摘? 要：《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布標志著一種新型公權力——國家監(jiān)察權的誕生。作為一種新型公權力，國家監(jiān)察權具有復合性、主動性和強制性的基本特征，其運行原則是獨立性、專業(yè)性、責任性和程序性。國家監(jiān)察權具有反腐倡廉建設、廉政制度建設、職務違法和職務犯罪處置的職能定位以及協(xié)調(diào)、制度制定、監(jiān)督、調(diào)查、處置等的職權配置。這些基本問題的厘清，有利于增強國家監(jiān)察權的實踐合法性，便于拓展國家監(jiān)察權實現(xiàn)機制等問題的研究。

關鍵詞：國家監(jiān)察權;適應性;合法性;職能;職權

中圖分類號：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2020）05-0054-09

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的頒布標志著一種新型公權力在中國的誕生，即國家監(jiān)察權，其權力主體為各級監(jiān)察委員會。與紀委和原行政監(jiān)察部行使的權力不同，監(jiān)察委員會所行使的國家監(jiān)察權是國家權力結(jié)構(gòu)層面的法律監(jiān)督權，而紀委所行使的權力為政治監(jiān)督權，原行政監(jiān)察部所行使的是內(nèi)生于行政權的行政監(jiān)察權。國家監(jiān)察權的誕生是我國政治和法律領域的重大改革，不僅對權力制約監(jiān)督以及腐敗治理的實踐產(chǎn)生了深刻的影響，也對中國公權力及其結(jié)構(gòu)的理論認識提出了新的要求。基于此，厘清國家監(jiān)察權這一新型公權力就顯得十分重要。具體來說，何為國家監(jiān)察權？國家監(jiān)察權設立的目的是什么？國家監(jiān)察權的基本特征有哪些？國家監(jiān)察權必須遵循哪些運行原則才能充分發(fā)揮其監(jiān)察效能？國家監(jiān)察權的職能定位與職權配置是什么？對這些基本問題的厘清，有利于增強其在實踐中的合法性，也有利于拓展國家監(jiān)察權實現(xiàn)機制等的研究。

一、國家監(jiān)察權的基本內(nèi)涵

國家監(jiān)察權是指由各級國家監(jiān)察機關（監(jiān)察委員會）依據(jù)憲法和法律對行使公權力的公職人員進行監(jiān)督、預防和懲治其職務違法、犯罪及腐敗行為的一種公共權力。適應性和合法性是公權力得以發(fā)揮效能的重要考量，適應性考量的是公權力與治理環(huán)境的兼容度，合法性考量的是公權力運行方式的科學化水平、合理化定位以及有效性認同。

公權力體制與治理環(huán)境之間的適應性會影響治理效果，適應性越強，相應的治理效果就越好;反之，適應性越弱，相應的治理效果也就越差。通常來講，治理環(huán)境會隨著時間的推移發(fā)生改變，變化了的治理環(huán)境與未改變的公權力體制之間會產(chǎn)生較大的張力，這一張力就是不適應性。不適應性的緩解需要公權力體制的調(diào)整以重新達到較高的適應性，這就是公權力體制改革的基本邏輯。在國家監(jiān)察體制改革中，新設國家監(jiān)察權的核心目的之一就是解決適應性問題，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是原有的權力約束體系無法適應變化了的腐敗類型和反腐敗環(huán)境。在我國，監(jiān)督機關在一定程度上就是反腐敗機關[1]，反腐敗是監(jiān)督機關一項極為重要的職能。近年來，黨和國家通過出臺一系列強有力的反腐敗舉措，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利。但隨著反腐敗斗爭的持續(xù)推進，深層次腐敗逐漸浮出水面，成為新階段腐敗治理的重點任務。深層次腐敗具有復雜程度高、行為方式新等基本特征，具體表現(xiàn)在反腐敗涉及主體多（通常跨越多個職能部門）、腐敗治理需要的信息量大、信息協(xié)調(diào)困難、協(xié)調(diào)成本高、腐敗案情的整體性較強等。然而，在監(jiān)察體制改革之前，原有權力約束體系的反腐敗力量是較為分散的，在深層次腐敗逐步浮現(xiàn)的情境下，分散化的反腐敗力量會產(chǎn)生多樣的協(xié)調(diào)問題與協(xié)調(diào)成本，甚至出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的可能?；诖耍w性的國家監(jiān)察權的設立就顯得尤為必要，國家監(jiān)察權整合了原行政監(jiān)察權、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關權力。與原有分散化的監(jiān)督權力相比，國家監(jiān)察權更具“整體性”，將部門間協(xié)調(diào)的困難和成本在國家監(jiān)察權內(nèi)部進行化解，增強國家監(jiān)察權的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。二是原有的權力約束體系不健全。國家監(jiān)察體制改革之前，還尚未做到對所有行使公權力的公職人員監(jiān)督全覆蓋，客觀上存在監(jiān)督“真空區(qū)”，不受監(jiān)督的權力發(fā)生腐敗的概率極高，為黨和國家的“善治”帶來了很大的挑戰(zhàn)。國家監(jiān)察體制改革通過成立監(jiān)察委員會并賦予其國家監(jiān)察權，將監(jiān)察對象的范圍擴展至所有行使公權力的公職人員，這就在很大程度上解決了監(jiān)督“真空區(qū)”的問題，彌補了原有權力約束體系的體制性缺陷。

