（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

一、引言

改革開放40 年來，我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長和規(guī)模不斷擴(kuò)大備受世界矚目。尤其是1994 年分稅制改革以后，在縱向政治晉升和橫向財(cái)政分權(quán)的雙重激勵(lì)下，地方政府致力于轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力增強(qiáng)，成為影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。黨的十九大報(bào)告指出，要正確認(rèn)識(shí)市場作用和政府作用的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。地方政府通過運(yùn)用土地、融資和稅收政策等多種方式扶持企業(yè)，其中財(cái)政補(bǔ)貼是地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、介入企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的主要形式，也是在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中政府發(fā)揮“援助之手”的直接手段[1]。但是財(cái)政補(bǔ)貼的效果并不盡如人意，鋼鐵、水泥及煤炭等行業(yè)是財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)行業(yè)，卻成為產(chǎn)能過剩和僵尸企業(yè)的重災(zāi)區(qū)。相對于政府投資和土地資源對經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，財(cái)政補(bǔ)貼的效益具有較大不確定性，政府在企業(yè)間分配財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)不得不謹(jǐn)而慎之。

我國的地方政府治理被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)高速增長的關(guān)鍵推動(dòng)力量之一。在政治晉升的激勵(lì)下，地方政府官員一般會(huì)在任期前期加大刺激經(jīng)濟(jì)增長的力度，希望在短期內(nèi)取得較好的經(jīng)濟(jì)績效，因此地方官員任期與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長之間會(huì)呈現(xiàn)倒“U 形”關(guān)系[2]。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的手段方面，一般來說官員變更當(dāng)年轄區(qū)內(nèi)地方投資擴(kuò)張的概率大大提升[3]，并且導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的投資支出增加[4]。除了投資，地方財(cái)政支出的擴(kuò)張偏向也隨著地方官員的任期增加而呈現(xiàn)下降趨勢[5]，說明官員上任前期財(cái)政支出擴(kuò)張趨勢更加明顯。地方政府的土地出讓行為也呈現(xiàn)周期性的特點(diǎn)，土地出讓隨省級黨代會(huì)的召開時(shí)間而變化，在黨代會(huì)召開前一年土地出讓面積下降，而在黨代會(huì)召開的后一年土地出讓面積增加，說明官員一上任就有沖動(dòng)大量出讓土地[6]。但是目前尚未有文獻(xiàn)證明，地方官員會(huì)在上任初期就有對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提高財(cái)政補(bǔ)貼的傾向，這可能是因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼并不像投資、財(cái)政支出和土地資源等一樣，投入下去能夠產(chǎn)生立竿見影的經(jīng)濟(jì)增長效果，財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益具有較大的不確定性。財(cái)政補(bǔ)貼配置到生產(chǎn)率高的企業(yè)，能夠推動(dòng)企業(yè)的出口、研發(fā)投資和創(chuàng)新行為，進(jìn)而為地區(qū)貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效；財(cái)政補(bǔ)貼配置到生產(chǎn)率低的企業(yè)，只能起到“輸血”而非“造血”的效果，會(huì)帶來資源的浪費(fèi)和錯(cuò)配，反而對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長無益。

基于上述內(nèi)容，本文將試圖回答兩個(gè)問題：第一，地方官員在整個(gè)任期內(nèi)如何安排財(cái)政補(bǔ)貼？是否如投資、財(cái)政支出和土地資源一樣，在上任初期就加大對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度？第二，如果不是，那么造成地方官員變更前后企業(yè)補(bǔ)貼政策不確定性的因素是什么？基于我國地級市市委書記和上市公司的匹配數(shù)據(jù)，使用面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型對以上問題進(jìn)行了研究，回歸結(jié)果顯示，在地方官員上任的初期，會(huì)暫時(shí)降低對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的補(bǔ)貼力度，從第3 年開始增加對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。這一關(guān)系主要表現(xiàn)在非本地晉升官員和晉升激勵(lì)程度小的官員樣本中。這是因?yàn)榉潜镜貢x升的官員在上任初期出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)，先要了解當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的情況再作補(bǔ)貼決策。這一謹(jǐn)慎性還體現(xiàn)在民營上市公司和非重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)公司的樣本中。

