李彬 姜德鑫

摘要：“三權(quán)分置”被視為農(nóng)村土地度改革的重中之重，盤活海量閑置宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性不啻于活躍農(nóng)村資本要素，更是重新審視宅基地權(quán)能制度化的契機(jī)。從歷史的維度評析論述我國宅基地制度發(fā)展的進(jìn)程，指出了宅基地的流轉(zhuǎn)在于回歸其經(jīng)濟(jì)屬性，并以此作為制度設(shè)計的進(jìn)路。而突破現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)的制度困境就必須以社會經(jīng)濟(jì)和法律制度為格局，厘清法律邏輯。以“三權(quán)分置”為突破點，以宅基地資格權(quán)為平衡與銜接點，以系統(tǒng)編纂和修改相關(guān)法律為契機(jī)，以機(jī)制創(chuàng)新為抓手，為全面優(yōu)化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)路徑，激活農(nóng)村土地改革提供制度“線路圖”。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;經(jīng)濟(jì)屬性;宅基地權(quán)能;宅基地資格權(quán)

農(nóng)村宅基地制度經(jīng)過多年的發(fā)展歷程，在不同歷史時期存在其特殊的制度形式，從實現(xiàn)“居者有其屋”的社會保證功能到宅基地與房產(chǎn)所有權(quán)“兩張皮”模式，都無法真正發(fā)揮這一重要土地權(quán)屬的經(jīng)濟(jì)功能。為充分釋放農(nóng)村的市場活力、激發(fā)“三農(nóng)”的可持續(xù)發(fā)展，因此中共中央提出“三權(quán)分置”的制度設(shè)計。

近年來，重慶、廣東、天津等地進(jìn)行了宅基地改革探索，并在一定程度上激活了農(nóng)村土地資本要素，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但是全國范圍來看現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)問題仍然存在制度障礙。因此，我們有必要厘清現(xiàn)有制度思路，明確改革路徑，為宅基地制度的改革和完善提供有力制度保障。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

2018年“中央一號文件”提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，逐步完善農(nóng)村閑置宅基地及閑置農(nóng)房治理。著力推進(jìn)農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革，加快建立以需求市場為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理體系。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其必要的邏輯和基礎(chǔ)存在。

（一）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1.社會保障功能日益淡化

從1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》通過開始，農(nóng)民就把宅基地看作是最基礎(chǔ)的生活物資，本村農(nóng)戶被賦予無償獲得、永久占有和使用的基本權(quán)利，并且在此時的土地政策中社會福利性質(zhì)被突出強(qiáng)調(diào)。[1]同時對于申請的宅基地和自建房屋及附屬設(shè)施的所有權(quán)村民和繼承人長期享有。該制度設(shè)計對于滿足廣大農(nóng)民“住有所居”的基本需求予以強(qiáng)有力保證，亦更加突出體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的社會福利價值功能。

1986年《土地管理法》《國民法通則》及2007年《物權(quán)法》的立法主旨都注重實現(xiàn)廣大村民“居者有其屋”的社會保障功能。并且一味強(qiáng)調(diào)如果農(nóng)民失去了最為基礎(chǔ)的生活資料（宅基地），就會導(dǎo)致其大量的村民喪失生存的基礎(chǔ)支撐，近而影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

到21世紀(jì)，特別是新《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)變了宅基地的社會福利和生存必需的理念，在原來“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增添宅基地戶有所居的規(guī)定，鼓勵進(jìn)城買房的村民自由流轉(zhuǎn)宅基地，允許符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，在社會保障屬功能基礎(chǔ)上明確提出的宅基地的經(jīng)濟(jì)功能。

據(jù)顯示，中國的農(nóng)民工團(tuán)體的總?cè)丝谝堰h(yuǎn)超2.69億，這其中有1.66億人外出打工，而且外出打工人員依然以每年0.23%左右的速度在增加。[2]其中大量的農(nóng)民進(jìn)城并常年定居在城市生活工作，使得他們與包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的粘度下降，使得農(nóng)村的資產(chǎn)（宅基地和承包地）長期處于閑置狀況。這足以證明宅基地對村民的社會保障屬性正在弱化。

