改革開放40年體育助力“貧困治理”的政策歷程：成就、問題與前瞻

肖坤鵬，張鐵民

(東北師范大學 體育學院，吉林 長春 130024)

在現(xiàn)行貧困標準下，中華民族千百年來的絕對貧困問題將得到歷史性解決，為全球貧困治理貢獻中國智慧。我國貧困治理能夠取得如此成就，主要歸功于國家扶貧政策的實施。政府在貧困治理的不同階段都設計了戰(zhàn)略性的扶貧手段，規(guī)劃了短期與長期的扶貧目標，指導了我國貧困治理工作的有序開展。據(jù)統(tǒng)計[1]，1979—2018年間，中央政府及相關(guān)部委共發(fā)布了289個扶貧政策文件，51個部委級部門參與設計和實施了扶貧政策。站在新的歷史節(jié)點上，回顧改革開放40年我國貧困治理的政策歷程，醫(yī)療保障被視為未來貧困治理的重大戰(zhàn)略任務[2]。但筆者認為，醫(yī)療保障是在人失去工作能力時，需要的剛性消耗支出，而體育才是持續(xù)保持身體健康、發(fā)揮其生產(chǎn)性的保障行為。與醫(yī)療保障相比，體育助力貧困治理的作用更具積極性和生產(chǎn)性。而這一觀點在國外被廣泛認可，如美國把全民健身作為確保貧困地區(qū)經(jīng)濟增長、人民福祉改善、減貧工具的基礎性工作[3]；英國從窮人的實際出發(fā)來增加貧困地區(qū)體育公共服務的基礎性投入和科技性投資[4]；德國在立法理念和立法目標上高度重視體育文化的脫貧功效[5]。而我國學者也圍繞精準扶貧的“體育路徑”多方探索，立足如期完成脫貧攻堅戰(zhàn)提出了行之有效的體育戰(zhàn)略定力[6]。但打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，我國貧困治理戰(zhàn)略將發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，作為回應，必須提前謀劃體育扶貧的戰(zhàn)略定力。對此，筆者以歷史和現(xiàn)實為鑒，通過對我國體育助力貧困治理的邏輯起點、政策歷程、建設成就、現(xiàn)實困境等進行系統(tǒng)梳理和全面總結(jié)，提出完善體育扶貧長效機制的政策前瞻。

1 體育助力“貧困治理”的內(nèi)涵及其邏輯起點

1.1 體育助力“貧困治理”的內(nèi)涵

“治理”是指政府或社會的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序滿足公眾的需求[7]?！柏毨е卫怼笔侵卫砝碚撛谪毨ьI(lǐng)域中的具體實踐，是指政府、市場和社會等多主體為解決貧困問題，進行資源投入并相互協(xié)商、協(xié)作的過程，其總體效應是減少貧困、保障貧困人口的權(quán)利、提高社會資源的均等程度[8]。據(jù)此，結(jié)合我國體育事業(yè)改革和治理的實際情況，筆者將體育助力貧困治理定義為，國家通過實施特別的體育政策，由政府、市場和社會等組織機構(gòu)按照“發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)”的國家意志，保障貧困地區(qū)人民群眾享受基本的體育權(quán)利達到或接近全國平均水平。

從定義中不難看出，體育助力貧困治理的構(gòu)成主要體現(xiàn)在國家意志和人民權(quán)利兩個層面。首先，《憲法》是國家意志的集中體現(xiàn)，雖然我國《憲法》沒有明文規(guī)定“體育權(quán)”，但“體育權(quán)”的實質(zhì)卻存在于憲法的相關(guān)條文之中[9]。所以，體育助力貧困治理的基本屬性可以體現(xiàn)為：1)權(quán)利保障的法定性。國家必須以法律法規(guī)的手段在貧困地區(qū)推進體育事業(yè)的發(fā)展，保障貧困人口享有的體育權(quán)利。2)經(jīng)濟發(fā)展的適應性。隨著國家經(jīng)濟水平的提升，對貧困地區(qū)體育政策的投入水平也要提升，體育政策在國民政策中的比重也要相應加大。3)實現(xiàn)目標的強制性。體育助力貧困治理要以政策為導向，問責機制為保障，明確各級政府在體育扶貧目標中的支出責任。其次，體育成為一項權(quán)利，個體享有通過體育獲得自身保障與發(fā)展的權(quán)利。所以，體育助力貧困治理的基本屬性可以體現(xiàn)為：1)權(quán)利行使成本的非排他性。體育不同于其他受益顯著的財產(chǎn)性扶貧，在扶貧過程中不存在利益排斥，可以共同享受政策普惠。2)權(quán)利實現(xiàn)的互補性。體育與健康、文化具有明顯的互補性和協(xié)同性，在享受體育權(quán)利的同時，健康權(quán)和文化權(quán)也能得到不同程度的實現(xiàn)。3)權(quán)利參與的自由性。政府、社會和市場為貧困人口提供必需的體育設施和場地，個體的參與行為無法由他人代理。

