識(shí)層面較欠缺。教師是“縣管校聘”的直接影響者，因此提高教師的制度認(rèn)可度仍是當(dāng)前的重要工作。

表3 教師對(duì)于“縣管校聘”制度認(rèn)可程度調(diào)查

2. 制度實(shí)施流于形式，缺乏有效的教師考核分類標(biāo)準(zhǔn)

“縣管校聘”制度的初心是為了均衡區(qū)域內(nèi)教育資源，激活教師活力，促進(jìn)教育公平。雖然前期宣傳工作做得如火如荼，但后期真正落實(shí)情況卻不盡如人意，教育局難以解決教育資源分配不均的問題，實(shí)際的實(shí)施效果與原來(lái)的制度有所背離。據(jù)調(diào)查，湞江區(qū)雖然已經(jīng)全面實(shí)施了“縣管校聘”制度，但是教師的分布情況基本和原來(lái)的變動(dòng)不大，絕大部分教師還是在原來(lái)的學(xué)校教學(xué)，只有極少數(shù)教師進(jìn)行了交流調(diào)配。另一方面，目前尚未制定一個(gè)科學(xué)有效的教師考核分類方法，導(dǎo)致制度實(shí)施效果大打折扣。

3. 農(nóng)村教師補(bǔ)貼過低，激勵(lì)機(jī)制尚未形成

經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力對(duì)教育的發(fā)展起著重要的作用。經(jīng)濟(jì)刺激對(duì)“縣管校聘”的實(shí)施具有極大的促進(jìn)作用，包括推進(jìn)優(yōu)秀的教師去其他薄弱學(xué)校競(jìng)聘崗位，往往也需要經(jīng)濟(jì)上的拉動(dòng)。但是目前湞江區(qū)農(nóng)村教師補(bǔ)貼力度過低，各鎮(zhèn)級(jí)學(xué)校補(bǔ)貼金額僅500元/月左右。雖然湞江區(qū)是廣東省排名較前的“縣管校聘”制度的試點(diǎn)地區(qū)，但尚未獲得省里較大的補(bǔ)貼支持。由于經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)嚴(yán)重不足，湞江區(qū)教育局暫時(shí)也無(wú)法改變教師流動(dòng)幅度小的現(xiàn)狀，最大的激勵(lì)機(jī)制尚未形成。

4.教師數(shù)量嚴(yán)重不足，各縣區(qū)之間的教育發(fā)展不平衡

師資充裕是“縣管校聘”制度有效實(shí)施的前提，合理的師生比能較好地保障教學(xué)質(zhì)量。目前，湞江區(qū)的狀況是教師增長(zhǎng)速度比學(xué)生的增長(zhǎng)速度慢很多，多數(shù)學(xué)校目前存在較嚴(yán)重的教師缺崗現(xiàn)象。此外，學(xué)校之間的教育差距較大，優(yōu)質(zhì)的學(xué)校、教育資源、生源基本上都集中在市區(qū)，教育均衡無(wú)法從本質(zhì)上解決。

二、實(shí)施“縣管校聘”制度的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)師資配置管理，實(shí)行“縣管編制總量，學(xué)校按崗配備”

湞江區(qū)教育局在區(qū)人社局規(guī)定教師崗位數(shù)量?jī)?nèi)，按照各學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、師資力量、教師編制和崗位要求進(jìn)行名額分配，機(jī)制透明化、公開化、合理化，并且依據(jù)教師交流輪崗的實(shí)際情況和教學(xué)效果進(jìn)行崗位調(diào)整。在分配崗位中應(yīng)該注意城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，將更多高級(jí)崗位配置向鄉(xiāng)村貧困、教育薄弱地區(qū)傾斜，以有利于吸引更多人才進(jìn)入鄉(xiāng)村，促進(jìn)區(qū)際地域教育公平，采取有效措施逐步化解超崗問題，拓展專業(yè)發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)教師工作積極性。

（二）強(qiáng)化交流輪崗力度，實(shí)行“縣管全局統(tǒng)籌，學(xué)校擇優(yōu)選派”

湞江區(qū)教育局應(yīng)制定具體方案，采取多樣化的交流輪崗方案，同時(shí)，學(xué)校應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)教師交流輪崗制度安排，學(xué)校內(nèi)部必須做到擇優(yōu)選派。教師交流經(jīng)歷可納入各級(jí)教師職稱評(píng)定當(dāng)中，進(jìn)一步改進(jìn)教師評(píng)優(yōu)評(píng)先考核指標(biāo)，逐步達(dá)到學(xué)校之間中高級(jí)職稱教師比例、專任教師高一層次學(xué)歷比例和骨干教師比例大致相當(dāng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師資源的均衡配置。

（三）完善教職工保障機(jī)制，實(shí)行“縣管權(quán)益保障，學(xué)校公開競(jìng)聘”

學(xué)校制定的教師競(jìng)聘、考核等辦法，應(yīng)經(jīng)過教職工代表大會(huì)統(tǒng)一投票通過決定方能實(shí)行。對(duì)聘任和考核結(jié)果，須公示一周以上，確保教職工的權(quán)利得到充分保障。提高教師福利和工資保障，確保教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平，依法維護(hù)教師休假、定期進(jìn)行身體健康檢查等權(quán)利，營(yíng)造尊師重教的良好氛圍。同時(shí)教育各部門應(yīng)積極完善教職工人事爭(zhēng)議仲裁制度和維權(quán)服務(wù)機(jī)制，保障教師擁有更加自由、充分、暢通的訴求渠道。對(duì)于學(xué)校任意解聘教職工的行為予以規(guī)范。

（四）增加教師補(bǔ)貼，提高制度認(rèn)可度

經(jīng)濟(jì)是教育發(fā)展的關(guān)鍵拉動(dòng)力，應(yīng)進(jìn)一步增加交流輪崗教師的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時(shí)教育部門是“縣管校聘”政策的發(fā)布者，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)的監(jiān)督意識(shí)，促進(jìn)學(xué)校和教師的制度認(rèn)可度，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校和教師的思想教育，鼓勵(lì)支持優(yōu)質(zhì)教師資源互相交流。教師群體是“縣管校聘”的直接影響者，對(duì)于被安排到教育水平相對(duì)較薄弱學(xué)校的教師，務(wù)必要重新整理心情面對(duì)陌生的地理環(huán)境、教學(xué)環(huán)境、同事和學(xué)生，增強(qiáng)心理歸屬感，爭(zhēng)取早日有效發(fā)揮優(yōu)秀骨干的作用。