為深入學(xué)習(xí)貫徹中共十九屆四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，研究新形勢(shì)下開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的新思路、新舉措和新路徑，2019 年12 月20 日，在中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)、中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)和河北省商務(wù)廳的指導(dǎo)下，民建石家莊市委、民建北京市海淀區(qū)委和河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，在河北省石家莊市聯(lián)合舉辦“2019（第四屆）京津冀開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展論壇”。論壇主題為“深入學(xué)習(xí)貫徹中共十九屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)園區(qū)治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展”。中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)肖金成、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)陳耀、中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張召堂、北京城市創(chuàng)新與發(fā)展研究中心主任呂拉昌、北京市長(zhǎng)城企業(yè)戰(zhàn)略研究所副總經(jīng)理陳文豐等演講嘉賓，針對(duì)京津冀開(kāi)發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和遠(yuǎn)景，深入探討開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展路徑等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，努力為政府部門決策和開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展提供具有科學(xué)預(yù)見(jiàn)性的意見(jiàn)建議，助力開(kāi)發(fā)區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展步伐。現(xiàn)將專家發(fā)言整理發(fā)表。

開(kāi)發(fā)區(qū)的體制創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展

肖金成

建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放重要的戰(zhàn)略舉措，實(shí)踐證明是成功的。經(jīng)過(guò)艱苦探索，奮力開(kāi)拓，開(kāi)發(fā)區(qū)取得了卓越成效，已成為我國(guó)外商投資最集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的區(qū)域之一，成為所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)、技術(shù)與管理的創(chuàng)新點(diǎn)和現(xiàn)代化城市的重要標(biāo)志。

（一）體制創(chuàng)新是開(kāi)發(fā)區(qū)的靈魂和動(dòng)力所在

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的“特殊試驗(yàn)區(qū)”和“排頭兵”，在優(yōu)惠政策的支持下發(fā)揮了體制創(chuàng)新的功能，在大力引進(jìn)和利用外資，不斷進(jìn)行各種超前的改革試驗(yàn)等方面作出了重要貢獻(xiàn)，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，使之成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最活躍、最重要的增長(zhǎng)因素，形成了具有中國(guó)特色的開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)。開(kāi)發(fā)區(qū)就是所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，集全市之力進(jìn)行培育，聚集全國(guó)、全世界的經(jīng)濟(jì)要素迅速崛起。

體制創(chuàng)新是開(kāi)發(fā)區(qū)的靈魂。開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的“排頭兵”，努力營(yíng)造一種按國(guó)際慣例運(yùn)作的投資“小氣候”，積極進(jìn)行投資體制改革、土地制度改革、行政管理體制改革、社會(huì)保障制度以及企業(yè)制度的改革，等等。從行政管理體制上，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的新型管理體制，改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府機(jī)構(gòu)垂直對(duì)口、人員臃腫、包袱過(guò)重的局面，并大力強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能，堅(jiān)持以加快工作節(jié)奏、提高工作效率為目標(biāo)，堅(jiān)持以為投資者提供“全方位、全過(guò)程”優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，以法制為準(zhǔn)繩，主要采取經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，輔之以行政措施進(jìn)行管理，營(yíng)造出了良好的投資環(huán)境。多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)還借鑒國(guó)際上成功的管理經(jīng)驗(yàn)，不斷健全生活、生產(chǎn)、保安、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和設(shè)備維修等社會(huì)化服務(wù)體系，基本實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、生活服務(wù)社會(huì)化，社會(huì)服務(wù)企業(yè)化。在社會(huì)保障方面，積極推行全員社會(huì)勞動(dòng)福利保障制度，企業(yè)用工和醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、待業(yè)等多項(xiàng)保險(xiǎn)初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，減輕了企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。在土地使用上，實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。事實(shí)證明，體制創(chuàng)新比起政策優(yōu)惠，其作用更關(guān)鍵，更持久，對(duì)投資者的吸引力更大。這就是很多開(kāi)發(fā)區(qū)雖然優(yōu)惠政策在不斷消失，但外商投資企業(yè)數(shù)和外資利用規(guī)模仍大幅度增長(zhǎng)的原因。

通過(guò)探索新機(jī)制，增創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)保持了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。體制創(chuàng)新是促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的動(dòng)力與基石，開(kāi)發(fā)區(qū)本身就是體制創(chuàng)新的結(jié)果。沒(méi)有體制創(chuàng)新就沒(méi)有開(kāi)發(fā)區(qū)的存在價(jià)值，沒(méi)有體制創(chuàng)新就沒(méi)有開(kāi)發(fā)區(qū)的地位，因而體制創(chuàng)新對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)具有至關(guān)重要的意義。

體制創(chuàng)新最重要的方面是行政管理體制的創(chuàng)新，這是開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)大開(kāi)發(fā)和開(kāi)放、增加發(fā)展動(dòng)力的重要保障。開(kāi)發(fā)區(qū)普遍采用管委會(huì)體制，管委會(huì)就是戰(zhàn)時(shí)的前敵指揮部，精干高效的機(jī)構(gòu)，高度集中統(tǒng)一的管理，保證了決策和運(yùn)營(yíng)的高效率。開(kāi)發(fā)區(qū)是體制轉(zhuǎn)型試驗(yàn)田，需要克服過(guò)去政府機(jī)構(gòu)的官僚習(xí)氣，需要特事特辦，需要辦事效率，需要服務(wù)到位。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是所在市政府的派出機(jī)構(gòu)，接受市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)。管委會(huì)主任應(yīng)由市委常委兼任。如一個(gè)地級(jí)市的開(kāi)發(fā)區(qū)，行政級(jí)別一般是副地級(jí)。應(yīng)按照“小政府，大服務(wù)”的管理模式，科學(xué)地構(gòu)筑適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展需要的精干高效、富有生機(jī)和活力的新型行政管理體系，以體制的最大活力，求得開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的最大動(dòng)力。