1.2 體育助力“貧困治理”的邏輯起點

貧困不僅是收入或消費不足的問題，還是教育、醫(yī)療、文化等機會和能力缺失的問題[10]。體育助力貧困治理的作用具有獨特的補位功能，對健康、文化、教育、經(jīng)濟領(lǐng)域扶貧的助力構(gòu)成了體育助力貧困治理的邏輯起點。

1.2.1 體育是健康扶貧的有益補充 國家衛(wèi)生計生委等15個部門印發(fā)的《關(guān)于實施健康扶貧工程的指導意見》指出，通過醫(yī)療保障全面提升農(nóng)村貧困人口的健康水平。人力資本理論認為，體育鍛煉不僅可以使患病群體的身體康復，而且能夠使亞健康群體的心理疾病得到緩解，同時可以降低健康群體的健康脆弱性，故而有“運動是良醫(yī)”的理念之說。

1.2.2 體育是文化扶貧的內(nèi)在表現(xiàn) 文化部印發(fā)的《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》指出，全面提升貧困地區(qū)文化建設水平，確保貧困地區(qū)文化發(fā)展總體水平接近或達到全國平均水平。體育既是一種生活方式，更是一種文化精神。體育所展現(xiàn)出的健康、朝氣、勇敢、團結(jié)、樂觀、積極等文化特質(zhì)，能引導貧困地區(qū)群眾形成講文明、樂奉獻、樹新風、守規(guī)矩、愛勞動等良好的價值觀。

1.2.3 體育是教育扶貧的外延形式 教育部等7個部門印發(fā)的《關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》指出，發(fā)揮教育在扶貧開發(fā)中的作用，促進集中連片特困地區(qū)從根本上擺脫貧困。連片特困地區(qū)具有典型的代際性特征，鍛煉心理學研究表明，體育鍛煉習慣具有極強的可傳授性和延續(xù)性，容易在代際與代內(nèi)之間傳播，收益往往能持續(xù)一代人甚至數(shù)代人的時間[11]。

1.2.4 體育是經(jīng)濟扶貧的重要手段 促進貧困地區(qū)就業(yè)和增收是貧困治理的根本目的，在貧困地區(qū)打造體育旅游、生態(tài)、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)能直接拉動地區(qū)的就業(yè)和增收。另外，體育鍛煉能抵抗各種慢性病，減少醫(yī)療支出。正如劉鵬所講的，投入1分錢的體育可以節(jié)省2到3分的醫(yī)療投入，最高可達8分錢[12]。

2 改革開放40年體育助力“貧困治理”的政策成就

2.1 “體制扶貧”階段(1979—1985年)：制定了農(nóng)村體育的工作方針

1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的新時期，我國貧困治理從體制改革著手，通過實施“大包干”，在提升生產(chǎn)力水平的基礎上，著眼于解決農(nóng)村貧困問題。1979年1月，中央批轉(zhuǎn)了《全國民政會議紀要》，扶貧工作引起了各級黨政領(lǐng)導的重視。隨后，民政部轉(zhuǎn)發(fā)了黑龍江省肇東縣《關(guān)于太平公社扶貧工作的調(diào)查報告》，在全國推廣了扶貧工作的具體做法，拉開了新時期貧困治理工作的序幕。1982年12月，國家經(jīng)委等9個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于認真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，要求全社會各部門通力協(xié)作，要從物質(zhì)幫扶向更廣領(lǐng)域拓展，積極、有步驟地開展扶貧工作。1984年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，規(guī)定了農(nóng)村地區(qū)教育、公路、電力、通訊等建設工作的方針、任務和措施。由此，我國體育工作開始從城市延伸到縣級地區(qū)，并作為改善縣級及農(nóng)村地區(qū)面貌的重要工程。1984年12月，國家體委下發(fā)《關(guān)于加強縣級體育工作的意見》，強調(diào)了農(nóng)村體育是縣級體育工作的重點，把辦體育的權(quán)利由政府移交給農(nóng)民，要讓農(nóng)民群眾從體育中受益。這一時期，體育作為扶貧手段的一項工作安排，實現(xiàn)了從城市—縣城—小城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村的層層延伸，并以體制改革為契機，呈現(xiàn)出國家、地方、集體、個人辦體育的生動局面。據(jù)統(tǒng)計，1985年全國共有1 031個縣舉辦了各種農(nóng)民體育比賽、415個縣舉辦了綜合型的農(nóng)民運動會[13]， 這極大地改善了農(nóng)村貧困地區(qū)的精神面貌，豐富了農(nóng)民的體育文化生活，體現(xiàn)了從實際出發(fā)的工作方針。