2.社會經(jīng)濟(jì)功能日益凸顯

農(nóng)村宅基地的保障性功能淡化的同時，蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價值也被嚴(yán)重低估。有學(xué)者統(tǒng)計中國農(nóng)村土地資源總價值高達(dá)274萬億，如按5%的收益率來估值，這筆高達(dá)274萬億的“沉睡資產(chǎn)”一旦醒來，每年便可以為農(nóng)民直接增加14萬億的財產(chǎn)性收入，平均每位村民能分到1.5萬元。[3]再者，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷的發(fā)展，城市涌入大量青年勞動人口，對處于城郊的村莊是一次難得的歷史機(jī)遇，派生了大量的租房需求和買房需求（小產(chǎn)權(quán)房），催生了農(nóng)村房屋的經(jīng)濟(jì)屬性，對于農(nóng)村社會原有的宅基地法律設(shè)置構(gòu)成實質(zhì)性的沖擊，同時也對我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步造成一定程度困擾。

3.農(nóng)村土地制度改革的應(yīng)然要求

我國正處于全面深化改革的攻堅期與深水期，解決“三農(nóng)”問題的必由之路在于深化改革，而改革的重心在于全面設(shè)計實施農(nóng)村宅基地在內(nèi)的土地制度[4]。對于農(nóng)民來講土地是最為根本的生產(chǎn)資料，宅基地是構(gòu)成農(nóng)村土地的重要組成部分，宅基地的所有權(quán)歸集體，用益物權(quán)歸集體成員，卻未賦予集體成員自由處分的權(quán)能，這在一定程度上困擾束縛著宅基地的流轉(zhuǎn)。一方面造成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需土地資源不足，另一方面導(dǎo)致大量宅基地被閑置，被形象地比喻為“鄉(xiāng)村振興一邊捆著草，一邊餓著牛”。可以說農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)問題制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革通過鞏固集體所有權(quán)，落實集體成員資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，有利地破解這種尷尬局面，促進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革深化，打破農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度障礙，推動農(nóng)村土地資源的有效配置，最終打通“牛可以吃草的通道”，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

（二）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度基礎(chǔ)

1.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)

在私法范疇，國家依法保護(hù)公民合法財產(chǎn)，賦予公民個體完全的物權(quán)權(quán)能。宅基地上的附屬建筑設(shè)施屬于村民的個人財產(chǎn)受到法律的完全保護(hù)，并享有完整意義上的所有權(quán)，即占有、使用、收益和處置的權(quán)能。譬如，1962年以前農(nóng)戶在法律允許的范疇之下，可以對農(nóng)房及其附屬設(shè)施和宅基進(jìn)行出租、抵押和變賣。但是在社會主義改造之后，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》對宅基地是否可以流轉(zhuǎn)（集體范圍內(nèi)的置換除外）予以模糊性規(guī)定，原則上予以禁止，但法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。既然可以通過特別法規(guī)定“除外條件”，也就為宅基地的流轉(zhuǎn)留下法律的制度空間。

在公法范疇，憲法第十三條規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。房地產(chǎn)管理法作出“房隨地走，地隨房走”的管理規(guī)定。既然憲法對公民私有財產(chǎn)予以保護(hù)，民法也規(guī)定了宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施屬于農(nóng)戶私人所有和地隨房走的規(guī)定，原則上宅基地及其相關(guān)權(quán)益可以自由流轉(zhuǎn)，但由于我國社會主義生產(chǎn)資料公有制和中國宅基地獨有的社會功能法律對此原則上做出禁止性規(guī)定。隨著“三權(quán)分置”的改革措施被正式定為農(nóng)村土地改革方向，因此土地管理法也適時做出調(diào)整，規(guī)定“村民可以出賣、出租、贈與住宅，但是再申請的，不予批準(zhǔn)。同時允許進(jìn)城買房的村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。此舉意味著在公法范疇正式承認(rèn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