合法性可以從合法律性（legality）和正義性（sense of justice）兩個維度來理解。合法律性是指合乎法律、制度、規(guī)章等的要求，以維持法律秩序的穩(wěn)定。正義性是指符合基本的倫理道德和法治精神的要求。需要注意的是，合法律性并不必然意味著符合正義性，因為法律存在良法和惡法之分。本文所指的合法性包含合法律性和正義性。在原有的權力約束體系中，存在著兩處合法性風險：一是地位懸殊的合署辦公帶來的合法性風險。我國有合署辦公的傳統(tǒng)，早在1993年，中央紀委和國務院監(jiān)察部就開始施行合署辦公。歷史和實踐證明，合署辦公有利于集中監(jiān)督力量、提升監(jiān)督效能。然而，監(jiān)察體制改革之前的合署辦公會引發(fā)一個頗為嚴重的問題，即紀委與行政監(jiān)察部門懸殊的地位導致監(jiān)察部門職責異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，無法很好地履行法律賦予的職責。具體來說，由于行政監(jiān)察部門是在行政序列里，合署之后便逐步由專門的監(jiān)督機關轉(zhuǎn)向辦案機關，甚至向糾風、執(zhí)法、效能等工作轉(zhuǎn)移。基于此，行政監(jiān)察在某種程度上成了紀委的一個重要“科室”[2]。監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會與紀委的合署辦公和此前行政監(jiān)察部門與紀委合署辦公大有不同，監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機關，由人大選舉產(chǎn)生并對人大負責，相對獨立的監(jiān)察委員會有自己的職責、職權。二是行為方式帶來的合法性風險。1994年實施的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》賦予紀委“兩規(guī)”的職權，即要求有關人員在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點交代問題?！皟梢?guī)”舉措作為黨內(nèi)處置的方式之一，存在著很大的爭議，有侵犯人權、違背法治的嫌疑。隨著我國全面推進依法治國，黨內(nèi)法治也正蓬勃發(fā)展，對涉嫌貪污腐敗的公職人員限制人身自由也要有法律依據(jù)，但“兩規(guī)”并非法律概念，容易引起誤解?；诖?，監(jiān)察體制改革，用“留置”取代“兩規(guī)”，這實際上就是一個依法治腐的重要過程，意味著反腐上了一個新的臺階?！侗O(jiān)察法》對留置的適用條件、留置場所的設置、管理和監(jiān)督、留置的法定流程、被調(diào)查人的權利保障、留置的時間及折抵方式等做了頗為細致的規(guī)定，極大地保障了被調(diào)查人的權利，從而避免了多重合法性風險。

二、國家監(jiān)察權的基本特征與運行原則

基于對公權力體制與現(xiàn)實治理環(huán)境之間的適應性問題以及權力運行的合法性問題的考量，國家監(jiān)察權應運而生。與此同時，國家監(jiān)察權的誕生過程與監(jiān)察體制改革的推進過程又賦予了國家監(jiān)察權的基本特征和運行原則。

（一）國家監(jiān)察權的基本特征

在當代中國公權力體制中，多種公權力之間既有相似特征又有相異特征。對權力基本特征的界定在一定程度上是確立權力合法性的基礎。就國家監(jiān)察權而言，國家監(jiān)察權具有復合性、主動性和強制性等基本特征。

第一，復合性。復合性是指權力來源的多渠道、權力行使的配合性以及權力對象的多元化。從權力來源來看，監(jiān)察體制改革對原隸屬于行政序列的行政監(jiān)察權、行政預防權，原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權等職務犯罪偵查權、職務犯罪預防權進行了系統(tǒng)整合，其實質(zhì)是國家監(jiān)督資源的重新調(diào)整與分配。[3]基于此，國家監(jiān)察權實質(zhì)上是多種權力的整合，這種整合是一種“復合”而非“綜合”，體現(xiàn)的是原來多項權力的融合，而不是簡單的匯總。從權力行使來看，監(jiān)察委員會與紀委合署辦公，這意味著國家監(jiān)察權與紀委的監(jiān)督權在運行過程中需要通過合作來完成權力監(jiān)督與反腐敗的目的，合作的方式可以是角色的互換、治理工具的適配等。從權力面向來看，國家監(jiān)察權的監(jiān)察對象涵蓋所有行使公權力的公職人員，即國家監(jiān)察權的權力對象呈復合性特征。

