陳翠玉 杜強(qiáng)

摘? 要：今年我國或?qū)⑻崞饘徸h監(jiān)察官法。監(jiān)察官法的出臺(tái)是對(duì)現(xiàn)行法律難以有效管理監(jiān)察官隊(duì)伍的必要回應(yīng)，有利于提升監(jiān)察職業(yè)的威信。監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)走專業(yè)化發(fā)展道路，試行“員額制”改革，將法律職業(yè)資格作為監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門初任監(jiān)察官的準(zhǔn)入條件，采用專業(yè)技術(shù)序列設(shè)置監(jiān)察官的等級(jí)。在制定監(jiān)察官法的具體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上，參照新修訂的《法官法》《檢察官法》，我國監(jiān)察試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及域外監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察官的范圍應(yīng)當(dāng)限于行使國家監(jiān)察權(quán)力的專責(zé)監(jiān)察人員;監(jiān)察官的職權(quán)尤為需要注重保密義務(wù)與樹立監(jiān)察權(quán)威;經(jīng)驗(yàn)、能力、品性、政治素養(yǎng)應(yīng)當(dāng)是遴選監(jiān)察官的考量因素，對(duì)于初任監(jiān)察官、轉(zhuǎn)隸人員、原紀(jì)檢監(jiān)察部門過渡人員應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別任用;應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官的培訓(xùn)、任職回避與監(jiān)督管理，構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)察官考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒機(jī)制;在工資保險(xiǎn)福利、職務(wù)、人身安全、職業(yè)倫理、辭職辭退與退休等方面對(duì)監(jiān)察官要加以保障。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察官法;必要性;爭議;設(shè)想

中圖分類號(hào)：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2020）05-0039-15

自《監(jiān)察法》頒布實(shí)施以來，為建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍，2018年9月，全國人大公布了《第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，將起草監(jiān)察官法列為第二類立法規(guī)劃。2019年2月，國家紀(jì)檢監(jiān)察部門表示：今年將研究起草監(jiān)察官法。[1]2019年3月，全國人大監(jiān)察與司法委員會(huì)副主任徐顯明在答記者問時(shí)透露監(jiān)察官法正在制定中。2020年5月，全國人大法工委發(fā)言人岳仲明表示監(jiān)察官法已經(jīng)形成了草稿草案。

監(jiān)察官法的制定離不開系統(tǒng)的監(jiān)察理論支撐，然而目前學(xué)界對(duì)監(jiān)察官法制定的必要性、制定的內(nèi)容以及如何制定監(jiān)察官法尚存在一定的爭議。為響應(yīng)我國監(jiān)察立法實(shí)踐，為監(jiān)察官法的制定提供學(xué)理支撐，有必要對(duì)監(jiān)察官法制定的爭議以及監(jiān)察官體系的設(shè)置進(jìn)行梳理。

一、制定監(jiān)察官法的必要性分析

監(jiān)察官法的制定是對(duì)監(jiān)察官職業(yè)化發(fā)展的肯定。首先，通過設(shè)置法律職業(yè)資格考試，我國培養(yǎng)了大批優(yōu)秀的法律人才，為監(jiān)察官隊(duì)伍的建設(shè)奠定了人才基礎(chǔ);其次，隨著“監(jiān)察委員會(huì)”被納入《憲法》以及《監(jiān)察法》的出臺(tái)，監(jiān)察職業(yè)的發(fā)展也獲得了憲法和法律的支撐;再者，自十八大以來，我國重典治腐雖然取得了系列成就，公職人員腐敗問題已經(jīng)基本得到了控制，但為了預(yù)防腐敗態(tài)勢(shì)的蔓延以及積極預(yù)防腐敗行為，國家應(yīng)當(dāng)建立一支以監(jiān)督、調(diào)查、處置為職能的專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍。這為監(jiān)察官職業(yè)化的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。基于現(xiàn)有的法律難以有效地管理“新生”的監(jiān)察官隊(duì)伍，為加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官的管理，當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)制定專門的監(jiān)察官法。

（一）《公務(wù)員法》難以有效地管理監(jiān)察官隊(duì)伍

在國家立法層面，監(jiān)察官法正在制定中。監(jiān)察官法的制定是深入推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的重要舉措，將監(jiān)察人員在價(jià)值觀、工作、身份等方面同質(zhì)化，形成對(duì)監(jiān)察職業(yè)的認(rèn)同感，提高監(jiān)察官的職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感，是建設(shè)中國特色監(jiān)察隊(duì)伍的客觀需要，也是為國家反腐敗斗爭提供專業(yè)化人才的“后勤”保障。[2]劉練軍教授對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為監(jiān)察官無需像法官、檢察官一樣走職業(yè)化的發(fā)展道路，國家是否需要制定專門的監(jiān)察官法管理監(jiān)察官隊(duì)伍也殊為可疑。基于監(jiān)察委員會(huì)的政治機(jī)關(guān)屬性，僅僅憑借《公務(wù)員法》便可以有效地管理監(jiān)察官隊(duì)伍。[3]任建明教授則認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的政治機(jī)關(guān)屬性并不能否認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察官的專業(yè)化發(fā)展方向。[4]監(jiān)察官同法官、檢察官一樣，不能等視為普通的國家公務(wù)員，監(jiān)察官亦應(yīng)當(dāng)走職業(yè)化發(fā)展道路。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察官不同于普通的國家公務(wù)人員，有必要制定專門的監(jiān)察官法管理監(jiān)察官隊(duì)伍。一是在監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置上，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是我國專責(zé)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，①其本質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，在機(jī)關(guān)屬性上不同于普通的公務(wù)機(jī)關(guān);二是在監(jiān)察職權(quán)的配置上，監(jiān)察官享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)，擔(dān)負(fù)著國家反腐敗的重任，不同于履行普通公務(wù)的國家公務(wù)人員;三是在監(jiān)察官的選拔、任用上，監(jiān)察官不同于普通公職崗位的選任要求。為保障監(jiān)察職能的行使，監(jiān)察官不僅要求能夠熟練地掌握相關(guān)法律條文和黨規(guī)黨紀(jì)，還需要具有財(cái)政、金融、心理學(xué)、說服學(xué)等方面的知識(shí);四是在對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的處置上，《公務(wù)員法》僅能對(duì)監(jiān)察事務(wù)進(jìn)行“粗獷式”的管理，難以有效地處置各類監(jiān)察事務(wù)。如監(jiān)察委員會(huì)同其他國家機(jī)關(guān)的職能交流、黨紀(jì)與國法的貫通、監(jiān)察法與其他部門法之間的銜接以及開展國際反腐敗合作等問題。雖然監(jiān)察官本質(zhì)上屬于國家公務(wù)人員，但僅僅憑借《公務(wù)員法》已經(jīng)無法有效地管理監(jiān)察官隊(duì)伍，加之國家賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的政治重任，因此有必要制定專門的監(jiān)察官法，對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍的進(jìn)行專業(yè)化的管理。

（二）監(jiān)察官條例難以承載監(jiān)察官的反腐敗重任

目前學(xué)界普遍贊同國家應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察官法。②但在監(jiān)察官法制定的時(shí)機(jī)上存在兩種爭議：一是以徐漢明教授為代表的學(xué)者，主張直接參照《法官法》《檢察官法》的立法技術(shù)和司法體制改革經(jīng)驗(yàn)起草監(jiān)察官法[5];二是以劉練軍[3]、姚文勝[6]為代表的學(xué)者，主張先試行監(jiān)察官條例，后逐步推進(jìn)監(jiān)察官法的起草。

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)直接制定監(jiān)察官法，不應(yīng)當(dāng)以試行監(jiān)察官條例的方式，逐步推進(jìn)監(jiān)察官法的制定。原因有以下三點(diǎn)：一是加快完善國家監(jiān)察立法是我國監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)，監(jiān)察官條例以“條例”的位階管理監(jiān)察官隊(duì)伍，與后續(xù)的監(jiān)察立法難以形成有序的銜接，不利于對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍的管理。通過制定“法律”而非“條例”的形式直接對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍進(jìn)行管理，不僅可以彰顯黨和國家對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)的重視，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍的管理，客觀上也有利于樹立監(jiān)察職能的威信，提升其反腐敗效能;二是監(jiān)察官法的出臺(tái)是深化我國監(jiān)察體制改革的重要舉措。未經(jīng)人大制定通過的監(jiān)察官條例，難以有效承載監(jiān)察官肩負(fù)著的實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的重任，也嚴(yán)重影響著監(jiān)察人員在開展監(jiān)察工作的過程中，與其他部門平等交流協(xié)作的可能;三是監(jiān)察官法的制定具有法律和實(shí)踐基礎(chǔ)。一方面，我國《憲法》和《監(jiān)察法》對(duì)國家監(jiān)察官法的制定在立法層面上做出了規(guī)范，具有一定的理論基礎(chǔ);①另一方面，在北京、山西、浙江開展的監(jiān)察試點(diǎn)工作，以及在全國范圍內(nèi)設(shè)立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，都涉及到了對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍的管理，為國家監(jiān)察官法的制定打下了深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，我國應(yīng)當(dāng)直接起草制定監(jiān)察官法，沒有試行監(jiān)察官條例的必要。

