劉振斌

（中國(guó)人民銀行天津分行，天津，300040）

一、引言

在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)下，金融創(chuàng)新和金融自由化步伐明顯加快，很多金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始嘗試以金融控股公司的方式開(kāi)展業(yè)務(wù)。特別是，近年來(lái)我國(guó)形成了數(shù)量繁多、控制主體不一、治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜的金融控股公司，表現(xiàn)出法人結(jié)構(gòu)穿透化、業(yè)務(wù)交叉化、投資渠道多元化的特點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019年末，我國(guó)金融市場(chǎng)上已經(jīng)活躍著約80家金融控股公司及“準(zhǔn)”金融控股平臺(tái)。

金融控股公司依靠獨(dú)特的組織架構(gòu)和經(jīng)營(yíng)模式，常常跨行業(yè)、跨區(qū)域和跨部門經(jīng)營(yíng)綜合性金融業(yè)務(wù)，這是傳統(tǒng)單一類型金融機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的[1]。Lo等（2006）發(fā)現(xiàn)，大型金融控股公司業(yè)績(jī)好于小型金融控股公司，但如果超過(guò)某一最優(yōu)值，收益與成本之間不會(huì)再同步變化[2]。唐建新等（2010）通過(guò)分析商業(yè)銀行的集團(tuán)化發(fā)展模式，認(rèn)為商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型能夠?qū)Υ笮徒鹑诩瘓F(tuán)產(chǎn)生正向的協(xié)同效應(yīng)，并可以大幅提升其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[3]。唐雙寧（2014）提出，金融集團(tuán)各個(gè)子公司之間存在很大的協(xié)同效應(yīng)，常常表現(xiàn)出“1+1＞2”乘法效應(yīng)[4]。

但是，部分企業(yè)借助虛假注資、杠桿資金和關(guān)聯(lián)交易，快速向金融業(yè)擴(kuò)張，積累了較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于金融控股公司在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)的法律法規(guī)不完善，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管力度和監(jiān)管手段還不足。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)和跨行業(yè)交叉?zhèn)魅?。賈翔夫（2018）指出，可以從三個(gè)方面理解我國(guó)金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)：一是資金大量由實(shí)體經(jīng)濟(jì)流入金融行業(yè)，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；二是關(guān)聯(lián)交易會(huì)傳遞風(fēng)險(xiǎn)，容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；三是金融杠桿的運(yùn)用容易將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大[5]。王甲旭等（2019）認(rèn)為，由于金融控股公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)和股權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，可能會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)疊加情況[6]。尹振濤等（2020）指出，要重點(diǎn)加強(qiáng)并表監(jiān)管、資本充足率監(jiān)管及關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，同時(shí)要將風(fēng)險(xiǎn)處置納入監(jiān)管范圍[7]。

從國(guó)際上看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的金融控股公司成立時(shí)間較早，已經(jīng)形成了較為成熟的發(fā)展模式，相應(yīng)的監(jiān)管體系也較為完善，特別是以美國(guó)、英國(guó)、日本為代表。美國(guó)、英國(guó)、日本的金融監(jiān)管制度措施，在一定程度上反映了未來(lái)金融監(jiān)管的改革發(fā)展方向。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于金融控股公司的監(jiān)管還處于探索完善階段，對(duì)于金融控股公司的相關(guān)法律法規(guī)較為滯后的現(xiàn)狀，有必要對(duì)金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)和與監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行專門的深入研究。因此，本文深入分析了目前我國(guó)金融控股公司監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，梳理總結(jié)了國(guó)外主要國(guó)家對(duì)金融控股公司的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出了針對(duì)我國(guó)加強(qiáng)金融控股公司監(jiān)管的建議，以期為完善金融控股公司相關(guān)監(jiān)管制度措施提供參考。

二、我國(guó)金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管存在問(wèn)題和原因分析

（一）金融控股公司的類型和風(fēng)險(xiǎn)

