消費(fèi)稅改革的多維透視：財(cái)政之于國(guó)家治理的實(shí)踐邏輯

馬萬(wàn)里

(山東大學(xué)商學(xué)院，山東 威海 264209)

黨的十八屆三中全會(huì)賦予財(cái)政新的歷史定位——國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這既是新時(shí)期對(duì)財(cái)政作用認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，也包含著對(duì)財(cái)政發(fā)揮引領(lǐng)性作用、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)期許。因此，財(cái)政之于國(guó)家治理不僅局限于理論上的解讀與演繹，即理論邏輯；亦應(yīng)從具體的改革實(shí)踐著手，在更加具象化的時(shí)空境遇中感知財(cái)政之于國(guó)家治理的功能機(jī)制，即實(shí)踐邏輯。消費(fèi)稅改革即是財(cái)政之于國(guó)家治理實(shí)踐邏輯的體現(xiàn)。2019年10月9日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，在繼續(xù)保持增值稅“五五分享”的同時(shí)，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。由于消費(fèi)稅改革超越了自身的局部均衡視域，使其具有一般均衡的政策效能，從而凸顯財(cái)政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身的杠桿效應(yīng)。由此可見，作為一項(xiàng)“頂層設(shè)計(jì)”，消費(fèi)稅改革因其具有“一體多面”的多重效應(yīng)，從而對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的實(shí)踐意義。基于如上背景與意義，本文將著重回答以下問(wèn)題：消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)下移對(duì)消費(fèi)稅自身以及社會(huì)治理會(huì)產(chǎn)生什么影響？《消費(fèi)稅立法(征求意見稿)》的出臺(tái)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意味著什么？消費(fèi)稅征稅權(quán)改變對(duì)理順政府間財(cái)政關(guān)系有什么現(xiàn)實(shí)意義？當(dāng)我們進(jìn)一步將視野投向更為現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理主體——地方政府時(shí)，消費(fèi)稅改革對(duì)地方政府政策遵從有哪些激勵(lì)效果？

一、財(cái)政與國(guó)家治理：邏輯關(guān)聯(lián)與功能機(jī)制

(一)從影響機(jī)制看，財(cái)政是國(guó)家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，為各項(xiàng)政策的落實(shí)提供財(cái)力保障

財(cái)政與國(guó)家治理的領(lǐng)域高度契合。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過(guò)財(cái)政資金和稅收杠桿調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；利用稅收返還和補(bǔ)貼政策優(yōu)化區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)國(guó)家全局發(fā)展；支持創(chuàng)業(yè)孵化基地等建設(shè)，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，穩(wěn)定就業(yè)。政治領(lǐng)域，穩(wěn)定的財(cái)政收入為保障國(guó)家安全、營(yíng)造安定和諧的社會(huì)環(huán)境提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。文化領(lǐng)域，財(cái)政在教育事業(yè)發(fā)展上投資巨大，有利于培養(yǎng)高素質(zhì)人才，為國(guó)家文化“軟實(shí)力”的提高儲(chǔ)備大量人力資源。社會(huì)領(lǐng)域，財(cái)政始終是改善民生的中堅(jiān)力量，在養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。生態(tài)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)稅的征收配合大量綠色發(fā)展政策的實(shí)施，多方面引領(lǐng)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，助推可持續(xù)發(fā)展。從國(guó)際上看，各國(guó)政府早已放棄“守夜人”角色，以自由競(jìng)爭(zhēng)為前提的公共財(cái)政論早已破產(chǎn)，財(cái)政只會(huì)更加深入地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(1)葉子榮、段龍龍：《“國(guó)家治理論”：中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政本質(zhì)的科學(xué)闡釋》，《財(cái)政研究》2017年第1期。?？梢姡?cái)政作用發(fā)揮的機(jī)制和方向與國(guó)家治理目標(biāo)完全契合，并通過(guò)財(cái)力支持起到基礎(chǔ)和支柱性作用。