設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)公司也是體制創(chuàng)新的產(chǎn)物。開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資。以前是“五通一平”，后來(lái)是“七通一平”，現(xiàn)在是“九通一平”。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是招商引資的前提條件。開(kāi)發(fā)資金不足是開(kāi)發(fā)區(qū)的普遍問(wèn)題。如何來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題？以政府撥付的資金和政府劃撥的土地作為出資，注冊(cè)成立全資國(guó)有性質(zhì)的投資開(kāi)發(fā)公司，然后以公司為依托申請(qǐng)銀行貸款或發(fā)行公司債券，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問(wèn)題，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展起了非常重要的作用。開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，平臺(tái)公司功不可沒(méi)。當(dāng)然，很多平臺(tái)公司依靠土地抵押貸款籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，以致負(fù)債率太高，潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也很大，應(yīng)不斷降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷降低杠桿率。開(kāi)發(fā)投資公司的負(fù)債率一般60%左右，最高不超過(guò)70%。降低杠桿率的辦法可以采取政府給投資公司注入優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)，可以將上市公司中的國(guó)有股份劃給平臺(tái)公司，使其資本達(dá)到30%～50%，既能促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)還促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。

還可以利用PPP 模式建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)。Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP 模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)可以同金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，管委會(huì)拿一筆錢，銀行拿一筆錢，成立一個(gè)基金公司，然后向社會(huì)公眾發(fā)行債券，把社會(huì)資金聚集起來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府的投入和效益承諾將大大提高吸引社會(huì)資金的信用度，可以吸引大量社會(huì)資金尤其是房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型資金參與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。金融資本的加入，也可大大提高資金的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制水平。

開(kāi)發(fā)區(qū)還可以在招商模式上進(jìn)行創(chuàng)新。一是采取園區(qū)招商。一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)幾十平方公里，可以劃若干個(gè)園區(qū)，利用園區(qū)招商。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施誰(shuí)來(lái)投資建設(shè)呢？可找一家企業(yè)來(lái)投資。固安縣與華夏幸福基業(yè)股份有限公司合作建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個(gè)成功的案例。再比如貴州畢節(jié)市，引進(jìn)了浙江一家公司，負(fù)責(zé)三十平方公里園區(qū)的建設(shè)和招商。二是產(chǎn)業(yè)鏈招商。比如，吉利汽車公司在張家口搞了一個(gè)汽車制造基地，首先在此地生產(chǎn)沃爾沃發(fā)動(dòng)機(jī)，然后吸引一批零部件供應(yīng)商在此建制造基地，把上下游整合起來(lái)，生產(chǎn)出了整車。再比如廣東韶關(guān)建立了一個(gè)兩平方公里的化工園區(qū)，他們首先把深圳一家化工龍頭企業(yè)招過(guò)來(lái)，讓其來(lái)搞園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把地下管網(wǎng)全部搞好，然后把上下游企業(yè)拉過(guò)來(lái)，循環(huán)生產(chǎn)，基本做到零排放，環(huán)保搞得很好。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展

我國(guó)“十三五”規(guī)劃（2016—2020 年）提出高質(zhì)量發(fā)展，“十四五”規(guī)劃的主基調(diào)就是高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)家要由高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域要高質(zhì)量發(fā)展，城市要高質(zhì)量發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)更要高質(zhì)量發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)本身不需要技術(shù)創(chuàng)新，也不生產(chǎn)產(chǎn)品，如何高質(zhì)量發(fā)展？那就是要建高質(zhì)量高品質(zhì)的園區(qū)。

第一要產(chǎn)城融合。開(kāi)放初期設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)因素，還要考慮政治因素，因此開(kāi)發(fā)區(qū)通常遠(yuǎn)離母城。遠(yuǎn)離母城，盡管降低了政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但是產(chǎn)城分離也增加了通勤成本，增加了生產(chǎn)成本。因此，要第二三產(chǎn)業(yè)并重，不僅發(fā)展工業(yè)，也要發(fā)展商貿(mào)居住，讓職工就近生活居住，是開(kāi)發(fā)區(qū)要考慮的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)之初，征用了農(nóng)民的土地，但不考慮農(nóng)民的就業(yè)和生活，正所謂“要地不要人”。要么開(kāi)發(fā)區(qū)成為孤島，要么農(nóng)民居住的村莊成為開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部的孤島。所謂“城中村”，是改革不徹底帶來(lái)的后遺癥。開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

第二要集約發(fā)展。很多開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃的范圍很大，管理機(jī)構(gòu)為了追求政績(jī)，“撿到籃子里都是菜”，用地粗放，任憑企業(yè)跑馬占地，占地多，投資少，產(chǎn)出更少，社會(huì)上將其謂之“圈地運(yùn)動(dòng)”。所謂“集約發(fā)展”，就是單位面積的土地承載更多的產(chǎn)業(yè)，吸納更多的人口。在建設(shè)用地越來(lái)越緊張的形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)區(qū)不能再走粗放發(fā)展之路，要提高土地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的考核，要更多地進(jìn)行單位土地面積產(chǎn)出考核、每平方公里土地人均GDP 考核。不能搞開(kāi)發(fā)區(qū)房地產(chǎn)化。

第三要綠色發(fā)展。要更加注重減少污染物排放。要制定負(fù)面清單，污染性產(chǎn)業(yè)不得進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)。對(duì)企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，廢水廢氣廢品處理率要百分之百，保證達(dá)標(biāo)排放。把園區(qū)環(huán)境搞好，把基礎(chǔ)設(shè)施搞好，把服務(wù)搞好，為企業(yè)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。