（三） 監(jiān)察官法的出臺(tái)有利于樹立監(jiān)察職業(yè)的威信

監(jiān)察機(jī)關(guān)區(qū)別于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。它通過與專責(zé)行使黨紀(jì)檢查的紀(jì)委合署辦公，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全方位的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革是建設(shè)中國特色政治體制的一大創(chuàng)舉。監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于司法機(jī)關(guān)，具有鮮明的政治機(jī)關(guān)屬性。開展反腐敗斗爭既是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律使命又是黨和國家賦予其突出的政治任務(wù)。莫于川教授認(rèn)為“監(jiān)察機(jī)關(guān)能否讓人信服，關(guān)鍵在于其運(yùn)行的前3～5年內(nèi)能否樹立威信”②。監(jiān)察官能否取得反腐功效以及取得多大的功效關(guān)鍵在于他們受到尊重的程度。[7]為了強(qiáng)化人們對(duì)監(jiān)察職業(yè)的信仰、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信心、對(duì)監(jiān)察舉措的信服，有必要在監(jiān)察體制剛剛運(yùn)行的前3～5年內(nèi)直接制定監(jiān)察官法，以法律的形式彰顯黨和國家對(duì)建設(shè)監(jiān)察體制的重視，并以此樹立起監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察職權(quán)和監(jiān)察官的威信，深化人們對(duì)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的信任，從而使得監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐倡廉的政治職責(zé)得以落實(shí)，深入民心。

二、監(jiān)察官法的制定內(nèi)容爭議

監(jiān)察官是否應(yīng)當(dāng)走專業(yè)化發(fā)展道路、是否應(yīng)當(dāng)實(shí)行“員額制”、法律職業(yè)資格是否是其資格準(zhǔn)入必備要件，以及監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置等問題，是目前學(xué)界對(duì)監(jiān)察官法制定爭議的焦點(diǎn)。對(duì)監(jiān)察官法制定爭議的評(píng)析，應(yīng)當(dāng)立足于我國現(xiàn)實(shí)的監(jiān)察環(huán)境，緊緊契合我國監(jiān)察體制改革的初心和宗旨。

（一）監(jiān)察官“專業(yè)化”發(fā)展?fàn)幾h

在監(jiān)察官是否應(yīng)當(dāng)走“專業(yè)化”發(fā)展道路這一問題的爭議上，鑒于我國原有的行政導(dǎo)向下的反腐敗機(jī)構(gòu)帶來的“集團(tuán)式腐敗”、充當(dāng)?shù)胤胶趷簞?shì)力“保護(hù)傘”等問題，薛彤彤主張建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度，形成以專業(yè)能力為主導(dǎo)的人事制度安排和激勵(lì)機(jī)制。[8]周磊進(jìn)一步指出反腐敗是監(jiān)察官專業(yè)化發(fā)展的方向。[2]蔣來用還從加快國家監(jiān)察體制改革的目的出發(fā)，提出建立專業(yè)化的監(jiān)察官職業(yè)體系。[9]劉練軍對(duì)此則提出了反對(duì)意見，他認(rèn)為上述學(xué)者均未明確監(jiān)察官“專業(yè)化”發(fā)展的具體指向，以及監(jiān)察官反腐敗的工作性質(zhì)，從事監(jiān)察官的準(zhǔn)入門檻與資格要件等問題。監(jiān)察官本質(zhì)上行使的是監(jiān)督權(quán)，與傳統(tǒng)監(jiān)督權(quán)并無差異，監(jiān)察官無需具有專業(yè)化知識(shí)，無需像法官、檢察官走專業(yè)化發(fā)展道路。[3]

筆者認(rèn)為，我國的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)走“專業(yè)化”發(fā)展道路。按照利伯曼對(duì)“專業(yè)化”的認(rèn)定，所謂“專業(yè)”應(yīng)當(dāng)基本滿足以下八個(gè)條件：一是壟斷地從事社會(huì)不可或缺的職業(yè);二是理性技術(shù)的運(yùn)用應(yīng)高于體力技術(shù);三是需要長期、專業(yè)的教育;四是專業(yè)自律性;五是獨(dú)立的決策與承擔(dān)責(zé)任;六是非營利性;七是自治性;八是具備職業(yè)倫理。[10]據(jù)此可以認(rèn)定，“專業(yè)化”的監(jiān)督官至少有兩個(gè)層面的要求：一是就監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一種排他性的，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察的非營利性國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在;二是就監(jiān)察官而言，監(jiān)察官在長期、專業(yè)化的監(jiān)察培訓(xùn)基礎(chǔ)上，能夠獨(dú)立、自主地運(yùn)用監(jiān)察手段行使監(jiān)察權(quán)力，承擔(dān)監(jiān)察失職（違反法律或監(jiān)察倫理）的責(zé)任。

監(jiān)察官的“專業(yè)化”發(fā)展不僅表現(xiàn)在反腐職權(quán)的配置上，在監(jiān)察人員的選拔、培訓(xùn)、考核、規(guī)制等方面也要體現(xiàn)出“專業(yè)化”水平：一是對(duì)監(jiān)察官的選任要專業(yè)，建立一套獨(dú)立的監(jiān)察官員選拔、任用機(jī)制，培育專業(yè)化的監(jiān)察人才充任監(jiān)察官，提高監(jiān)察官的集體榮譽(yù)感和職業(yè)信心。二是對(duì)監(jiān)察官的培訓(xùn)要專業(yè)，不僅要長期開展對(duì)監(jiān)察官的職業(yè)培訓(xùn)，還要有針對(duì)性地培育監(jiān)察官監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)的專業(yè)技能。三是對(duì)監(jiān)察官職權(quán)的配置要專業(yè)，保障其既能獨(dú)立地做出監(jiān)察決策、行使反腐敗職權(quán)，又能公正、合理地承擔(dān)監(jiān)察失職的責(zé)任。四是對(duì)監(jiān)察官的管理要專業(yè)，通過監(jiān)察立法不僅要明確監(jiān)察官的權(quán)利義務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序，還要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官的倫理立法。既要公開監(jiān)察官的職務(wù)，又要提高對(duì)監(jiān)察官的道德要求，將行使監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)察官，可能產(chǎn)生權(quán)力濫用或者貪污腐敗的各類問題予以提前管控，在制度上避免監(jiān)察官“監(jiān)守自盜”案件的發(fā)生。五是對(duì)監(jiān)察官的考核要專業(yè)，明確對(duì)監(jiān)察官的升遷與懲戒規(guī)則，激勵(lì)監(jiān)察官從事監(jiān)察工作的積極性，并對(duì)監(jiān)察官違法違紀(jì)的行為予以懲罰，輕則批評(píng)教育、黨紀(jì)處分，重則移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

專業(yè)化是這個(gè)時(shí)代對(duì)精英化人才、精細(xì)化分工的客觀需求。監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，與促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官專業(yè)化發(fā)展是統(tǒng)一的。提升反腐敗隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化水平是大勢(shì)所趨。[2]作為執(zhí)掌國家監(jiān)察大權(quán)的監(jiān)察官隊(duì)伍必然是要走專業(yè)化發(fā)展道路的。專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍不僅可以明晰監(jiān)察制度改革取得的成果，彰顯黨和國家對(duì)監(jiān)察官制度建設(shè)的重視，增強(qiáng)監(jiān)察官員的集體感、榮譽(yù)感、使命感，也有利于監(jiān)察工作的開展，便利監(jiān)察官與其他國家機(jī)構(gòu)在懲治貪腐問題上的合作與交流。雖然監(jiān)察委同傳統(tǒng)監(jiān)察機(jī)關(guān)一樣也行使監(jiān)察權(quán)，但監(jiān)察官不同于以往行使行政監(jiān)察權(quán)的公職人員，表現(xiàn)在權(quán)力來源、權(quán)利范圍等方面，①兩者有著本質(zhì)的區(qū)別。因監(jiān)察委的監(jiān)督職權(quán)涉及到所有行使公權(quán)力的公職人員，必然需要對(duì)監(jiān)察官予以專業(yè)化管理，保證其系統(tǒng)地履行監(jiān)察職能，增加公職人員對(duì)監(jiān)察官的敬畏之心，推動(dòng)反腐敗工作的開展。

（二）監(jiān)察官“員額制”爭議

對(duì)于監(jiān)察官是否應(yīng)該實(shí)行“員額制”改革，以徐漢明教授為代表的專家主張?jiān)囆斜O(jiān)察官“員額制”，“只要對(duì)監(jiān)察官相關(guān)的晉升、績效、薪酬待遇制度設(shè)計(jì)合理， 員額制并不影響監(jiān)察官的整體協(xié)作?！盵5]通過建立系統(tǒng)的監(jiān)察人員分類管理體系，推進(jìn)監(jiān)察官素質(zhì)以及執(zhí)法執(zhí)紀(jì)水平的提升。力求監(jiān)察官朝著專業(yè)化、精英化和職業(yè)化的方向發(fā)展，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正規(guī)化、專業(yè)化反腐。[11]以周磊為代表的學(xué)者則認(rèn)為司法工作和監(jiān)察工作存在本質(zhì)的差異，監(jiān)察官不適合實(shí)行“員額制”。一方面，司法工作強(qiáng)調(diào)法官、檢察官個(gè)人的能力，講究的是個(gè)體精英化。而監(jiān)察官在從事監(jiān)察工作的過程中講求團(tuán)結(jié)協(xié)作、整體負(fù)責(zé)，對(duì)公職人員的任何處置都應(yīng)建立在監(jiān)察官集體討論、決策的基礎(chǔ)之上;另一方面，司法工作具有被動(dòng)性，一個(gè)地區(qū)在同一段時(shí)間內(nèi)的受案量往往是可以衡量的。監(jiān)察工作則強(qiáng)調(diào)主動(dòng)性，出于貪腐行為的隱蔽性、危險(xiǎn)性等價(jià)值考量，在任一地方出任監(jiān)察官的人數(shù)則難以精準(zhǔn)估量。由此冒然實(shí)行監(jiān)察官“員額制”，必然影響到地方監(jiān)察系統(tǒng)的運(yùn)行。[2]