此外，財(cái)政活動(dòng)的主體以往專指政府，財(cái)政收入及支出的取得、規(guī)模和方向均取決于政府意志。在“多元交互共治”(2)高培勇：《論中國(guó)財(cái)政基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新——由“基礎(chǔ)和支柱說(shuō)”說(shuō)起》，《管理世界》2015年第12期。的現(xiàn)代國(guó)家治理理念下，政府不僅是治理的主體，而且也是被治理的對(duì)象；社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。由此可以達(dá)成國(guó)家治理主體之間的良性互動(dòng)，即：政府通過(guò)稅收等手段籌措財(cái)政收入以服務(wù)社會(huì)，社會(huì)主體通過(guò)預(yù)算監(jiān)督等渠道約束政府行為。財(cái)政在國(guó)家治理中起到了橋梁作用，正如熊彼特所言：“現(xiàn)代國(guó)家的形成與國(guó)家財(cái)政的變化相伴而生”(3)[美]約瑟夫·熊彼特：《經(jīng)濟(jì)分析史》第1卷，朱泱、李宏譯，北京：商務(wù)印書館，1991年版，第302頁(yè)。。

(二)從技術(shù)手段看，財(cái)政作為重要的國(guó)家治理政策工具，可以直接解決社會(huì)問(wèn)題

從社會(huì)維度上看，國(guó)家治理的落腳點(diǎn)是民生，財(cái)政正是通過(guò)提供社會(huì)保障和公共服務(wù)，以“公平”促民生(4)劉尚希：《財(cái)政與國(guó)家治理：基于三個(gè)維度的認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2015年7月7日。。財(cái)政本身的決策、執(zhí)行運(yùn)轉(zhuǎn)等直接體現(xiàn)了國(guó)家治理的重要內(nèi)容。財(cái)政的諸多手段均有此效用。首先，從轉(zhuǎn)移支付制度看，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度扶持、均衡地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過(guò)社會(huì)保障金制度解決收入分配差距問(wèn)題；通過(guò)養(yǎng)老金、撫恤金、失業(yè)補(bǔ)助等照顧特殊群體發(fā)展。其次，從預(yù)算管理體制看，通過(guò)預(yù)算收支安排調(diào)節(jié)政府和公民等國(guó)家治理主體的利益關(guān)系；通過(guò)財(cái)政收支透明化保障公民民主監(jiān)督，提高政府服務(wù)意識(shí)。再次，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的關(guān)系，為企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新提供更加寬松的環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。此外，通過(guò)政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，合理劃分中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使中央政策的制定更精準(zhǔn)地切合地方利益需要，提升地方政府政策執(zhí)行的積極性，提高公共服務(wù)供給效率，滿足社會(huì)需要。

(三)從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度看，財(cái)政制度的現(xiàn)代化與國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化息息相關(guān)

財(cái)政的發(fā)展和完善本身就是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一部分。美國(guó)政治學(xué)者福山把現(xiàn)代政治諸要素歸納為三點(diǎn)，即“強(qiáng)大的國(guó)家、法治和負(fù)責(zé)制政府”(5)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014年版，第424—435頁(yè)。。所以，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急是完善法制，建立責(zé)任體系，提高依法治國(guó)水平。然而，到目前為止我國(guó)仍未在稅收和預(yù)算方面建立嚴(yán)密的法律體系。因此，稅收主體法的制定應(yīng)盡早提上日程，各單行稅法也應(yīng)盡早確立。目前我國(guó)各級(jí)政府問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不完善，存在權(quán)力濫用、官員行為異化的現(xiàn)象。這些也依賴法律的不斷完善加以解決。依法治稅作為依法治國(guó)方略實(shí)施過(guò)程中的必要部分，稅收相關(guān)法律法規(guī)的完善是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必由之路，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平提高的體現(xiàn)。

作為財(cái)政制度的組成部分，消費(fèi)稅改革會(huì)對(duì)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力以及二者的有機(jī)互動(dòng)產(chǎn)生重要影響。因此，下文將在財(cái)政與國(guó)家治理的關(guān)聯(lián)框架內(nèi)，詳細(xì)闡釋消費(fèi)稅改革與國(guó)家治理的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)國(guó)家治理的影響。

二、消費(fèi)稅改革與有效社會(huì)治理

(一)稅收紐帶下的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)

