陳俊麗　魏麗

摘 要 嚴(yán)格界定生態(tài)補償?shù)姆▽W(xué)概念，將生態(tài)補償?shù)那樾蜗抻谡獠啃孕袨椋疚脑诖嘶A(chǔ)上對生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)、生態(tài)補償法律關(guān)系主客體及補償標(biāo)準(zhǔn)等法律問題進(jìn)行探析和明確界定。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償 法學(xué)概念 正外部性 法律問題

作者簡介：陳俊麗，西藏大學(xué)政法學(xué)院，助理實驗師，研究生，研究方向：西藏地區(qū)生態(tài)補償;魏麗，西藏大學(xué)政法學(xué)院，副教授，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)和生態(tài)法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.008

在我國，關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯块_始于20世紀(jì)80年代中期以后，流行于20世紀(jì)90年代，真正形成理論思想，并在實際上產(chǎn)生影響則是21世紀(jì)近十年的事。到目前為止雖然還沒有專門的法律法規(guī)對生態(tài)補償工作進(jìn)行明確的立法支持與保障，但國家層面與地方層面已經(jīng)進(jìn)行了許多有益的實踐，如2002年國務(wù)院在全國范圍內(nèi)啟動的退耕還林還草工程，由國家（中央財政）無償向退耕農(nóng)戶提供糧食及現(xiàn)金補助[1];再如2011年12月，陜甘兩省沿渭六市簽定了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，協(xié)議以渭河跨省出境水質(zhì)目標(biāo)作為生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)，基于協(xié)議，陜西省給予甘肅省定西市、天水市各300萬元的生態(tài)補償金，專項用于源頭區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。本文中，筆者擬對生態(tài)補償制度設(shè)計中的若干法律問題進(jìn)行深入的探析。[2]

一、概念辨析

生態(tài)補償在生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域是生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)維持生態(tài)平衡的一種機能?！董h(huán)境科學(xué)大辭典》將其定義為“自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會經(jīng)濟(jì)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起到緩沖和補償作用”。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究一般認(rèn)為生態(tài)補償是將環(huán)境破壞行為外部性內(nèi)部化的一種策略和機制。而法學(xué)界對生態(tài)補償?shù)亩x并未形成一致的認(rèn)識，且在產(chǎn)生正外部性的人類活動和產(chǎn)生負(fù)外部性的污染破壞環(huán)境行為中何為生態(tài)補償?shù)那疤釛l件上產(chǎn)生重大分歧。

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對那些會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性影響的如水源涵養(yǎng)、水土保持等的人類活動進(jìn)行生態(tài)補償。曹明德教授認(rèn)為“環(huán)境法學(xué)意義上的生態(tài)補償是環(huán)境資源受益人、國家、社會，其他組織對因生態(tài)保護(hù)而利益受到損害和付出經(jīng)濟(jì)代價的人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補償”。也有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補償是針對會對環(huán)境產(chǎn)生和可能產(chǎn)生不良影響的行為征收一定的費用。韓德培教授認(rèn)為“征收生態(tài)補償費是指為了防止生態(tài)環(huán)境破壞，根據(jù)‘利用者補償，開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)原則，向從事對環(huán)境生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的單位和個人征收一定的費用，特別是指現(xiàn)行排污收費未覆蓋到的?！痹儆袑W(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對會對環(huán)境產(chǎn)生正負(fù)外部性的不同人群實行不同的處理方式以完成生態(tài)補償。如呂志祥認(rèn)為“生態(tài)補償是指為實現(xiàn)條件性生態(tài)功能的持續(xù)供給，對特定環(huán)境資源的開發(fā)利用者（破壞者、污染者）征稅（費），對生態(tài)功能區(qū)中調(diào)解性生態(tài)功能的提供者、為生態(tài)平衡的特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)（或非經(jīng)濟(jì)）的回報和彌補的法律行為”。[3]

筆者傾向于只對會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性影響的環(huán)境功能價值的提供者及為實現(xiàn)生態(tài)功能價值持續(xù)保有而利益受損者給予生態(tài)補償。原因有二：其一，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性影響的環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者來說，目前已有法律制度對其負(fù)外部性行為進(jìn)行規(guī)制，無需把已有的環(huán)境法律制度再歸入生態(tài)補償制度，以免造成法律制度的混亂。其二，環(huán)境污染行為、破壞行為如果侵犯到其他主體的人身、財產(chǎn)利益，可通過行政調(diào)解和環(huán)境侵權(quán)訴訟進(jìn)行救濟(jì)，這更多的是侵權(quán)責(zé)任賠償，而不是生態(tài)補償。因此筆者認(rèn)為生態(tài)補償?shù)那樾螒?yīng)該嚴(yán)格限定。