第二，主動性。主動性是一種無須外力推動而行動的屬性。在公權力體系中，行政權具有主動性的特征，而司法權則不具主動性。司法權的行使必須是在相對人權益發(fā)生爭議或受到權益侵犯起訴時，司法機關才啟動司法程序?qū)υV訟進行處理。行政權具有極強的主動性，其根源在于行政權較其他國家權力與相對人有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。[4]如前文所述，國家監(jiān)察權設立的目的是從事前、事中、事后預防和處理腐敗現(xiàn)象，這一目的要求國家監(jiān)察權的行使必須發(fā)揮主動性，要做到在事先進行監(jiān)察教育、事中進行監(jiān)察監(jiān)督、事后進行監(jiān)察處理?？傮w而言，國家監(jiān)察權在運行過程中要發(fā)揮其能動作用，主動地降低腐敗風險的發(fā)生以及腐敗帶來的危害。此外，主動性還表現(xiàn)為靈活性，即國家監(jiān)察權應具備因監(jiān)察環(huán)境的改變而采取不同監(jiān)察方式的能力。

第三，強制性。強制性是與自發(fā)性相對的，是指行為或措施的執(zhí)行依據(jù)法律、制度、規(guī)章等強制執(zhí)行，不以個人的意志為轉(zhuǎn)移。由于國家監(jiān)察權的權力對象及其行為都具有高度的復雜性、多變性，因此只有具有強制性的國家監(jiān)察權才可以保證監(jiān)察監(jiān)督效能的發(fā)揮。國家監(jiān)察權的強制性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在國家監(jiān)察權的運行過程中，法律范圍內(nèi)多以權力主體的單方面意志行事，監(jiān)察對象對于監(jiān)察行為必須予以服從。需要說明的是，這種強制性是相對的，即監(jiān)察對象有權通過法定方式申請權利救濟。二是國家監(jiān)察權的強制性不僅體現(xiàn)在對監(jiān)察對象的強制性，還體現(xiàn)在對監(jiān)察權力主體的強制性，也就是說國家監(jiān)察權強制性的邊界是法律規(guī)定的范圍，一旦超出法定范圍，監(jiān)察的強制手段就會失效，這也是避免監(jiān)察權力過大的必要措施。實際上，國家監(jiān)察權的特征不只是復合性、主動性和強制性，還有諸如公共性、效率性、合法性等特征，在此不再贅述。

（二）國家監(jiān)察權的運行原則

權力運行原則具有雙重功能：一是可以在一定程度上保障權力效能的良好發(fā)揮;二是可以為權力運行設定軌道，在一定程度上防止權力的濫用專斷?；诖朔N目的設定，國家監(jiān)察權應當具有獨立性、專業(yè)性、責任性、程序性等基本運行原則。

第一，獨立性原則。在中國歷史上，監(jiān)察權被行政權干預的現(xiàn)象時有發(fā)生，建國之后也有黨的監(jiān)督權與監(jiān)察權相互重疊、交叉的情景，這些干預或重疊降低了監(jiān)察權本身的獨立性，減弱了監(jiān)察效能的發(fā)揮。基于此，在制度設計和實踐中，行政權、司法權等權力不得干預國家監(jiān)察權的正常運行。要實現(xiàn)這一目標，就需要做到以下三點：一是經(jīng)費獨立。原來的行政監(jiān)察部（廳、局）隸屬于人民政府，受人民政府管理，其運行經(jīng)費也須由人民政府統(tǒng)一劃撥。實際上，經(jīng)費來源會限制效能發(fā)揮，經(jīng)費來源于人民政府，這就導致行政監(jiān)察權的發(fā)揮必然會受到行政權的部分限制，無法保證對行政機關公職人員有效的監(jiān)督。二是可試行任期交叉。國家監(jiān)察權的監(jiān)察對象是所有行使公權力的公職人員，但不可避免的是監(jiān)察主體與監(jiān)察對象的長期合作關系，這就為監(jiān)察行為的客觀性帶來了風險，因此可以試行監(jiān)察機關與其他國家權力機關錯開任期，減少形成相互干預或形成同盟的風險，從而增強國家監(jiān)察權的客觀性和獨立性。三是法律保障。在我國，國家監(jiān)察權就是國家反腐敗權力，是一種限制性權力，權力行使的目的就是糾偏糾誤、撥亂反正，這也正是貪官污吏、不依法辦事的公職人員所恐懼的。但是，這種恐懼有時會轉(zhuǎn)化為一種報復心理，從而影響國家監(jiān)察權的正常行使，甚至會對監(jiān)察人員的人身財產(chǎn)安全產(chǎn)生威脅。因此，國家法律對國家監(jiān)察權和監(jiān)察辦事人員的保障是極為必要的。

