彭煦

摘 要：在論述績效審計在財政農(nóng)業(yè)專項資金管理中必要性的基礎(chǔ)上，闡明財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容和程序，剖析我國財政支農(nóng)專項資金績效審計存在農(nóng)業(yè)細(xì)分項目雜多、績效評價標(biāo)準(zhǔn)不一、績效審計制度不健全、相關(guān)績效審計人員的職業(yè)素質(zhì)有待加強等現(xiàn)實問題，提出了解決問題的方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)專項資金;資金管理;績效審計

文章編號：1004-7026（2020）18-0109-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F329.6;F812.8? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，中央和地方財政在“三農(nóng)”建設(shè)中的投入逐年增多，很多鼓勵農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、引導(dǎo)企業(yè)增加農(nóng)業(yè)投資的事宜，都以項目制的形式為農(nóng)業(yè)財政專項資金提供助力，以此直接或間接推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。

然而，各級政府每年撥付的支農(nóng)、惠農(nóng)財政專項資金的實際運用效果如何、存在哪些問題，都需要通過績效審計進行高效監(jiān)管和綜合評估。發(fā)揮國家審計監(jiān)管與評估的雙重職能，做好項目資金的規(guī)范工作，使財政農(nóng)業(yè)專項資金得到高效充分利用，以期更好地提升“三農(nóng)”發(fā)展質(zhì)量[1]。

1? 績效審計在財政農(nóng)業(yè)專項資金管理中的必要性

財政農(nóng)業(yè)專項資金主要用于支農(nóng)、惠農(nóng)的農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和農(nóng)村改革，其目的是完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收，縮小農(nóng)村貧富差距。在投入專項資金的進程中，如何加強問責(zé)和問效成為審計部門的重要職責(zé)?？冃徲嬜鳛閷徲嫳O(jiān)督的一種有效手段，能夠在資金投入全過程發(fā)揮監(jiān)督評估效用，最大限度確保農(nóng)業(yè)財政資金專款專用，將有限的資金用在實處。

1.1? 全面建成小康社會的必然要求

全面小康社會也是中國農(nóng)民的小康社會，財政農(nóng)業(yè)專項資金的撥付使用可以讓農(nóng)業(yè)強固、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕。加強和深化財政支持“三農(nóng)”建設(shè)的專項資金審計，就是要及時發(fā)現(xiàn)、揭露和查處違規(guī)使用及虛報冒領(lǐng)財政支農(nóng)專項資金的情況，整改專項惠農(nóng)資金使用效益低下的問題，這是全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會的重要保障和必然要求[2]。

1.2? 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提升政府形象的需要

深化對財政農(nóng)業(yè)專項資金的管理使用和效益評估，實際上是對各級政府“三農(nóng)”政策實施效果、資金使用效益和目標(biāo)實現(xiàn)狀況的監(jiān)督與評價，有助于提高農(nóng)業(yè)財政支出效率和質(zhì)量。發(fā)揮審計預(yù)警功能和建設(shè)性效用是破解當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵所在。此外，各級政府因地制宜、深化落實并抓好財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計工作，是樹立政府廉政形象和提高政府公信力的有效方式[3]。

1.3? 提高政府審計工作水平和質(zhì)量的需要

國家審計是社會經(jīng)濟健康運行的衛(wèi)士和人民財富的守護者。從傳統(tǒng)以尋求財政支出和財務(wù)收支真實合法性為目標(biāo)的審計，到當(dāng)代追求財務(wù)收支審計與績效審計并重的國家審計，再到財政績效多元化拓展，從經(jīng)濟效益評估延伸到生態(tài)效益和社會效益綜合性評估的審計發(fā)展歷程，都代表著審計工作水平和質(zhì)量的提升。財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計也不例外，正在經(jīng)歷審計覆蓋面和審計內(nèi)容不斷擴大及深化的過程。這也是政府提高“三農(nóng)”收支績效水平和質(zhì)量的現(xiàn)實需要[4]。

2? 財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計的框架和內(nèi)容

2.1? 財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計目標(biāo)

專項資金績效審計目標(biāo)是審計的出發(fā)和歸宿，直接影響國家審計的內(nèi)容、方法、技術(shù)和處理結(jié)論。財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計的目標(biāo)是在確保資金?？顚Ｓ?、真實合法的基礎(chǔ)上，綜合考量投資項目的綜合效益，揭露被審對象經(jīng)濟活動中存在的問題，檢驗其是否達(dá)到預(yù)算編制的預(yù)期效果，提出獨立的審計意見?？傊?，財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計主要關(guān)注該項資金支出的綜合效益[5]。