筆者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)利，在對(duì)監(jiān)察官“員額制”入額標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上，不僅需要注重對(duì)法律知識(shí)的考核，還需要設(shè)置必要的會(huì)計(jì)、金融等知識(shí)的考核?！皢T額制”監(jiān)察官的監(jiān)察權(quán)力并非可以恣意行使，也受到了一定的約束，不能將監(jiān)察體制改革存在的弊端歸咎于“員額制”監(jiān)察官制度本身。監(jiān)察官“員額制”改革的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)在于整合、優(yōu)化監(jiān)察資源，提高監(jiān)察效率，我國應(yīng)當(dāng)試行“員額制”監(jiān)察官改革。具體原因有以下四點(diǎn)：一是周磊將監(jiān)察官不適宜搞“員額制”的原因，歸咎于司法工作與監(jiān)察工作的差別。筆者認(rèn)為“員額制”作為一種具有普遍適用性的制度規(guī)范，不僅適用于司法機(jī)關(guān)，也可以適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)或者部分社團(tuán)組織內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。不能因?yàn)榉ü?、檢察官實(shí)行“員額制”的目的之一是“去行政化”，因?yàn)榉ü倬哂斜粍?dòng)性、強(qiáng)調(diào)個(gè)體精英化，而監(jiān)察機(jī)關(guān)具有行政屬性并且強(qiáng)調(diào)主動(dòng)履職、團(tuán)結(jié)協(xié)作，便由此斷然否認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施“員額制”的可能?；凇皢T額制”的制度屬性，監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)然也可以試行“員額制”改革。二是周磊主張監(jiān)察官具體的“員額”數(shù)量難以確定，筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)沒有依據(jù)。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)①，監(jiān)察案件的數(shù)量又與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系?！皢T額制”監(jiān)察官的數(shù)量完全可以參照自監(jiān)察體制改革以來，各地區(qū)辦理監(jiān)察案件的數(shù)額合理確定。三是姚文勝主張“員額制”改革下監(jiān)察官的數(shù)量有限，難以妥善處理各類監(jiān)察案件。[6]筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)太過片面，監(jiān)察官“員額制”改革的目的不在于限制監(jiān)察官的數(shù)額，而是根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦案數(shù)量等客觀因素，合理確定監(jiān)察官的“員額”，繼而規(guī)范監(jiān)察官隊(duì)伍的建設(shè)，提升監(jiān)察官的專業(yè)化、職業(yè)化水平，讓真正辦理案件的監(jiān)察官員充分發(fā)揮監(jiān)察職能，力圖達(dá)到辦案效率的最大化。此外，“員額制”監(jiān)察官改革后，還可以通過擴(kuò)充非“員額”監(jiān)察人員的數(shù)額，或者通過簽訂合同聘請(qǐng)一定的專業(yè)技術(shù)人員協(xié)助“員額制”監(jiān)察官從事監(jiān)察工作，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦事能力，保證監(jiān)察官妥善處理監(jiān)察案件的能力。監(jiān)察官的數(shù)量不應(yīng)該成為制約“員額制”監(jiān)察官改革的因素。四是至于監(jiān)察官“員額制”是否會(huì)限制其他監(jiān)察人員的晉升路徑，繼而影響其開展監(jiān)察工作的積極性問題，筆者認(rèn)為“員額制”監(jiān)察官并不會(huì)影響其他監(jiān)察人員工作的積極性。監(jiān)察官實(shí)行“員額制”并非采取一次“全部入額”的方式，也會(huì)儲(chǔ)備一定的“員額”留給青年人才以及其他沒有成功入額的監(jiān)察人員。此外，對(duì)于“員額制”改革過渡過程中的非“員額”監(jiān)察官，保留了其改制前的工資福利待遇，并賦予其參加“員額制”監(jiān)察官遴選的機(jī)會(huì)。在保留一定的激勵(lì)與晉升機(jī)制基礎(chǔ)上，“員額制”監(jiān)察官并不會(huì)影響到其他非“員額”監(jiān)察人員從事監(jiān)察工作的積極性。

（三）法律職業(yè)資格準(zhǔn)入爭議

關(guān)于法律職業(yè)資格是否應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察官準(zhǔn)入的條件，學(xué)界主要有以下五種觀點(diǎn)：一是李鼎楚、曹志瑜、劉明波等學(xué)者認(rèn)為，法律職業(yè)資格證書是監(jiān)察官準(zhǔn)入的條件之一。監(jiān)察官在行使監(jiān)察職能、采取監(jiān)察措施時(shí)，都不可避免地涉及到對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)法律的適用等問題，這些都要求監(jiān)察官需要具備一定的法律素養(yǎng)。無論是借鑒國外監(jiān)察官制度或者我國古代御史監(jiān)察制度的一般經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察官都需要通過法律職業(yè)資格考試。②二是周磊認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)按工作性質(zhì)劃分為不同的職能部門，在準(zhǔn)入條件上，對(duì)不同監(jiān)察部門工作人員的要求應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。法律職業(yè)資格證書是監(jiān)察機(jī)關(guān)中執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門的準(zhǔn)入條件，其他部門工作人員的考聘則不強(qiáng)制通過法律職業(yè)資格考試。[5]三是張?jiān)钦J(rèn)為，法律職業(yè)資格是初任監(jiān)察官的準(zhǔn)入條件，不是原紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察人員的準(zhǔn)入條件。應(yīng)以監(jiān)察官法頒布時(shí)間為結(jié)點(diǎn)，適用“老人老辦法，新人新辦法”的規(guī)則予以區(qū)分?，F(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察人員仍需要通過一定的考核才能出任，但考核的難度應(yīng)當(dāng)?shù)陀诜陕殬I(yè)資格考試的水平。[12]四是蔣來用認(rèn)為，法律職業(yè)資格不是監(jiān)察官準(zhǔn)入的條件，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)特的政治地位以及職權(quán)屬性，應(yīng)設(shè)置專門的監(jiān)察官職業(yè)資格考試作為其準(zhǔn)入的條件。[9]五是劉練軍認(rèn)為，法律職業(yè)資格不是監(jiān)察官準(zhǔn)入的條件，無需設(shè)置專門的職業(yè)資格考試選任監(jiān)察官。出任監(jiān)察官的標(biāo)準(zhǔn)只需要參照一般公務(wù)員的考聘標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定即可。[3]

筆者認(rèn)為，對(duì)監(jiān)察官法律職業(yè)資格準(zhǔn)入的問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同監(jiān)察部門的職能屬性以及不同監(jiān)察官的準(zhǔn)入途徑予以區(qū)別對(duì)待。監(jiān)察官職業(yè)資格準(zhǔn)入的爭議焦點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在于設(shè)置何種資格考試、哪些部門的監(jiān)察人員需要通過該種資格考試。劉練軍教授過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，卻忽視了監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律屬性。監(jiān)察官享有的監(jiān)察職權(quán)不僅需要掌握法律知識(shí)，還需要獲取一定的政治、紀(jì)律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、金融等方面的知識(shí)，這在客觀上就要求監(jiān)察官必須要通過相關(guān)的資格考試，獲取一定的專業(yè)技能。

具體而言，筆者認(rèn)為法律職業(yè)資格應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門中初任監(jiān)察官的準(zhǔn)入條件之一，至于監(jiān)察機(jī)關(guān)中的非執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門以及執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門中的非初任監(jiān)察人員，無需強(qiáng)制要求其具有法律職業(yè)資格。具體原因有以下三點(diǎn)：一是并非所有的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員都具有監(jiān)察官身份，在監(jiān)察機(jī)關(guān)中，只有從事執(zhí)紀(jì)調(diào)查等需要具備專業(yè)技能的人員，才需要通過相關(guān)的職業(yè)資格考試;二是監(jiān)察職權(quán)涉及較多的法律知識(shí)，監(jiān)察官有必要具備一定的法律功底;三是法律職業(yè)資格難以選拔出高素質(zhì)、專業(yè)化的監(jiān)察人才，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的監(jiān)察官職業(yè)資格。但由于監(jiān)察官職業(yè)資格考試尚未設(shè)立，因此有必要先以通過法律職業(yè)資格考試，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)中初任執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門工作人員的準(zhǔn)入條件。