京津冀產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理提升思路

陳 耀

國(guó)際上關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)更通行的提法是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐，我們把“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”定義為是相同或相關(guān)企業(yè)及支撐機(jī)構(gòu)在特定空間相近配置并實(shí)行相應(yīng)政策管理的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，一個(gè)地區(qū)發(fā)展好不好關(guān)鍵要看有沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好不好關(guān)鍵看園區(qū)，因?yàn)閳@區(qū)是產(chǎn)業(yè)集群之地。京津冀地區(qū)是我國(guó)重要的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，有效治理并提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，是進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段京津冀協(xié)同發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)承擔(dān)的重要功能

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，我國(guó)各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)依然承擔(dān)著重要的功能和使命。總體上看，可以歸納為以下幾個(gè)方面：

1.區(qū)域增長(zhǎng)的重要引擎。各地區(qū)園區(qū)經(jīng)濟(jì)一般占本地區(qū)份額60%以上，地區(qū)空間尺度越小，園區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)越大；園區(qū)經(jīng)濟(jì)增速通常都要高于地區(qū)平均水平。目前，我國(guó)219 個(gè)國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)GDP 和稅收占全國(guó)的份額約10%左右，若加上高新區(qū)等其他類型園區(qū)比重會(huì)更高。

2.對(duì)外開(kāi)放的主要載體。僅國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)外資和進(jìn)出口貿(mào)易占全國(guó)的份額達(dá)到1/5 強(qiáng)。國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)也是國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地，跨國(guó)公司進(jìn)入中國(guó)主要落戶在各地區(qū)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺(tái)。各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)形成了以電子信息、汽車、裝備制造、化工、紡織、食品等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，新能源、新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)集群不斷壯大。

4.體制改革的試驗(yàn)區(qū)域。精簡(jiǎn)高效的管委會(huì)模式、“一個(gè)窗口”對(duì)外、“一條龍”服務(wù)等多種投資服務(wù)模式，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，在改善中國(guó)整體營(yíng)商環(huán)境上走在前列。

5.轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為創(chuàng)新資源的重要載體和高新技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化基地。目前國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)占全國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)品出口約30%，成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的先行示范區(qū)。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)

1.投資和管理多元化。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)投資、管理、運(yùn)營(yíng)的主體還是政府，是各級(jí)政府在辦園區(qū)，管理形式主要是管委會(huì)。未來(lái)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)將更多地由企業(yè)替代政府辦園區(qū)，園區(qū)地產(chǎn)更多由市場(chǎng)化配置。例如，華夏幸?；鶚I(yè)、聯(lián)東U 谷等企業(yè)已成為中國(guó)領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商或開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)商，聯(lián)想集團(tuán)、華為公司等大企業(yè)也利用自身產(chǎn)業(yè)做自備園區(qū)。園區(qū)通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)投資等服務(wù)獲取收益，園區(qū)運(yùn)營(yíng)和管理者以收費(fèi)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。作為城市產(chǎn)業(yè)的承載地，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也同城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同方向演進(jìn)，將由單純制造業(yè)轉(zhuǎn)向與科創(chuàng)、總部、金融、文化、旅游等服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比不斷提高，有的園區(qū)徹底轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)。

3.園區(qū)功能平臺(tái)化。用互聯(lián)網(wǎng)思維打造園區(qū)平臺(tái)的內(nèi)涵，園區(qū)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，從產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)到資產(chǎn)的孵化，到客戶的投資服務(wù)，到物業(yè)的運(yùn)營(yíng)，提供完整的產(chǎn)業(yè)鏈平臺(tái)服務(wù)。

4.生態(tài)和智慧化。園區(qū)對(duì)建筑、環(huán)境、服務(wù)要求越來(lái)越高，運(yùn)用新一代信息通信技術(shù)，線上線下結(jié)合，產(chǎn)業(yè)和管理更智能高效，生態(tài)園區(qū)和智慧園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)追求的共同目標(biāo)。

5.產(chǎn)城一體化。土地的集約、產(chǎn)業(yè)的集聚、城市功能的完善和整個(gè)商業(yè)價(jià)值的統(tǒng)籌，成為傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)版。特別是占地面積大的開(kāi)發(fā)區(qū)，增加居住、教育、醫(yī)療、商業(yè)等服務(wù)配套，是開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

6.園區(qū)建設(shè)國(guó)際化。園區(qū)走出國(guó)門，通過(guò)“一帶一路”倡議走出去，在海外建中外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，目前已達(dá)80 多個(gè)，既輸出了產(chǎn)能和園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，也為帶動(dòng)沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)大動(dòng)能。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

面對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)和高質(zhì)量發(fā)展的新要求，國(guó)內(nèi)很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨的問(wèn)題便暴露出來(lái)。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成效慢且路徑不清晰，科技創(chuàng)新能力還不強(qiáng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，應(yīng)對(duì)世界新技術(shù)變革還難以充當(dāng)領(lǐng)頭雁角色。據(jù)有關(guān)資料，2016年中關(guān)村上市企業(yè)100 強(qiáng)的總市值不足美國(guó)硅谷上市企業(yè)100 強(qiáng)的20%，高新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)投資總額僅相當(dāng)于硅谷地區(qū)的39.3%，泛硅谷地區(qū)的22.1%。二是營(yíng)商環(huán)境有待改善，在行政效率、法制環(huán)境、融資機(jī)制、適應(yīng)國(guó)際規(guī)則等方面均需進(jìn)一步改進(jìn)和提升。三是大部分國(guó)家級(jí)園區(qū)土地發(fā)展空間不足，少數(shù)園區(qū)節(jié)能環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，土地利用粗放。四是“行政化”弊端，管理機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫，園區(qū)組織管理運(yùn)營(yíng)活力不足，缺乏民營(yíng)主體。五是園區(qū)招商不合規(guī)手段未遏制，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，園區(qū)特色不明顯。