通過分析我國宅基地相關(guān)立法可以看出其經(jīng)歷了從完全的自由流轉(zhuǎn)時期過渡到禁止流轉(zhuǎn)階段再到“三權(quán)分置”條件下的流轉(zhuǎn)階段。法律起到了關(guān)鍵作用，雖然法律層面承認(rèn)宅基地依法可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是現(xiàn)階段公法與私法及同一法系內(nèi)部還存在矛盾表述，并且對于宅基地三權(quán)理論表述、宅基地流轉(zhuǎn)方式、范圍等諸多方面沒有詳細(xì)規(guī)定，對后續(xù)流轉(zhuǎn)造成阻礙。

2.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策基礎(chǔ)

通過對近十幾年中央文件的梳理，可以反應(yīng)出農(nóng)村宅基地在內(nèi)的改革之路越漸清晰。其一是回歸原有的經(jīng)濟(jì)屬性，從十八屆三中全會“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”到十九大“完善宅基地權(quán)益保障”“保障農(nóng)民宅基地權(quán)益”，無疑都是對農(nóng)民宅基地經(jīng)濟(jì)功能的正視，對宅基地財產(chǎn)屬性日趨凸出的積極回應(yīng);其二是自愿流轉(zhuǎn)原則，從“宅基地?fù)Q資金”“宅基地?fù)Q住房”“宅基地?fù)Q社保”到對“自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”不斷的政策調(diào)整，正在實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的方式的不斷優(yōu)化;其三是對宅基地社會保障屬性的不斷堅持與完善，從2015年到2019年，國家連續(xù)多年在文件中指出“探索和不斷完善村民住房保障新模式”，足以證明國家并未忽視宅基地的最基本屬性，只不過是需通過新的模式來加以實現(xiàn)其社會保障功能;其四是持續(xù)漸近式的土地改革之路，從最初“有償使用”到“完善農(nóng)村宅基地管理制度”再到穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記等，都可視為對開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前期準(zhǔn)備。

經(jīng)過多年的有益探索和經(jīng)驗積累，特別是在農(nóng)村承包土地改革初見成效的基礎(chǔ)下，最終“三權(quán)分置”的改革路徑也被運用到了農(nóng)村宅基地改革模式之下。為農(nóng)村宅基地的各項改革指明了道路，可以說這是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次關(guān)鍵改革。這足以看到國家對宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)到了實際操作層級。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的價值基礎(chǔ)

社會主義新時期，人民更加追求效率、公平與正義的有機(jī)統(tǒng)一，正如十九大報告中指出“要努力實現(xiàn)更有效率，更加公平的發(fā)展”，宅基地流轉(zhuǎn)也要以公平、效率為保障。

在“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)的土地制度下，造成了現(xiàn)如今的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)理念和土地使用制度的不平等。宅基地使用權(quán)的構(gòu)架在給予農(nóng)民權(quán)利的同時，又限定了村民自由買賣的需求，使其無法真正享受宅基地改革制度帶來的土地增值收益，這無形中造成了城市居民與村民對其享有的房產(chǎn)權(quán)利事實上的不公平。因此我們要以《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)平等保護(hù)原則和權(quán)利平等原則為基礎(chǔ)為宅基地的公平流轉(zhuǎn)提供了價值保障。

在當(dāng)前流轉(zhuǎn)模式下，造成了我國宅基地使用權(quán)缺失收益權(quán)和處分權(quán)，而且自由流轉(zhuǎn)是效率的生命，但宅基地卻不能自由流轉(zhuǎn)和抵押。目前，每年農(nóng)村出現(xiàn)宅基地的閑置情況都在10%—15%左右，即使按照保守數(shù)字2億畝來計算，處于閑置狀態(tài)的宅基地還將近有2000萬畝左右，[5]宅基地不能通過市場進(jìn)行資源的有效配置，出現(xiàn)一定程度的閑置與浪費。然而“三農(nóng)”問題的解決路徑主要依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展，作為村民重要財產(chǎn)的宅基地卻依舊未在法律中對其流轉(zhuǎn)形式予以明確，使農(nóng)村融資活動范圍受到影響。[6]宅基地的有效流轉(zhuǎn)能夠為農(nóng)村土地資源合理配置，實現(xiàn)高效利用提供一種方法。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之困境