2.2 “開發(fā)扶貧”階段(1986—2007年)：規(guī)劃了農(nóng)村體育的頂層設計

1986年5月，國務院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組”議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，將扶貧工作著眼于瞄準地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。1986年6月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組第一次全體會議紀要》，提出加速貧困地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)，主要任務是由解決普遍性貧困向區(qū)域性貧困轉(zhuǎn)變。以此為標志，我國確立了開發(fā)式扶貧方針。1994年3月，國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》，提出了開發(fā)扶貧的3項任務。受當時國家財力和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，體育扶貧并沒有被納入開發(fā)扶貧的政策，但在部門任務分解時卻將“做好貧困殘疾人的康復扶貧工作”作為一項具體的政策來實施。1995年6月，國務院頒布《全民健身計劃綱要》，提出要提高農(nóng)民體質(zhì)和健康水平以及殘疾人的身體素質(zhì)和平等參與社會活動的能力。1995年8月，《體育法》的頒布為農(nóng)民和殘疾人享受體育權(quán)益提供了法律保障。2001年6月，國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，提出在解決農(nóng)民貧困人口溫飽的基礎上，將中西部地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點，但在扶貧內(nèi)容中仍沒有明確體育扶貧的政策。不過，這并不影響中國體育事業(yè)在貧困地區(qū)的助力。2002年7月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，提出要加大對中西部地區(qū)農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展的支持力度。2006年“中央一號文件”提出要推動實施“農(nóng)民體育健身工程”，隨后國家體育總局頒布《關(guān)于實施農(nóng)民體育建身工程的意見》，對實施對象、建設重點、基本標準和任務目標作出具體規(guī)定。在開發(fā)扶貧時期，體育扶貧雖未作為扶貧政策的考慮，但貧困地區(qū)的體育政策已成為國家普適性政策，體育法律、法規(guī)的頒布為改善農(nóng)村貧困地區(qū)體育設施，為貧困人口享有基本的體育權(quán)益提供了法律保障。據(jù)統(tǒng)計，2007年全國各地在農(nóng)村共投入2億元的體育設施，農(nóng)民參與體育人數(shù)超過1.05億人[14]。

2.3 “雙規(guī)并行”階段(2008—2012年)：明確了體育扶貧的工作思路

2007年8月，國務院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，提出要穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。以此為標志，從2008年起中國貧困治理進入了開發(fā)式與保障式扶貧雙規(guī)并行的新階段。2011年12月，國務院頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，提出堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，使貧困地區(qū)農(nóng)村純收入水平增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。體育公共服務作為公共服務的重要部分，國家開始從體育公共服務的供給層面來推進體育扶貧。國務院印發(fā)的《全民健身計劃(2011—2015)》，要求各級政府將發(fā)展農(nóng)村體育納入當前全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村的建設規(guī)劃。隨后，國家體育總局在《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，大力實施“雪碳工程”“全民健身路徑工程”“助殘健身工程”等專項行動參與扶貧，要求到2015年在全國50%以上的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(行政村)建成農(nóng)民體育健身工程。這一時期體育扶貧依然未被納入扶貧政策中，但農(nóng)民健身工程已列入全面建成小康社會的建設規(guī)劃中，體現(xiàn)了國家扶貧政策的內(nèi)涵構(gòu)成和思想延伸。而且從民生需求的角度看，體育是重要的民生工程，是順應我國貧困治理、體現(xiàn)社會責任的時代需要。這一時期山西省晉城市市委、市政府始終將農(nóng)村體育公共服務作為新農(nóng)村建設的重點工程來抓，2012年就確保了2 334個行政村實現(xiàn)體育公共服務全覆蓋，人均體場地面積達到了1.55 m2，高出同期全國平均水平0.09%[15]。