當(dāng)國(guó)家發(fā)展由低級(jí)進(jìn)入到高級(jí)階段以后，國(guó)家治理的核心任務(wù)必然是由維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益為根本目的轉(zhuǎn)向維護(hù)公共權(quán)力的公共性，因此，“公共性是國(guó)家公共權(quán)力的基本特征，也是國(guó)家公共權(quán)力的善性之源”(6)向玉喬：《國(guó)家治理的倫理意蘊(yùn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。。由于在本質(zhì)上是公共的，公共權(quán)力因而只能用于處理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共利益。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，公共權(quán)力的適用范圍只能是個(gè)人所無(wú)法有效發(fā)揮作用的社會(huì)公共領(lǐng)域，國(guó)家治理的首要價(jià)值目標(biāo)在于維護(hù)社會(huì)公共利益，滿足社會(huì)公共需要?？梢?，公共權(quán)力運(yùn)行的成本來(lái)源于社會(huì)公眾的稅收繳納，從而形成現(xiàn)代社會(huì)的“稅收國(guó)家”(7)[美]熊彼特：《稅收國(guó)家的危機(jī)》，[美]哈羅德·M.格羅夫斯：《稅收哲人：英美稅收思想史二百年》，劉守剛等譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2018年版，第180—221頁(yè)。。因此，稅收國(guó)家是納稅人和國(guó)家之間雙向互動(dòng)的基本模式。如圖1所示，在國(guó)家與社會(huì)雙向互動(dòng)的社會(huì)治理模式下，國(guó)家以稅收的形式取得足夠的財(cái)政收入，用以滿足公共需要，從而確保在社會(huì)各領(lǐng)域“脫嵌”的同時(shí)，以稅收和公共支出的形式使脫嵌領(lǐng)域“有機(jī)”(8)“有機(jī)”對(duì)應(yīng)的是“機(jī)械”，源于涂爾干的社會(huì)分工思想。涂爾干認(rèn)為，在勞動(dòng)分工較低的傳統(tǒng)文化中，大多數(shù)的社會(huì)成員從事相似的職業(yè)，共同的經(jīng)驗(yàn)和共享的信念使他們相互結(jié)合，是相似性的緊密聯(lián)系，社會(huì)是個(gè)幾無(wú)分化的同質(zhì)體，社會(huì)與個(gè)人的關(guān)系也是直接的，其成員之間的團(tuán)結(jié)可稱之為機(jī)械團(tuán)結(jié)。有機(jī)團(tuán)結(jié)指由于社會(huì)的分化，每個(gè)人都按照社會(huì)的分工執(zhí)行某種特定的或?qū)ｉT化的職能，這種分工或分化使每個(gè)人都在一定程度上必須依賴其他人，每個(gè)人的個(gè)性不僅可以存在而且也成為與其他人相互依賴的基礎(chǔ)與條件，由此形成社會(huì)有機(jī)統(tǒng)一體。參見埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年版，第33—92頁(yè)。地“嵌含”于社會(huì)之中(9)波蘭尼認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是廣義經(jīng)濟(jì)體的一部分，而經(jīng)濟(jì)體又是更廣義社會(huì)體的一部分，因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)、政治、宗教等從社會(huì)“脫嵌”以后，如何使這些分立的領(lǐng)域能夠有機(jī)地嵌含于社會(huì)之中，從而達(dá)至終極目標(biāo)——公平正義，是現(xiàn)代國(guó)家面臨的重要挑戰(zhàn)。參見[英]卡爾·波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹民譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年版，第110頁(yè)。。在此過(guò)程中，國(guó)家的權(quán)威合法性與社會(huì)認(rèn)同共同構(gòu)成了國(guó)家建構(gòu)的財(cái)政邏輯。

圖1 國(guó)家與社會(huì)間的有機(jī)互動(dòng)

我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)稅滿足國(guó)家籌集財(cái)政收入的作用凸顯，而抑制不良消費(fèi)、糾正外部經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)收入分配的功效不彰。國(guó)家治理現(xiàn)代化下財(cái)政的新定位要求進(jìn)行新一輪財(cái)稅體制改革，建設(shè)兼具促進(jìn)市場(chǎng)繁榮發(fā)展、收入公平分配和建設(shè)和諧社會(huì)三種功能的現(xiàn)代稅收制度(10)樓繼偉：《深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度》，《求是》2014年第20期。。因此，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移有利于實(shí)現(xiàn)如上社會(huì)治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。