（四）產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展路徑

如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)？總體上應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變；二是由低成本優(yōu)勢(shì)向質(zhì)量效益優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變；三是由粗放制造向綠色制造和智能制造轉(zhuǎn)變；四是由生產(chǎn)型制造向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)變。

制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)有多種途徑，可以通過(guò)引進(jìn)新工藝或重組生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)來(lái)提高生產(chǎn)效率，提高投入－產(chǎn)出效率進(jìn)行工藝流程升級(jí)；可以通過(guò)擴(kuò)大產(chǎn)品寬度，增加產(chǎn)品功能，提高單位產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行產(chǎn)品升級(jí)；可以通過(guò)獲取價(jià)值鏈上新的價(jià)值功能，從低附加值環(huán)節(jié)攀升到高附加值環(huán)節(jié)，如從制造環(huán)節(jié)攀升到研發(fā)、設(shè)計(jì)和品牌營(yíng)銷環(huán)節(jié)進(jìn)行價(jià)值鏈升級(jí)；可以將應(yīng)用于一個(gè)生產(chǎn)部門的專門性知識(shí)轉(zhuǎn)向另一個(gè)有交叉關(guān)聯(lián)的新生產(chǎn)部門，實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)業(yè)部門的升級(jí)。

園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)既包含園區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也包含園區(qū)自身的價(jià)值鏈的提升。產(chǎn)業(yè)園區(qū)也有其自身的價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，比如由土地一級(jí)開(kāi)發(fā)—二級(jí)開(kāi)發(fā)—招商引資—園區(qū)服務(wù)構(gòu)成的鏈條。產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身的價(jià)值鏈上哪個(gè)環(huán)節(jié)創(chuàng)造的價(jià)值最大？答案應(yīng)當(dāng)是園區(qū)服務(wù)。如何通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展多種增值服務(wù)業(yè)態(tài)，進(jìn)而提高園區(qū)的管理收益、運(yùn)營(yíng)收益，是每個(gè)園區(qū)必須要做的新功課。

（五）促進(jìn)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的思路與措施

產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著支撐、示范和引領(lǐng)的作用，它的目標(biāo)是要努力成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)跑者，具體體現(xiàn)為一流的科技供給者、一流的產(chǎn)業(yè)發(fā)展者、一流的雙創(chuàng)生態(tài)、一流的開(kāi)放環(huán)境、一流的體制機(jī)制、以及一流的區(qū)域輻射平臺(tái)。

為此，需要重視處理好以下幾個(gè)關(guān)系：一是高質(zhì)量發(fā)展的一般要求與體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)的關(guān)系；二是提質(zhì)增效與穩(wěn)增長(zhǎng)穩(wěn)投資的關(guān)系，當(dāng)前尤為重要；三是發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、虛擬經(jīng)濟(jì)與提振傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系；四是生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。

推動(dòng)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要抓好幾個(gè)關(guān)鍵舉措：一是要搶稀缺的人。要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，人才是關(guān)鍵。要從過(guò)去的重視抓大項(xiàng)目、抓投資、抓資本，轉(zhuǎn)向抓人才工作，抓稀缺的人，尤其是帶專利的科學(xué)家和有資源的企業(yè)家。人才工作的重點(diǎn)是，把高層次人才引入重點(diǎn)園區(qū)并且能留下來(lái)施展其才能；培養(yǎng)“大工匠”人才，發(fā)揮一線工程技術(shù)人員的積極性，更好地解決生產(chǎn)一線實(shí)際問(wèn)題；培養(yǎng)“藍(lán)領(lǐng)”人才，充分發(fā)揮技術(shù)工人的能力。二是要抓核心技術(shù)。我國(guó)大部分科技創(chuàng)新還處于跟跑階段，并跑和領(lǐng)跑的數(shù)量較少，像第五代通信技術(shù)（5G）、華龍一號(hào)核電技術(shù)、高鐵技術(shù)這樣的技術(shù)還太少。中美貿(mào)易摩擦、中興事件、華為事件警示我們，推動(dòng)我國(guó)核心技術(shù)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵零部件的自主可控，是國(guó)家園區(qū)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任使命。三是要造磁吸的環(huán)境。在園區(qū)國(guó)際化、法治化、市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境上還要更加努力，區(qū)域的營(yíng)商環(huán)境主要看園區(qū)。世界銀行對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)有一個(gè)包括十個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，我們的園區(qū)還有很大的提升空間。四是要建融合的園區(qū)生態(tài)。要“科、產(chǎn)、城、人、文、景”多要素融合，不光是產(chǎn)城融合，還要把科創(chuàng)、文化、旅游結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)六要素融合發(fā)展的園區(qū)生態(tài)。

總之，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，創(chuàng)新發(fā)展的重要基地，開(kāi)放合作的重要平臺(tái)。京津冀地區(qū)要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和未來(lái)科技產(chǎn)業(yè)變革的要求，推動(dòng)園區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效和協(xié)同發(fā)展。特別是要把園區(qū)合作共建作為協(xié)同發(fā)展重要抓手，根據(jù)各自比較優(yōu)勢(shì)實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈布局，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新引擎，帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

新時(shí)代開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展路徑解析

張召堂

所謂特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，就是為達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目的，由政府主導(dǎo)，在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行有別于主權(quán)國(guó)家或地區(qū)其他區(qū)域的特殊政策而設(shè)定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。特區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)（保稅區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)等）、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游度假區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等，本質(zhì)上都是開(kāi)發(fā)區(qū)。可以說(shuō)，特區(qū)就是大開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)就是小特區(qū)。

改革開(kāi)放以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)取得了巨大成功，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年219 家國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和156 家高新區(qū)GDP 達(dá)18.4萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP 的22%，稅收3.3 萬(wàn)億元，占全國(guó)稅收的23%。如果將7 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)19 個(gè)國(guó)家新區(qū)18 個(gè)自貿(mào)區(qū)及各類各層級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)都統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，其主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)估計(jì)將會(huì)占據(jù)或超過(guò)全國(guó)的半壁江山。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征，是由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新時(shí)代我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展如何再鑄輝煌？