相比現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文的創(chuàng)新之處可能在于：第一，本研究發(fā)現(xiàn)地方政府對于財(cái)政補(bǔ)貼的使用，與投資、財(cái)政支出和土地資源不同，不是官員一上任就加大刺激力度，反而是上任初期減少了轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，從而造成了補(bǔ)貼政策的不確定性。第二，造成政策不確定性的原因在于財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益不確定。地方官員在上任初期，出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)不會(huì)貿(mào)然增加對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，而是存在一個(gè)認(rèn)知和學(xué)習(xí)的過程，選擇合適的企業(yè)來進(jìn)行補(bǔ)貼，這一謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)主要體現(xiàn)在非本地晉升的官員。第三，目前的研究都是集中于官員變更引致政策不確定性的負(fù)面影響，本文的研究結(jié)果說明政策不確定性具有一定合理性，豐富了當(dāng)前對于政策不確定性和政府補(bǔ)貼行為的理解。

二、文獻(xiàn)綜述

與本文研究內(nèi)容相關(guān)的文獻(xiàn)可以分為兩類。一類是關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。補(bǔ)貼對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有正向的影響，主要表現(xiàn)在出口補(bǔ)貼提高了出口企業(yè)的出口額，促使?jié)撛诔隹谄髽I(yè)進(jìn)入國際市場[7-8]，還提高了被補(bǔ)貼部門在出口總額中所占的比重[9]。生產(chǎn)性補(bǔ)貼既促使?jié)撛诔隹谄髽I(yè)作出出口決策，也促使現(xiàn)有出口企業(yè)提升出口密集度[10]。除了出口效應(yīng)之外，財(cái)政補(bǔ)貼也激勵(lì)了企業(yè)的R&D 投資和創(chuàng)新行為。政府的R&D 補(bǔ)貼是企業(yè)內(nèi)部研發(fā)投入的有效補(bǔ)充，是實(shí)現(xiàn)知識(shí)溢出的有效政策工具，同時(shí)有助于緩解市場中的信息不對稱，幫助企業(yè)解決融資約束問題[11]。適度的補(bǔ)貼能夠顯著激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼的績效是顯著的，創(chuàng)新的外溢效應(yīng)也是顯著的[12-13]。

但是也有文獻(xiàn)認(rèn)為補(bǔ)貼對于提升企業(yè)生產(chǎn)率沒有明顯效果。因?yàn)橹袊髽I(yè)能否獲得補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼的力度，往往與其和當(dāng)?shù)卣恼侮P(guān)聯(lián)有著密切關(guān)系，財(cái)政補(bǔ)貼資源的錯(cuò)配帶來了效率的損失。國有企業(yè)與政府具有與生俱來的“天然血緣關(guān)系”，能得到政府更多政策上的傾斜和扶持，獲得的財(cái)政補(bǔ)貼更多，政府更傾向于補(bǔ)貼虧損的國有企業(yè)[14-17]。與地方政府建立政治聯(lián)系的民營企業(yè)能夠獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼，而且在制度環(huán)境越差的地區(qū)，政治聯(lián)系的這種補(bǔ)貼獲取效應(yīng)越強(qiáng)[18]。補(bǔ)貼資源的不合理配置給補(bǔ)貼效果帶來了負(fù)面影響。生產(chǎn)補(bǔ)貼雖具有一定的出口激勵(lì)作用，但補(bǔ)貼的出口激勵(lì)程度幾乎呈現(xiàn)與補(bǔ)貼分配特征完全相反的結(jié)果，生產(chǎn)補(bǔ)貼存在典型的資源錯(cuò)置問題[19]。行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的補(bǔ)貼差異程度是造成中國制造業(yè)資源誤置的重要原因之一[20]。而且由于地方政府對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的追求，使得政府補(bǔ)貼扭曲了企業(yè)投資，導(dǎo)致企業(yè)熱衷社會(huì)資本投資而不是研發(fā)創(chuàng)新投資[21]。財(cái)政補(bǔ)貼還可能會(huì)誘發(fā)企業(yè)的過度購買行為[22]，甚至只吸引低效率企業(yè)的進(jìn)入，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)[23]。