2.2? 財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計內(nèi)容

財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計內(nèi)容主要包括以下5個方面。一是資金項目申報和立項審計。資金項目申報主要是審查立項程序是否合規(guī)，有無虛假、重復(fù)編報的問題。立項審查主要關(guān)注項目是否符合政策法規(guī)要求，立項是否能通過專家的可行性論證。二是資金項目管理審計。主要審查內(nèi)容為資金項目是否能按照審批計劃施行，有無擅自改動預(yù)算編制、調(diào)整項目建設(shè)規(guī)模、隨意增加預(yù)算支出、隱瞞項目資金投向等問題。三是專項資金籌集和撥付審計。主要是項目資金籌集與配套資金是否及時、足額發(fā)放到位，是否存在截留、擠占、挪用以及損失浪費等問題。四是審計財政農(nóng)業(yè)專項資金是否?？顚Ｓ茫Y金核算是否合規(guī)、合理、節(jié)約。五是對財政農(nóng)業(yè)項目的經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益進行審計。

2.3? 財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計程序

財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計程序主要有方案制定、項目取證、項目報告、后續(xù)跟蹤4個階段。其中，方案制定階段主要是審計部門明確審計對象，審前基本項目核查與項目風(fēng)險評估，依據(jù)實際情況制定審計方案。項目取證階段主要是圍繞績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，對專項資金管理機構(gòu)內(nèi)部控制和經(jīng)濟效率責(zé)任展開調(diào)查取證，確保相關(guān)證據(jù)的真實可靠性、充分關(guān)聯(lián)性和合法有效性。項目報告階段主要是要在充分調(diào)取審計結(jié)論的基礎(chǔ)上提交審計報告，發(fā)表書面審計意見，定期向社會公眾公開。后續(xù)跟蹤階段主要是幫助管理部門落實審計整改意見，提高農(nóng)業(yè)專項資金使用效益，確保審計項目質(zhì)量管控精準(zhǔn)到位[6]。

3? 財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計存在的問題

3.1? 農(nóng)業(yè)細(xì)分項目雜多、績效評價標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，我國涉及“三農(nóng)”財政專項資金的項目非常龐雜，有的涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通基地建設(shè)，有的涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群建設(shè)，還有的涉及種業(yè)基地建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及財政扶貧資金項目等，在審計實務(wù)中很難形成一套系統(tǒng)科學(xué)的項目資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。很多績效審計過多關(guān)注項目資金的經(jīng)濟效益，忽視項目本身的建設(shè)屬性和運營難度，忽視過程監(jiān)督審計，缺乏對資金項目綜合效益的評估。

3.2? 財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計制度不健全

當(dāng)前的財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計多以地方政府審計績效評估指標(biāo)為參照標(biāo)準(zhǔn)，不考慮審計申報項目的實際情況和具體政策執(zhí)行情況，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、經(jīng)營農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作社的申報審計項目績效審查標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分度不夠。相應(yīng)的制度不完善，申報階段的信息不能及時共享和實時更新，績效審計的透明度也存在一定問題，不利于提升項目資金績效審計的合規(guī)性和權(quán)威性。

3.3? 相關(guān)績效審計人員的職業(yè)素質(zhì)有待加強

在廣泛應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段的現(xiàn)代社會，政府審計活動的科技含量變得越來越高。這就需要為財政農(nóng)業(yè)資金項目打造一支專業(yè)的績效審計團隊，提升國家審計質(zhì)量。為此，績效審計人員不但要有良好的經(jīng)濟審計專業(yè)知識，還要精通信息技術(shù)，熟悉基層各種項目的審計環(huán)境。

基層審計工作專業(yè)性強、流程復(fù)雜、工作壓力較大，專業(yè)審計人員易流失，往往導(dǎo)致審計組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性不足。特別是專項資金項目審計范圍擴大，很多審計內(nèi)容具有特殊的針對性，不熟悉業(yè)務(wù)員的人員往往會分不清績效審計的內(nèi)容。這些均顯示出審計部門人員的職業(yè)素質(zhì)有待增強。

4? 改進財政支農(nóng)專項資金審計的對策建議

4.1? 健全政府績效審計的職能

政府審計服務(wù)職能不但關(guān)系到審計服務(wù)質(zhì)量，而且還影響民眾對政府行政部門行政效率、廉政情況的看法。因此，審計部門要完善政府績效審計職能，確保財政支農(nóng)專項資金績效審計質(zhì)量，促使其成為增加政府投入資源價值和刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。可以說，績效審計質(zhì)量對行政治理有效性有關(guān)鍵作用。其中，行業(yè)績效審計標(biāo)準(zhǔn)和審查政策可以為相關(guān)組織提供預(yù)測、警示和建議。為此，審計機關(guān)要組織專人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)項目資金預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和評估，以綜合績效考核為主，確保合理、高效地發(fā)揮財政支農(nóng)專項資金的使用效益。在實際業(yè)務(wù)操作中，相關(guān)審計人員除了督查項目資金管理部門的財務(wù)記錄外，還要將審計內(nèi)容同行政部門的預(yù)期目標(biāo)進行比對。加強農(nóng)業(yè)績效審計基礎(chǔ)理論研究，強化農(nóng)業(yè)專項資金績效審計實踐經(jīng)驗總結(jié)，推動財政支農(nóng)資金績效審計縱深發(fā)展，將農(nóng)業(yè)財政預(yù)決算審計、投資審計、資源環(huán)境審計與支農(nóng)項目資金績效審計結(jié)合起來，使政府現(xiàn)有的審計資源發(fā)揮最大的效用，全面反映和凸顯政府審計的監(jiān)督和評估職能。