第二，專業(yè)性原則。國家監(jiān)察權并不是一項普通的事務性權力，而是具有一定的專業(yè)要求。為了提高專業(yè)性以保證監(jiān)察效果，就需要從以下兩個方面著手：一是監(jiān)察人員專業(yè)化，這就需要招聘專業(yè)人才，建立監(jiān)察官序列，從有監(jiān)察知識基礎的公職人員中選拔專業(yè)人才。此外，要著重培訓專業(yè)人才，即監(jiān)察機關需要建立一整套的監(jiān)察規(guī)范，在監(jiān)察人員上崗前，依據(jù)監(jiān)察規(guī)范對其進行全方位的專業(yè)化培訓。二是監(jiān)察方式專業(yè)化。由于監(jiān)察內(nèi)容和監(jiān)察對象的特殊性，監(jiān)察機關必須采取特定的硬件設備以保證監(jiān)察的準確性，如大數(shù)據(jù)分析設備以及心理測量設備等。同時，對于一些購置成本過高或者專業(yè)性過高的事項，監(jiān)察機關可以采取外包的形式以保證監(jiān)察的專業(yè)化水平。需要注意的是，國家監(jiān)察權專業(yè)性原則的要求是為了保證監(jiān)察的效果，提高監(jiān)察的正確性水平，切不可以主觀判斷處理專業(yè)的監(jiān)察事務，避免監(jiān)察失誤現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，責任性原則。在私權利面前，公權力是強大的。若公權力行使有失公允，對私權利的侵害將會是不可想象的。同時，若公權力徇私舞弊，對一些明顯的違規(guī)違法犯罪行為置之不理，同樣也會帶來公權力責任性的缺失，從而導致公信力下降。國家監(jiān)察權作為一種公權力，對其責任性的要求不容小覷，因此在國家監(jiān)察權運行過程中，要堅持責任性原則。具體而言，國家監(jiān)察權的責任性具有雙重內(nèi)涵：一是國家監(jiān)察權要依法行使，履行法定義務，嚴防縱容腐敗分子的行為，禁止出現(xiàn)責任缺失的情況。二是由于公權力的行使具有極大的侵害私權利的風險，所以要建立對監(jiān)察相對人權利救濟與補償機制，以及對行使國家監(jiān)察權的監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的問責機制，力圖將國家監(jiān)察權的負面影響降到最低。在《監(jiān)察法》中也著重對國家監(jiān)察權的責任性提出了要求，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理;監(jiān)察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償?shù)取?/p>

第四，程序性原則。依法行使公權力、依程序行使公權力是權力法治的重要保障。[5]依程序行使公權力的核心是履行法定程序、遵循法定步驟。遵照合法、合理的程序行使公權力的過程實質(zhì)上就是提高執(zhí)行效率、保障相對人權益、提高公權力機關公信力的過程。一個妥當?shù)氖虑笆轮谐绦虮仁潞缶葷侄胃鼙Ｕ瞎竦睦?。[6]因此，要保證監(jiān)察的審批程序、現(xiàn)場監(jiān)察的要求和程序的切實運行（如調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施，均應當依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。留置措施的啟動程序以及對被調(diào)查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬等）。當然，這種程序性原則還體現(xiàn)在國家監(jiān)察權與其他國家權力之間的關系上。以檢察院為例，當監(jiān)察對象涉及職務犯罪時，監(jiān)察機關需要將調(diào)查所得數(shù)據(jù)一并提交人民檢察院，依法審查提起公訴;監(jiān)察機關可以對人民檢察院提出監(jiān)察建議;人民檢察院也可以要求監(jiān)察機關補充調(diào)查材料。此外，程序性原則還意味著要遵循自然正義（Natural Justice）原則，自然正義原則包含兩條著名的程序規(guī)則：一是一個人不能在自己的案件中做法官;二是人們的抗辯必須公正的聽取。[7]這兩條程序性原則落實到國家監(jiān)察權上，就要求在國家監(jiān)察權的行使過程中，監(jiān)察人員的選擇要落實回避原則，即不能選擇與監(jiān)察對象有緊密聯(lián)系的監(jiān)察人員作為案件監(jiān)察人員;監(jiān)察過程中要充分賦予監(jiān)察對象提供說明、提出異議的權利。

綜上所述，堅持國家監(jiān)察權的獨立性原則、專業(yè)性原則、責任性原則和程序性原則是國家監(jiān)察權良好運行的重要保證，也是保障公民權益的重要舉措。

三、國家監(jiān)察權的職能定位與職權配置

權力的基本特征與運行原則是權力發(fā)揮效能的基本前提，其關鍵在于權力的職能定位與職權配置，職能定位確定了權力的范圍和邊界，職權配置明確了權力的可用工具與方式。國家監(jiān)察權具有反腐倡廉建設、廉政制度建設、職務違法和職務犯罪處置的職能以及協(xié)調(diào)、制度制定、監(jiān)督、調(diào)查、處置等的職權。

（一）國家監(jiān)察權的職能定位

在我國，國家監(jiān)察權的權力主體是監(jiān)察機關，因此探討監(jiān)察機關的職能定位，實質(zhì)上也是在探討國家監(jiān)察權的職能定位，二者之間具有高度的一致性。從監(jiān)察機關的性質(zhì)來看，監(jiān)察機關就是我國的反腐敗機關，所以其職能之一就是反腐倡廉建設。國家監(jiān)察權的監(jiān)察對象是所有行使公權力的公職人員，主要是監(jiān)督其職務行為，涉及到職務違法和職務犯罪兩個方面，即國家監(jiān)察權的職能定位之二是職務違法和職務犯罪調(diào)查。此外，反腐敗制度化、法治化以及各種反腐長效機制的構(gòu)建也是國家監(jiān)察權的基本職能，這些職能是我國腐敗治理轉(zhuǎn)型的重要方式和主要方向，也是我國政權穩(wěn)定、國家長治久安的重要保證。