2.4 “精準扶貧”階段(2013—2020年)：確立了體育扶貧的戰(zhàn)略地位

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西花垣十八洞村考察時提出“精準扶貧”，強調(diào)扶貧要實事求是、因地制宜。堅持精準扶貧，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。至此，我國貧困治理進入到“精準扶貧”的新階段。隨后，《建立精準扶貧工作機制實施方案》(國開發(fā)辦[2014]30號)、《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號)、《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》(廳字[2016]16號)等，系列圍繞精準扶貧的實施方案和意見相繼發(fā)布，系統(tǒng)全面地部署了圍繞全面建成小康社會目標的脫貧攻堅工作安排。習近平總書記也多次發(fā)表講話，要求把全民健康作為全面建成小康社會的重要內(nèi)涵，并且在2016年的全國衛(wèi)生與健康大會上對“沒有全民健康，就沒有全面小康”的內(nèi)涵進行了深刻的闡釋，確立了健康在精準扶貧中的地位。2016年10月，國務院發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，提出要把健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以農(nóng)村和基層為重點，推動健康領(lǐng)域基本公共服務的均等化，促進全民健身與全民健康深度融合，體現(xiàn)了體育扶貧的戰(zhàn)略地位。正如前文所述，相比醫(yī)療保障，體育對健康的促進更具優(yōu)勢。為此，2018年7月國家體育總局與國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于體育扶貧工程的實施意見》，提出發(fā)揮體育綜合帶動效應，通過發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、援建基礎設施、開展大眾健身來助力脫貧，在實現(xiàn)貧困人口增收的同時，健康水平明顯提升。隨后，《關(guān)于實施健康中國行動的意見》(國發(fā)[2019]13號)、《關(guān)于印發(fā)體育強國建設綱要的通知》(國辦發(fā)[2019]40號)等的頒布，更為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會制定了體育助力貧困治理的任務和時間表。

3 改革開放40年體育助力“貧困治理”的政策困境

3.1 貧困人口體育權(quán)益保障水平有待提升

體育權(quán)益是受法律保護的體育權(quán)利和利益，是公民應有的法律化，是一種制度化的權(quán)益表達[16]。雖然《體育法》和《全民健身條例》的頒布分別對實現(xiàn)公民體育權(quán)和政府要依法保障公民參加全民健身活動的場地設施、政策制定、投入經(jīng)費、組織活動、體育指導員等各項“保障條件”進行了明確規(guī)定，但體育權(quán)益保障水平總體仍處于較低水平。尤其是在《中共中央、國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中將體育扶貧作為文化扶貧的工作，不僅缺乏應有的獨立性，而且僅將體育設施建設作為體育扶貧的目標任務。即便如此，在體育扶貧的地方實踐過程中，其任務考核所占的比例也極低。如在四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《四川省貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核辦法》中，體育健身設施作為貧困縣“六有”硬件標準中的一項，規(guī)定未完成的貧困縣將被扣除0.3分，而整個貧困縣的考核總分則為125分。而且對貧困地區(qū)體育設施的建設也普遍停留在簡易的基礎設施，配備數(shù)量也較少。如課題組在某省體育局定點扶貧村的調(diào)研中，該村黨支部第一書記告訴我們：“政府在鋪設健身路徑時，承諾共配備11件健身器材，但最后到了村里只剩下6件了，他原本以為是政府克扣了體育專項扶貧款，但后來才得知省體育局為了能給群眾配備利用率最高、功能齊全、質(zhì)量較好的健身器材，把原有購買13件簡易器材的錢購買了6件群眾需要的器材?！?/p>

