關(guān)于PPP項目金融服務(wù)有關(guān)情況的調(diào)查與思考

劉芳薇

2017年以來，PPP項目監(jiān)管政策加速出臺，尤其是財辦金92號文，要求各地對入庫PPP項目開展系統(tǒng)性檢查，大量項目退庫，盡管長期看監(jiān)管趨嚴(yán)正是為PPP項目長遠發(fā)展清本正源，金融機構(gòu)也持積極態(tài)度，但因政策頻出等多方面原因，金融機構(gòu)對接仍存在阻礙。

一、郴州市PPP項目金融服務(wù)工作的總體情況

（一）郴州市PPP項目基本情況

一是PPP項目數(shù)量與金額同步減少，退庫數(shù)量增加。截至2019年10月末，郴州市PPP項目69個，總投資537.39億元，分別較2017年末減少8個、100.27億元。在庫項目42個，總投資211.26億元。財辦金92號政策規(guī)范下，2018年-2019年，郴州市19個PPP項目從財政部退庫，總投資金額312.22億元，占全部項目投資58.9%。二是運作方式以BOT為主，落地率逐步上升。郴州市40個PPP項目以BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）方式運作，涉及總投資394.61億元，占全部項目投資的73.43%。目前已經(jīng)進入執(zhí)行階段的項目32個，將逐步釋放投資168.96億元，落地率46.37%，較2017年末增長15.2個百分點，新增執(zhí)行項目8個。三是行業(yè)分布“冷熱不均”，集中在市政工程等領(lǐng)域。市政工程（28個）、交通運輸（7個）、水利建設(shè)（1個）經(jīng)濟效益較好的領(lǐng)域項目多或投資高，三類項目的總和占到了全部項目總投資的超六成（66.17%），且項目平均投資額達9.88億元;醫(yī)療、旅游、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域相對冷門、投資偏低，項目平均投資5.5億元。四是強化制度建設(shè)，推動項目規(guī)范運行。郴州市出臺《郴州市政府和社會資本合作實施辦法》，從PPP項目申報范圍、申報條件、項目采購、實施、經(jīng)營、管理、退出和移交等方面都作出具體規(guī)定，并在辦法中列舉相關(guān)優(yōu)惠政策措施;轄內(nèi)汝城、永興、宜章、資興等縣市政府均根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，均先后出臺了PPP實施意見，推進PPP模式規(guī)范運行。

（二）郴州市PPP項目金融服務(wù)情況

郴州市金融機構(gòu)尤其是四大行與城商行更有意愿對接PPP項目對接，據(jù)調(diào)查，郴州市金融支持項目6個，項目總投資45.62億元，批復(fù)貸款16.07億元，現(xiàn)有余額5.58億元;金融機構(gòu)正在對接項目12個，總投資59.71億元，計劃信貸支持33.97億元。一是市政、交通及環(huán)保項目更受青睞。金融機構(gòu)在選擇PPP項目時，往往將項目現(xiàn)金流納入考量，市政、交通及生態(tài)環(huán)保等經(jīng)濟效益較好、現(xiàn)金流較穩(wěn)的項目更受青睞。郴州市金融支持的6個項目、正在對接12個項目中均有2/3項目屬于以上領(lǐng)域。二是貸款利率普遍優(yōu)惠。目前郴州已有信貸支持的PPP項目貸款加權(quán)利率為5.59%，約為基準(zhǔn)利率上浮14%，甚至部分項目低于同檔期基準(zhǔn)利率。例如汝城縣城鄉(xiāng)給排水一體化項目，利率僅為4.41%，基準(zhǔn)利率利率下浮10%。三是部分優(yōu)質(zhì)項目競爭激勵。據(jù)調(diào)查，社會資本方為央企和部分地方國企的項目銀行間競爭激勵，往往1個項目多家銀行儲備，甚至1個項目同時2家銀行批復(fù)貸款選擇，1個項目拆分子項目多家銀行分開授信。

二、當(dāng)前金融支持PPP項目存在的主要困難和問題

（一）政策制度層面：政策體系不完善，增加銀行機構(gòu)項目貸前評估難度

一是頂層制度缺失，相關(guān)的法規(guī)層次較低。當(dāng)前我國PPP立法尚未落地，現(xiàn)行政策多為國務(wù)院及部門規(guī)章或地方性法規(guī)，總體上是通過“暫行辦法”“規(guī)定”“通知”等文件規(guī)制PPP模式，與其他實踐成熟的國家相比，我國PPP 模式相關(guān)的法規(guī)層次較低、權(quán)威性與適用性不足、體系不健全、效力不高。二是政出多門，部分規(guī)定存在沖突。當(dāng)前財政部、國家發(fā)改委和住建部等多部門均出臺的有關(guān)PPP文件政策，但部分規(guī)定并不統(tǒng)一，基層與經(jīng)辦部門實踐執(zhí)行中往往無所適從，銀行機構(gòu)在貸前評估項目合規(guī)性時更是難以把握。三是政策頻出，但操作指導(dǎo)性文件少。2014-2018年，大批規(guī)范性文件陸續(xù)出臺為PPP 項目落地提供了初步的制度保障，但多偏引導(dǎo)性、指引性。與此同時，由于相關(guān)規(guī)定原則性強，操作性弱，既給PPP 實施帶來了極大的困難，也給銀行機構(gòu)評估授信主體適格性及項目合規(guī)性增加難度。