（一）農(nóng)村宅基地社會功能與經(jīng)濟(jì)功能的權(quán)衡之困

不同于歐洲大陸基于私有制為核心的產(chǎn)權(quán)理論表現(xiàn)出的追求經(jīng)濟(jì)效率的經(jīng)濟(jì)屬性和保護(hù)財產(chǎn)權(quán)利的政治屬性。[7]在以家庭私有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)社會，中國的產(chǎn)權(quán)制度與歐洲國家大相徑庭，除具有重要的經(jīng)濟(jì)屬性及不穩(wěn)定、弱小的政治屬性外，還兼具中國產(chǎn)權(quán)意識獨特的社會保障功能，提供必需的公共物品主要是指向農(nóng)村社會的宅基地制度。在到人民公社階段，農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性幾乎完全砍掉，宅基地的社會屬性達(dá)到了歷史巔峰。隨著農(nóng)村宅基地的“兩權(quán)分離”“三權(quán)分置”的出現(xiàn)，宅基地的功能設(shè)定和價值功能重新洗牌，當(dāng)初的社會保障功能沒有了以往居高至偉的地位。所以無論是農(nóng)民群體還是集體外的社會主體，對宅基地經(jīng)濟(jì)價值的追求愈發(fā)強(qiáng)烈，由此也加劇了現(xiàn)行宅基地社會保障和經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾。[8]

在以社會主義為主體制度的國家，一切改革都要以人民的根本利益為出發(fā)點，要清醒地認(rèn)識到宅基地改革過程中最基本的社會保障問題，要保證農(nóng)民最后的生活所需，否則會引發(fā)一系列的社會問題，影響農(nóng)村社會基層治安。

（二）“兩權(quán)分離”模式到“三權(quán)分置”模式的銜接之困

在既存法律構(gòu)架下對于宅基地“三權(quán)”分置缺乏完整規(guī)范的表述，“兩權(quán)”分離模式下，集體土地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)法律內(nèi)涵和性質(zhì)均有實體法加以明確規(guī)定。相比之下“三權(quán)”分置模式，宅基地資格權(quán)是一個新設(shè)法律名詞，造成“兩權(quán)分離”模式到“三權(quán)分置”模式的銜接之困，究其根源在于法律基礎(chǔ)的混淆。

物權(quán)與資格權(quán)（成員權(quán)）的混淆，在于宅基地使用權(quán)的原始取得和其后流轉(zhuǎn)，未對其進(jìn)行實質(zhì)區(qū)分是其主要原因[9]。早在社會主義改造與人民公社化運動完成之后，中國的土地性質(zhì)就從農(nóng)民私人所有和國家所有轉(zhuǎn)化成國家和集體所有的形式。1982年《憲法》嚴(yán)格規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)方式，國家禁止任何組織或者私人對土地（包括宅基地）進(jìn)行非法形式的流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、侵占、買賣、出租;到社會主義市場建立初期因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而做出有限的放開、流轉(zhuǎn);再到全面深化農(nóng)村土地制度時期的新《土地管理法》明確提出要在保證國家和集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，推動農(nóng)村土地的有效合法自由流轉(zhuǎn)。這就產(chǎn)生了原始取得與流轉(zhuǎn)取得的權(quán)利銜接問題。原始取得主要基于集體成員的身份，流轉(zhuǎn)取得則是基于集體身份原始取得后對財產(chǎn)權(quán)的處分而取得，如果不加區(qū)分會阻礙農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的有序展開及農(nóng)村宅基地法律關(guān)系的理順，必然會影響宅基地使用權(quán)和資格權(quán)各自權(quán)能效益的發(fā)揮。