第一，反腐倡廉建設。作為國家監(jiān)察權的一大職能，反腐倡廉建設實質(zhì)上可以從兩個方面來分析：一是腐敗治理;二是廉潔倡導。腐敗治理是反腐倡廉建設的行動層面。腐敗是政治之癌，腐敗對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響是不容小覷的，因此腐敗治理在世界上每一個國家的每一個發(fā)展階段都是作為重點工作來看待的。新中國成立后，黨和國家高度重視反腐敗工作，先后建立了黨的監(jiān)督系統(tǒng)和行政監(jiān)察系統(tǒng)兩大反腐敗力量，探索出了合署辦公等工作方式。在此基礎上，我國基本上形成了紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督以及社會組織監(jiān)督等構(gòu)成的監(jiān)督體系。[8]這一監(jiān)督體系極大地促進了我國的腐敗治理，尤其是十八大以來，中國掀起了一場空前的反腐敗風暴，當前腐敗分子有了很大收斂，腐敗現(xiàn)象發(fā)展蔓延的勢頭得到了有效遏制。然而，伴隨著強力反腐，也反映出了我國腐敗治理仍然存在一些問題，例如腐敗治理的力量分配不均衡，多種監(jiān)督力量沒有形成較強的合力。基于此，各類監(jiān)督力量應發(fā)揮獨特的作用，如媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等外緣監(jiān)督力量應主要發(fā)揮腐敗檢舉的作用;紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督應該主要負責腐敗行為的調(diào)查和證據(jù)搜集;司法監(jiān)督則主要負責腐敗的審判處置，從而形成良性、清晰的監(jiān)督合力體系。再比如，此前一輪腐敗治理的運動式特征明顯，但這種方式會存在兩種問題：一是運動式、非連續(xù)的治理會催生腐敗分子的僥幸心理;二是過度的巡視巡察會影響、干擾公權力職能的有效發(fā)揮。因此，在新時代，腐敗治理要著重解決以上兩大問題，即監(jiān)督合力的科學性、有效性問題以及腐敗治理方式的規(guī)范化問題。這些問題的緩解或解決都離不開國家監(jiān)察權的科學運行。

廉潔倡導是反腐倡廉的理念建設層面。相對而言，腐敗治理的成本是遠遠高于腐敗預防的，倡導廉潔的過程實質(zhì)上就是預防腐敗的過程。因此，國家監(jiān)察權不僅要發(fā)揮腐敗治理的職能，也要發(fā)揮預防腐敗的職能，要突出廉潔教育的功能，將腐敗遏制于發(fā)生之前。只有這樣，才能將腐敗治理成本降到最低。發(fā)揮國家監(jiān)察權廉潔倡導的職能，可以從以下三個方面著手：一是推進廉潔教育。廉潔教育應該永遠在路上，要形成系統(tǒng)的廉潔教育體系，創(chuàng)新廉潔課程學習、廉潔文化宣傳，探索出有針對性的對各個單位進行廉潔教育的考核評價體系。二是樹立先進典型。文化的傳播有著很強的環(huán)境效應，廉潔文化的形成需要營造良好的環(huán)境。在此過程中，可以利用樹立先進典型的機制，在單位內(nèi)部、體制內(nèi)部形成學習典型的風潮，從而形成良好的廉潔文化氛圍，打造體制內(nèi)部廉潔文化的共同意識。三是加強制度震懾。制定嚴格的腐敗治理制度，并將其進行宣傳，讓每位官員都深刻認識到腐敗的代價，從而在行為上更加克制，在法律規(guī)范內(nèi)行事。同時，對腐敗官員的處理也要讓每位監(jiān)察對象牢記在心、引以為戒，這些都是國家監(jiān)察權職能發(fā)揮的空間。

第二，廉政制度建設。嚴格來說，腐敗治理包括兩個方面：一是腐敗抑制，講求反腐效果，反腐倡廉的職能即發(fā)揮腐敗抑制的功能;二是廉政建設，講求制度發(fā)展。十八大以來，我國在腐敗抑制方面做出了巨大的成就，運用巡視巡察、嚴肅處理等強有力的反腐敗工具鏟除了大量腐敗分子，“老虎蒼蠅一起打”，打破了“刑不上大夫”的歷史傳統(tǒng)。然而，在反腐敗斗爭取得壓倒性態(tài)勢的今天，我們?nèi)砸逍训卣J識到，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。從現(xiàn)實來看，當前我國的腐敗治理工具還存在著較為明顯的運動式反腐、政策式反腐的痕跡。這兩種反腐方式雖然震懾力強、效率高，但是由于較多的人治色彩，從而導致反腐的標準化和穩(wěn)定性水平受到極大的限制。另外，這兩種反腐方式都具有很強的階段性特征，這就給了腐敗分子可乘之機以逃避監(jiān)察監(jiān)督?；诖耍O立國家監(jiān)察權，以國家監(jiān)察權推進廉政制度建設就成為了現(xiàn)實必然。從根本上說，廉政制度建設的過程就是腐敗治理法治化的過程。具體來說，廉政制度建設（腐敗治理法治化）包括權力結(jié)構(gòu)法治化和權力運行法治化。作為政治生活中的核心要素，權力與權力之間形成的權力結(jié)構(gòu)與運行機制決定了一個政治組織的基本制度。[9]