1.金融控股公司的類型

同國(guó)外相比，我國(guó)的情況較為復(fù)雜，因此不能完全按照國(guó)際上的全能型、經(jīng)營(yíng)型和純粹型發(fā)展模式對(duì)我國(guó)金控公司進(jìn)行分類。參照人民銀行濟(jì)南分行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)課題組（2019）的分類標(biāo)準(zhǔn)[8]，按照母公司性質(zhì)劃分金融控股公司（見(jiàn)表1），一是銀行類金融控股公司，起步相對(duì)較早，發(fā)展較為成熟，如中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等；二是非銀行類金融控股公司，以非銀行類金融機(jī)構(gòu)作為母公司，參股控股銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)，如中國(guó)平安、中國(guó)光大集團(tuán)等；三是央企控股的金融控股公司，國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大，金融牌照基本齊全，如國(guó)家電網(wǎng)、招商局集團(tuán)等；四是地方政府主導(dǎo)的金融控股公司，對(duì)所在地方政府區(qū)域內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行參股控股，如天津泰達(dá)、北京金控等；五是民營(yíng)金融控股公司，大型民營(yíng)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)金融牌照等方式逐步控制多類型金融機(jī)構(gòu)，如恒大集團(tuán)、泛海控股集團(tuán)等；六是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)控股的金融控股公司，互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭通過(guò)兼并收購(gòu)等方式獲得多種金融牌照，如螞蟻金服、京東金融等。

表1 按照母公司性質(zhì)劃分金融控股公司情況

2.金融控股公司的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）資本脫實(shí)向虛風(fēng)險(xiǎn)。非金融企業(yè)入股金融業(yè)是現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的“灰色地帶”，在向金融領(lǐng)域發(fā)展時(shí)，實(shí)體企業(yè)普遍缺少長(zhǎng)期規(guī)劃，更關(guān)注短期投資回報(bào)。近年來(lái)，部分實(shí)體企業(yè)將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到金融業(yè)，以嵌套金融杠桿方式進(jìn)行大規(guī)模收購(gòu)，而且很多交易都與其原有主營(yíng)業(yè)務(wù)并不相關(guān)，導(dǎo)致資金運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條被拉長(zhǎng)，既增加了實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本，又消耗了大量資源，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。另外，在分業(yè)監(jiān)管的背景下，監(jiān)管部門對(duì)各自分管的金融領(lǐng)域的監(jiān)管要求和方法差別較大，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)，容易產(chǎn)生監(jiān)管套利的行為。

（2）關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)。雖然關(guān)聯(lián)交易在降低企業(yè)成本、提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化等方面，表現(xiàn)出一定程度的促進(jìn)作用，但是關(guān)聯(lián)交易帶來(lái)的各種問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)也頻頻出現(xiàn)。部分投資金融業(yè)的實(shí)體企業(yè)，在實(shí)質(zhì)性擁有金融控股公司后，因?yàn)楣芾斫?jīng)驗(yàn)和風(fēng)控能力不足，母公司與子公司之間或各子公司之間存在很多關(guān)聯(lián)交易，當(dāng)一家子公司陷入財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)可能快速向其他子公司或母公司蔓延。而且，金融控股公司規(guī)模通常較大，又涵蓋多個(gè)金融業(yè)務(wù)種類，如果風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有被及時(shí)遏制住，局部風(fēng)險(xiǎn)可能快速轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響[9]。

（3）資本重復(fù)計(jì)算及高杠桿率風(fēng)險(xiǎn)。金融控股公司借助兼并收購(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)了資本規(guī)模和資本使用效率的快速提升，多重杠桿效應(yīng)為金融控股公司發(fā)展帶來(lái)了一定的優(yōu)勢(shì)，但是由于缺乏在整體層面上的杠桿約束，出現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)混亂、資本金來(lái)源不實(shí)等金融亂象[10]。比如，部分公司利用控股的金融機(jī)構(gòu)動(dòng)用杠桿資金并購(gòu)與主營(yíng)業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)，甚至將并購(gòu)范圍擴(kuò)展至國(guó)外市場(chǎng)，大幅推升了杠桿風(fēng)險(xiǎn)。另外，母公司與子公司、子公司之間的交叉持股，使同一資本同時(shí)在兩個(gè)以上子公司作為風(fēng)險(xiǎn)緩沖，必然導(dǎo)致資本的重復(fù)計(jì)算，虛增了公司資本，降低了整體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）監(jiān)管存在的主要問(wèn)題及原因分析