(二)消費(fèi)稅納稅環(huán)節(jié)后移有利于提升社會(huì)治理效果

1.有利于稅收產(chǎn)生地和納稅實(shí)現(xiàn)地的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公平收入分配

生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，納稅的實(shí)現(xiàn)地在產(chǎn)品的生產(chǎn)地，而稅收的產(chǎn)生地是在消費(fèi)地，導(dǎo)致地區(qū)間稅收收入不均衡。此外，在跨境電子商務(wù)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)下，對(duì)消費(fèi)者購(gòu)自國(guó)外的消費(fèi)品，生產(chǎn)地納稅原則使得最終在國(guó)內(nèi)實(shí)際消費(fèi)的國(guó)外商品規(guī)避了納稅環(huán)節(jié)，生產(chǎn)地與消費(fèi)地的分離造成了稅款流失(11)根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院課題組發(fā)布的《電商稅收流失報(bào)告》，由于稅收征管能力弱和納稅人主動(dòng)納稅意識(shí)不強(qiáng)等原因，電商交易的總體稅收流失額正逐年攀升。參見《電商稅收流失的堵與疏》，http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-12-30/doc-ifxzczsu6246702.shtml。。消費(fèi)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，減少了按生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅造成的稅收流失，稅收收入?yún)R集到了消費(fèi)者所在地，消費(fèi)稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)人和納稅人相一致，稅收產(chǎn)生地和實(shí)現(xiàn)地相統(tǒng)一，有利于地區(qū)間稅收收入的公平分配。

2.有利于構(gòu)建現(xiàn)代稅制

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求稅制改革的方向是構(gòu)建以直接稅為主體的現(xiàn)代稅制(12)賈康：《新一輪稅制改革的重點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2014年10月14日。，不斷提高直接稅比重。中國(guó)目前尚處于間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，因此，提高直接稅比重有兩種思路：一是保持現(xiàn)有間接稅總量格局不變，通過(guò)新開征直接稅稅種來(lái)增加直接稅收入比重；二是保持現(xiàn)有間接稅總量格局不變，通過(guò)減速、減量并完善直接稅征管，降低現(xiàn)有間接稅收入并增加直接稅的比重。二者比較，前者屬于典型的稅負(fù)增加型稅改，必然會(huì)遭到來(lái)自社會(huì)各方的阻力，而后者因總量負(fù)擔(dān)不變，相對(duì)易行。由于在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，稅負(fù)無(wú)法轉(zhuǎn)嫁，納稅人與負(fù)稅人一致，從而使消費(fèi)稅具有了直接稅的特征，有利于以直接稅為主體的現(xiàn)代稅制建設(shè)。

3.有利于提高國(guó)家認(rèn)證能力，提升國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)效果

“認(rèn)證”指在數(shù)據(jù)與人或物之間建立一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，就是信息統(tǒng)計(jì)(13)王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期；尤陳?。骸懂?dāng)代中國(guó)國(guó)家治理能力提升與基礎(chǔ)性國(guó)家能力建設(shè)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第5期。。當(dāng)前消費(fèi)稅之所以實(shí)行生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，這跟國(guó)家信息統(tǒng)計(jì)的認(rèn)證能力不足有關(guān)。信息技術(shù)將人類推進(jìn)到知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從而突破了國(guó)家和各種社會(huì)組織之間的界限，突破了官僚制組織的層級(jí)壁壘。建立在知識(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的信息社會(huì)，必然要求構(gòu)建一個(gè)與之相匹配的信息交流涌動(dòng)機(jī)制，因?yàn)槿魏螞Q策都依賴于信息，通過(guò)信息披露、信息凸顯、信息可視化、信息預(yù)警等，可以達(dá)到干預(yù)決策行為的目的。消費(fèi)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，由于納稅人眾多，消費(fèi)信息獲取是關(guān)鍵，從而要求國(guó)家稅收征管機(jī)構(gòu)必須增強(qiáng)民眾消費(fèi)信息的獲取能力。以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量為中心，以強(qiáng)化認(rèn)證能力在稅收征管中的作用為導(dǎo)向，普及信息化征管、大數(shù)據(jù)建設(shè)等高科技征管手段的應(yīng)用，這是創(chuàng)新國(guó)家治理方式的有效途徑，有利于提升國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)效果。