在權力結(jié)構(gòu)法治化方面，現(xiàn)代權力法治的核心是權力約束，國家監(jiān)察權如何實現(xiàn)對其他國家公權力的權力約束，其本質(zhì)上是一個廉政制度建設的問題。監(jiān)察體制改革將人民政府的監(jiān)察部、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，使得權力約束實現(xiàn)了由附屬性的同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向了獨立性的異體監(jiān)督，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督。具體來說，廉政制度建設在權力結(jié)構(gòu)方面需要解決以下三個問題：一是如何平衡國家監(jiān)察權權力正常運行與權力過度集中之間的矛盾？如前文所述，國家監(jiān)察權是一種復合性權力，之所以采取復合的形式就是為了協(xié)調(diào)各種監(jiān)察力量，減少協(xié)調(diào)成本，提高運行效率。然而，整合帶來的結(jié)果是國家監(jiān)察權的集中，集中的權力如果不受約束就會帶來權力專橫的風險。因此，要加大對國家監(jiān)察權的監(jiān)督，一方面是加強外部監(jiān)督，例如媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督等;另一方面是進一步完善國家監(jiān)察權與其他國家權力之間的銜接，在銜接中實現(xiàn)制約，如國家監(jiān)察權與檢察權力等司法權力之間的復核與補充機制。二是如何保證黨的監(jiān)督權與國家監(jiān)察權在合署辦公條件下執(zhí)紀、執(zhí)法的協(xié)調(diào)一致？黨的監(jiān)督權的監(jiān)督對象是黨員，而國家監(jiān)察權的監(jiān)察對象是所有行使公權力的公職人員。二者在監(jiān)督監(jiān)察范圍上是有重合的，大多數(shù)黨員也是國家公權力的行使者，所以對于這部分人的監(jiān)督監(jiān)察就需要既遵守黨規(guī)又遵守法律法規(guī)。為了達到這一要求，就必須實現(xiàn)黨規(guī)和法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。三是如何平衡監(jiān)察委員會與檢察機關、審判機關既銜接又制約的關系？在我國，國家機關之間是分工協(xié)作的關系，在分工的基礎上實現(xiàn)權力之間的相互制約，分工要求銜接、產(chǎn)生制約。在國家監(jiān)察權的行使過程中，監(jiān)察委員會通過監(jiān)察檢察機關、審判機關的公職人員從而保證檢察權、審判權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。與此同時，檢察機關有權對監(jiān)察委員會提出的監(jiān)察材料、監(jiān)察建議進行駁回，并對其提出公訴，要求其進行復議。這些問題的解決都需要進一步增強國家監(jiān)察權廉政制度建設的職能。在權力運行法治化方面，廉政制度建設的關鍵是實現(xiàn)程序規(guī)范和程序風險防范，以程序制約權力。[10]程序規(guī)范主要是指國家監(jiān)察權的行使要遵循特定的法定流程，最大限度地保證監(jiān)察對象的合法權益，切不可為了提高運行效率而人為地減少監(jiān)察程序。此外，國家監(jiān)察權在權力運行法治化方面還要求對所有公職人員的“全過程”監(jiān)督，而不是僅對結(jié)果進行調(diào)查和處理，只有從過程中監(jiān)督才能有效地減少權力偏位行使帶來的程序風險?？傊?，廉政制度建設應該被高度重視，力圖將腐敗治理由人治反腐向法治反腐轉(zhuǎn)變，由運動式反腐、政策式反腐向制度式反腐轉(zhuǎn)變。

第三，職務違法和職務犯罪處置。宏觀地看，國家監(jiān)察權的職能主要包括反腐倡廉建設和廉政制度建設兩大方面。職務違法和職務犯罪處置屬于中觀事務層面的職能體現(xiàn)，對中觀事務層面職能的探討可以幫助我們更清晰地認識國家監(jiān)察權在權力體系中的作用發(fā)揮和運行機制。