3.2 貧困地區(qū)體育工作統(tǒng)籌兼顧不夠深入

體育工作統(tǒng)籌兼顧是指從全局出發(fā)，妥善處理各地區(qū)體育事業(yè)內(nèi)部各種錯綜復雜的關(guān)系，兼顧不同階層、不同群體、不同地區(qū)人群的體育權(quán)益，實現(xiàn)其均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展[17]。改革開放40年，我國政府大力實施“雪碳工程”“全民健身路徑工程”“助殘健身工程”，推動了“老、少、邊、窮”地區(qū)體育工作的統(tǒng)籌發(fā)展。但從整體效果看，貧困地區(qū)體育工作的統(tǒng)籌兼顧效果還有待進一步深入，主要表現(xiàn)為：1)城市貧困地區(qū)體育發(fā)展水平落后于農(nóng)村。城鎮(zhèn)化進程加速了城鄉(xiāng)勞動力的流動，使得原本獨立分開的城鄉(xiāng)貧困現(xiàn)象彼此產(chǎn)生緊密聯(lián)系。城市農(nóng)村人口收入的不穩(wěn)定性導致貧困隨之空間轉(zhuǎn)移到城市，集聚并分布在城市的不同區(qū)域，而農(nóng)村貧困治理的組織實施制度較城市完善，造成了城市貧困地區(qū)體育工作的“真空”。如課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在某市的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)匯集了大量的低收入群體和流動人口，據(jù)居民反饋，“這個地區(qū)享受不到政府的服務，道路常年積水，無人管理，做飯使用的天然氣和冬天供暖的暖氣都沒有”。筆者反思，最基本的民生需求都難以保障，體育公共服務的建設更是難上加難。2)普通貧困與特殊貧困群體的體育投入水平存在偏差，體現(xiàn)在老年人、殘疾人等特殊貧困群體的中長期體育扶貧政策投入較大。如國務院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，要求到2020年90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要成立老人基層體育組織、老人健身活動站點和體育團隊。國務院印發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》，要求到2020年要創(chuàng)編一批適合殘疾人健身的體育項目。但目前國家中長期扶貧規(guī)劃綱要中還沒有明確涉及普通貧困群體的體育扶貧目標。3)政府、市場和社會在體育工作中的推進程度未實現(xiàn)均衡。長期以來，貧困治理主要依靠政府扶貧資金的投入，在對口幫扶、選派第一書記、組織扶貧工作隊、設立扶貧車間等的“超常規(guī)”做法中，政府發(fā)揮的作用遠超過市場和社會組織，有為政府、有效市場、有機社會的體育扶貧大格局仍未形成。

3.3 體育扶貧融合發(fā)展能力尚需完善

融合發(fā)展是指事物間彼此聯(lián)系、交叉并相互滲透促進發(fā)展的過程。根據(jù)體育助力貧困治理的內(nèi)涵，結(jié)合關(guān)于體育扶貧工程實施的意見，從微觀層面來看，體育扶貧融合發(fā)展是要通過不同部門之間的協(xié)同合作共同推進體育在貧困地區(qū)的發(fā)展，處理好體育扶貧的供需矛盾；從宏觀層面來看，體育扶貧融合發(fā)展是要立足脫貧攻堅的戰(zhàn)略需要，為解決全面建成小康社會中的政治、經(jīng)濟、文化、教育等問題服務。從這兩個層面來看，我國體育扶貧融合發(fā)展能力的進步空間依然較大。1)從前者來看，我國政府早已意識到體育助力貧困治理的復雜性，緊靠體育部門一方力量難以實現(xiàn)。所以，2016年底國務院批復成立全民健身工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由國家體育總局、國務院辦公廳、中宣部等29個部委組成。旨在推動形成“大體育”體制機制，加速體育與其他領(lǐng)域的融合發(fā)展，實現(xiàn)貧困地區(qū)全民健身與全民健康深度融合，牢固脫貧質(zhì)量。而且，地方政府也相繼建立了由政府牽頭聯(lián)合其他部門的全民健身領(lǐng)導協(xié)調(diào)工作機制。從融合的實踐效果看，廣西、江西、安徽、江蘇等省份的貧困地區(qū)融合效果較好，部分地區(qū)還有待提升。如在調(diào)研中，一位扶貧干部很無奈地說道，“體育的問題要得到解決不大可能，因為縣級政府投入的經(jīng)費有限，在脫貧攻堅的最后一個年頭里，首要目標是在如何減少窮人數(shù)量上，哪有時間和精力來搞體育扶貧”。2)從后者來看，習近平總書記多次就體育對全民健康、民族復興的重要意義作過系統(tǒng)闡釋。這為體育融入脫貧攻堅、建成全面小康社會提供了發(fā)展思路，但從實踐效果看，其功效還有待提升。數(shù)據(jù)顯示，2014—2018年間因病致貧、返貧的貧困戶在建檔立卡貧困戶中占比從40.62%下降到31.08%，在所有致貧因素中，因病致貧仍排在第一位[18]。