在監(jiān)察官資格準(zhǔn)入問題的具體操作上，筆者認(rèn)為針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職能部門不同的職務(wù)要求，應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對(duì)待。一是對(duì)于非從事監(jiān)察工作的后勤保障人員，由于其不享有監(jiān)察職能，無需強(qiáng)制要求其通過專門的資格考試，可以通過公務(wù)員考試或者聘用方式對(duì)其進(jìn)行選任;二是人大直接任命的監(jiān)察管理人員，也不需要強(qiáng)制其通過專門的資格考試，對(duì)于此類人員的任職，應(yīng)由人大直接任免;三是對(duì)初任監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門工作人員的選任，出于我國監(jiān)察體制改革的現(xiàn)狀，以及專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍的發(fā)展要求考量，應(yīng)當(dāng)先以通過法律職業(yè)資格作為監(jiān)察官準(zhǔn)入的條件。待我國監(jiān)察體制健全、監(jiān)察制度能夠平穩(wěn)運(yùn)行之時(shí)，再著手設(shè)置專門的監(jiān)察官職業(yè)資格考試，制定專業(yè)化的監(jiān)察官職業(yè)資格準(zhǔn)入機(jī)制;四是原紀(jì)委的紀(jì)檢監(jiān)察人員、行政監(jiān)察人員和檢察院轉(zhuǎn)隸人員也需進(jìn)行一定的考核，選拔出一批具有監(jiān)察業(yè)務(wù)能力的人員，在執(zhí)紀(jì)調(diào)查等監(jiān)察“一線”部門從事工作，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作效能。

（四） 監(jiān)察官等級(jí)設(shè)置的爭議

《監(jiān)察法釋義》一文中對(duì)《監(jiān)察法》第十四條，關(guān)于如何設(shè)置監(jiān)察官等級(jí)的事項(xiàng)作出了規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)制獨(dú)立于法官、檢察官、警官制度的，具有中國特色的監(jiān)察官等級(jí)制度。既要層次合理，便于監(jiān)察權(quán)劃分和對(duì)監(jiān)察人員的管理，又要力求扁平化，提高監(jiān)察工作的效率，實(shí)現(xiàn)反腐敗工作精簡、高效的有機(jī)統(tǒng)一。

薛彤彤主張參照香港廉政公署專業(yè)技術(shù)序列，依據(jù)監(jiān)察委員會(huì)不同職能部門的權(quán)力配置，將監(jiān)察官劃分為調(diào)查、預(yù)防監(jiān)督、教育三大職系。各職系依不同的技術(shù)序列，具體又可以分為初、中、高級(jí)調(diào)查官，助理調(diào)查主任、調(diào)查主任、高級(jí)調(diào)查主任、首席調(diào)查主任。[8]任建明主張將監(jiān)察官細(xì)分為調(diào)查、監(jiān)督、審理[5]或者調(diào)查、監(jiān)督與預(yù)防、廉潔教育三大技術(shù)序列。[13]其職級(jí)可借鑒法官“四等十二級(jí)”的職務(wù)設(shè)置或香港廉政公署的專業(yè)職務(wù)序列。劉練軍對(duì)監(jiān)察官等級(jí)序列作出評(píng)論，認(rèn)為專業(yè)技術(shù)序列是我國監(jiān)察官制度發(fā)展的方向，監(jiān)察官專業(yè)技術(shù)序列的設(shè)想應(yīng)與我國監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)相契合。一旦脫離我國監(jiān)察體系的組織結(jié)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)關(guān)必然難以充分調(diào)動(dòng)監(jiān)察人員的工作積極性、對(duì)監(jiān)察職業(yè)的認(rèn)同感，直接影響其反腐敗職能的發(fā)揮。[3]熊覺則主張，采用法官、檢察官的等級(jí)設(shè)置，將監(jiān)察官的等級(jí)序列認(rèn)定為，初級(jí)監(jiān)察官、中級(jí)監(jiān)察官、高級(jí)監(jiān)察官、首席監(jiān)察官。在對(duì)監(jiān)察官身份的認(rèn)定上，可以將所有的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)定為監(jiān)察官，為所有監(jiān)察人員提供穩(wěn)定的晉升通道，也可以只吸收優(yōu)異的監(jiān)察人才充任監(jiān)察官，此時(shí)以工作能力確定監(jiān)察官的遴選、晉升標(biāo)準(zhǔn)。[14]

筆者認(rèn)為對(duì)監(jiān)察官等級(jí)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)采用專業(yè)技術(shù)序列，不僅要將行政級(jí)別與監(jiān)察官等級(jí)掛鉤，還要將監(jiān)察業(yè)務(wù)能力作為監(jiān)察官職務(wù)晉升的重要考量，鼓勵(lì)監(jiān)察官從事監(jiān)察工作的積極性;設(shè)置助理監(jiān)察員職位，拔高監(jiān)察人員出任監(jiān)察官的門檻①;賦予各級(jí)監(jiān)察官高于一般監(jiān)察對(duì)象的行政職級(jí)，②減輕監(jiān)察官開展監(jiān)察工作的阻力，彰顯監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)勢(shì)，樹立監(jiān)察威信。

對(duì)監(jiān)察官職級(jí)的設(shè)置，可以分為三個(gè)層次。一是確立專業(yè)化的監(jiān)察職務(wù)序列。監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)部門具體可以分為監(jiān)察局（舉報(bào)處、電子監(jiān)察處、作風(fēng)監(jiān)察處等）、調(diào)查局（巡回調(diào)查處、派出調(diào)查處等）、審查局（黨紀(jì)審查處、紀(jì)律審查處、刑事案件審查處等）、預(yù)防教育局（廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防處、教育宣傳處等）、監(jiān)督管理局（警務(wù)處、技術(shù)處、羈押管理處、物證管理處、數(shù)據(jù)分析處等）等;二是將監(jiān)察級(jí)別與行政級(jí)別直接或者越級(jí)掛鉤。將監(jiān)察官分為助理監(jiān)察員（一、二、三級(jí)），初級(jí)監(jiān)察官、中級(jí)監(jiān)察官、高級(jí)監(jiān)察官、首席監(jiān)察官。其中，國家監(jiān)委會(huì)主任為首席監(jiān)察官，國家監(jiān)委會(huì)副主任為高級(jí)監(jiān)察官，國家監(jiān)委會(huì)委員、地方監(jiān)委會(huì)主任或者副主任為中級(jí)或者初級(jí)監(jiān)察官。具體而言，局級(jí)干部對(duì)應(yīng)中級(jí)監(jiān)察官，處級(jí)干部對(duì)應(yīng)初級(jí)監(jiān)察官，科長、副科長、科員可以對(duì)應(yīng)一、二、三級(jí)助理監(jiān)察員，或者賦予助理監(jiān)察員更高行政職級(jí)的起點(diǎn)。對(duì)于不同行政區(qū)劃的地方監(jiān)委會(huì)、監(jiān)察官的行政級(jí)別，可以參照同一地方的檢察機(jī)構(gòu)檢察官的級(jí)別，有所上調(diào);三是將監(jiān)察業(yè)務(wù)能力作為監(jiān)察官職務(wù)晉升考核的重要指標(biāo)。通過將監(jiān)察級(jí)別與行政級(jí)別直接掛鉤，對(duì)工作能力突出的監(jiān)察人員，同時(shí)晉升其監(jiān)察等級(jí)與行政級(jí)別，可以極大地鼓勵(lì)監(jiān)察人員從事監(jiān)察業(yè)務(wù)的積極性。由此，《監(jiān)察法釋義》強(qiáng)調(diào)的設(shè)置獨(dú)立于法官、檢察官的監(jiān)察官等級(jí)序列便得以實(shí)現(xiàn)，不僅便利了國家對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察官的直接、“雙重”管理，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察效率與監(jiān)察官的業(yè)務(wù)能力要求也得到了滿足。

三、監(jiān)察官法制定的具體設(shè)想

如何設(shè)計(jì)監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍的管理，更好地預(yù)防與懲治貪污、抑制腐敗態(tài)勢(shì)的蔓延，是監(jiān)察官法制定的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)于監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)采用專業(yè)技術(shù)序列，以職能分工建立精細(xì)化的職級(jí)管理，實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”，建立監(jiān)察官的保護(hù)與豁免機(jī)制，并強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督制約。[6]參照2019年4月23日國家新修訂的《法官法》《檢察官法》的立法技術(shù)，③監(jiān)察官法的制定結(jié)構(gòu)主要包括：監(jiān)察官的范圍;監(jiān)察官的職權(quán);條件和遴選;任免;管理;考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒以及監(jiān)察職業(yè)的保障。

（一）監(jiān)察官的范圍

監(jiān)察官是依法行使國家監(jiān)察權(quán)力的專責(zé)監(jiān)察人員，包括國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的主任、副主任、委員。國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作。

并非所有的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員都具有監(jiān)察官身份。[15]現(xiàn)有的監(jiān)察官主要有以下三類：一是原紀(jì)委的紀(jì)律檢查人員;二是檢察院轉(zhuǎn)隸的反貪局、反瀆局、職務(wù)犯罪預(yù)防局的工作人員;三是原行政監(jiān)察部門的行政監(jiān)察人員。那些在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)中從事后勤保障、行政管理的人員以及聘用的專業(yè)技術(shù)人員，因不直接行使監(jiān)察職權(quán)，不能認(rèn)定其具有監(jiān)察官的身份，不適用于監(jiān)察官法。