1.法律法規(guī)體系有待完善。

我國(guó)對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)，是在分業(yè)監(jiān)管背景下分別由不同監(jiān)管部門研究制定的，主要包括《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)金融控股公司出臺(tái)了一系列監(jiān)管措施，比如，2018年，人民銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)制定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加強(qiáng)了對(duì)非金融企業(yè)控股公司監(jiān)管，同時(shí)在推動(dòng)金融控股公司規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)避與化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值等方面，發(fā)揮了積極作用；又如，2019年，人民銀行就《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。但是，截至目前還沒(méi)有針對(duì)金融控股公司形成明確的監(jiān)管法律、條例及經(jīng)營(yíng)規(guī)章，也未制定專門的《金融控股公司法》，而大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都已形成了較為完善的法律體系。由于對(duì)金融控股公司監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的法律體系，容易產(chǎn)生監(jiān)管套利現(xiàn)象，而且在監(jiān)管過(guò)程中，常常因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律依據(jù)，難以對(duì)金融控股公司的行為進(jìn)行規(guī)范。

表2 近年來(lái)針對(duì)金融控股公司出臺(tái)的監(jiān)管機(jī)制

2.缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

金融控股公司在組織架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)模式上較為復(fù)雜，不同子公司經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)種類各異，歸屬于不同的監(jiān)管部門監(jiān)管，而各監(jiān)管部門對(duì)資本的要求和監(jiān)管的規(guī)范又存在一定的差異，這就容易產(chǎn)生監(jiān)管套利現(xiàn)象。為了追求更多的利潤(rùn)，金融控股公司往往會(huì)向監(jiān)管較為寬松的地帶轉(zhuǎn)移子公司資產(chǎn)，降低監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)的約束和監(jiān)督，導(dǎo)致金融控股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)快速上升。特別是，跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司利用不同國(guó)家監(jiān)管政策、會(huì)計(jì)制度的差異，在不同國(guó)家地區(qū)之間尋找監(jiān)管套利的空間，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)更加難以把控。目前，我國(guó)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管還沒(méi)有形成統(tǒng)一的監(jiān)管理念和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏從全局視角對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與防范。

3.存在一定程度的監(jiān)管盲區(qū)。

目前，在“一委一行兩會(huì)一局”的監(jiān)管框架下，對(duì)銀行、非銀行類金融控股公司能夠?qū)崿F(xiàn)較好的監(jiān)管，在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)等方面的效果也較好。由于現(xiàn)行的監(jiān)管制度還不夠完善，對(duì)于非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司，監(jiān)管手段不夠豐富，監(jiān)管部門難以及時(shí)準(zhǔn)確全面掌握相關(guān)信息，容易積累形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)看，以下三種風(fēng)險(xiǎn)容易形成重要金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且影響范圍較大。一是關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易一般較為隱蔽，風(fēng)險(xiǎn)較大，各子公司之間很難做到有效隔離，可能會(huì)產(chǎn)生虛假出資、利益輸送、資本抽逃或循環(huán)注資等違法行為，不利于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防控。二是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融控股公司快速發(fā)展，使其面臨的資本金不足、財(cái)務(wù)杠桿率過(guò)高等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益嚴(yán)重，都會(huì)影響到自身的穩(wěn)健性、盈利性和流動(dòng)性，對(duì)日常運(yùn)營(yíng)和償付能力形成威脅，給金融消費(fèi)者帶來(lái)負(fù)面影響。而且，金融控股公司財(cái)務(wù)信息披露不充分不及時(shí)，不利于監(jiān)管部門開(kāi)展監(jiān)督。三是操作風(fēng)險(xiǎn)。金融控股公司的子公司之間因?yàn)槔鏇_突，對(duì)公司穩(wěn)健性經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家也常常出現(xiàn)這種操作風(fēng)險(xiǎn)。

三、國(guó)外主要國(guó)家金融控股公司監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外主要國(guó)家監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)

1.美國(guó)：“傘型”監(jiān)管模式

美國(guó)政府于1999年印發(fā)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，在法律層面上首次對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)與金融控股公司的合法地位進(jìn)行了確認(rèn)，也為金融控股公司的監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了法律意義上的橫向統(tǒng)一[11]。在該模式下，美聯(lián)儲(chǔ)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管金融控股公司法人主體，僅在必要時(shí)才會(huì)將監(jiān)管范圍擴(kuò)展至金融控股公司的銀行、證券和保險(xiǎn)子公司，對(duì)其子公司的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管模式，即不同監(jiān)管部門根據(jù)子公司主營(yíng)業(yè)務(wù)的不同，分別履行監(jiān)管職責(zé)。美國(guó)的金融控股公司屬于全功能牌照，即使沒(méi)有證券或保險(xiǎn)等子牌照，依然可以提供全面的金融服務(wù)。傘形監(jiān)管本質(zhì)上是分業(yè)監(jiān)管，存在監(jiān)管手段滯后、監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享不暢、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等缺陷。