3.4 體育扶貧多元功能發(fā)揮仍需重視

習近平總書記多次強調(diào)，體育是承載國家強盛、民族振興的夢想，體育強則國家強，國運興則體育興。因此，體育扶貧的功能不僅局限在增進人民體質(zhì)健康，還可以衍生出多種扶貧模式，從而推動醫(yī)療、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的全面脫貧。如在《關(guān)于體育扶貧工程的實施意見》中，要求通過6個重點項目來完成因病致貧、全民健身、農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村、康復服務等扶貧任務。然而，目前體育扶貧所承載的健康促進、文化繁榮、經(jīng)濟發(fā)展、社會教育等多元功能還未得到釋放和發(fā)揮。比如隨著全民健身上升到國家戰(zhàn)略層面，但就如何讓貧困群眾認識到全民健身對健康的重要性，使其從“尋醫(yī)問藥”的被動調(diào)理認知轉(zhuǎn)為“強身健體”的主動康養(yǎng)理念等方面的功能發(fā)揮還不夠重視。另外，體育是拉動貧困地區(qū)人口就業(yè)和增收的綠色產(chǎn)業(yè)，但在如何借助全民健身和體育產(chǎn)業(yè)來豐富百姓文化生活、提升人力資本、完善產(chǎn)業(yè)鏈條等方面的效果不夠理想。再如在此次調(diào)研中，課題組在對某村貧困戶村民的訪談時得知，村民兒子腦部創(chuàng)傷手術(shù)后落下手腳活動障礙，每次到康復醫(yī)院做肢體訓練需要近500元的費用支出。其實，肢體康復訓練完全可以利用在村委會廣場建設的訓練器械進行，但村民卻堅持認定必須上醫(yī)院才能康復，無論我們?nèi)绾谓忉?，都無動于衷。這表明，當前體育扶貧只集中于“體育+設施”的層面，實際上陷入體育局單打獨斗的局面，對“體育+醫(yī)療、旅游、產(chǎn)業(yè)”等功能的探索明顯不足。體育扶貧多元功能發(fā)揮不夠的原因可能有：1)理論認識局限、實踐經(jīng)驗匱乏；2)操作簡單、政績明顯、風險系數(shù)小。另外，要實現(xiàn)體育扶貧的多元功能發(fā)揮單憑扶貧干部一己之力難以完成，需要大量專家、資金和技術(shù)的保障。

4 體育助力“貧困治理”的政策前瞻

4.1 制定體育公共服務中長期規(guī)劃，健全相對貧困的應對機制

黨的十九屆四中全會指出，建立解決相對貧困的長效機制。絕對貧困到相對貧困轉(zhuǎn)變的最大特點，就是扶貧任務從最初以維持貧困人口的基本生存需要轉(zhuǎn)向了滿足貧困人口日益增長的自我發(fā)展需求，貧困治理策略上也從常規(guī)的開發(fā)項目扶貧向基本公共服務減貧路徑上轉(zhuǎn)變[19]。隨著全民健身上升到國家戰(zhàn)略，體育公共服務對滿足人民日益增長美好生活需要起到了基礎決定性作用。體育公共服務的減貧作用機理在于：1)通過全民健身提升個體的健康人力資本水平，增強貧困地區(qū)人口的發(fā)展能力和生產(chǎn)能力；2)通過體育競賽豐富個體的體育文化生活，減少社會排斥，促進社會和諧，降低貧困發(fā)生率；3)通過體育產(chǎn)業(yè)開發(fā)吸納就業(yè)，提升貧困人口向上流動的能力。因此，針對貧困人口體育權(quán)益保障水平偏低、體育公共服務功能不明確等問題，應明確體育公共服務在相對貧困治理中所承擔的角色，落實各級政府樹立社會契約、確立財權(quán)事權(quán)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主體責任，強化政府政策制定和規(guī)劃職能。盡快制定《國家體育公共服務中長期發(fā)展規(guī)劃(2021—2035)》以及《“十四五”時期體育公共服務發(fā)展規(guī)劃綱要》等專項發(fā)展規(guī)劃。中長期發(fā)展規(guī)劃的核心內(nèi)容應總結(jié)現(xiàn)階段及未來相對貧困的特點、發(fā)展形式及可能面臨的瓶頸問題，明確其指導思想、基本原則、具體任務和落實方案，前瞻性、可操作性地布置2021—2035年體育公共服務在相對貧困治理中的各項工作。另外，在發(fā)展規(guī)劃制定的同時，還要完善專業(yè)人才培養(yǎng)、體育文化教育、市場專業(yè)機構(gòu)、統(tǒng)籌性社會保障體系等相關(guān)政策和制度，從政策和制度層面打破體育扶貧工作的融合屏障，從規(guī)范性和人性化入手健全相對貧困的應對機制。