實(shí)踐中，為了保障國家安全，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋，大批監(jiān)察機(jī)構(gòu)被監(jiān)委派駐到國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等機(jī)關(guān)組織。對(duì)于派駐監(jiān)察人員監(jiān)察官身份的認(rèn)定，影響到其工資、福利待遇以及工作的穩(wěn)定性、積極性等。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)肯定派駐監(jiān)察人員監(jiān)察官的身份，對(duì)于派駐監(jiān)察官的工資、福利待遇的配置，應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政收入統(tǒng)一分發(fā)，具體可以參照當(dāng)?shù)氐墓べY水平、派駐機(jī)關(guān)組織的福利待遇等條件合理設(shè)置。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的派駐監(jiān)察官工資水平的配置，還可以設(shè)置一條較高的最低收入標(biāo)準(zhǔn)，提高派駐監(jiān)察官員在艱苦條件下履職的積極性。

由于當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察人員同時(shí)具有黨的紀(jì)檢人員、國家監(jiān)察人員雙重身份，國家監(jiān)察官法原則上僅能調(diào)整國家監(jiān)察人員，所以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)合理分配紀(jì)檢與監(jiān)察職責(zé)，不宜以國家監(jiān)察人員的身份從事黨的紀(jì)律檢查工作。此外，考慮到職權(quán)的監(jiān)察屬性，提供給民主黨派、黨外民主人員以國家監(jiān)察官的身份從事監(jiān)察工作的機(jī)會(huì)，是我國統(tǒng)一戰(zhàn)線中民主監(jiān)督原則的現(xiàn)實(shí)需要。

（二） 監(jiān)察官的職權(quán)

監(jiān)察官享有對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職權(quán)以及法律規(guī)定的其他職權(quán)。其中監(jiān)督職權(quán)包括開展廉政教育，對(duì)公職人員的廉政建設(shè)、道德操守進(jìn)行監(jiān)督;調(diào)查職權(quán)指對(duì)公職人員貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)證;處置職權(quán)根據(jù)不同的違法情節(jié)，可以分為作出政務(wù)處分決定、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督問責(zé)、對(duì)職務(wù)犯罪的移送、對(duì)犯罪對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。監(jiān)委會(huì)主任、副主任、委員除享有這三種職權(quán)外，還享有與其職務(wù)行為相對(duì)應(yīng)的管理職權(quán)。

監(jiān)察官享有的義務(wù)和權(quán)利，可以參照《法官法》《檢察官法》《公務(wù)員法》對(duì)法官、檢察官、公務(wù)員做出的一般規(guī)定。①除此之外，筆者認(rèn)為監(jiān)察官在保密、樹立威信等方面的義務(wù)和權(quán)利尤為需要重視。

第一，由于監(jiān)察官以公職人員為監(jiān)察對(duì)象，在調(diào)查監(jiān)察案件的過程中必然不可避免地接觸到各類國家機(jī)密，為此監(jiān)察官法尤為需要設(shè)置監(jiān)察官的保密機(jī)制，規(guī)范監(jiān)察官的保密行為。監(jiān)察保密的范圍應(yīng)當(dāng)涉及所有參與監(jiān)察工作的人員，不僅限于監(jiān)察官，還應(yīng)當(dāng)包括參與具體案件的專業(yè)技術(shù)人員及其他監(jiān)察輔助人員。監(jiān)察官的保密義務(wù)主要涉及以下四個(gè)方面：一是監(jiān)察官對(duì)其任職監(jiān)察機(jī)關(guān)的職業(yè)機(jī)密保密;二是監(jiān)察官對(duì)其監(jiān)督、調(diào)查的公職人員的個(gè)人隱私，以及涉及到的被調(diào)查人員所在單位的機(jī)密保密;三是監(jiān)察官對(duì)監(jiān)察案件涉及到的國家機(jī)密，組織、行業(yè)機(jī)密保密;四是監(jiān)察官對(duì)其他利用監(jiān)察人員身份了解到的，非危害國家安全、社會(huì)公共利益以及侵犯他人人身安全的秘密進(jìn)行保密。至于可能涉及的密級(jí)與保密期限，可以參照《保守國家秘密法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。

監(jiān)察官因保密所享有的權(quán)利，主要是指監(jiān)察官享有的向國家申請(qǐng)保密津貼或者保密補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。該權(quán)利不以監(jiān)察官的任職期限為構(gòu)成要件，申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)慕痤~可以根據(jù)保守機(jī)密的密級(jí)有所漲縮。至于監(jiān)察官享有的申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利期限，可以結(jié)合保守機(jī)密的密級(jí)，輔以保密的年限合理確定。

第二，為了保障監(jiān)察體制改革取得預(yù)期的成效，尤為需要強(qiáng)化人們對(duì)于監(jiān)察制度的認(rèn)同，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的認(rèn)可?！稇椃ā返诹l、《監(jiān)察法》第八條規(guī)定“國家監(jiān)察委員會(huì)由全國人大產(chǎn)生”將監(jiān)察委的地位提升到“一府兩院”的高度，確立了“一府一委兩院”的政治格局，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威得到了法律的確認(rèn)。為此，在監(jiān)察官法制定的過程中，還需要注重對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察官威信的培養(yǎng)。除重視對(duì)監(jiān)察官、監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象宣傳與取得監(jiān)察成果外，還需要發(fā)揮法律對(duì)監(jiān)察威信的強(qiáng)制保障作用。參照《瓦努阿圖共和國監(jiān)察法》和我國監(jiān)察立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是對(duì)于妨礙監(jiān)察官履職的公民，予以罰款或者拘留;二是對(duì)刻意丑化監(jiān)察官、監(jiān)察職業(yè)形象，并造成惡劣影響的公民，予以罰款或者拘留;三是對(duì)拒絕協(xié)助監(jiān)察官出庭、作偽證的證人，予以罰款或者拘留;四是對(duì)蔑視監(jiān)察官、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的個(gè)人或者單位負(fù)責(zé)人，予以批評(píng)教育。其中造成嚴(yán)重后果并構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)移交檢察院提起公訴。

（三）監(jiān)察官的選任條件和遴選機(jī)制

在我國監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作開展的過程中，浙江省已經(jīng)率先將監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的所有工作人員認(rèn)定為監(jiān)察官。筆者認(rèn)為，對(duì)監(jiān)察官范圍的認(rèn)定不應(yīng)當(dāng)采用“全覆蓋”模式，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的遴選機(jī)制，選拔優(yōu)異的監(jiān)察人才出任監(jiān)察官。我國《監(jiān)察法》第五十六條對(duì)監(jiān)察官的選任條件做出了基本要求。①

第一， 具有良好的道德品性和政治素養(yǎng)。中國歷來在選任監(jiān)察官上都十分注重對(duì)監(jiān)察官政治素養(yǎng)和品性的要求，②只有選任不畏強(qiáng)權(quán)、深嫉佞倖、忠于職守、秉公執(zhí)法，廉政清潔、嚴(yán)守機(jī)密的人擔(dān)任監(jiān)察官，才能最大程度上避免監(jiān)察官徇私枉法、營私舞弊行為的發(fā)生。由于我國紀(jì)檢監(jiān)察體制合署辦公，監(jiān)察委選任的監(jiān)察官員同時(shí)也享有部分紀(jì)檢職能，這在客觀上就對(duì)選任監(jiān)察官的政治素養(yǎng)提出了要求，包括了解黨的理論與政策，接受黨的監(jiān)督、考核等內(nèi)容。

第二， 具有從事監(jiān)察或法律工作的經(jīng)驗(yàn)。中國古代監(jiān)察重在監(jiān)察地方，所以歷朝多強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官需要具備地方任職的經(jīng)歷。③當(dāng)前監(jiān)察官工作的重點(diǎn)在于反腐，客觀上也要求監(jiān)察官需要具備從事監(jiān)察或者法律工作的經(jīng)驗(yàn)。2019年新修訂的《法官法》《檢察官法》廢除了出任法官、檢察官的年齡限制，將學(xué)歷與工作經(jīng)驗(yàn)作為遴選法官、檢察官的重要標(biāo)準(zhǔn)。為培育一批精通監(jiān)察工作的監(jiān)察官員，在監(jiān)察官的任用上，可以按照學(xué)歷與監(jiān)察職位的高低，合理確定選任監(jiān)察官的監(jiān)察工作年限，④選拔一批具有監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才出任監(jiān)察官，保障各級(jí)監(jiān)察隊(duì)伍的質(zhì)量和工作能力。

第三， 具備從事監(jiān)察業(yè)務(wù)的能力。在遴選監(jiān)察官的過程中，需要強(qiáng)調(diào)監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)能力，選拔一批有從事監(jiān)察工作能力的人才充任監(jiān)察官，具體有以下三個(gè)方面[16]：一是語言表達(dá)能力。監(jiān)察官以公職人員為監(jiān)察對(duì)象，為減少開展監(jiān)察工作的阻力，監(jiān)察人員在辦案過程中需要掌握一定的語言技巧，注意化解與各公職部門的工作沖突。二是溝通協(xié)調(diào)、團(tuán)結(jié)協(xié)作能力。監(jiān)察職能的開展通常需要聯(lián)合行政與司法部門的力量，成立臨時(shí)聯(lián)合反腐機(jī)構(gòu)。為領(lǐng)導(dǎo)開展或者參與聯(lián)合反腐工作，監(jiān)察官需要具備一定的溝通協(xié)調(diào)、團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力。三是知識(shí)應(yīng)用能力。監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著的反腐敗的政治使命，其在查辦各類反腐敗案件的具體過程中，會(huì)遇到各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的干擾。為妥善處置各類案件，監(jiān)察官還需要具有一定的知識(shí)應(yīng)用能力，靈活運(yùn)用《監(jiān)察法》，在可能面臨干擾的環(huán)境下，妥善地處理各類腐敗案件。