4.有利于從整體上提升社會(huì)治理效果

現(xiàn)行消費(fèi)稅名義上由生產(chǎn)者納稅，但實(shí)際上生產(chǎn)者在價(jià)格鏈條中將稅負(fù)通過(guò)轉(zhuǎn)移定價(jià)(14)生產(chǎn)企業(yè)以較低價(jià)將產(chǎn)品出售給分公司，再由分公司以正常的市場(chǎng)價(jià)格出售商品，由于大部分商品的消費(fèi)稅只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)入銷售環(huán)節(jié)的第一個(gè)環(huán)節(jié)征收，在從價(jià)計(jì)稅的征稅方式下，較低的銷售價(jià)格意味著較低的消費(fèi)稅稅收繳納，生產(chǎn)廠商以此減少出廠環(huán)節(jié)消費(fèi)稅的征收。、返利協(xié)議(15)生產(chǎn)商直接以低價(jià)將商品出售給銷售企業(yè)而無(wú)需再建子公司，貨物發(fā)出之前與銷售企業(yè)達(dá)成返利協(xié)議，商品銷出后通過(guò)返利給予生產(chǎn)企業(yè)差價(jià)補(bǔ)回，以達(dá)成返利部分免交消費(fèi)稅。、分別銷售(16)由于成套商品的稅率高于拆分后部分商品的稅率，生產(chǎn)企業(yè)以低稅率將拆分后的部分商品銷售給銷售企業(yè)，由銷售企業(yè)完成商品的組裝以及最終的消費(fèi)，便減少了生產(chǎn)廠商出場(chǎng)環(huán)節(jié)所需繳納的消費(fèi)稅。等各種手段轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。一方面，在征稅對(duì)象普遍性的征收原則下實(shí)際上凸顯了稅收累退性的弊端，不能有效發(fā)揮公平收入分配職能(17)聶海峰、劉怡：《城鎮(zhèn)居民間接稅負(fù)擔(dān)的演變》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)2010年第4期；聶海峰、劉怡：《城鎮(zhèn)居民的間接稅負(fù)擔(dān)：基于投入產(chǎn)出表的估算》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第7期。；另一方面，由于消費(fèi)稅稅負(fù)的隱蔽性，消費(fèi)者感受不到切身影響，從而不能很好地發(fā)揮抑制不良消費(fèi)的作用。此外，生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅不利于規(guī)范生產(chǎn)企業(yè)行為，營(yíng)造公平有序的社會(huì)環(huán)境。征稅環(huán)節(jié)后移能夠使消費(fèi)稅向直接稅的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)了間接稅不能實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平和量能負(fù)擔(dān)原則的弊端，在調(diào)節(jié)收入分配差距、發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器功能方面作用較為突出，有利于社會(huì)公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有效避免生產(chǎn)企業(yè)逃避稅收，減少企業(yè)避稅行為。此外，消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅有利于引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)，調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，矯正社會(huì)不良行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變，提升社會(huì)治理效果。

三、消費(fèi)稅改革與貫徹依法治國(guó)基本方略

(一)稅收法定與依法治國(guó)

依法治國(guó)是國(guó)家治理的基本方略。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力。因此，要進(jìn)行高效的國(guó)家治理，需以良好的法律基礎(chǔ)作為保障，具體到稅收領(lǐng)域，則體現(xiàn)在稅收法律體系現(xiàn)代化建設(shè)上。稅收法定已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)稅法的基本原則，是稅收法治與依法治國(guó)的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。良法基礎(chǔ)上才能有良治和良序(18)張千帆：《良法 良治 良序》，《炎黃春秋》2015年第8期。。為了使公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)免遭非法侵害，就必須要求對(duì)稅之課征有法律依據(jù)，依法治稅。由此，推進(jìn)消費(fèi)稅立法有利于完善稅收法制，規(guī)范政府征稅行為，提高稅收法治水平，保障納稅人的切身利益。

圖2 消費(fèi)稅立法與依法治國(guó)