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)方針的演變和提升

中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)為什么能獲得很大成功？看一看開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)方針的與時(shí)俱進(jìn)，便可找到答案。

1984—2004 年開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三為主、一致力”：在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上以引進(jìn)外資為主，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上以發(fā)展工業(yè)為主，在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上以出口創(chuàng)匯為主；致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

2004—2011 年開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三為主、二致力、一促進(jìn)”：以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主；致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)；促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)向功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變。

2011—2014 年開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三并重、二致力、一促進(jìn)”：先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)并重，吸收境外投資與境內(nèi)投資并重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧并重；致力于提高發(fā)展質(zhì)量和水平，致力于提高體制機(jī)制活力；促進(jìn)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)向以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的多功能性綜合性區(qū)域轉(zhuǎn)變。

2014—2019 年開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三個(gè)成為、四個(gè)轉(zhuǎn)變”：努力把國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)建設(shè)成為帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)；國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)要在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉(zhuǎn)型，努力實(shí)現(xiàn)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見(jiàn)長(zhǎng)向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。

2019 年5 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開(kāi)放新高地的意見(jiàn)》，提出了國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)“開(kāi)放創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、改革創(chuàng)新，提升對(duì)外合作水平、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量”的新發(fā)展方向。并從5 個(gè)方面提出22 條舉措，為新時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展提供了又一次重大機(jī)遇，賦予了新的使命。這個(gè)意見(jiàn)可概括為“三創(chuàng)新、兩提升、22 條”。

中國(guó)的特區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)的最初設(shè)立以及建設(shè)方針的與時(shí)俱進(jìn)，正是許多經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的靈活運(yùn)用和創(chuàng)新過(guò)程。對(duì)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的選擇性吸收和對(duì)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度不足之處的適度揚(yáng)棄，創(chuàng)造出了有效的社會(huì)制度——中國(guó)特色社會(huì)主義。有針對(duì)性地靈活運(yùn)用多科經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指導(dǎo)特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐，如宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、增長(zhǎng)極理論、區(qū)位論、產(chǎn)業(yè)集群理論、輻射帶動(dòng)理論、市場(chǎng)開(kāi)放理論、創(chuàng)新發(fā)展理論……有效解決了開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中遇到的“黑天鵝”事件和“灰犀?！笔录?/p>

（二）新時(shí)代開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展路徑與選擇

新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)也進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。如何發(fā)展高質(zhì)量開(kāi)發(fā)區(qū)？應(yīng)從四個(gè)方向努力：建設(shè)綠色生態(tài)開(kāi)發(fā)區(qū)、平安韌性開(kāi)發(fā)區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)、數(shù)字智慧開(kāi)發(fā)區(qū)。

1.建設(shè)綠色生態(tài)開(kāi)發(fā)區(qū)。綠色發(fā)展是開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本方向。綠色發(fā)展，就其要義來(lái)講，是要解決好人與自然和諧共生問(wèn)題，就是發(fā)展必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。如何實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展？一是已有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)不單是企業(yè)的事。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要循環(huán)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的支持。政府有開(kāi)發(fā)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的信息優(yōu)勢(shì)。二是對(duì)新引進(jìn)項(xiàng)目提高門檻，招商選資，列負(fù)面清單。不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的不引進(jìn)，不在開(kāi)發(fā)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈上的不引進(jìn)，不先進(jìn)不引進(jìn)。三是通過(guò)“十四五”規(guī)劃整合資源，提高產(chǎn)業(yè)集群度，完善提升開(kāi)發(fā)區(qū)綠色發(fā)展水平。四是環(huán)保設(shè)施高檔配備確保運(yùn)行。在設(shè)備投入上要舍得花錢，要進(jìn)行技術(shù)升級(jí)。堅(jiān)持綠色發(fā)展就是高質(zhì)量發(fā)展，綠色發(fā)展水平就是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平的理念。五是環(huán)保監(jiān)管科學(xué)合理，避免“一刀切”現(xiàn)象。不能讓劣幣驅(qū)逐良幣，不能在特定時(shí)期為了完成環(huán)保任務(wù)而讓環(huán)保達(dá)標(biāo)和做得好的企業(yè)同環(huán)保不達(dá)標(biāo)和做得差的企業(yè)“一刀切”停產(chǎn)。只有這樣才能引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投入。

2.建設(shè)平安韌性開(kāi)發(fā)區(qū)。2015 年天津?yàn)I海新區(qū)的“8·12 爆炸事件”和2019 年江蘇響水化工園區(qū)的“3·21 爆炸事件”，都付出了慘痛的代價(jià)。未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的普遍問(wèn)題是，有效解決由于氣候變化、環(huán)境危機(jī)及各類極端事件威脅開(kāi)發(fā)區(qū)的安全問(wèn)題。不確定性是現(xiàn)代開(kāi)發(fā)區(qū)最難對(duì)付的風(fēng)險(xiǎn)因素。建設(shè)平安韌性開(kāi)發(fā)區(qū)是應(yīng)對(duì)“黑天鵝”式風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。所謂韌性開(kāi)發(fā)區(qū)，就是具有應(yīng)對(duì)承受未來(lái)的對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，仍能維持基本的功能、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和特征的開(kāi)發(fā)區(qū)。

3.建設(shè)開(kāi)放創(chuàng)新開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)放發(fā)展是開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本策略，創(chuàng)新發(fā)展是開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)力。要在創(chuàng)新發(fā)展理念、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境、加大自主創(chuàng)新、推進(jìn)開(kāi)放式創(chuàng)新等方面下功夫。2019 年11月29 日晚，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布消息，核準(zhǔn)中新蘇州工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)集團(tuán)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“中新集團(tuán)”）的首發(fā)上市申請(qǐng)。由此，中新集團(tuán)成為國(guó)內(nèi)首批獲批上市的國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體。從此，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)展有了一個(gè)更大的平臺(tái)。平臺(tái)創(chuàng)新也是創(chuàng)新。