金融危機(jī)之后，美國(guó)印發(fā)了《多德－弗蘭克法案》，從三個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)金融控股公司的監(jiān)管：一是美聯(lián)儲(chǔ)直接負(fù)責(zé)總資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的金融控股公司。二是制定統(tǒng)一的資本充足率監(jiān)管規(guī)則，對(duì)系統(tǒng)重要性金融控股公司提出最低資本充足率要求[12]。三是提出解決“大而不能倒”問(wèn)題的方案，即限制金融控股公司在非金融公司持股比例，不得超過(guò)5%；不允許金融控股集團(tuán)以并購(gòu)方式控制超過(guò)全美10%的存款或者超過(guò)金融體系中10%的并表總負(fù)債；借助“沃克爾規(guī)則”的條款，嚴(yán)格限制銀行類金融機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)自營(yíng)業(yè)務(wù)[13]。另外，對(duì)用戶的信息安全問(wèn)題做出了明確規(guī)定，要求金融控股公司必須保護(hù)客戶的非公開(kāi)信息，禁止向聯(lián)營(yíng)公司以外的第三方提供，向聯(lián)營(yíng)公司提供時(shí)，也應(yīng)遵守法律法規(guī)的規(guī)定，不得侵犯客戶的知情權(quán)和選擇權(quán)。

2.英國(guó)：雙峰監(jiān)管模式

金融危機(jī)發(fā)生之前，英國(guó)的金融監(jiān)管體制基本是由金融服務(wù)局、財(cái)政部和英格蘭銀行組成，共同履行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。其中，金融服務(wù)局對(duì)整個(gè)金融體系履行監(jiān)管職責(zé)，財(cái)政部負(fù)責(zé)研究制定法律法規(guī)及制度框架，英格蘭銀行主要圍繞貨幣政策的制定和實(shí)施、公開(kāi)市場(chǎng)操作等方面履行監(jiān)管職責(zé)。在“三方”監(jiān)管的體制下，英國(guó)實(shí)施ARROW評(píng)級(jí)方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融控股公司牽頭監(jiān)管模式。而2007年發(fā)生的北巖銀行擠兌事件，暴露出“三方”監(jiān)管體制存在的缺陷：一是監(jiān)管分工存在先天不足。英格蘭銀行負(fù)責(zé)制定貨幣政策，主要目的是控制通貨膨脹，維持物價(jià)穩(wěn)定，但是缺少在金融穩(wěn)定方面功能。二是英格蘭銀行沒(méi)有對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，難以及時(shí)掌握金融機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行情況，以及金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)信息。金融服務(wù)局雖然承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，但缺乏同級(jí)監(jiān)督和制衡，導(dǎo)致監(jiān)管效率不高。三是沒(méi)有形成有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，三方之間溝通不暢，在應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)無(wú)法及時(shí)有效的進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致對(duì)危機(jī)形勢(shì)不能及時(shí)做出準(zhǔn)確判斷，影響了救助措施的效果。

金融危機(jī)后，英國(guó)政府成立了審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成了“雙峰”監(jiān)管模式。一是設(shè)立審慎監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司及可能影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定的投資公司實(shí)施審慎監(jiān)管，監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)實(shí)行穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)策略，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是設(shè)立金融行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管，以維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。三是在英格蘭銀行董事會(huì)內(nèi)部成立金融政策委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，同時(shí)賦予金融政策委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，增強(qiáng)金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.日本：“統(tǒng)一”監(jiān)管模式

統(tǒng)一監(jiān)管模式下，日本金融廳負(fù)責(zé)金融業(yè)的監(jiān)管，既有制度制定權(quán)，又有監(jiān)管執(zhí)行權(quán)。權(quán)力高度集中的監(jiān)管模式，有效降低了不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)的成本，抑制了監(jiān)管套利的可能性。但是，由于權(quán)力高度集中，缺乏對(duì)監(jiān)管者的制衡，導(dǎo)致監(jiān)管效率下降，存在滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