4.2? 完善績效審計的評價體系

逐步完善財政支農(nóng)專項資金績效審計的評價體系，對相關(guān)項目財務(wù)報表是否合規(guī)、是否超出預(yù)算編制、是否符合財務(wù)報告框架等問題提出有效建議。為此，審計人員需要結(jié)合項目的實際情況，認(rèn)真核查相關(guān)審計證據(jù)，建立一套科學(xué)分類、完備詳實的績效評估體系。嚴(yán)格依據(jù)政策評價標(biāo)準(zhǔn)，將相關(guān)法律法規(guī)作為績效審計評估的重要依據(jù)。

在經(jīng)濟效益評估方面，主要圍繞具體項目的分類特征設(shè)置相應(yīng)的經(jīng)濟性、效率性和效果性指標(biāo)，確保資金到位率和利用率、成本耗費率、資金節(jié)約率、實際工期比率、勞動生產(chǎn)率等。財政支農(nóng)專項資金的使用管理往往要經(jīng)歷數(shù)年甚至更長的時間才能見到實效，有時會出現(xiàn)經(jīng)濟效益不明顯但生態(tài)效益和社會效益俱佳的情況，具體有優(yōu)畜改良工程、生態(tài)育種工程、退耕還林工程等。因此，要設(shè)置經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益并重的考評體系，保障績效評價結(jié)果的系統(tǒng)性和合理性。

4.3? 關(guān)注全流程覆蓋跟蹤審計

財政支農(nóng)專項資金績效審計不能局限于某個時間點或僅以事后監(jiān)督評估為主。否則不利于發(fā)現(xiàn)項目資金使用管理中的問題，不能提高資金利用率，增加資金使用損耗。實踐證明，財政支農(nóng)專項資金績效審核需要增加全流程覆蓋的跟蹤審計。以資金走向為線索，在支農(nóng)資金投入項目計劃、具體施工、項目驗收的各個環(huán)節(jié)，指派專人嚴(yán)格審查相關(guān)財務(wù)支出等資料文件并實地考察項目建設(shè)流程，及時查處和糾正支農(nóng)專項資金管理使用單位在資金撥付、使用和管理上存在的違規(guī)違紀(jì)行為以及使用效率偏低等問題，例如項目投資預(yù)算規(guī)劃隨意變動、資金損耗過多、工程項目因人為因素達(dá)不到預(yù)期效果等?？傊?，績效審計的跟蹤問效要將階段性審計與全流程覆蓋審計、財務(wù)賬面審計和深入項目工程及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶調(diào)研結(jié)合起來，重點核實支農(nóng)項目資金收支的真實性、合理性以及包括經(jīng)濟產(chǎn)出效益在內(nèi)的綜合利用效益。財政支農(nóng)專項資金績效審計要結(jié)合資金投入工程具體實際情況，在掌握資金投入體量規(guī)模、收支結(jié)果的基礎(chǔ)上，沿著資金流向，深入項目涉及的具體實施環(huán)節(jié)進行跟蹤審計，通過全流程覆蓋的績效審計，確保項目按期完工，并達(dá)到預(yù)期目的，真正體現(xiàn)出審計監(jiān)督的效果。

4.4? 提升審計人員的綜合素質(zhì)

審計事業(yè)要想獲得長足進步，團隊人才是關(guān)鍵。財政支農(nóng)專項資金的績效審計是一項專業(yè)性和綜合性都比較強的工作，對審計人員的專業(yè)技能、綜合素質(zhì)提出了很高的要求。對于涉農(nóng)項目復(fù)雜的專項資金績效審計來說，專業(yè)高效的人才隊伍可以依據(jù)項目實際運作情況對專項資金的綜合效益進行系統(tǒng)全面的評估分析。因此審計人才的專業(yè)勝任力是準(zhǔn)確、權(quán)威開展項目資金績效審計的必要條件。各級政府要大力培養(yǎng)和打造一支復(fù)合型審計人才隊伍，健全和完善審計職能機構(gòu)。有條件的縣級以上行政部門要結(jié)合實際條件，組建并充實相應(yīng)的職能機構(gòu)審計小組，保證涉農(nóng)財政專項資金審計人員的穩(wěn)定性。從財經(jīng)院校吸納專業(yè)技術(shù)人才，探索涉農(nóng)績效審計人才的優(yōu)選培養(yǎng)模式，努力做好本轄區(qū)績效審計人才隊伍建設(shè)工作，將績效審計實踐效果作為選拔和培養(yǎng)相關(guān)人才的重要條件。對現(xiàn)有的審計人員進行審計知識、政策法規(guī)和技術(shù)方法的培訓(xùn)，鼓勵審計人員申報相關(guān)職稱，針對性地培養(yǎng)具有審計分析能力、精通網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、綜合素質(zhì)俱佳的績效審計人員。

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