截至目前，我國(guó)18個(gè)稅種中僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和環(huán)境保護(hù)稅三部稅法，稅法制定過(guò)程也存在過(guò)度仰仗法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋決定具體實(shí)施方法的弊端。在地方層面，稅收法律約束性不強(qiáng)，法律效果受限，加之不同地區(qū)稅法標(biāo)準(zhǔn)不同，使各地稅收實(shí)施效果存在較大差異(19)劉尚希、樊軼俠：《論高質(zhì)量發(fā)展與稅收制度的適應(yīng)性改革》，《稅務(wù)研究》2019年第5期。為了完善稅收法律制度，貫徹依法治國(guó)基本方略，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2019年12月3日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法(征求意見稿)》，以法制為消費(fèi)稅改革保駕護(hù)航。因此，消費(fèi)稅立法的推出是依法治稅乃至依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)性舉措，制定稅收單行立法是稅收法治化的體現(xiàn)，為落實(shí)稅收法定原則奠定基礎(chǔ)。

(二)消費(fèi)稅立法有利于貫徹依法治國(guó)基本方略

1.消費(fèi)稅法的制定有利于提高稅收法治化程度

當(dāng)前，我國(guó)稅收立法仍存在“法律倒置”現(xiàn)象和“授權(quán)立法多于職權(quán)立法”問(wèn)題，稅收總則尚未制定，稅收領(lǐng)域問(wèn)題的解決缺乏法律依據(jù)。稅收的重大決策權(quán)諸如征多少稅、向誰(shuí)征稅、在哪個(gè)環(huán)節(jié)征稅、如何用稅等都由少數(shù)官員說(shuō)了算，正處于“稅收國(guó)家的不完備形態(tài)”(20)姚軒鴿：《“稅收國(guó)家”內(nèi)涵與類型新探——兼論建設(shè)完備型“稅收國(guó)家”的中國(guó)困境與策略》，《財(cái)稅法論叢》2014年第1期。，亟待徹底優(yōu)化和完善。稅收法洽化建設(shè)的發(fā)展，是財(cái)稅法體系逐步建立和完善的必由之路，有利于切實(shí)保障納稅人的相關(guān)權(quán)益，完善稅法體系，使稅收運(yùn)作有法可依。消費(fèi)稅作為我國(guó)重要的稅種，其獨(dú)立稅種法律的制定本身就是稅收法律的一部分，有利于稅收立法進(jìn)程的推進(jìn)，進(jìn)而提高我國(guó)稅收法治化程度。

2.消費(fèi)稅法的制定有利于提高依法治國(guó)水平

治國(guó)憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩。國(guó)家不斷發(fā)展進(jìn)步的過(guò)程也是法律制度體系不斷完善的過(guò)程。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是全面依法治國(guó)的總目標(biāo)總抓手，也是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要支撐，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要依據(jù)。國(guó)家制度與法律制度的關(guān)系是“體”與“形”、內(nèi)容與形式、實(shí)體與載體的關(guān)系(21)張文顯：《國(guó)家制度建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的五個(gè)核心命題》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第1期。，因而消費(fèi)稅法的制定一方面是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的一部分，彰顯了國(guó)家對(duì)稅收法治建設(shè)的意志和決心；另一方面進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)法律體系的完善，有利于執(zhí)法人員有法可依，促進(jìn)依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.消費(fèi)稅法的制定有利于增強(qiáng)國(guó)家治理能力

習(xí)近平總書記指出，“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”(22)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014年版，第62頁(yè)。。依法治國(guó)的有序推進(jìn)有利于國(guó)家治理體系不斷完善，而優(yōu)化與國(guó)家治理體系相適應(yīng)的稅收制度是財(cái)稅體制改革的兩“翼”之一(23)劉尚希、武靖州：《從國(guó)家治理視角進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革》，《國(guó)家治理》2019年第40期。。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其作用需要政府通過(guò)征稅獲得財(cái)政收入為前提，以各種手段直接或間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以維持社會(huì)秩序。此次消費(fèi)稅法的制定，通過(guò)使消費(fèi)稅征收有法可依，以法律手段保障稅收收入的獲得，為國(guó)家治理提供充足財(cái)源。通過(guò)稅收立法實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革以推進(jìn)國(guó)家治理體系不斷完善，以制度保障增強(qiáng)國(guó)家治理能力。