（三）既有法律體系關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)之困

在成文法典國家，制定法是最高的社會規(guī)范，為社會各種主體提供指引和預(yù)測作用。在既有法律的框架之下出現(xiàn)法律、社會實踐與中央文件嚴(yán)重脫節(jié)的情況，為農(nóng)村社會進(jìn)一步深化改革埋下不確定因素。其一，即使新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革上對中央文件和社會實踐給予了強(qiáng)有力的回應(yīng)，承認(rèn)合法有效的出租、抵押等形式，也允許進(jìn)城買房安家的村民在合法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)下退出農(nóng)村宅基地范疇，但是有關(guān)“三權(quán)分置”的一些成熟的改革政策在新《土地管理法》中并沒有太多涉及。[10]其二，既有的民法體系中（如《物權(quán)法》《擔(dān)保法》）對于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)等財產(chǎn)權(quán)的既有規(guī)定是在社會保障屬性最強(qiáng)大時期制定的與現(xiàn)階段的宅基地試點辦法及國家改革方向相背。因此，2016年國家六部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，對農(nóng)村宅基地抵押、出租等方面的法律漏洞給予了彌補(bǔ)。

（四）既有試點模式難以適應(yīng)“三權(quán)分置”的改革路徑之困

隨著近些年來農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的快速成長，鄉(xiāng)村的多功能性被人們重新審視。農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單一的居住功能拓展為多元復(fù)合性功能。從而引發(fā)了大量的社會資本開始對農(nóng)宅進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、滿足不同農(nóng)民多樣化的發(fā)展需求創(chuàng)造了良好條件。[11]在全國展開了一大批有代表性的試點工作，并形成了一些不同的“流轉(zhuǎn)模式”。

重慶的“地票交易”模式，主要是以市場作為調(diào)劑農(nóng)村用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，依靠市場價格形成有效機(jī)制提高非農(nóng)建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價值，采用先補(bǔ)后占的新模式[12]。截至2018年11月，重慶市土地交易所，交易地票27.4萬畝共534.7億元[13]。該模式雖然做到社會價值和經(jīng)濟(jì)價值的雙贏，但卻回避了宅基地流轉(zhuǎn)過程中的本質(zhì)問題。

廣東模式，采取將農(nóng)村用地“再集體化”與政策協(xié)同的方式。此種模式將農(nóng)村土地再集體化朝著股份合作模式改革創(chuàng)新，不但為農(nóng)村集體土地入市提供制度和組織保障，也增強(qiáng)了集體建設(shè)用地權(quán)能改革的協(xié)同性有序性。[14]但也顯現(xiàn)出一些新問題，如集體土地使用權(quán)到期后的處置問題等。

天津模式，創(chuàng)新點在于用農(nóng)村的宅基地置換示范小城鎮(zhèn)住宅。該模式不僅最大限度的保護(hù)和尊重農(nóng)民的土地利益，而且也統(tǒng)籌兼顧了國家和地方政府的利益。從當(dāng)?shù)氐膶嶋H效果來看，農(nóng)民對其給予超過95%以上的評價度。[15]但是該模式也有一定的局限性，對于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較高的要求，因此全國推廣暫時做不到。

通過梳理全國幾種主要試點模式，可以看到在很大程度上激活了農(nóng)村宅基地“沉睡資產(chǎn)”。全國各地區(qū)土地資源、宅基地（建設(shè)農(nóng)地）流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、農(nóng)村社會保障程度和非農(nóng)工作機(jī)會等多重要素決定了宅基地流轉(zhuǎn)模式必然存在不同。但也存在一些共性的問題，即當(dāng)下的試點改革只不過是在順應(yīng)改革時代要求和農(nóng)民利益呼聲下的一種變通，為回答宅基地流轉(zhuǎn)問題的本質(zhì)，只有在“三權(quán)分置”模式下，才能平衡宅基地房屋及其他建筑物所有人和宅基地所有權(quán)人之間的土地關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步健康發(fā)展。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)路徑的優(yōu)化

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)路徑的優(yōu)化，必須根植于農(nóng)宅基地制度的演化路徑，立足于中國社會實情和制度的自我演化能力，遵循中國社會發(fā)展的基本原則、發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的決定性作用。以“三權(quán)分置”為著眼點，堅持和鞏固國家和集體所有制，堅持和完善宅基地的社會保障屬性，發(fā)展和完善宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性，以適應(yīng)不斷改革和多元的農(nóng)村發(fā)展要求。