基于以上分析，筆者嘗試對生態(tài)補償作出如下界定：生態(tài)補償是指為了實現(xiàn)生態(tài)功能價值的持續(xù)供給，生態(tài)環(huán)境受益自然人、法人、生態(tài)受益地區(qū)地方政府、中央政府向主動或被動提供生態(tài)功能價值的個人、法人以及地區(qū)，憑借一定的補償依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行合理有效補償?shù)姆芍贫取?/p>

從上述定義，可以總結(jié)出構(gòu)建生態(tài)補償法律制度的目的和實質(zhì)。目的是通過立法手段，將生態(tài)補償從發(fā)生到完成，包括整個過程的監(jiān)督實施、保障以法律規(guī)則的形式固定下來，保證生態(tài)補償工作的有序進(jìn)行。單就生態(tài)補償而言，其目的在于平衡相關(guān)利益者的利益關(guān)系，對生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)，維持和增加人居環(huán)境的生態(tài)功能價值，從而實現(xiàn)生態(tài)安全和生態(tài)公平。[4]生態(tài)補償法律制度調(diào)整的實質(zhì)上是人與人之間的關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。

二、生態(tài)補償法律制度的理論依據(jù)

生態(tài)補償法律制度的理論依據(jù)包括外部性理論、法益理論和特別犧牲理論。三種理論互為補充，從不同方面對生態(tài)補償法律制度的實施提供理論支撐。[5]

（一）外部性理論

外部性是一個人的行為對旁觀者福利的影響，如果對旁觀者的影響是不利的，就成為“負(fù)外部性”。如果這種影響是有利的，就稱為“正外部性”。正負(fù)外部性的存在，使得社會邊際成本和私人邊際成本，社會邊際收益與私人邊際收益不一致。而本文所述及的生態(tài)補償是側(cè)重于關(guān)注正外部性影響。生態(tài)功能價值提供者在從事資源的開發(fā)、利用和追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，間接地維持原有生態(tài)功能價值或創(chuàng)造出新的生態(tài)功能價值，而這部分價值并不以價格的形式體現(xiàn)在私人和地區(qū)的收益里，致使社會邊際收益與私人邊際收益不一致，形成了正外部性。矯正這種正外部性影響的途徑可以通過對產(chǎn)生正外部性的生態(tài)受益主體進(jìn)行補償，使得外部性內(nèi)部化，以實現(xiàn)生態(tài)公平。

（二）法益理論

《環(huán)境保護(hù)法》保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益大致可以分為資源利益和資源利益兩種類型。資源利益體現(xiàn)為資源所有者或使用者的經(jīng)濟(jì)利益，這些利益已上升為法定權(quán)利，如自然資源占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、受益權(quán)等。生態(tài)利益是隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重而逐漸進(jìn)入法律的調(diào)整視野。許多研究希望借助民法權(quán)利思維，試圖將生態(tài)利益也上升為法定權(quán)利——公民環(huán)境權(quán)，但是由于生態(tài)利益的整體性、不可分割性，致使公民環(huán)境權(quán)不具有司法性質(zhì)的可執(zhí)行性。因此，將生態(tài)利益上升為公民的環(huán)境權(quán)的做法是行不通的。而比較可行的做法是，將生態(tài)利益上升為受法律保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)法益，在確認(rèn)生態(tài)法益的基礎(chǔ)上，對生態(tài)受益者課以向生態(tài)功能價值提供者補償?shù)牧x務(wù)。通過生態(tài)補償制度，對生態(tài)法益進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)。

（三）特別犧牲理論

特別犧牲理論最早由德國著名公法學(xué)者奧托·邁耶提出，該理論的成文法最初源于1793年普魯士一般邦法典第74條、75條，這兩條法律法規(guī)規(guī)定，為了公共利益，在必要時個人必須犧牲其權(quán)益，但是國家必須同時對承擔(dān)了特別犧牲的個人予以補償，這個理論足以支撐國家應(yīng)對公權(quán)力限制的生態(tài)功能價值提供者給予必要的補償。[6]

三、生態(tài)補償法律制度的各方主體

生態(tài)補償法律關(guān)系主體，是指理論或?qū)嶋H上參與生態(tài)補償過程的自然人、法人、農(nóng)村集體和地方政府等，按照理論上是利益受損一方還是獲益一方，可分為生態(tài)受損主體和生態(tài)受益主體;按照在實際補償活動中是補償一方還是受償一方，可分為生態(tài)補償主體和生態(tài)受償主體。[7]