另一類文獻(xiàn)是關(guān)于政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)行為的周期性特征。對于地方政府官員來說，能夠作出政績獲得晉升尤為重要，地方官員有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)致力于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即“為增長而競爭”[24-25]。因?yàn)槠骄纹诘目s短，使得地方官員對于自己的實(shí)際任職時(shí)間往往無法預(yù)測，因此在任期前期就會(huì)加大刺激經(jīng)濟(jì)增長的力度，希望在短期內(nèi)取得立竿見影的效果。但是當(dāng)任期過半接近尾聲或者知道即將離任時(shí)，這種動(dòng)力就減弱了[2-3]。就具體推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施而言：財(cái)政支出方面，在縣級官員任期內(nèi)，政府的財(cái)政支出呈現(xiàn)出倒“U”形趨勢，并在任期第3 年或第4 年達(dá)到最高點(diǎn)，以便迎接第4 年至第5 年到來的政績考核[26]，地方財(cái)政支出的擴(kuò)張偏向隨著地方官員的任期增加而呈現(xiàn)下降趨勢[5]。促進(jìn)投資方面，市長變更后第1 年和第2 年的投資支出及其增長速度均高于變更當(dāng)年，市長變更后第3 年及以后的投資指標(biāo)均低于變更當(dāng)年，投資峰值出現(xiàn)在變更后第2 年，并且官員任期與地方國企過度投資之間存在倒“U”形關(guān)系[4，27]。土地出讓方面，土地出讓隨省級黨代會(huì)的召開時(shí)間而變化。在黨代會(huì)召開前一年，土地出讓面積下降約8.7%；黨代會(huì)召開的后一年，土地出讓面積增加約10.1%，說明官員一上任就有沖動(dòng)大量出讓土地[6]。銀行信貸方面，省級信貸投放與固定資產(chǎn)投資都隨著省委書記和省長的任期呈現(xiàn)倒“U”形變化，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在第3 年到第4 年[28]。

第一類文獻(xiàn)說明了政府對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼具有兩面性。當(dāng)補(bǔ)貼資源得到合理配置時(shí)，能夠促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營績效的提升；而當(dāng)補(bǔ)貼資源配置不合理時(shí)，會(huì)給經(jīng)濟(jì)效率帶來不利影響。因此政府在配置財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)需要對企業(yè)加以考察，進(jìn)行合理補(bǔ)貼。第二類文獻(xiàn)表明地方官員出于政治晉升的目的，在任期前期會(huì)大力刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以無論是經(jīng)濟(jì)增長的軌跡，還是地方政府刺激經(jīng)濟(jì)的行為，包括投資、財(cái)政支出、土地出讓和銀行信貸等方面，都與任期呈現(xiàn)倒“U”形的關(guān)系?；谝陨蟽深愇墨I(xiàn)可以推出，由于財(cái)政補(bǔ)貼與其他資源相比，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的效果上具有較大的不確定性，地方政府在整個(gè)任期的周期內(nèi)對于企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的安排可能與其他資源不同。

三、理論分析和假設(shè)提出

假設(shè)企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)是柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)Y=AKαLβ，其中，A 代表技術(shù)進(jìn)步，K 代表資本投入，L 代表勞動(dòng)力投入，0＜α＜1，0＜β＜1，α、β 分別代表資本和勞動(dòng)力在生產(chǎn)中所占的份額。

地方政府在進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的過程中，需要對企業(yè)進(jìn)行選擇，將企業(yè)分為兩類：一類是好企業(yè)，這類企業(yè)在獲得了政府的財(cái)政補(bǔ)貼后，加快了技術(shù)進(jìn)步，從而提升了生產(chǎn)率，這類企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)在獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼后變?yōu)閅=A（g）KαLβ。另一類企業(yè)是壞企業(yè)，這類企業(yè)獲得政府的財(cái)政補(bǔ)貼后，并沒有促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)率也沒有得到提升，僅僅反映為賬面上利潤的增加（比如僵尸企業(yè)），這類企業(yè)獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼后生產(chǎn)函數(shù)變?yōu)閅=AKαLβ+g。

由于政府與企業(yè)之間的信息不對稱，政府并不總是能夠準(zhǔn)確識(shí)別企業(yè)是好企業(yè)還是壞企業(yè)。假設(shè)地方政府官員能夠找到好企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的概率為p，那么對壞企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的概率就是1-p，p 是關(guān)于時(shí)間t 的函數(shù)。因?yàn)榈胤焦賳T上任以后，需要對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行了解，如果任期內(nèi)有足夠的時(shí)間對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行觀察，那么發(fā)現(xiàn)好企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的概率就會(huì)提高。假設(shè)地方政府官員找到好企業(yè)的概率p=φ（t）。φ′（t）＞0，說明對企業(yè)觀察的時(shí)間越久，找到好企業(yè)的概率越大。φ″（t）＜0，說明有了足夠的觀察時(shí)間以后，再增加時(shí)間對于提高尋找好企業(yè)概率的邊際作用下降。

地方政府官員在上任以后，不會(huì)貿(mào)然對企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模補(bǔ)貼，而是出于謹(jǐn)慎性動(dòng)機(jī)先對企業(yè)進(jìn)行考察以發(fā)現(xiàn)好企業(yè)，但是在這期間會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本c（t），假設(shè)c′（t）＞0，c″（t）＞0，表明隨時(shí)間增加，機(jī)會(huì)成本增長加快。