4.數(shù)字智慧開(kāi)發(fā)區(qū)。借助云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，發(fā)揮其在創(chuàng)新能力、資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)方式變革、管理創(chuàng)新等方面的引擎作用，構(gòu)建“布局合理、土地集約，產(chǎn)業(yè)集群、技術(shù)先進(jìn)，管理科學(xué)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，成本低廉、效益突出，綠色發(fā)展、環(huán)境友好，服務(wù)優(yōu)質(zhì)、品牌領(lǐng)先”的智慧型現(xiàn)代園區(qū)，成為新時(shí)代開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)代化治理歷程、模式與路徑

呂拉昌

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)代化治理歷程

我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)歷程了從1984 年到1991 年的初創(chuàng)期、1992 年到2002 年的成長(zhǎng)期、2003 年到2016年的轉(zhuǎn)換期、2017 年之后的轉(zhuǎn)型升級(jí)期。如果把1984 年到2002 年看作一次創(chuàng)業(yè)階段或粗放式發(fā)展階段，那么，2003 年到2016 年可稱之為二次創(chuàng)業(yè)階段或提升階段。在這個(gè)階段，開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始由粗放發(fā)展向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，而且，有一些開(kāi)發(fā)區(qū)已走在前面，有的甚至已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型。2017 年之后可稱之為第三次創(chuàng)業(yè)階段。2017 年2 月6 日，國(guó)務(wù)院正式對(duì)外印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》，為開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新提了23 條要求（簡(jiǎn)稱“開(kāi)發(fā)區(qū)23 條”）。這是指導(dǎo)未來(lái)全國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的里程碑式文件?！伴_(kāi)發(fā)區(qū)23條”明確了當(dāng)前和今后一段時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的總體要求：貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，加強(qiáng)對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度和政策體系，進(jìn)一步增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)功能優(yōu)勢(shì)。第三次創(chuàng)業(yè)階段，工業(yè)園要向城市新區(qū)，單一的制造業(yè)發(fā)展要向服務(wù)業(yè)和制造業(yè)并舉發(fā)展轉(zhuǎn)變。也就是向著產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善的質(zhì)量提升階段發(fā)展。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)治理模式

在開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程中，各個(gè)地區(qū)根據(jù)其園區(qū)實(shí)際情況，采取了不同的管理模式。這些模式可以概括為三種模式：

一是政府治理型模式。由政府行政部門來(lái)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、具體實(shí)施開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與管理的模式。這種模式也在開(kāi)發(fā)區(qū)的初級(jí)階段發(fā)揮了重要的作用。依據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)所擁有的實(shí)際治理權(quán)能大小以及發(fā)揮的相應(yīng)作用，劃分為管委會(huì)主導(dǎo)型模式（如青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）和管委會(huì)協(xié)調(diào)型模式（如哈爾濱經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）。管委會(huì)主導(dǎo)型模式下，管委會(huì)負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的全面管理。這個(gè)模式利于管委會(huì)對(duì)園區(qū)整體規(guī)劃的把握和效率的提高，但該模式是特定時(shí)期的產(chǎn)物，難以適應(yīng)目前市場(chǎng)化改革的新形勢(shì)，易出現(xiàn)管得過(guò)多、包辦代替現(xiàn)象。管委會(huì)協(xié)調(diào)型模式下，管委會(huì)主要負(fù)責(zé)各職能部門之間的協(xié)調(diào)和溝通（公司運(yùn)作）。這個(gè)模式能夠較好地服務(wù)于主城的宏觀調(diào)控，不偏離規(guī)劃，但管委會(huì)權(quán)限較小，對(duì)重要事項(xiàng)沒(méi)有決定權(quán)，容易造成效率不高的情況。

二是企業(yè)治理型模式。以獨(dú)立的公司作為開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)者和管理者，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)、管理區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提供區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要的各種服務(wù)。依據(jù)資金的來(lái)源不同可以劃分為國(guó)企型、外商型、聯(lián)合型等三類。企業(yè)治理型模式運(yùn)營(yíng)高效，成本控制更優(yōu)，易于市場(chǎng)機(jī)制的有效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)政企分離，但是容易忽略園區(qū)內(nèi)其他公共事務(wù)的管理。企業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)一般不具有行政效力，在處理園區(qū)重大事項(xiàng)時(shí)權(quán)威性不足。

三是混合治理型模式。按照政府（管委會(huì)）與企業(yè)（開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展公司）結(jié)合的緊密程度，可以劃分為政企合一型模式和政企分立型模式。政企合一型模式是早期過(guò)渡階段的治理。政企分立型模式有效實(shí)現(xiàn)了管委會(huì)與開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展公司的分離，比較符合市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)要求，如蘇州工業(yè)園區(qū)就是這種模式。近年來(lái)，一些學(xué)者從治理主體出發(fā)，認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)治理中除了政府和企業(yè)之外，其他治理主體可以參與其中，如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等，創(chuàng)新性地提出新的混合治理模式——三元協(xié)同治理模式。在這樣的治理模式下，政府起指導(dǎo)作用，行業(yè)協(xié)會(huì)起主導(dǎo)作用，整個(gè)運(yùn)作是企業(yè)化的、市場(chǎng)化的。這樣一種方式可以說(shuō)是前面兩種模式的有力補(bǔ)充。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)治理路徑