4.2 夯實全民健身在健康中的地位，完善體育扶貧的法治制度

防止因病致貧、返貧，提升國民體質(zhì)健康水平是解決相對貧困的基本前提。體育鍛煉對疾病的預防有著不可替代的重要作用。習近平總書記也多次強調(diào)，全民健身的戰(zhàn)略就是要促進全民參與，將全民健身作為全體人民增強體魄、健康生活的基礎和保障?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》的頒布，從新時代中央層面推出了關(guān)于人民健康的國家發(fā)展戰(zhàn)略，并要求將體育事業(yè)納入健康生活、健康保障及健康產(chǎn)業(yè)之中，不斷提升體育公共服務和產(chǎn)品的供給，提高人民群眾參與體育鍛煉的意識，促進健康水平的提升。在國務院辦公廳印發(fā)的《健康中國行動(2019—2030)》中，不僅對健康中國行動主要指標任務進行了責任分工，而且還為民眾提供了科學健身的指導和建議?？梢哉f沒有全民健身的廣泛開展，相對貧困治理就如同無源之水，全面健康將成為無本之木。因此，在未來中國貧困治理的道路上，必須把握好全民健身與全面小康的邏輯關(guān)系，針對體育扶貧融合發(fā)展能力薄弱的問題，以完善體育扶貧的法治制度，夯實全民健身在健康中的地位。法治是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵舉措，是推動體育扶貧戰(zhàn)略落實的重要保障。關(guān)于我國法治路線的描繪，早在黨的十八屆四中全會上就提出在國家、政府、社會層面上實現(xiàn)“三位一體”的建設，這為完善體育扶貧的法治制度提供了實踐方向。1)通過對全民健身公共服務在貧困地區(qū)的開展進行立法，以法治建設來維護貧困人口的體育健身權(quán)益和體育需求表達權(quán)利，形成對政府治理全民健身的行為約束，依法推進全民健身公共服務的有序開展。2)明確全民健身公共服務在貧困地區(qū)開展的政府責任法律范圍，通過立法的形式定位政府的主導地位，且闡明不同政府部門之間的責任劃分、首責義務和兜底責任。推進貧困地區(qū)財政分權(quán)的法制化建設，著手研制符合貧困地區(qū)的“財政轉(zhuǎn)移支付法”，厘清政府間的事權(quán)、財權(quán)，避免相互推諉[20]。3)以立法的形式確立體育扶貧社會組織的地位，賦予社會組織職能，推動貧困地區(qū)全民健身法治社會的形成。