地方政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼帶來的經(jīng)濟(jì)效益可以表示為：

將p=φ（t）帶入（1）中，可得：

將（2）式對t 進(jìn)行求導(dǎo)，一階條件為：

經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化的條件是φ′（t）［A（g）KαLβ-（AKαLβ+g）］=c′（t），即地方政府出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)而對企業(yè)進(jìn)行觀察帶來的經(jīng)濟(jì)效益等于這段時(shí)間沒有采取補(bǔ)貼措施而造成的機(jī)會(huì)成本，假設(shè)經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大的時(shí)間為t*。

那么當(dāng)?shù)胤焦賳T對本地企業(yè)進(jìn)行考察的時(shí)間t＜t* 時(shí)，t 的增加大大提高了政府找到好企業(yè)的概率，而此時(shí)機(jī)會(huì)成本較小，所以φ′（t）［A（g）KαLβ-（AKαLβ+g）］＞c′（t）。

當(dāng)?shù)胤焦賳T進(jìn)行觀察的時(shí)間t＞t*時(shí)，t 繼續(xù)增加對于政府找到好企業(yè)概率的邊際作用逐漸減小，而此時(shí)機(jī)會(huì)成本逐漸變大，所以φ′（t）［A（g）KαLβ-（AKαLβ+g）］＜c′（t），t 對經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來負(fù)向影響，因此觀察時(shí)間t≤t*。

由此可以得到理論假說：地方官員在上任初期，會(huì)暫時(shí)降低對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，在中后期財(cái)政補(bǔ)貼力度逐漸增加。

理論假說在不同的官員身上會(huì)體現(xiàn)出異質(zhì)性。對于本地晉升而來的官員來說，晉升之前就已經(jīng)對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的情況有了比較充足的了解，在上任以后不需要花費(fèi)時(shí)間去重新考察企業(yè)，可以直接作出補(bǔ)貼決策。相反，對于異地晉升的官員來說，因?yàn)椴涣私猱?dāng)?shù)仄髽I(yè)的情況，就需要花費(fèi)較多的時(shí)間去發(fā)現(xiàn)好企業(yè)。

推論1：相對于本地晉升官員，非本地晉升的官員會(huì)在上任初期，降低轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

除了晉升來源不同之外，地方官員面臨的晉升激勵(lì)程度也不同。對那些晉升激勵(lì)程度較大的官員來說，出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)而花費(fèi)時(shí)間去考察企業(yè)，這個(gè)時(shí)間造成的機(jī)會(huì)成本非常大，因?yàn)檫@些官員急于在任期的前期獲得GDP 的高速增長。

推論2：相對于晉升激勵(lì)程度大的官員，晉升激勵(lì)程度小的官員會(huì)在上任初期，降低轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

從企業(yè)角度來講，因?yàn)閲衅髽I(yè)與政府之間的天然聯(lián)系，即使地方官員發(fā)生了變更，政府與國有企業(yè)之間的信任關(guān)系依然存在，地方官員上任以后主要的精力會(huì)放在發(fā)現(xiàn)好的民營企業(yè)上。同時(shí)對于國家政策重點(diǎn)支持行業(yè)的企業(yè)，地方政府會(huì)依照政策要求給予補(bǔ)貼。而對于那些非重點(diǎn)支持行業(yè)的企業(yè)，地方政府官員則需要花費(fèi)時(shí)間去考察。

推論3：對于非國有企業(yè)和非重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)的企業(yè)，地方官員在上任初期，會(huì)減少對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

四、計(jì)量模型和數(shù)據(jù)

（一）計(jì)量模型

為了檢驗(yàn)前文提出的兩個(gè)研究假說，本文建立了基于面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型。固定效應(yīng)模型能夠較好地解決回歸中遇到的遺漏變量問題，通過控制不隨時(shí)間改變的不可觀測的個(gè)體差異，有效地減少內(nèi)生性問題帶來的估計(jì)偏差。同時(shí)使用了Hausman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示應(yīng)該使用固定效應(yīng)模型。

其中，yijt是被解釋變量，表示位于地級市j 市的第i 家公司在t 年獲得的財(cái)政補(bǔ)貼收入。為了克服補(bǔ)貼收入方差過大從而影響估計(jì)的一致性問題，對補(bǔ)貼收入取對數(shù)?？紤]到有一部分公司沒有獲取財(cái)政補(bǔ)貼，即補(bǔ)貼收入為0，采用log（1+補(bǔ)貼收入）的形式來取對數(shù)。這樣的好處是：當(dāng)公司獲得的補(bǔ)貼收入為0 時(shí)，取對數(shù)之后仍然為0；當(dāng)公司獲得的補(bǔ)貼收入非常大時(shí)，加1 取對數(shù)對結(jié)果造成的影響可以忽略不計(jì)。