（一）生態(tài)受益主體和生態(tài)補償主體

生態(tài)受益主體是指生態(tài)利益（如環(huán)境舒適，身體健康等）獲得者，與張建偉在《生態(tài)補償制度構(gòu)建的若干法律問題研究》一文中關(guān)于利益的解釋不同，此處不包含經(jīng)濟(jì)利益，因為經(jīng)濟(jì)利益是針對作為內(nèi)部成本的資源本身的價值，這部分利益可以依據(jù)資源權(quán)屬通過市場活動獲得，它不包含于生態(tài)補償所研究的正外部性的范疇。生態(tài)受益主體范圍很廣，包括自然人、法人、地區(qū)（代表是地方政府）、中央政府、后代人、外國政府。[8]

生態(tài)補償主體是指生態(tài)補償義務(wù)的實際承擔(dān)者。從理論上講，根據(jù)“誰受益誰補償”原則，生態(tài)受益主體應(yīng)該是生態(tài)補償主體，但實際上，生態(tài)補償主體的范圍要窄于生態(tài)受益主體，因為生態(tài)受益主體中的后代人不可能承擔(dān)當(dāng)前的生態(tài)補償費用，另外涉及他國的，則應(yīng)通過雙邊甚至多邊協(xié)定來解決，此種情況更復(fù)雜，暫且不予討論。因此，生態(tài)補償主體主要包括自然人、法人、受益地區(qū)地方政府、中央政府。

（二）生態(tài)受損主體和生態(tài)受償主體

生態(tài)受損主體即生態(tài)功能價值實現(xiàn)過程中的利益損失者，此處利益主要指經(jīng)濟(jì)利益，包括為實現(xiàn)生態(tài)功能價值而付出的物質(zhì)成本（直接損失）、預(yù)期利益損失（間接損失）以及地區(qū)發(fā)展受限的機會成本。生態(tài)受損主體主要包括自然人、法人、地方政府、農(nóng)村集體。農(nóng)村集體可以作為生態(tài)受損主體，因為我國當(dāng)前的所有制形式有一部分資源是屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體也可以作為生態(tài)功能價值的提供者。在國內(nèi)生態(tài)補償研究范圍內(nèi)，國家并不是生產(chǎn)受損主體，因為保護(hù)環(huán)境是國家的基本職責(zé)。

四、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

補償是受益一方對受損一方的一種利益衡平，其取決于受益一方所獲利益的多少和受損一方所受損失的大小，這也體現(xiàn)了生態(tài)補償法律制度的客體是指生態(tài)補償權(quán)利義務(wù)關(guān)系所指向的對象——生態(tài)功能價值?；谏鷳B(tài)功能價值量的存在與多少，生態(tài)受償主體有權(quán)向生態(tài)補償主體提出補償請求權(quán)。以受損一方所受損失大小作為補償標(biāo)準(zhǔn)的方法稱為機會成本法;以受益一方所獲生態(tài)利益的多少作為補償標(biāo)準(zhǔn)的方法稱為價值評估法。筆者認(rèn)為，受益一方所獲利益的多少和受損一方所獲所受損失的大小，分別是生態(tài)功能價值提供者從事相關(guān)活動的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)損失和正外部經(jīng)濟(jì)性。理論上，這兩部分的總和才是應(yīng)該進(jìn)行補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。但是實踐中價值評估法存在計量方法和標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的操作上的困難;機會成本法存在的問題是，生態(tài)受損主體的直接經(jīng)濟(jì)損失易于計算，但由于發(fā)展權(quán)受限的間接的經(jīng)濟(jì)損失很難統(tǒng)計。因此比較好的做法，是以生態(tài)受損一方的損失作為基礎(chǔ)，另輔以收益一方所獲利益的多少進(jìn)行衡量。在實踐中，還有一種應(yīng)用比較多的方法是支付意愿法，通過實地調(diào)查和詢問人們對某一環(huán)境效益改善或資源保護(hù)措施的支付意愿，以推導(dǎo)環(huán)境效益改善或環(huán)境質(zhì)量損失的經(jīng)濟(jì)價值。

五、結(jié)語

生態(tài)補償在我國有一定的發(fā)展歷史，但在法律構(gòu)建方面一直沒有形成一套完整的體系。《生態(tài)補償條例》從2010年確定立法規(guī)劃開始至今仍沒出現(xiàn)實質(zhì)性的進(jìn)展。隨著人們環(huán)境意識的覺醒，越來越多的人開始注重人居環(huán)境的優(yōu)美適宜，而這種優(yōu)美適宜的環(huán)境供給的背后需要相當(dāng)一部分的人或者地區(qū)要承受不同程度的財產(chǎn)受損或發(fā)展權(quán)受限，也很可能造成脆弱敏感生態(tài)區(qū)域的人們長期處于貧困狀態(tài)，如果這些人們和地區(qū)得不到合適的補償，很可能會影響生態(tài)功能價值的持續(xù)供應(yīng)和社會穩(wěn)定。因此必須加快生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建。

參考文獻(xiàn)：

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