金融危機(jī)之后，日本政府并沒(méi)有進(jìn)行大規(guī)模的監(jiān)管體制改革，而是開(kāi)始大力鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，以加強(qiáng)金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，也吸取了金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中央銀行在宏觀審慎方面的監(jiān)管職能做了強(qiáng)化。其中，針對(duì)金融控股公司監(jiān)管內(nèi)容和方式的改革，主要有以下幾個(gè)方面特點(diǎn)：一是嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。重點(diǎn)關(guān)注反壟斷、資本充足率及公司治理等方面的情況，并禁止三類公司設(shè)立金融控股公司：規(guī)模較大且跨領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的公司；子公司之間存在關(guān)聯(lián)性且在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域銷售額占比超過(guò)10%的公司；規(guī)模較大且從事與金融業(yè)密切相關(guān)業(yè)務(wù)的公司。二是嚴(yán)格控制集團(tuán)關(guān)聯(lián)交易。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求金融控股公司每半年提交一次財(cái)務(wù)報(bào)表及經(jīng)營(yíng)報(bào)告，而且有權(quán)對(duì)其業(yè)務(wù)往來(lái)狀況提出整改意見(jiàn)。三是集中監(jiān)管金融控股公司產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。為防范金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)高度集中的問(wèn)題，限制金融控股公司與某一交易對(duì)象的交易總額，要求對(duì)同一家企業(yè)的授信額度不超過(guò)其自有資本的25%，大型集團(tuán)可放寬至40%[14]。

（二）國(guó)外主要國(guó)家金融控股公司監(jiān)管的啟示

1.凸顯了中央銀行在金融監(jiān)管中的核心作用。全球金融危機(jī)之后，主要發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，主要方向是明確和強(qiáng)化了中央銀行的職能和地位。一是從以往只注重微觀監(jiān)管向防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，避免將個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)擴(kuò)散到整個(gè)金融系統(tǒng)。二是對(duì)中央銀行的監(jiān)管職能進(jìn)行了強(qiáng)化。授予中央銀行更多的職能，暢通了中央銀行與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)渠道，加強(qiáng)了中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。三是增強(qiáng)中央銀行對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置功能。中央銀行有權(quán)要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)制定處置和恢復(fù)計(jì)劃，對(duì)那些有可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)，可以采取分拆或者階段性持股等措施。

2.注重外部監(jiān)管，重視對(duì)投資人及存款人合法權(quán)益的保護(hù)。一是向聯(lián)合監(jiān)管方向發(fā)展，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一。目前，越來(lái)越重視對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，對(duì)金融控股公司監(jiān)管的范圍也逐步擴(kuò)大，比如，增加了對(duì)資本充足率、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等指標(biāo)的監(jiān)管。二是加強(qiáng)對(duì)金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)的處置與清算安排。借助生前遺囑、存款保險(xiǎn)和金融穩(wěn)定基金等制度措施，化解潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。通過(guò)制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施，如美國(guó)“沃克爾規(guī)則”，英國(guó)“威克斯規(guī)則”等，限制商業(yè)銀行開(kāi)展影子銀行業(yè)務(wù)、自有賬戶交易及衍生品等高風(fēng)險(xiǎn)交易，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空或者監(jiān)管套利現(xiàn)象。

3.著重對(duì)資本充足和流動(dòng)性進(jìn)行監(jiān)管。主要發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)資本充足和流動(dòng)性的監(jiān)管，基本借鑒了聯(lián)合論壇2012年印發(fā)的《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》。比如，要求集團(tuán)整體及其子公司都應(yīng)滿足資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格防止資本的重復(fù)計(jì)算，避免出現(xiàn)杠桿率過(guò)高、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易及資本套利行為。此外，在評(píng)估金融控股公司資本充足率時(shí)，通常會(huì)考慮集團(tuán)范圍的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，比如，集團(tuán)內(nèi)未受到監(jiān)管的附屬機(jī)構(gòu)問(wèn)題，以及第三方參與者及少數(shù)股東的合法權(quán)益。

四、我國(guó)金融控股公司監(jiān)管對(duì)策

（一）完善金融控股公司監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)