本文重點(diǎn)考察的是地方官員在任期內(nèi)如何安排上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，因此關(guān)注的核心解釋變量是官員任期。為了更加準(zhǔn)確地刻畫任期對企業(yè)補(bǔ)貼的影響，將地級市市委書記任期的一次項(xiàng)tenurejt和任期的平方tenure2jt同時(shí)加入計(jì)量模型中。β0和β1是需要重點(diǎn)估計(jì)的系數(shù)。如果β0顯著，β1不顯著，則說明市委書記的任期與上市公司獲取的補(bǔ)貼之間呈現(xiàn)簡單的線性關(guān)系；如果β0和β1同時(shí)顯著，那么市委書記的任期與上市公司獲取的補(bǔ)貼之間就不是簡單的線性關(guān)系，而是隨著任期的變化呈現(xiàn)出不同的特征。β1顯著為正的話，說明在市委書記上任的前期，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模下降，到了任期的中后期，開始增加對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，支持理論假說的內(nèi)容。

其他控制變量方面，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)，選取了企業(yè)規(guī)模、企業(yè)年齡、資產(chǎn)負(fù)債率、資產(chǎn)報(bào)酬率等反映公司財(cái)務(wù)狀況的指標(biāo)?？紤]到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)對財(cái)政補(bǔ)貼帶來影響，在控制變量中加入了地級市層面的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如地級市的人均GDP 和財(cái)政收入狀況。同時(shí)控制了上市公司的個(gè)體固定效應(yīng)μi和年份固定效應(yīng)νt。Eijt是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

（二）數(shù)據(jù)

本文使用了兩套數(shù)據(jù)，分別是上市公司數(shù)據(jù)和地級市市委書記數(shù)據(jù)。關(guān)于上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)指標(biāo)均來自CSMAR 數(shù)據(jù)庫。以2008—2014年滬、深兩市的所有A 股上市公司為原始樣本，樣本選擇過程中剔除了：（1）所有金融類公司，因金融類公司會(huì)計(jì)報(bào)表的特殊性；（2）當(dāng)年進(jìn)行IPO 的公司年樣本，避免IPO 對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的影響；（3）注冊地屬于北京、上海、天津、重慶和西藏的公司。在上市公司中，得到政府補(bǔ)貼的比例非常高，高達(dá)94%的樣本都得到過政府的財(cái)政補(bǔ)貼。本文使用的地級市市委書記的數(shù)據(jù)是作者手工收集所得，通過地方年鑒查閱、網(wǎng)絡(luò)搜索等途徑，收集了全國27 個(gè)省份的333個(gè)地級市市委書記的個(gè)人信息，包括年齡、性別、學(xué)歷、上任時(shí)間、任期、晉升來源、專業(yè)等多個(gè)指標(biāo)。將這兩套數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，建立了2008—2014 年的非平衡面板數(shù)據(jù)，最終得到1 萬多個(gè)公司年樣本觀測值，涉及1 698 個(gè)上市公司和222 個(gè)城市。主要變量的統(tǒng)計(jì)性描述見表1。

表1 變量說明及描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果分析

（一）基本回歸結(jié)果

表2 的第（1）列只將市委書記任期的一次項(xiàng)作為核心解釋變量放入計(jì)量模型中，任期一次項(xiàng)系數(shù)為0.022，在1%的水平下顯著，說明如果只考慮任期與公司取得的財(cái)政補(bǔ)貼是簡單線性關(guān)系的話，隨著市委書記任期的增加，上市公司得到的財(cái)政補(bǔ)貼也逐年增高。但是這一結(jié)果在加入了市委書記任期的平方項(xiàng)后就發(fā)生了變化，第（2）列顯示市委書記任期一次項(xiàng)系數(shù)變成了負(fù)向顯著，任期平方項(xiàng)系數(shù)為正向顯著，這一結(jié)果意味著市委書記任期與上市公司獲取的財(cái)政補(bǔ)貼間并非簡單的線性關(guān)系，而是呈現(xiàn)出“U”形曲線的特征，也就是說上市公司得到的補(bǔ)貼規(guī)模隨著官員任期的增加先減少后提高，這一結(jié)果符合理論假說。說明地方政府官員不是一上任就增加對上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼來扶持企業(yè)，而是經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展過程。第一個(gè)過程是出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行考察的過程，因此新任地方官員上任的前兩年，并沒有急于對上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼，上市公司得到的補(bǔ)貼有一個(gè)下降的趨勢。第二個(gè)過程是隨著官員任期的增加，對當(dāng)?shù)氐纳鲜泄镜那闆r有了一定程度的了解，考察過程結(jié)束，在選取了好的企業(yè)之后，加大了對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。第（3）列在第（2）列的基礎(chǔ)上又加入了反映公司特征和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的控制變量，加入控制變量后沒有改變核心解釋變量的符號，且核心解釋變量系數(shù)的絕對值增大，顯著性水平也有了提高。按照第（3）列的回歸結(jié)果，市委書記任期的系數(shù)為－0.079，任期平方的系數(shù)為0.013，可以計(jì)算出“U”形曲線的底部約在任期為3年的地方，也就是說，市委書記在任期的前兩年處于對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的觀察期，在第3 年時(shí)，觀察期結(jié)束，開始增加對上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼。在第（4）列中將反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)人均GDP 和財(cái)政收入占比加入模型中，市委書記任期和任期平方系數(shù)的符號、顯著性水平都沒有發(fā)生變化，說明考慮了宏觀經(jīng)濟(jì)因素后，這一結(jié)果仍然是穩(wěn)健的。