（一）以宅基地“三權(quán)分置”為突破點

基于社會主義生產(chǎn)資料公有制和我國物權(quán)法定原則的規(guī)定，宅基地使用權(quán)雖然屬于典型的法定用益物權(quán)，但是我國物權(quán)法將宅基地使用權(quán)獨立設(shè)置，表明屬于特殊的一類用益物權(quán)，不能一概而論，要特殊情況特殊分析。所以，集體所有權(quán)將集體產(chǎn)權(quán)的使用價值和交換價值的實現(xiàn)路徑固定為有別于私人所有權(quán)的用益物權(quán)。因此，以“三權(quán)分置”為突破點，所有權(quán)公有制不變，以集體所有權(quán)為保證;成員權(quán)用來為集體成員提供基本生活保障，以資格權(quán)為依歸;使用權(quán)則強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)，以村民對宅基地的占有和支配為基礎(chǔ)。

1.鞏固集體所有權(quán)

在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分離的制度上，針對所有權(quán)主體虛化、宅基地財產(chǎn)權(quán)弱化、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利模糊等問題，進(jìn)一步鞏固集體所有權(quán)權(quán)利，對集體土地和國有用地在法律和制度上一視同仁，明確集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使所有權(quán)的地位。

2.落實資格權(quán)

獲得身份資格是農(nóng)民享有宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)，落實宅基地農(nóng)民資格權(quán)能清楚確認(rèn)成員與特定集體之間的相對關(guān)系，為村民集體成員所享有的宅基地請求權(quán)和租金支付義務(wù)豁免權(quán)及社會保障提供資格保證。

3.盤活使用權(quán)

盤活使用權(quán)以村民對宅基地的占有和支配為基礎(chǔ)。擴(kuò)大試點地區(qū)外的流轉(zhuǎn)限制，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和房屋交易權(quán)歸還農(nóng)民自身，通過建立宅基地儲備平臺，支撐社會資本與集體經(jīng)濟(jì)組織成立聯(lián)營公司，逐漸將灰色交易納入制度化道路，引導(dǎo)宅基地合法有序流轉(zhuǎn)。

（二）以宅基地資格權(quán)為平衡與銜接點

從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置模式“宅基地資格權(quán)和村民房屋所有權(quán)，實質(zhì)上與農(nóng)村承包地有異曲同工之處，資格權(quán)也就等同于承包權(quán)”。[16]落實資格權(quán)和經(jīng)營權(quán)一樣都是新創(chuàng)設(shè)權(quán)利，因為在我國宅基地所有權(quán)是其他權(quán)利產(chǎn)生的基礎(chǔ)（即原權(quán)利），其它的宅基地權(quán)利都是由其產(chǎn)生出來的，很難對宅基地所有權(quán)衍生出的宅基地資格權(quán)解釋為用益物權(quán)。所以，不宜把宅基地資格權(quán)創(chuàng)設(shè)為用益物權(quán)，更應(yīng)理解為集體成員權(quán)（資格權(quán)）。只有這樣才能把宅基地使用權(quán)徹底剝離出來，才能做到不與物權(quán)法規(guī)定的物權(quán)法定、一物一權(quán)的基本精神相沖突，真正實現(xiàn)身份性的資格權(quán)與物權(quán)的分離。

作為物權(quán)，宅基地使用權(quán)和其他的集體建設(shè)用地使用權(quán)并無實質(zhì)性的區(qū)別。宅基地使用權(quán)人可以依法對已經(jīng)取得、占有、使用的宅基地使用權(quán)進(jìn)行處分，受讓人同樣可以取得宅基地使用權(quán)，只不過如果受讓人不具備集體成員資格，其無權(quán)享有宅基地租金支付義務(wù)豁免權(quán)，需要依法繳納土地使用費。因此，成員權(quán)屬性的歸屬不但解決了“三權(quán)分置”中“一物一權(quán)”“房地一體”原則的理論困境，也為其法律歸屬尋求一個平衡與銜接點。

（三）以《民法典》《土地管理法實施條例》編纂和修訂為契機(jī)