借鑒國(guó)際上的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于金融控股公司的監(jiān)管，應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建以人民銀行為核心的監(jiān)管框架。一是進(jìn)一步健全完善對(duì)金融控股公司監(jiān)管的政策法規(guī)。修訂完善《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等法律法規(guī)，完善監(jiān)督管理、經(jīng)營(yíng)規(guī)則等措施。同時(shí)，加快《金融控股公司法》的立法進(jìn)度，以法律形式確立金融控股公司的地位，明確經(jīng)營(yíng)范圍、關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管細(xì)則及處置措施等。二是在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)以及強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管的方面，進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行的監(jiān)管職能。三是由人民銀行和存款保險(xiǎn)部門組成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置機(jī)構(gòu)，識(shí)別認(rèn)定瀕于倒閉的金融機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)重要性的影響程度，并明確要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)按期提交“生前遺囑”。

（二）健全全方位的審慎監(jiān)管體系

1.建立與我國(guó)國(guó)情相匹配的金融控股公司并表監(jiān)管制度，從會(huì)計(jì)并表、資本并表和風(fēng)險(xiǎn)并表三個(gè)層面進(jìn)行監(jiān)管，采用定量衡量與定性衡量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，提高監(jiān)管針對(duì)性。二是綜合考慮金融控股公司組織架構(gòu)、資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)開(kāi)展情況等因素，從主導(dǎo)機(jī)構(gòu)和特征屬性兩個(gè)維度實(shí)施“矩陣式”管理，進(jìn)一步完善并表監(jiān)管規(guī)則及操作指引。

2.強(qiáng)化對(duì)資本充足率的監(jiān)管。一是明確金融控股公司資本充足率要求，將資本充足率評(píng)估范圍由銀行集團(tuán)、保險(xiǎn)集團(tuán)等擴(kuò)展到所有類型的金融控股公司。二是根據(jù)實(shí)質(zhì)重于形式的原則，確定金融控股公司資本充足率評(píng)估和監(jiān)管的范圍。三是優(yōu)化集團(tuán)層面的資本充足率評(píng)估方法，細(xì)化對(duì)金融控股公司的資本構(gòu)成及扣減項(xiàng)等要求，防止集團(tuán)內(nèi)部重復(fù)計(jì)算資本金、以債務(wù)資金充當(dāng)資本金等現(xiàn)象發(fā)生。

3.對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。關(guān)聯(lián)交易具有兩面性，一方面，金融集團(tuán)內(nèi)部子公司間開(kāi)展合作和資源共享，通過(guò)降低交易成本和信息成本來(lái)增加整體收益；另一方面，關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部交易使得一些集團(tuán)信息被掩蓋，金融消費(fèi)者不能依據(jù)充足的信息對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和發(fā)展前景做出正確判斷。未來(lái)的《金融控股公司監(jiān)督管理辦法》中對(duì)于關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管要求，應(yīng)當(dāng)包括關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)范疇限制、人員交叉任職、資金內(nèi)部流動(dòng)限額、信貸相互擔(dān)保等方面，禁止金融控股公司直接投資實(shí)體企業(yè)，以維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

（三）推動(dòng)金融控股公司建立內(nèi)部防火墻機(jī)制

監(jiān)管部門在批準(zhǔn)金融控股公司設(shè)立時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審核防火墻制度的建設(shè)情況，并結(jié)合日常監(jiān)管積極引導(dǎo)金融控股公司形成完善的防火墻制度。一是推動(dòng)金融控股公司建立法人防火墻。金融控股公司與其子公司或各子公司之間應(yīng)成為相對(duì)獨(dú)立的法人，能夠獨(dú)立的承擔(dān)民事責(zé)任，并嚴(yán)格禁止反向持股或交叉持股行為。二是推動(dòng)金融控股公司建立業(yè)務(wù)防火墻。為了防范風(fēng)險(xiǎn)的交叉?zhèn)魅荆獓?yán)格限制或禁止金融控股公司與子公司、子公司相互之間進(jìn)行的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)行為或共同業(yè)務(wù)推廣行為。三是推動(dòng)金融控股公司建立人事防火墻。嚴(yán)格審核金融控股公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任職資格和兼職行為，特別是要嚴(yán)格限制其在不同金融領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)中兼職。