表2 官員任期與公司獲取財(cái)政補(bǔ)貼

在控制變量方面，公司年齡與補(bǔ)貼規(guī)模為顯著的正向關(guān)系，說明公司成立的時(shí)間越長，獲得的財(cái)政補(bǔ)貼越多。公司規(guī)模與補(bǔ)貼規(guī)模之間也是顯著的正向關(guān)系，說明公司規(guī)模越大，得到的政府補(bǔ)貼就越多。這兩個(gè)指標(biāo)的結(jié)果都反映出當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)上市公司是地方政府重點(diǎn)補(bǔ)貼的對象。資產(chǎn)負(fù)債率與補(bǔ)貼規(guī)模之間無明顯關(guān)系，資產(chǎn)報(bào)酬率對補(bǔ)貼規(guī)模有顯著的正向影響，這一結(jié)果也可能是因?yàn)楣镜睦麧櫚双@得的財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼越多利潤越高，從而資產(chǎn)報(bào)酬率也越高。人均GDP 和財(cái)政收入占比對補(bǔ)貼規(guī)模都是正向的顯著影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、財(cái)力越充足的地方，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)得到的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模也越大。

（二）異質(zhì)性檢驗(yàn)

1.本地晉升官員與非本地晉升官員。一般來說，新上任的市委書記有兩種來源：一種是由本地官員直接晉升而來，比如市長升任為市委書記；另一種是非本地官員晉升，可能是從其他城市的市長或市委書記調(diào)任而來，也可能是從省級政府或中央政府的職能部門調(diào)任而來。如果市委書記是從本地晉升上來的，那么該市委書記在上任之前就已經(jīng)對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有了比較全面的認(rèn)識(shí)，新的市委書記上任后不需要花費(fèi)時(shí)間重新去分辨企業(yè)的優(yōu)劣，因此官員變更對于企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼影響程度較小。如果市委書記是從外地調(diào)任來的，那么對當(dāng)?shù)毓镜那闆r是不了解的，需要重新對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行考察，也需要對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展情況進(jìn)行了解和學(xué)習(xí)。表3 中的第（1）列和第（2）列分別匯報(bào)了市委書記是本地晉升和非分本地晉升兩類樣本的回歸結(jié)果，這兩類樣本的結(jié)果截然相反。對于市委書記是本地晉升樣本中的上市公司，獲得的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與市委書記的任期是倒“U”形關(guān)系，即財(cái)政補(bǔ)貼隨著官員任期的增加先上升而后下降。對于市委書記不是本地晉升樣本中的上市公司，獲得的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與市委書記的任期是“U”形關(guān)系。這與推論1 的內(nèi)容一致，本地晉升的市委書記對于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況非常了解，不需要出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)的考慮慎重使用財(cái)政補(bǔ)貼這一政策工具，因此一上任就增加了對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。