（二）地方政府層面：實施部門運作能力有限，降低銀行機構(gòu)參與積極性

一是實施部門相關(guān)人才儲備缺失。PPP項目實施部門多為當(dāng)?shù)亟煌?、水利等部門，可能也就僅僅運作1次PPP，且實際操作復(fù)雜，涉及多個方面，基本上地方部門PPP項目普遍面臨人才缺失問題。二是實施部門項目條款設(shè)置影響金融機構(gòu)意愿。調(diào)查中，多數(shù)銀行反映在信貸審批時，PPP項目的回報機制、績效考核等多方面都都可能成為銀行信貸投放的制約因素。

（三）社會資本層面：金融資源集聚國有施工方，存在“輕運營”問題

一是銀行對國企與央企、民營資本冷熱區(qū)分明顯。由于我國建筑承包商中國企與央企占比高，且PPP項目周期長、風(fēng)險大、收益低的特征讓民營企業(yè)多望而卻步，PPP項目中社會資本民間資本參與積極性不高。且因銀行不參與項目管理，存在較大的信息不對稱，由此更青睞重國有企業(yè)，民營企業(yè)多遭“冷遇”，進一步加劇民營資本參與不足。二是社會資本圍繞在施工方，部分存在“重建設(shè)、輕運營”意識。當(dāng)前PPP項目多分布于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，基本上都包括施工建設(shè)，甚至項目招標(biāo)公示中明確要求社會資本方具備施工資質(zhì)，因此由施工方作為社會資本介入PPP項目占大頭。在此情形下，施工方受傳統(tǒng)投資模式的影響，存在“重建設(shè)、輕運營”的意識，熱衷于通過行政合作先拿項目，獲取建設(shè)期工程利潤，而對后期運營、經(jīng)營、維護缺乏足夠的重視。

（四）銀行機構(gòu)層面：服務(wù)模式滯后，銀行普遍態(tài)度謹(jǐn)慎

一是金融服務(wù)模式單一，停留在抵質(zhì)押貸款。在實踐中，金融機構(gòu)還是傾向于傳統(tǒng)信貸模式—抵質(zhì)押貸款，要求社會資本方或第三方提供擔(dān)保增信。據(jù)調(diào)查，郴州金融機構(gòu)為PPP項目提供的均為普通項目貸款，未有涉及銀團貸款、貿(mào)易融資、夾層融資等信貸支持方式，在中間業(yè)務(wù)方面，金融機構(gòu)不參與項目設(shè)計與開放，僅有為施工企業(yè)代發(fā)工資等基礎(chǔ)服務(wù)。二是銀行態(tài)度謹(jǐn)慎，部分項目難以跨入門檻。金融機構(gòu)在篩選PPP項目時將細致考察是否入省級以上項目庫、項目手續(xù)合規(guī)性及資料清晰度、社會資本方相關(guān)經(jīng)驗、項目現(xiàn)金流及擔(dān)保措施、項目所在地的地方政府財政實力和財政債務(wù)率等多個方面，部分盈利能力較弱、民營企業(yè)介入的項目大程度將被拒之門外。

三、有關(guān)政策建議

（一）優(yōu)化環(huán)境，構(gòu)建完善政策制度體系

PPP政策制度體系的完善是項目順暢運行的基礎(chǔ)，首先應(yīng)著力于PPP上位法落地，確保法律適用的統(tǒng)一性，明確PPP 項目的適用范圍、政府各管理部門的職責(zé)權(quán)限、參與各方的權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配等，維護投資主體的合法權(quán)益，提高社會資本參與的積極性。

（二）組建機構(gòu)，集聚地區(qū)多方優(yōu)質(zhì)資源

由于PPP 項目的專業(yè)性高、生命周期長，且PPP 模式本質(zhì)上就是政府采購的一種形式，涉及政府部門如何配置資源，PPP 模式要做好，主要工作還是在政府部門。這也決定地方政府應(yīng)當(dāng)組建專門的實施機構(gòu)，凝聚各有關(guān)部門工作合力，低風(fēng)險、高質(zhì)效、專業(yè)化運作PPP項目，既切實有效提高PPP的權(quán)益曲線，提升整體運作能力和專業(yè)程度。

（三）搭建平臺，緩解銀企信息不對稱

政府信息平臺定期公開PPP包括項目基本情況、招投標(biāo)情況、建設(shè)進度、融資情況等信息的同時，搭建政銀企信息交流平臺，由地方政府牽頭，匯集財政、發(fā)改等管理部門以及交通、水利等實施機構(gòu)信息，建立PPP項目信息共享平臺，授權(quán)銀行機構(gòu)使用，緩解銀行機構(gòu)在介入PPP項目信息不對稱問題。定期舉辦政銀企信息交流會，保障三方信息通暢，鼓勵金融機構(gòu)與社會資本參與PPP項目，減少金融機構(gòu)與社會資本參與PPP項目顧慮，激發(fā)金融機構(gòu)參與PPP積極性，增強社會資本投資信心。

（四）有效引導(dǎo)，助推金融產(chǎn)品與服務(wù)方式

政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門定期開展PPP政策解讀及培訓(xùn)，鼓勵銀行機構(gòu)加大PPP項目對接力度與深度，發(fā)揮銀行專業(yè)優(yōu)勢參與到項目設(shè)計、開發(fā)、運營等過程中，為項目提供綜合性的融資咨詢服務(wù);在風(fēng)險可控的前提下設(shè)計與PPP項目個性相適應(yīng)的信貸評貸制度、放貸程序、風(fēng)險評價、理財咨詢等金融服務(wù);設(shè)計符合PPP項目期限、利率、資金結(jié)構(gòu)等個性化需求的金融產(chǎn)品，還可創(chuàng)新融資模式，采取銀團貸款、并購貸款等方式。

作者單位：中國人民銀行郴州市中心支行