此外，對(duì)監(jiān)察官的遴選可以借鑒檢察官“員額制”改革的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行以“考核為主，考試為輔”的監(jiān)察官遴選機(jī)制，注重對(duì)監(jiān)察官監(jiān)察業(yè)務(wù)能力的考察。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采用統(tǒng)一的監(jiān)察官遴選標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同的監(jiān)察部門實(shí)施不同的考核;明確監(jiān)察官的具體職權(quán)與業(yè)績考核要求，放寬監(jiān)察官的年齡與工作年限的限制，遴選出一批真正有監(jiān)察業(yè)務(wù)能力、勇于從事監(jiān)察業(yè)務(wù)的人才出任監(jiān)察官。當(dāng)然，還要妥善安排未入選的監(jiān)察人員，明確其在監(jiān)察機(jī)關(guān)中的權(quán)責(zé)界限與職業(yè)發(fā)展規(guī)劃?？梢詫徫恍枰c本人意愿相結(jié)合，使未入選的監(jiān)察人員在新的崗位上獲得自我認(rèn)同感與職業(yè)滿足感。[14]

（四）監(jiān)察官的任免機(jī)制

目前我國尚未建立一個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)察官任用機(jī)制，導(dǎo)致各級(jí)監(jiān)察官在隊(duì)伍建設(shè)和專業(yè)技能培訓(xùn)上存在一定的隔閡。因此有必要對(duì)監(jiān)察官的任免制度進(jìn)行論述。對(duì)于免除監(jiān)察官的條件可以參照《法官法》《公務(wù)員法》的相關(guān)任免條例設(shè)置，①又因我國《憲法》監(jiān)察官法對(duì)選任國家②和地方③監(jiān)察委主任、副主任、委員的方法已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)范，所以筆者在此主要對(duì)初任監(jiān)察官和現(xiàn)有監(jiān)察人員的任用程序進(jìn)行論述。④

第一，初任監(jiān)察官的任用。對(duì)于初任監(jiān)察官，采取考試選拔錄用制度，即通過公開考試招錄、嚴(yán)格審查考核、公平競爭、擇優(yōu)錄取的方式選任監(jiān)察官。具體程序如下：一是通過官網(wǎng)、公眾號(hào)等形式向社會(huì)發(fā)布招錄信息，將錄用名額、報(bào)名條件、方式、時(shí)間、地點(diǎn)等各方面注明，專業(yè)限制、工作經(jīng)驗(yàn)、年齡等有額外要求的需要重點(diǎn)標(biāo)注;二是對(duì)報(bào)考人員進(jìn)行資格審查;⑤三是采取考試、面試、調(diào)查等方式綜合考察報(bào)名人員的專業(yè)能力、政治品質(zhì)、道德素養(yǎng)等;四是經(jīng)過審核、選拔后遴選出更為優(yōu)異的人才，上報(bào)給主管機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后，公布錄用名單并且通知被錄用人員，使其加入監(jiān)察隊(duì)伍。

第二，轉(zhuǎn)隸人員的任用。實(shí)踐中，監(jiān)察試點(diǎn)地區(qū)對(duì)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局，人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的整合，普遍采用“全融合”的辦法。[14]對(duì)于轉(zhuǎn)隸而來的監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)通過申報(bào)考核培訓(xùn)的方式進(jìn)行選任[6]，選拔出一批真正有監(jiān)察能力的人出任監(jiān)察官。

第三，原紀(jì)檢檢查部門過渡而來的監(jiān)察人員的任用。由于原紀(jì)檢檢查人員擅長黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律檢查，因此需要對(duì)其進(jìn)行相關(guān)監(jiān)察理論知識(shí)的培訓(xùn)，提升其監(jiān)察技能，待培訓(xùn)后經(jīng)過考核轉(zhuǎn)為監(jiān)察官。

（五）監(jiān)察官的管理機(jī)制

對(duì)監(jiān)察官的管理，涉及監(jiān)察官稱謂和等級(jí)的設(shè)置、對(duì)監(jiān)察官的培訓(xùn)、監(jiān)察官的任職回避和對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督四個(gè)部分。

第一， 監(jiān)察官稱謂和等級(jí)的設(shè)置。①關(guān)于監(jiān)察官的稱謂，可以參考古今中外的監(jiān)察制度，創(chuàng)建一批具有中國特色的監(jiān)察官稱謂。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“監(jiān)察官”“助理監(jiān)察員”的稱謂合理劃分監(jiān)察官的等級(jí)。一方面，近代中國受孫中山“五權(quán)憲法”中監(jiān)察權(quán)以及民國監(jiān)察院制度影響，人們普遍認(rèn)為從事紀(jì)檢監(jiān)察工作的人員都是“監(jiān)察官”，“監(jiān)察官”這一稱謂具有一定的群眾基礎(chǔ)，不適宜再適用“刺史”“調(diào)查官”“監(jiān)督官”等稱謂指稱監(jiān)察工作人員;另一方面，我國已經(jīng)存在“法官”“檢察官”的稱謂，設(shè)置“監(jiān)察官”這一稱謂與之并不沖突，名稱也不顯得突兀。并且我國《憲法》《監(jiān)察法》已將“監(jiān)察官”這一詞組寫進(jìn)了法律，使得這一稱謂具備了法律依據(jù)。

第二， 對(duì)監(jiān)察官的培訓(xùn)。目前監(jiān)察官成分多樣，既有原紀(jì)委監(jiān)察人員、原行政監(jiān)察人員，又有轉(zhuǎn)隸而來的檢察人員。他們各自擅長的領(lǐng)域、掌握的知識(shí)都有所不同，需要通過培訓(xùn)來認(rèn)清相互間的工作風(fēng)格，以達(dá)到取長補(bǔ)短，更好地從事監(jiān)察工作的效果。對(duì)于監(jiān)察官的培訓(xùn)具體有以下四個(gè)層次：一是對(duì)初任的監(jiān)察官員實(shí)行就職前培訓(xùn)，使其快速融入監(jiān)察官隊(duì)伍之中;二是對(duì)原紀(jì)委監(jiān)察人員、原行政監(jiān)察人員、轉(zhuǎn)隸的檢察人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提升其對(duì)監(jiān)察體制改革前沿理論的掌握，擴(kuò)展其對(duì)國內(nèi)外先進(jìn)監(jiān)察實(shí)務(wù)案例的認(rèn)知;三是對(duì)于一般性的工作技能可以進(jìn)行集中統(tǒng)一培訓(xùn);四是對(duì)特殊職能部門實(shí)行專業(yè)化培訓(xùn)。

對(duì)監(jiān)察官的培訓(xùn)有以下九個(gè)要點(diǎn)需要注意：一是將監(jiān)察官培訓(xùn)的成績作為其晉級(jí)、加薪的考核標(biāo)準(zhǔn)，提升其參與監(jiān)察培訓(xùn)的積極性;二是將對(duì)監(jiān)察官的培訓(xùn)納入法制軌道，予以制度化，充分發(fā)揮監(jiān)察培訓(xùn)對(duì)構(gòu)建監(jiān)察職業(yè)共同體的重要作用;三是將監(jiān)察實(shí)務(wù)和理論培訓(xùn)相結(jié)合，通過業(yè)務(wù)講座的方式，由經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力突出的“監(jiān)察標(biāo)兵”，傳授監(jiān)察技巧和辦案方法。以開展專題研討會(huì)的方式總結(jié)監(jiān)察工作的成敗得失，探討新的監(jiān)察方案。達(dá)到以老帶新、言傳身教、協(xié)同辦案的功效;四是依托高校和專門的教育機(jī)構(gòu)，定期組織高校的專家學(xué)者對(duì)“一線”的監(jiān)察官開展理論培訓(xùn)課程，涉及法律、黨政、金融、稅務(wù)、審計(jì)等內(nèi)容，提升監(jiān)察官的理論素養(yǎng);五是將監(jiān)察官的就職前培訓(xùn)與在職培訓(xùn)相結(jié)合，對(duì)于初任監(jiān)察官要進(jìn)行為期三個(gè)月的任職資格培訓(xùn)，使其熟悉監(jiān)察實(shí)務(wù)的工作程序，監(jiān)察職業(yè)規(guī)范和監(jiān)察職業(yè)倫理，樹立正確的監(jiān)察官職業(yè)道德觀念;六是將專題討論培訓(xùn)和案例式培訓(xùn)相結(jié)合，并借助互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程教育的方式，降低培訓(xùn)成本、突破空間限制的同時(shí)，盡可能地?cái)U(kuò)大培訓(xùn)覆蓋的范圍;[17]七是加強(qiáng)監(jiān)察官獲取國際反腐敗前沿知識(shí)的能力，拓展其監(jiān)察視野，為處理各類疑難監(jiān)察案件提供新思路;八是重視對(duì)監(jiān)察官的思想培訓(xùn)，監(jiān)察措施的落實(shí)需要借助監(jiān)察官的力量，監(jiān)察官對(duì)于開展監(jiān)察工作的態(tài)度，是影響監(jiān)察工作能否順利開展的重要因素;九是完善監(jiān)察官的工作交流機(jī)制，開拓監(jiān)察官的視野，加強(qiáng)不同地區(qū)的反腐敗合作，打破地域監(jiān)察的界限，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的跨地域交流，在全國范圍內(nèi)形成嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