總體而言，國家監(jiān)察權在中觀事務層面的職能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是職務違法處置;二是職務犯罪處置。違法和犯罪是兩個不同層面、不同程度的違規(guī)行為，國家監(jiān)察權在處理違法和犯罪兩種違規(guī)行為時有著不同的要求。違法不一定犯罪，犯罪則一定違法。從廣義上來看，犯罪從屬于違法，犯罪是指違反刑法的行為，具體是指一切危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經(jīng)濟秩序，侵犯國有財產(chǎn)或者勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財產(chǎn)，侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利以及其他危害社會的行為，依照法律應當受刑罰處罰的，都是犯罪，但是情節(jié)輕微危害不大的，不認為是犯罪。而違法是指違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。從現(xiàn)實來看，腐敗是一個既有可能涉及違法又有可能嚴重至犯罪的行為，因此對于兩種程度不同行為的處置方式也應當是不同的。對于違法行為，國家監(jiān)察權的權力主體——監(jiān)察委員會有權依據(jù)監(jiān)察法律法規(guī)通過監(jiān)督、調(diào)查對違法對象做出處置決定，轉(zhuǎn)交法院對其進行強制執(zhí)行。對于犯罪行為，監(jiān)察委員會則需要將調(diào)查所得的犯罪證據(jù)移交人民檢察院，由人民檢察院決定是否提起公訴，由人民法院進行審判，人民檢察院有權要求監(jiān)察機關補充監(jiān)察材料。需要注意的是，職務違法和職務犯罪各自的標準以及二者之間的界限如何界定，需要制定清晰的法律條文，以規(guī)范國家監(jiān)察權對職務違法和職務犯罪行為的處置。

（二）國家監(jiān)察權的職權配置

為了保障國家監(jiān)察權充分發(fā)揮其反腐倡廉建設、廉政制度建設以及職務違法和職務犯罪的職能發(fā)揮，就必須賦予國家監(jiān)察權一定的職權。具體來說，國家監(jiān)察權的職權配置主要包括協(xié)調(diào)職權、制度制定職權、監(jiān)督職權、調(diào)查職權以及處置職權，這些權力之間不是相互獨立的關系，而是相互配合、相互影響的關系。國家監(jiān)察權的協(xié)調(diào)職權是一種程序性職權，其目的是保證國家監(jiān)察權的有效發(fā)揮從而整合多方力量。國家監(jiān)察權的制度制定職權是一種功能性職權，其目的是適應復雜、靈活、多變的腐敗治理現(xiàn)實。國家監(jiān)察權的監(jiān)督職權是一種預防性職權，其目的是在過程中預防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。國家監(jiān)察權的調(diào)查職權是一種探索性職權，意在明晰腐敗發(fā)生的客觀事實，避免遺漏或誤判。國家監(jiān)察權的處置職權是一種結(jié)果性職權，目的在于懲治腐敗行為。

第一，協(xié)調(diào)職權。復合性是國家監(jiān)察權的基本特征之一，復合性特征決定了國家監(jiān)察權的權力主體——監(jiān)察委員會需要進行較多的內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而達到監(jiān)察力量的整體最大化。具體來說，監(jiān)察委員會內(nèi)部會根據(jù)職能定位分設多個科室，如職務違法處置科室、職務犯罪處置科室、廉潔教育科室、廉政制度建設科室等，由于這些職能的非獨立性，在各個科室之間進行協(xié)調(diào)就成了必然。在內(nèi)部，監(jiān)察委員會需要享有對各個科室的協(xié)調(diào)職權。除此之外，監(jiān)察委員會對外部相關力量的協(xié)調(diào)也至關重要。國家監(jiān)察權的行使遵循很強的專業(yè)性原則，專業(yè)性原則的現(xiàn)實要求使得監(jiān)察委員會不得不協(xié)調(diào)多方力量共同保證監(jiān)察的專業(yè)性。詳細地說，監(jiān)察委員會需要協(xié)調(diào)與公安機關、審計機關、檢察機關、審判機關等關系。在監(jiān)察調(diào)查過程中，進行現(xiàn)場搜查時，監(jiān)察委員會可以提請公安機關予以支援，對監(jiān)察對象的通緝和限制出境等事項也需要協(xié)調(diào)監(jiān)察委員會與公安機關的關系。審計機關的專業(yè)性可以為監(jiān)察委員會提供專業(yè)的監(jiān)察材料支撐。在涉及職務犯罪事項時，監(jiān)察委員會需要與檢察機關就關于移送案件等事項進行關系協(xié)調(diào)。監(jiān)察委員會與審判機關的關系協(xié)調(diào)也是如此。若監(jiān)察委員會為落實監(jiān)察專業(yè)化，將部分專業(yè)性業(yè)務責任外包，就會更加凸顯國家監(jiān)察權的協(xié)調(diào)職權。