4.3 加大體育公共服務的財政投入，增強體育扶貧的社會力量

公共財政投入是我國貧困治理的主要資金來源。體育公共服務的供給作為應對相對貧困治理的一項重要制度安排，需要國家和社會這兩大主體的共同參與，積極制定符合相對貧困治理的戰(zhàn)略舉措來宏觀指導。因此，加大對體育公共服務的財政投入，不僅需要國家和地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，而且需要引導更多的社會資源流入貧困地區(qū)的體育公共服務建設中，增強體育扶貧的社會力量。1)保持現(xiàn)行公共財政投入的總體連續(xù)性。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，已摘帽的貧困地區(qū)仍屬于相對貧困治理的地區(qū)，且貧困脆弱性較高，極易返貧，需要繼續(xù)保持著以國家為主、地方為輔的公共財政投入機制[19]。建議對已摘帽貧困地區(qū)實施3年的產(chǎn)業(yè)扶貧與體育公共服務保障式扶貧相結(jié)合的過渡期財政投入支持，實現(xiàn)脫貧攻堅與減貧政策的無縫對接。在過渡期內(nèi)國家和地方財政投入應聚焦深度貧困地區(qū)，以貧困人口的健康需求為導向，增加對體育公共服務的基礎設施、文化活動、專業(yè)指導、規(guī)章制度等的財政投入，并建立公共財政預算動態(tài)增長機制，攻克深度貧困地區(qū)的健康壁壘。2)把握鄉(xiāng)村振興的建設機遇，通過特許經(jīng)營、政府購買、民建公助、公建民營等模式吸引社會力量參與農(nóng)村貧困地區(qū)的體育扶貧工程項目，發(fā)揮社會力量提供體育公共服務的主體作用，重點突出社會力量能夠根據(jù)貧困人口的個性化需要提供社會化的體育服務。如社會企業(yè)可根據(jù)自身專業(yè)對貧困地區(qū)不同類型貧困人口的健康狀況、醫(yī)療衛(wèi)生、體育需求、生理特征、心理特性、發(fā)展能力等開展綜合篩查和評估，形成提升貧困人口內(nèi)生動力的體醫(yī)模式實施方案。國家和地方政府及企業(yè)可共同投資興辦體育健康中心，投入運營初期國家和地方政府可實施按一定消費金額配套補助的措施，在減少貧困人口消費支出的同時提高參與全民健身的積極性。

4.4 打造人民滿意的體育產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)體育扶貧的增收能力

相對貧困產(chǎn)生的根源在于財富資源分配不均。所以，實現(xiàn)持續(xù)增收不僅是防范大面積返貧的重要保障，更是解決相對貧困的具體措施。但實現(xiàn)持續(xù)增收的關(guān)鍵在于針對有勞動能力和就業(yè)意愿的貧困人口及低收入群體，強化貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶持，重點做好生產(chǎn)與銷售的銜接、培訓與就業(yè)的對接，建立長久穩(wěn)定的增收致富機制。體育具有顯著的經(jīng)濟功能，體育產(chǎn)業(yè)作為新時代國家重點培育的新興業(yè)態(tài)，將成為推進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要支柱產(chǎn)業(yè)。所以，應抓住國家大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、推進鄉(xiāng)村振興和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的契機，在貧困地區(qū)發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。但受貧困地區(qū)自然環(huán)境、生產(chǎn)力水平和人力資本等因素的制約，體育產(chǎn)業(yè)無論是在產(chǎn)品技術(shù)上還是生產(chǎn)方式上都難以與發(fā)達地區(qū)相比，不僅起不到扶貧的效果，而且還容易因投資失敗導致返貧[21]。所以，按照習近平總書記提出的“以人民為中心”的體育發(fā)展觀，樹立以人為本的發(fā)展理念，在貧困地區(qū)著力打造人民滿意的體育產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，形成極具特色的體育產(chǎn)業(yè)項目服務。1)發(fā)揮“體育+醫(yī)療”“體育+旅游”“體育+養(yǎng)生”等體育多元功能，由地方省級政府引導建立貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)人才庫、項目庫和專家?guī)?，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供政策咨詢、項目推介、創(chuàng)業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)孵化等服務。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者根據(jù)地方資源稟賦差異，打造以新時代人民美好生活的目標向度為中心、以運動休閑為特色、以旅游為基礎，全民參與、人民滿意的體育賽事和服務。2)地方政府應加大對貧困地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)特色項目和個性化服務的宣傳，并主動為體育產(chǎn)業(yè)項目尋求市場，鼓勵地方企事業(yè)單位員工體驗休閑服務，及時將體驗感受反饋于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，并改善和提升服務。3)做好貧困地區(qū)群眾對當?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)的職業(yè)適應和職業(yè)發(fā)展能力，使其真正成為體育扶貧的受益者。

5 結(jié)束語

黨的十九屆四中全會提出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。這意味著打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)之后，我國貧困治理的戰(zhàn)略將會發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。在此背景下，體育助力貧困治理上升到國家戰(zhàn)略層面可謂是正當其時。因為與醫(yī)療保障相比，體育助力貧困治理的作用更具生產(chǎn)性，而這一點早已在國外被證實。那么，在即將打贏脫貧攻堅之時，作為回應，必須圍繞相對貧困的治理目標，做好制定體育公共服務中長期規(guī)劃，健全相對貧困的應對機制；夯實全民健身在健康中的地位，完善體育扶貧的法治制度；加大體育公共服務的財政投入，增強體育扶貧的社會力量；打造人民滿意的體育產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)體育扶貧的增收能力。