第三，監(jiān)察官的任職回避。任職回避是保障監(jiān)察公正的重要手段，在處理監(jiān)察回避問題上，至少有以下七個(gè)要點(diǎn)值得關(guān)注：一是受理本案的監(jiān)察官不得與被監(jiān)察人員存在直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系;二是受理本案的監(jiān)察官不得與被監(jiān)察人員存在利益關(guān)系;三是受理本案的監(jiān)察官不得具有本案證人的身份;四是應(yīng)當(dāng)予以回避的監(jiān)察官不得擔(dān)任本案監(jiān)委會(huì)的主任、副主任、委員、監(jiān)察員、助理監(jiān)察員以及從事監(jiān)察工作的輔助人員;五是應(yīng)當(dāng)予以回避的監(jiān)察官不得擔(dān)任與本案上下相鄰兩級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)委會(huì)主任、副主任和委員;六是離任之后的監(jiān)察官涉嫌貪腐的，不得由所任監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查、處置;七是為保守監(jiān)察機(jī)密，離任之后的監(jiān)察官三年內(nèi)（或者終生）不得在其（曾經(jīng)的）監(jiān)察對(duì)象的競爭單位從業(yè)。

第四，對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督。對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督可以分為兩個(gè)層次：一是內(nèi)部監(jiān)督。即在同一監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，設(shè)置專門的自我監(jiān)察部門（如香港廉署的L組）;在不同監(jiān)察機(jī)關(guān)之間，設(shè)立派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)行巡回監(jiān)察制度;建立錯(cuò)案追究問責(zé)機(jī)制;強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的申訴問責(zé)。二是外部監(jiān)督。即建立以檢察院、法院監(jiān)察為主，黨委與人大監(jiān)察為補(bǔ)，社會(huì)監(jiān)督為輔的三元監(jiān)察機(jī)制。包括監(jiān)察機(jī)關(guān)定期邀請(qǐng)一定的社會(huì)人員參觀監(jiān)察官的工作環(huán)境，拉近監(jiān)察官與人民群眾的距離;加強(qiáng)與社交媒體的溝通交流，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)大力宣傳監(jiān)察工作，主動(dòng)接受社會(huì)主體的監(jiān)督;由地方人大選任各級(jí)人民監(jiān)察員，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察官的各項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行專責(zé)監(jiān)督，并定期向社會(huì)作出監(jiān)察工作報(bào)告等。

監(jiān)察權(quán)力清單是監(jiān)督監(jiān)察官的重要舉措，具體可以表現(xiàn)為，構(gòu)建監(jiān)察官信息公示的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。透過這一平臺(tái)，每一位監(jiān)察官的過往職權(quán)都被公之于眾，使得監(jiān)察官的監(jiān)察職能得以透明，客觀上也加深了社會(huì)主體、監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察人員、監(jiān)察工作的關(guān)注、理解和支持。在社會(huì)主體與監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督下，監(jiān)察官的監(jiān)察職權(quán)不容易被濫用，所取得的監(jiān)察成果也更容易被人們信服。

監(jiān)察工作報(bào)告也是監(jiān)督監(jiān)察官的重要舉措。監(jiān)察機(jī)關(guān)工作報(bào)告的形式主要有三種：一是通過書面和網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開報(bào)告調(diào)查的結(jié)論、建議和意見;二是向被調(diào)查人書面報(bào)告調(diào)查結(jié)果;三是出于社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的考量而不能公開調(diào)查結(jié)果的，監(jiān)察官有權(quán)決定不予公開。報(bào)告的形式具體可以分為年度總結(jié)報(bào)告和其他工作報(bào)告。監(jiān)察官的工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人大和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)做出，內(nèi)容涉及其享有的監(jiān)察職權(quán)、行使的監(jiān)察措施、取得的工作成就，也可以就監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)行提出監(jiān)察建議。

（六）監(jiān)察官的考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒

監(jiān)察官的考核。對(duì)監(jiān)察官的考核，具體可以分為制定考核標(biāo)準(zhǔn)、確定考核方式、得出考核結(jié)果三部分。第一，對(duì)監(jiān)察官的考核應(yīng)當(dāng)采用忠、廉、德、能、勤、績六項(xiàng)指標(biāo)。其中“忠”強(qiáng)調(diào)忠于黨和國家，忠于職業(yè);“廉”強(qiáng)調(diào)廉潔;“德”強(qiáng)調(diào)品性;“能”強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力與綜合能力;“勤”強(qiáng)調(diào)工作態(tài)度;“績”強(qiáng)調(diào)工作效率與質(zhì)量。既要重視對(duì)監(jiān)察官的思想考核，培育一批忠誠、清廉而又品性優(yōu)良的監(jiān)察官隊(duì)伍，又要以專業(yè)能力作為監(jiān)察官考核的主要指標(biāo)，重視對(duì)監(jiān)察官專業(yè)技術(shù)序列的設(shè)置與發(fā)展。第二，對(duì)監(jiān)察官的考核方式主要有以下七種：一是定期考核和隨機(jī)考核;二是內(nèi)部考核和外部考核;三是對(duì)于不同層次、不同部門的監(jiān)察官員設(shè)置不同的考核標(biāo)準(zhǔn);四是由檢察院、法院對(duì)監(jiān)察委提起訴訟的案件進(jìn)行審核;五是由地方人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)每年定期聽取地方監(jiān)察委員會(huì)主任的工作報(bào)告，對(duì)地方監(jiān)察委全年的監(jiān)察工作進(jìn)行考核;六是由全國人大及其常委會(huì)每年定期聽取國家監(jiān)察委主任的工作報(bào)告，對(duì)國家監(jiān)察委全年的監(jiān)察工作進(jìn)行考核;七是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立考評(píng)委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)察業(yè)績的考評(píng)，以此暢通監(jiān)察官員的進(jìn)出交流與晉升機(jī)制。第三，對(duì)監(jiān)察官考核的結(jié)果，可以分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等級(jí)，根據(jù)監(jiān)察官的表現(xiàn)，合理地確定各等級(jí)的考核標(biāo)準(zhǔn)。既要確保監(jiān)察官履職能力與考核等級(jí)相一致，又要著重于激發(fā)監(jiān)察官從事監(jiān)察工作的積極性，并以此作為對(duì)監(jiān)察官獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、免職、辭退、調(diào)整的重要依據(jù)。

監(jiān)察官的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)監(jiān)察官的獎(jiǎng)勵(lì)既包括精神上的鼓勵(lì)又包括物質(zhì)上的滿足，具體可以分為嘉獎(jiǎng)，記三等功、二等功、一等功，授予榮譽(yù)稱號(hào)等，并根據(jù)等級(jí)發(fā)放一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)監(jiān)察官獎(jiǎng)勵(lì)的認(rèn)定主要有以下六個(gè)方面：一是監(jiān)察官平時(shí)工作的認(rèn)真程度;二是發(fā)現(xiàn)了巨大腐敗問題，并保護(hù)國家資產(chǎn)免受私人侵占;三是具有重大的制度創(chuàng)新并被采納;四是維護(hù)了監(jiān)察權(quán)威;五是同腐敗、黑惡勢(shì)力勇敢斗爭;六是嚴(yán)格保守國家秘密，守護(hù)了國家利益。在對(duì)監(jiān)察官獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)的具體認(rèn)定過程中，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮其對(duì)社會(huì)的影響力、對(duì)國家利益的維護(hù)程度等因素，保障監(jiān)察官對(duì)監(jiān)察職業(yè)的歸屬感、認(rèn)同感，對(duì)監(jiān)察工作的從業(yè)積極性。

監(jiān)察官的懲戒?，F(xiàn)階段《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察官處置種類過于單一，各類處罰方式難以進(jìn)行合理的銜接。通過分級(jí)配置對(duì)監(jiān)察官的處罰，有利于構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的監(jiān)察官違法、犯罪的懲戒機(jī)制。對(duì)監(jiān)察官的懲戒可以分為三個(gè)層次，一是通過監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)監(jiān)察官存在的尚未達(dá)到職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的問題，根據(jù)情節(jié)輕重分別予以談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉、組織調(diào)整等處分;二是對(duì)于違法失職的監(jiān)察人員，給予警告，記過，記大過，降級(jí)，撤職，開除的處分;①三是對(duì)于監(jiān)察官員涉嫌的職務(wù)犯罪案件，將調(diào)查結(jié)果移交檢察院提起公訴。至于監(jiān)察官的違法行為應(yīng)當(dāng)處以何種懲戒措施，可以通過制定專門的《監(jiān)察官違規(guī)處置條例》予以細(xì)化。

（七）監(jiān)察官的職業(yè)保障

對(duì)監(jiān)察官職業(yè)的保障，能夠有效地消除監(jiān)察官從事監(jiān)察事業(yè)的憂慮，是提高監(jiān)察官參與監(jiān)察事業(yè)積極性的重要舉措。主要有工資保險(xiǎn)福利保障，職務(wù)保障，安全保障，監(jiān)察職業(yè)倫理保障，辭職、辭退與退休保障六個(gè)部分。