第二，制度制定職權。當前，我國反腐敗形勢依然嚴峻復雜。腐敗形式的多樣性、腐敗現(xiàn)象的同盟化、腐敗分子的迂回性要求腐敗治理手段要多樣化、靈活化。要實現(xiàn)這一目標，不僅需要提高國家監(jiān)察權的地位，增強其權力影響和威懾，還要賦予國家監(jiān)察權制度制定的職權，以靈活應對各種監(jiān)察環(huán)境。具體來說，可以分為以下三個方面：一是制定實體規(guī)則，即在法律法規(guī)范圍內(nèi)，監(jiān)察委員會可以通過行使國家監(jiān)察權制定一些具體的行為準則，清晰界定監(jiān)察對象的腐敗行為類別、程度等具體事項，依此對其采取不同的監(jiān)察方式，以提高權力行使的有效性。二是制定程序規(guī)則。程序規(guī)則是對國家監(jiān)察權權力行使方式、步驟的規(guī)定，科學的程序規(guī)則不僅可以提高執(zhí)行效率，還可以最大限度地保障相對人的合法權益，程序規(guī)則的完善對于法治社會的建設大有裨益。三是制定發(fā)展規(guī)則。腐敗形勢時刻在動態(tài)變化著，反腐敗規(guī)則也應該隨著靈活變化。發(fā)展規(guī)則有兩大任務：一是隨著環(huán)境的改變對現(xiàn)行的各種監(jiān)察制度提出更新與發(fā)展建議;二是發(fā)揮國家監(jiān)察權的預見性，試圖在腐敗行為發(fā)生之前就將其遏制，這需要制定出一些提前探測腐敗變化的制度。

第三，監(jiān)督職權。國家監(jiān)察權監(jiān)督職權行使的目的在于降低腐敗行為的發(fā)生率，提高政務運行的廉潔度，其根本在于預防。監(jiān)督檢查作為監(jiān)督職權行使的主要方式，需要在政務工作中落實，對監(jiān)察對象是否依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守的狀況進行過程監(jiān)督，并可對其廉政事項進行過程指導，以避免過程失責導致的行為失控。然而，過程監(jiān)督不總是利大于弊的，過度的過程監(jiān)督可能會嚴重阻礙政務效率的提升，造成政務執(zhí)行者為迎合監(jiān)督者而無法正常工作的現(xiàn)象。同時，過程監(jiān)督有時會超出廉政監(jiān)督的范疇，對行政行為進行干預，導致監(jiān)督監(jiān)察凌駕于行政之上的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，國家監(jiān)察權必須在過程監(jiān)督的同時，嚴防監(jiān)督職權過大干擾監(jiān)督對象日常的行為。

第四，調(diào)查職權。國家監(jiān)察權的監(jiān)督職權是一種預防性職權，而調(diào)查職權是介于預防性職權和處置性職權之間的權力，即調(diào)查公職人員行為是否存在違法、犯罪行為的事實，是否需要進行處置。具體來說，國家監(jiān)察權的調(diào)查職權涉及貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪多個方面，既包括不作為行為，也包括亂作為行為，強調(diào)的是權力運行的規(guī)范性問題。毋庸置疑，調(diào)查職權也應該遵守特定的法律規(guī)則：一是調(diào)查要充分保障調(diào)查對象的個人權利，不得肆意侵犯個人權益，對調(diào)查對象造成傷害。二是調(diào)查措施是有限的，其使用也是有條件的。調(diào)查人員可以采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施，這些措施的使用需要嚴格的前提條件，例如時間限制、地點限制等等。以留置為例，留置措施的實施必須要做好對留置對象的保護，如留置時間的長短、留置場所的條件要求、留置需要報上級監(jiān)察機關備案，由集體決定是否留置等。換言之，國家監(jiān)察權的調(diào)查職權既要保證對不作為、亂作為行為的徹查，又要保證對監(jiān)察對象個人基本權利的保障，這也是依法治國的基本要求。

第五，處置職權。處置是國家監(jiān)察權行使的最后一個環(huán)節(jié)，也是最為重要的一個環(huán)節(jié)。處置的對象不僅包括監(jiān)察對象本人，還包括對監(jiān)察對象的領導及其所在單位的處置。對公職人員的處置可以依據(jù)情節(jié)的嚴重程度分為勸誡性處置（談話提醒、批評教育、責令檢查）、政務處分性處置（警告、記過、記大過、降級、撤職、開除）、職務犯罪性處置（連同監(jiān)察材料和監(jiān)察建議一并移交檢察機關處置）。對監(jiān)察對象領導的處置主要是指對其領導工作的失誤提出批評，嚴重的監(jiān)察機關要對其做出問責決定。對監(jiān)察對象所在單位的處置主要是指對監(jiān)察單位多存在的廉政問題提出監(jiān)察建議。與此前的幾種職權相似，處置職權的行使也需要嚴格遵守法律法規(guī)，不能因過分追求執(zhí)行效率而忽略對相對人權益的保護。

總之，監(jiān)察體制改革對于建立健全科學有效的權力約束體制有著里程碑式的實踐意義。宏觀地說，監(jiān)察體制改革也是一場憲法改革，誕生了新型的公權力——國家監(jiān)察權，形成了人大與“一府一委兩院”的新型權力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了監(jiān)察對象從有遺漏到全覆蓋、監(jiān)察力量從分散到整合、監(jiān)察措施從爭議有限到合法豐富、領導方式從分散多頭到集中統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了異體監(jiān)督的雛形、紀法銜接的導引。在進一步的改革實踐中，要建立健全國家監(jiān)察權的運行規(guī)范，科學合理地發(fā)揮其職能、行使其職權。

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