2.晉升激勵(lì)程度大的官員與晉升激勵(lì)程度小的官員。由于官員任期制的實(shí)施，存在著嚴(yán)格的退休制度，年齡是影響官員是否可以得到晉升的一個(gè)關(guān)鍵因素。對地方官員來講，如果年齡超過一定界限，得到晉升的可能性就急劇降低。構(gòu)建一個(gè)反映晉升激勵(lì)程度的指標(biāo)incentive=55-age，即市委書記的年齡與55 歲之間的差距。如果市委書記的年齡小于55 歲，那么這個(gè)指標(biāo)大于0；如果市委書記的年齡大于55 歲，則這個(gè)指標(biāo)小于0。根據(jù)激勵(lì)程度指標(biāo)是否大于0 可以將樣本分為兩類：小于0 的說明市委書記年紀(jì)偏大，基本上不具備進(jìn)一步提拔的可能，可以視為晉升激勵(lì)程度較小的一類；大于0 的說明具有進(jìn)一步提拔的可能性較大，因此屬于晉升激勵(lì)程度較大的一類。從表3 中第（3）列和第（4）列的結(jié)果來看，如果市委書記的晉升激勵(lì)程度較小，任期對公司獲得補(bǔ)貼的影響與總樣本一致，即隨著市委書記任期的增加先下降而后提高。但是對于市委書記晉升激勵(lì)程度較大的那些樣本來說，任期和任期平方兩個(gè)變量均不顯著，說明官員任期與公司補(bǔ)貼之間沒有明顯關(guān)聯(lián)。這可能是因?yàn)槿绻胤焦賳T晉升激勵(lì)較大，就會(huì)傾向于盡快在任期的前期獲得GDP的快速增長，不會(huì)太過謹(jǐn)慎去考察企業(yè)，因?yàn)榭疾炱诘臋C(jī)會(huì)成本非常大，這些官員可能更加在意短時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，而不太在意這個(gè)增長僅是賬面利潤的增加還是由技術(shù)水平提高導(dǎo)致的，這也印證了推論2 的內(nèi)容。

表3 官員晉升來源和晉升激勵(lì)程度的影響

3.國有企業(yè)與民營企業(yè)?；谒袡?quán)和控制權(quán)關(guān)系，政府與國有企業(yè)之間存在著天然的聯(lián)系，地方政府更加依賴當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)方面的貢獻(xiàn)，也將更多的財(cái)政資源投向國有企業(yè)。地方政府官員對當(dāng)?shù)氐膰衅髽I(yè)具有天然的信任，而且這種信任感不會(huì)因?yàn)楣賳T變更而改變，因此新任官員不會(huì)花費(fèi)太多時(shí)間去對國有企業(yè)進(jìn)行考察，而主要是把精力放在發(fā)現(xiàn)好的民營企業(yè)上。而且地方官員在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)時(shí)也更為倚重國有企業(yè)，對國有企業(yè)的補(bǔ)貼力度也遠(yuǎn)高于民營企業(yè)。表4 中的前兩列是基于公司產(chǎn)權(quán)性質(zhì)對上市公司做了分類，分為國有上市公司和民營上市公司。國有上市公司包含了中央國有企業(yè)和地方國有企業(yè)。第（1）列是樣本為國有上市公司時(shí)的回歸結(jié)果，市委書記任期和任期平方兩個(gè)核心解釋變量均不顯著，說明地方官員對國有上市公司每年的補(bǔ)貼都較為穩(wěn)定，新的地方官員上任以后，維持了國有上市公司原本的補(bǔ)貼規(guī)模。對比第（2）列民營上市公司樣本，則呈現(xiàn)出與推論3 一致的結(jié)果，即市委書記上任初期，出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)先對民營上市公司進(jìn)行考察，暫時(shí)減少對民營上市公司的補(bǔ)貼規(guī)模，考察期結(jié)束后民營上市公司獲得的財(cái)政補(bǔ)貼隨著市委書記任期增加而提高。

表4 公司產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和所在行業(yè)的影響

國有上市公司與民營上市公司在獲得的補(bǔ)貼規(guī)模上相距甚遠(yuǎn)。國有上市公司獲得補(bǔ)貼的均值是3 690萬元，民營上市公司獲得補(bǔ)貼的均值僅為1 330 萬元，相當(dāng)于國有上市公司的1/3。不僅補(bǔ)貼規(guī)模差別較大，而且地方政府對于企業(yè)的補(bǔ)貼行為也顯示出差異。對于國有企業(yè)，地方政府官員總是傾向于給予穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼，而缺乏對其使用補(bǔ)貼績效的考察和評估，使得這些國有企業(yè)利用財(cái)政補(bǔ)貼提升企業(yè)生產(chǎn)率的效果較差，國有企業(yè)中僵尸企業(yè)的占比最高。對國有企業(yè)給與過多的財(cái)政補(bǔ)貼，就會(huì)減少對于民營企業(yè)的支持力度，造成資源的錯(cuò)配，不利于民營企業(yè)的發(fā)展。