1.路徑目標(biāo)——打造高品質(zhì)開(kāi)發(fā)區(qū)。高品質(zhì)是多面的：產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)體系完善，有創(chuàng)新性的品格，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，宜居，開(kāi)放包容。需要強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)品質(zhì)：一是高品質(zhì)開(kāi)發(fā)區(qū)要具有創(chuàng)新性的品格，也就是說(shuō)要把創(chuàng)新內(nèi)在化變成開(kāi)發(fā)區(qū)一個(gè)核心和關(guān)鍵，不單單是創(chuàng)新與不創(chuàng)新的問(wèn)題。二是開(kāi)放包容的氛圍。開(kāi)發(fā)區(qū)一定是開(kāi)放的，要能吸引全世界的各種資源，也是包容的，因?yàn)橛袆?chuàng)新就有失敗。

2.治理機(jī)制——?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)要依托自身特點(diǎn)，選擇合適的管理體制，通過(guò)管理體制創(chuàng)新，激發(fā)和釋放各類創(chuàng)新要素的活力。要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級(jí)。開(kāi)發(fā)區(qū)不僅要產(chǎn)業(yè)集群，還要?jiǎng)?chuàng)新集群。園區(qū)企業(yè)之間要有產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，要有創(chuàng)新聯(lián)系。集群的力量遠(yuǎn)勝單打獨(dú)斗。集群的力量是抱團(tuán)的力量，集群的力量是結(jié)構(gòu)性力量，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)集群內(nèi)已形成產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、配套性，形成了產(chǎn)業(yè)鏈。要促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)之間的整合，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。中關(guān)村軟件園的發(fā)展得益于高等院校、科研機(jī)構(gòu)的支撐。深圳崛起為創(chuàng)新之城，離不開(kāi)香港大學(xué)、香港科技大學(xué)、香港中文大學(xué)等一流大學(xué)的支持與合作，離不開(kāi)同北京大學(xué)、清華大學(xué)等國(guó)內(nèi)一流大學(xué)的合作。要構(gòu)建創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，利用全球創(chuàng)新資源，搭建促進(jìn)研發(fā)、信息和技術(shù)等服務(wù)的平臺(tái)，完善創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源匯聚，支持孵化器網(wǎng)絡(luò)和企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟建設(shè)。要根據(jù)各開(kāi)發(fā)區(qū)自己的發(fā)展目標(biāo)、行業(yè)特點(diǎn)，有意識(shí)地建立國(guó)際通道構(gòu)筑自己的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，而不是唯美國(guó)技術(shù)馬首是瞻，比如廣東有的園區(qū)有意識(shí)打造跟俄羅斯的通道，有的園區(qū)打造跟以色列之間的聯(lián)系。

3.治理體制——協(xié)同治理。開(kāi)發(fā)區(qū)治理強(qiáng)調(diào)的是互相合作、利益分享、包容共享的融合思維，需要融入更多利益相關(guān)者的訴求。中關(guān)村軟件園的治理模式就是一個(gè)非常成功的協(xié)同治理模式。中關(guān)村軟件園的治理是將政府、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)治理結(jié)合起來(lái)，在政府治理的基礎(chǔ)上，引入園區(qū)企業(yè)參與治理，增加了園區(qū)治理的民主性、網(wǎng)絡(luò)性及參與性。中關(guān)村軟件園成立了業(yè)主大會(huì)，業(yè)主大會(huì)下有業(yè)主委員會(huì)。在業(yè)主委員會(huì)里面，你既可以看到政府的身影，也可以看到企業(yè)的參與。這種模式的民主性非常強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)性也非常強(qiáng)，而且全面調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性。在這樣的治理模式里面，大家在里面建立聯(lián)盟與高校合作，建立合作機(jī)構(gòu)，舉辦各種活動(dòng)，使得企業(yè)參與社會(huì)融入產(chǎn)學(xué)研，然后形成了許多溝通的平臺(tái)，那才是真正的園區(qū)。

新時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化之路

陳文豐

2017 年2 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕7 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“7 號(hào)文”）?！? 號(hào)文”是我國(guó)近些年引領(lǐng)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件，其核心思想就是要推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化。下面就新時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)如何推進(jìn)市場(chǎng)化談點(diǎn)自己的認(rèn)識(shí)。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化內(nèi)涵

開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化應(yīng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)大致有四類：政府、派出機(jī)構(gòu)、法定機(jī)構(gòu)、企業(yè)集團(tuán)。全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以政府派出機(jī)構(gòu)為主。部分開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)采取與行政區(qū)合并的形式，行使一級(jí)政府的管理職能。近些年來(lái)，很多開(kāi)發(fā)區(qū)在探索法定機(jī)構(gòu)管理模式，通過(guò)法律形式把所有管理權(quán)限進(jìn)一步固化下來(lái)。還有的開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)企業(yè)集團(tuán)管理，比如上海紫竹高新區(qū)就是一家民營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)，這種類型相對(duì)比較少。這四類機(jī)構(gòu)的管理市場(chǎng)化程度是不一樣的，政府的市場(chǎng)化程度最低，企業(yè)集團(tuán)的市場(chǎng)化程度最高，派出機(jī)構(gòu)屬于“準(zhǔn)政府”，法定機(jī)構(gòu)則是屬于之間的“準(zhǔn)企業(yè)”。

2.治理結(jié)構(gòu)市場(chǎng)化。7 號(hào)文提出，下一步繼續(xù)探索黨工委（管委會(huì)）+平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，本質(zhì)要求是推進(jìn)政企如何分離。黨工委（管委會(huì)）的主要職責(zé)是行政管理、規(guī)劃制定、招商引資、環(huán)境優(yōu)化和企業(yè)服務(wù)等行政管理事務(wù)，而平臺(tái)公司則負(fù)責(zé)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、資產(chǎn)管理、投資、融資等市場(chǎng)化程度較高的事務(wù)。