第一，工資保險(xiǎn)福利保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在著新老員工同工不同酬的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)隸人員又擔(dān)心監(jiān)察官制度設(shè)立后，自己的工資保險(xiǎn)福利待遇被調(diào)整或被下降。②因此，制定合理的監(jiān)察官工資保險(xiǎn)福利，成為設(shè)立監(jiān)察官制度后，打造一支團(tuán)結(jié)、專業(yè)的監(jiān)察官隊(duì)伍的必要舉措。

穩(wěn)定客觀的工資待遇和福利水平，是監(jiān)察官保持其職業(yè)操行的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，要建立與監(jiān)察官職業(yè)特點(diǎn)相一致的工資制度和福利待遇，使監(jiān)察官的待遇與其工作性質(zhì)、社會(huì)地位、承擔(dān)的政治責(zé)任相對(duì)稱。有以下四個(gè)方面需要注意：一是根據(jù)監(jiān)察官的等級(jí)確定基本工資，結(jié)合監(jiān)察官的工作績效與任職年限，合理確定監(jiān)察官的各類福利待遇。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，合理確立監(jiān)察官的工資增長機(jī)制。二是建立健全監(jiān)察官的社會(huì)福利制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理地確定各地區(qū)監(jiān)察官的醫(yī)療、保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫等保障標(biāo)準(zhǔn)，滿足監(jiān)察職業(yè)的特殊需要，緩解監(jiān)察官從業(yè)的后顧之憂。三是采取階梯式工資體系，降低同一崗位不同級(jí)別的工薪差距。四是考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)、責(zé)任和社會(huì)輿論較大，應(yīng)當(dāng)實(shí)施高于一般公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)競爭力。具體可以參考轉(zhuǎn)隸后檢察官的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合各地區(qū)的財(cái)政狀況做好政策保障工作，不僅要打消轉(zhuǎn)隸人員的思想顧慮、減少摩擦和阻力，在物質(zhì)上還要滿足監(jiān)察官的基本需求，使其免受物質(zhì)的困擾，繼而影響到履行相關(guān)監(jiān)察職能的公正性。

第二，職務(wù)保障。監(jiān)察官的職務(wù)保障主要有以下七個(gè)部分：一是完善監(jiān)察官職務(wù)序列，通過公平競爭的方式晉升職級(jí);二是細(xì)化監(jiān)察官的人事任免制度，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察官的晉升、調(diào)任、免職的條件和程序;三是對(duì)于符合任職資格并通過嚴(yán)格選拔出任監(jiān)察官的人員，在沒有法定事由并經(jīng)由法定程序認(rèn)可的前提下，不得被免職、撤職、調(diào)職或者處分;四是保障監(jiān)察人員不服監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處分決定，進(jìn)行申訴和控告的權(quán)利;五是保障監(jiān)察人員依法行使監(jiān)察職權(quán)時(shí)，實(shí)施的善意侵犯他人人身、財(cái)產(chǎn)安全的行為，不承擔(dān)刑事和民事責(zé)任;六是賦予監(jiān)察官履職時(shí)享有一定的豁免權(quán)，保障監(jiān)察官在監(jiān)察委員會(huì)上發(fā)表言論和做出的表決，不受到法律和黨紀(jì)的處罰;七是保障監(jiān)察官獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人的干涉。

第三，安全保障。監(jiān)察官在查處職務(wù)犯罪等貪腐行為時(shí)，因調(diào)查的對(duì)象多是權(quán)勢(shì)較大的國家公職人員，所以監(jiān)察官的人身安全問題需要受到格外的關(guān)注。為保障監(jiān)察官的人身安全，有以下六個(gè)問題需要關(guān)注：一是要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官人身安全的法律保障力度，制定專門的《監(jiān)察官人身安全保護(hù)法》及相關(guān)配套法規(guī)。設(shè)立相關(guān)的罪名（如“報(bào)復(fù)監(jiān)察罪”），或者認(rèn)定此類行為為故意傷害/殺人罪的從重處罰情節(jié)，對(duì)威脅或者傷害監(jiān)察官及其近親屬的人身安全的犯罪人員予以嚴(yán)肅處置;二是要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官人身安全的警務(wù)保障力度，避免他人對(duì)監(jiān)察官造成直接的人身侵害;三是要建立監(jiān)察官人身安全預(yù)警機(jī)制和監(jiān)察官（包括監(jiān)察技術(shù)人員）人身安全保護(hù)令制度;四是要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官及其近親屬的安全意識(shí)教育，提高其應(yīng)對(duì)人身安全威脅時(shí)的應(yīng)變、應(yīng)急處置和生存能力;五是要監(jiān)察官自身要加強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范化，在辦案時(shí)注意保護(hù)個(gè)人隱私，減少與監(jiān)察對(duì)象的沖突;六是要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官人身安全的制度保障，未經(jīng)監(jiān)委會(huì)許可不得拘禁或者逮捕監(jiān)察官。

第四，監(jiān)察職業(yè)倫理保障。監(jiān)察委作為國家的“公權(quán)力”監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察官被賦予維護(hù)國家公共利益?zhèn)惱碇黧w的身份。監(jiān)察官的監(jiān)察價(jià)值和監(jiān)察理念，深刻地影響著監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察政策、監(jiān)察職能和監(jiān)察形象的塑造。對(duì)此，可以借鑒日本《公務(wù)員職業(yè)倫理法》和加拿大《政府監(jiān)察官法》關(guān)于監(jiān)察倫理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國實(shí)際的監(jiān)察國情，制定符合我國監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)職業(yè)倫理規(guī)范。主要有四種職業(yè)倫理：一是政治倫理，即監(jiān)察官要忠誠于黨、忠誠于國家;二是準(zhǔn)司法倫理，監(jiān)察官履行監(jiān)察職能不受外來因素的干涉，遵守正當(dāng)?shù)姆沙绦虿淞⒈O(jiān)察公正的信念;三是政務(wù)倫理，監(jiān)察官要做到忠于職守、行為高效;四是監(jiān)督倫理，具體包括清正廉潔、剛正不阿、秉公執(zhí)法。監(jiān)察官職責(zé)設(shè)置的重點(diǎn)就在于反腐倡廉，如果監(jiān)察官做不到自身清廉，不僅不忠誠于黨、忠誠于國家和人民，也做不到公正地履行監(jiān)察職能，自然也就不可能完成反腐敗的任務(wù)了。

第五，辭職、辭退與退休保障。辭職、辭退與退休是監(jiān)察官退出機(jī)制的重要內(nèi)容，良好、合理的監(jiān)察官退出機(jī)制具體包括三個(gè)方面：一是靈活有效的監(jiān)察官辭職制度;二是合理的監(jiān)察官退休待遇;三是加強(qiáng)對(duì)被辭退監(jiān)察官的社會(huì)保障。如此，人們出任監(jiān)察官的后顧之憂得到了解除，有效地保障了監(jiān)察官的合法權(quán)益。激勵(lì)了人們考取監(jiān)察官的積極性，有利于監(jiān)察隊(duì)伍的新陳代謝和反腐敗工作效能的提升。

參考文獻(xiàn)：

[1] 瞿芃，孫燦.今年將研究起草政務(wù)處分法監(jiān)察官法[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2019-02-15（001）.

[2] 周磊.中國監(jiān)察官制度的構(gòu)建及路徑研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（4）：41-46，148.

[3] 劉練軍.監(jiān)察官立法三問：資格要件、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施空間[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2019（3）：50-59，156-157.

[4] 李天銳，任建明.建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度[J].廉政瞭望（上半月），2018（11）：25-26.

[5] 徐漢明.國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究[J].法學(xué)評(píng)論，2018（1）：9-25.

[6] 姚文勝.盡快構(gòu)筑具有中國特色的監(jiān)察官制度[N].深圳特區(qū)報(bào)，2018-08-28（B05）.

[7] 尤梓.最清廉國家的監(jiān)察官，剛?cè)岵?jì)[J].廉政瞭望（上半月），2018（2）：34-35.

[8] 薛彤彤，牛朝輝.建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017（6）：21-27.

[9] 蔣來用.實(shí)現(xiàn)“高效”目標(biāo)：打造國家監(jiān)察體制改革“升級(jí)版”[J].河南社會(huì)科學(xué)，2018（7）：1-6.

[10] 教育部師范教育司.教師專業(yè)化的理論與實(shí)踐[M].北京：人民教育出版社，2003：34.

[11] 李艷飛.監(jiān)察體制改革背景下監(jiān)察官設(shè)置問題研究[D].蚌埠：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2019：16-17.

[12] 張?jiān)?構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的監(jiān)察官制度[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2018-08-06（003）.

[13] 任建明，楊夢(mèng)婕.國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評(píng)論與對(duì)策建議[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017（6）：8-15，27.

[14] 熊覺.建立監(jiān)察官制度要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2019-02-20（003）.

[15] 秦前紅.制定監(jiān)察官法的五個(gè)關(guān)鍵問題[J].行政改革內(nèi)參，2019（10）.

[16] 張紅秋.紀(jì)檢監(jiān)察人員職業(yè)化對(duì)策研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2018：21.

[17] 李怡雪.監(jiān)察官制度研究[D].北京：北方工業(yè)大學(xué)，2018：26-27.

責(zé)任編校? ?王學(xué)青