4.重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)與非重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)。補(bǔ)貼是政府扶持某些特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑，反映了其產(chǎn)業(yè)政策的方向。對于給予這些需要重點(diǎn)扶持行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，地方官員自由裁量權(quán)行使的空間不大，因此不會(huì)花費(fèi)太多時(shí)間去專門進(jìn)行考察。按照上市公司的行業(yè)分類，對各行業(yè)所有上市公司在樣本期間內(nèi)獲得的財(cái)政補(bǔ)貼取均值，對均值處于較低的50%的行業(yè)認(rèn)為是非重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)，對均值處于較高的50%的行業(yè)認(rèn)為是政府重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)，包括石油和天然氣開采業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、黑色冶煉加工業(yè)等11 個(gè)行業(yè)。政府在不同行業(yè)間的補(bǔ)貼力度是極不平衡的，處于重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)的上市公司得到的補(bǔ)貼規(guī)模很大，卻只有266 家公司。表4 的后兩列是基于公司所在行業(yè)進(jìn)行的分樣本研究，第（3）列是重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)中上市公司的回歸結(jié)果，核心解釋變量都不顯著，說明對于這些重點(diǎn)補(bǔ)貼的行業(yè)在主政官員發(fā)生變更之后，獲得的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模是穩(wěn)定的。處于非重點(diǎn)行業(yè)中的上市公司，獲取的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模在市委書記任期前期先下降而后期上升。對于這些不是國家政策重點(diǎn)扶持行業(yè)的企業(yè)來說，地方政府需要花時(shí)間、精力去考察行業(yè)里面企業(yè)的資質(zhì)，選擇好的企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這一結(jié)果與推論3 的內(nèi)容一致。

六、結(jié)論

長期以來，我國地方官員變更引起的政策不確定性被普遍認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響[29-31]。但是本文基于地方官員任期與財(cái)政補(bǔ)貼的研究發(fā)現(xiàn)，官員變更造成的政策不確定性其實(shí)有其理性的一面。構(gòu)建理論模型進(jìn)行分析，并將我國地級市市委書記數(shù)據(jù)與A 股上市公司數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，采用面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型，研究結(jié)果顯示：地方官員任期的前期，會(huì)減少對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的補(bǔ)貼力度，任期的中后期會(huì)增加財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。這是因?yàn)榈胤焦賳T上任初期，出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)需要先了解當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的情況再作出補(bǔ)貼決策，因此會(huì)暫時(shí)降低財(cái)政補(bǔ)貼。這一謹(jǐn)慎性動(dòng)機(jī)主要表現(xiàn)在非本地晉升和晉升激勵(lì)程度小的官員樣本中。從企業(yè)層面來看，主要降低的是民營企業(yè)和非重點(diǎn)補(bǔ)貼行業(yè)中的企業(yè)。

本研究發(fā)現(xiàn)，地方政府對于財(cái)政補(bǔ)貼政策工具的使用，與投資、財(cái)政支出和土地資源呈現(xiàn)出不同的特征。與官員一上任就加大刺激力度相反的是，上任初期減少了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。原因在于，財(cái)政補(bǔ)貼需要合理配置才能發(fā)揮最佳的經(jīng)濟(jì)效益，地方官員在上任初期，出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)不會(huì)貿(mào)然增加對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，而是存在一個(gè)認(rèn)知和學(xué)習(xí)的過程，選擇合適的企業(yè)來進(jìn)行補(bǔ)貼。研究結(jié)果說明官員變更引致的政策不確定性具有一定合理性，豐富了當(dāng)前對于政策不確定性和政府補(bǔ)貼行為的理解。

本研究對財(cái)政補(bǔ)貼制度和地方官員治理有重要的啟示意義。第一，對國有企業(yè)和民營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該一視同仁，地方官員不僅需要對民營企業(yè)進(jìn)行考察，也應(yīng)該對國有企業(yè)使用財(cái)政補(bǔ)貼的績效進(jìn)行定期檢查，并實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的滾動(dòng)發(fā)放，這樣才能確保政府的財(cái)政補(bǔ)貼資源配置到需要的企業(yè)中，減少資源錯(cuò)配對民營企業(yè)的影響。第二，地方政府應(yīng)該建立一套科學(xué)的企業(yè)補(bǔ)貼評估體系，包括企業(yè)是否需要補(bǔ)貼的依據(jù)、適度的補(bǔ)貼規(guī)模、合理的補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼后的績效評價(jià)以及適時(shí)的補(bǔ)貼退出機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)貼的分配過程要公開和透明，減少地方官員人為主觀因素對企業(yè)獲得財(cái)政補(bǔ)貼的影響，這也許是財(cái)政補(bǔ)貼政策能夠發(fā)揮作用的長效手段。