新時代中國特色社會主義理論指出中國的法制建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入改革的攻堅區(qū)，正在從“摸著石頭過河”的探索時期轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌?qiáng)頂層設(shè)計”的新時代。法治建設(shè)為中國社會的進(jìn)一步深化改革提供法律和制度保證。以民法典編纂為恰當(dāng)時機(jī)，及時修改物權(quán)與擔(dān)保部分關(guān)于宅基地等集體土地使用權(quán)不得抵押的條文，適度放開宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)抵押融資。以土地管理法實施條例修訂為契機(jī)，在管理法承認(rèn)合法有效流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)下，認(rèn)證總結(jié)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)抵押的得失，制定專門的章節(jié)，明確抵押的程序、登記、管理辦法和相應(yīng)的管理部門及抵押實現(xiàn)的方式。在此基礎(chǔ)上還要重點關(guān)注以下三點：一是對于宅基地使用權(quán)的抵押應(yīng)設(shè)置抵押門檻，在村民集體經(jīng)濟(jì)組織的確認(rèn)其還有其他居所的情況或能力下，以免最后帶來無房可居情況。二是對于可能低估損害農(nóng)民權(quán)益的情況，應(yīng)建立專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)對其估值。三是對于抵押變現(xiàn)帶來的不確定因素可由政府主導(dǎo)，商業(yè)為主的保險基金，對其進(jìn)行最后保障。

（四）以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制創(chuàng)新為抓手

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村宅基地的人地關(guān)系正處于一種表面的低層次和諧狀態(tài)[17]。雖諸多試點地區(qū)根據(jù)本地實際情況積極進(jìn)行改革創(chuàng)新，表層緩解了當(dāng)下緊張的人地關(guān)系，但還未形成一套在全國推廣的體制模式。因此，政府應(yīng)對成功試點地區(qū)的做法加以總結(jié)，切實增加體制機(jī)制的可操作性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。對一些還不是很成熟，但是有一定效果的，及時擴(kuò)大試點的人群、地區(qū)和范圍，充分論證其合理性。對損害農(nóng)民利益與違背“三權(quán)分置”核心內(nèi)涵的模式及時加以廢止。為加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)體制創(chuàng)新，首先要將土地管理權(quán)限合理下放給基層政府，賦予地方政府更大的自主權(quán)限，為宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新提供前提。其次為充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，培育規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場，引導(dǎo)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)向縱向深發(fā)展，確保公平、合理。最后為確保宅基地改革問題及時解決，縣以上政府應(yīng)組建專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，彌補(bǔ)市場自身弊端，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供保駕護(hù)航。

結(jié)語

如何流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為制約農(nóng)村宅基地制度改革最為難啃的骨頭，但國家改革路徑的選擇開始變得越見清晰。與早些年的改革路徑相比，近兩年的中央“一號文件”和新《土地管理法》均對改革中的積極做法給予回應(yīng)，但比較謹(jǐn)慎?？梢姡馗母镌圏c只不過是一種適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展趨勢的有益探索，從試點探索到形成完整統(tǒng)一的法律規(guī)范還有很長的路要走。

Institutional pattern： the path Optimization of Rural Homestead Circulation from the Perspective of "three separation of powers"

LI Bin ; Jiang Dexin

（Xinjiang University of Finance and Economics， Law school， Xin jiang， Wulumuqi， 830012， China）

Abstract："Three rights separation" is regarded as the top priority of rural land reform. The economic attributes of revitalizing massive idle homesteads are not limited to active rural capital elements， and it is an opportunity to re-examine the institutionalization of homestead power. Analyze and discuss the development process of China s homestead system from a historical perspective， and point out that the transfer of homesteads is to return to their economic attributes， and use this as an approach to system design. To break through the existing system dilemma of the transfer of homesteads， it is necessary to clarify the legal logic based on the social economic and legal system. Taking "three separation of powers" as the breakthrough point， the right to homestead qualification as the point of balance and connection， the opportunity to systematically codify and modify related laws， and the mechanism innovation as the starting point， comprehensively optimize the rural homestead circulation path， in order to activate rural areas The land reform provides a system "road map".

Keywords：three Separation of powers? ?Economic attributes? ?Homestead Capability

Homestead eligibility

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