3.管理機(jī)制市場(chǎng)化。管理機(jī)制市場(chǎng)化就是在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)都可以通過(guò)政府購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)，利用市場(chǎng)力量來(lái)完成。開(kāi)發(fā)區(qū)的一級(jí)開(kāi)發(fā)和二級(jí)開(kāi)發(fā)，可以引進(jìn)更多社會(huì)資本，比如華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司就是大家熟知的一家從事園區(qū)一級(jí)、二級(jí)開(kāi)發(fā)的園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)服務(wù)商。在開(kāi)發(fā)區(qū)載體建設(shè)上，聯(lián)東集團(tuán)、北京科技園建設(shè)（集團(tuán)）股份有限公司、啟迪控股股份有限公司都深度參與開(kāi)發(fā)區(qū)載體建設(shè)。開(kāi)發(fā)區(qū)的管理職能很多也可以外包，探索利用市場(chǎng)化力量來(lái)完成。比如，北京市長(zhǎng)城企業(yè)戰(zhàn)略研究所作為一家民營(yíng)機(jī)構(gòu)，也承擔(dān)了很多園區(qū)政策研究、區(qū)域規(guī)劃的職能。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的企業(yè)服務(wù)職能也可以市場(chǎng)化。以前，管委會(huì)成立一個(gè)事業(yè)單位或國(guó)有公司來(lái)為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)。新形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)區(qū)的大量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)可以交給更專業(yè)化的市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)去做，比如創(chuàng)業(yè)黑馬科技集團(tuán)股份有限公司。

4.內(nèi)部運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化。管委會(huì)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)可以更多地引入市場(chǎng)化機(jī)制。2016 年，濟(jì)南高新區(qū)開(kāi)展了以市場(chǎng)化為核心導(dǎo)向的管理體制改革，其中一項(xiàng)重要改革內(nèi)容就是推進(jìn)內(nèi)部的企業(yè)化運(yùn)作，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，實(shí)施全員聘用管理。按照“企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的要求，實(shí)行全員聘任制，變身份管理為崗位管理。第二，實(shí)行全員績(jī)效薪酬。進(jìn)行薪酬體系改革，建立對(duì)內(nèi)具有公平性、對(duì)外具有競(jìng)爭(zhēng)性的薪酬體系。第三，推進(jìn)全員績(jī)效考核。強(qiáng)調(diào)以業(yè)績(jī)考評(píng)為導(dǎo)向，構(gòu)建高新區(qū)管委會(huì)、部門、個(gè)人的分層分級(jí)考核體系。

5.社會(huì)管理問(wèn)題。要不要從管委會(huì)剝離社會(huì)事務(wù)交給行政區(qū)是一個(gè)爭(zhēng)議性很大的問(wèn)題。如果我們回顧開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律。園區(qū)建設(shè)初期，開(kāi)發(fā)規(guī)模比較小，管理面積比較小，國(guó)家賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能主要是搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，很多園區(qū)沒(méi)有社會(huì)管理的職能。但是，現(xiàn)在園區(qū)動(dòng)輒幾百平方公里，隨著園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，園區(qū)里的就業(yè)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生翻天覆地的變化，園區(qū)就業(yè)人口40%以上是本科以上學(xué)歷。這些人對(duì)公共服務(wù)和城市配套提出更高的要求，要求提供高品質(zhì)服務(wù)。園區(qū)實(shí)際上需要承載更多社會(huì)管理和城市管理的職能。如果把社會(huì)事務(wù)剝離了，園區(qū)下一步如何提供更高品質(zhì)的服務(wù)？一定會(huì)跟同行政區(qū)之間產(chǎn)生更大的摩擦和矛盾。

（二）影響市場(chǎng)化進(jìn)度的關(guān)鍵因素和主要問(wèn)題

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)類型很多，有國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)219 家，國(guó)家高新區(qū)169 家，園區(qū)之間差異較大。如中關(guān)村科技園區(qū)2016 年園區(qū)內(nèi)企業(yè)在北京實(shí)現(xiàn)的總收入超過(guò)了4.6 萬(wàn)億元，而我國(guó)還有相當(dāng)一部分開(kāi)發(fā)區(qū)總收入不到一千億元。開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展階段不一樣，資源稟賦不一樣，區(qū)位條件不一樣，這些差異因素都將影響開(kāi)發(fā)區(qū)的市場(chǎng)化程度。

當(dāng)前，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：一是改革一刀切，全國(guó)一哄而上，方案不因地制宜。推進(jìn)改革要考慮園區(qū)處于什么樣的發(fā)展階段。如果是處于開(kāi)發(fā)階段或園區(qū)發(fā)展的初期階段，那一定需要加強(qiáng)政府的力量，才能提高開(kāi)發(fā)和建設(shè)整體運(yùn)行效率。二是改革執(zhí)行有阻力，難以落實(shí)。很多市場(chǎng)化改革方案看上去很好，但是具體落實(shí)起來(lái)有難度。三是認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)，有部分人認(rèn)為市場(chǎng)化就是變成企業(yè)，心理不接受。比如，當(dāng)一部分人從管委會(huì)調(diào)到平臺(tái)公司的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生逆反心理，認(rèn)為身份變了，待遇變了，不再受人尊重。

（三）推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)化的建議

市場(chǎng)化是未來(lái)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的總體趨勢(shì)。但是，從實(shí)施角度而言，推進(jìn)市場(chǎng)化改革需要在政府職能和市場(chǎng)機(jī)制之間尋求有效結(jié)合，不是簡(jiǎn)單的一刀切，必須與園區(qū)綜合實(shí)力、發(fā)展階段、發(fā)展需求相適應(yīng)，與市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的主線。作為改革開(kāi)放排頭兵的開(kāi)發(fā)區(qū)在這場(chǎng)改革中更應(yīng)是沖鋒在前，加快市場(chǎng)化步伐，否則，政府無(wú)法組織配置充足的市場(chǎng)力量和社會(huì)資源參與區(qū)域建設(shè)發(fā)展。