(三)消費(fèi)稅立法有利于中央和地方關(guān)系制度化與規(guī)范化

消費(fèi)稅立法直接關(guān)系到中央與地方關(guān)系制度化與規(guī)范化。稅收體制作為處理中央和地方關(guān)系的載體，其制度化、規(guī)范化水平直接涉及中央和地方兩個(gè)積極性問(wèn)題。從1994年實(shí)行分稅制到2003年所得稅分享方案的確立，到2008年成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，再到2016年全面推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，歷次稅收體制改革的突出特征都表現(xiàn)為中央政府主導(dǎo)的自上而下的行政性關(guān)系調(diào)整(見表1)，中央和地方關(guān)系缺乏制度化保障機(jī)制，中央政府的決心和意志代替法律成為央地關(guān)系的準(zhǔn)繩，制度化的權(quán)力配置與調(diào)整模式的缺位是目前中央和地方關(guān)系不盡協(xié)調(diào)的主要原因。

表1 行政性稅收體制變革

稅收體制以及央地分配關(guān)系的制度化是央地關(guān)系從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，是央地關(guān)系發(fā)展和成熟的過(guò)程，同時(shí)也是國(guó)家治理體系規(guī)范化、有序化的變遷過(guò)程與現(xiàn)實(shí)表征。推動(dòng)消費(fèi)稅立法是上升到法律層面調(diào)節(jié)央地收入分配關(guān)系，是央地關(guān)系制度化和規(guī)范化的重要舉措，是十九屆四中全會(huì)“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”的要求與體現(xiàn)。

四、消費(fèi)稅改革與理順政府間財(cái)政關(guān)系

(一)政府間財(cái)政關(guān)系與國(guó)家治理

國(guó)家治理依賴于國(guó)家能力。政府間財(cái)政關(guān)系作為國(guó)家治理制度體系的重要組成部分，它對(duì)國(guó)家能力有著至關(guān)重要的影響，進(jìn)而決定著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)能否得以順利實(shí)現(xiàn)(見圖3)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要實(shí)現(xiàn)機(jī)制。政府對(duì)公共服務(wù)的提供影響著國(guó)家的市場(chǎng)增進(jìn)能力，政府的宏觀調(diào)控又影響了國(guó)家的組織動(dòng)員能力，兩大能力作為國(guó)家能力的直接組成部分印證了國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下改善政府間財(cái)政關(guān)系的必要性(24)呂冰洋：《“國(guó)家治理財(cái)政論”：從公共物品到公共秩序》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。。其中，公共服務(wù)供給能力直接影響了國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)。因此，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的制度，加快推行新一輪財(cái)稅體制改革為地方政府提供財(cái)政收入保障，提升其公共服務(wù)能力，是當(dāng)前理順政府間財(cái)政關(guān)系的重點(diǎn)。

圖3 政府間財(cái)政關(guān)系與國(guó)家能力

從實(shí)踐角度來(lái)看，分稅制改革后，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系垂直不平衡的態(tài)勢(shì)出現(xiàn)并不斷強(qiáng)化，由此引申出的公共服務(wù)供給失衡、土地財(cái)政、地方債失控等一系列問(wèn)題急需解決，政府間財(cái)政關(guān)系的再調(diào)整已經(jīng)進(jìn)入日程，因此，必須有效發(fā)揮地方政府在公共服務(wù)供給上的積極性，提升國(guó)家治理能力，服從服務(wù)于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要。

(二)消費(fèi)稅劃歸地方有利于規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，提升國(guó)家治理能力

1.有利于地方稅系建設(shè)

分稅制改革以來(lái)，地方政府稅收自主權(quán)被不斷上移，全面“營(yíng)改增”后地方政府徹底失去了主體稅種，直接后果是地方稅收所得均需從各種共享稅中被動(dòng)取得，依靠稅收分成獲得的收入占地方總收入的80%左右，地方獨(dú)享稅僅占地方財(cái)政總收入的20%，一定程度上又回歸到了“分成制”的舊體制(25)呂冰洋：《政府間稅收分權(quán)的配置選擇和財(cái)政影響》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第6期。。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，迫切需要通過(guò)確立地方主體稅種、優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)以完善地方稅系。消費(fèi)稅的部分稅目具有明確的地域性，受益對(duì)象大多為本轄區(qū)居民，將消費(fèi)稅劃入地方稅系，符合受益原則。雖然消費(fèi)稅在稅收收入上暫時(shí)不能彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅的缺失，但在稅收的調(diào)節(jié)作用上卻類似于營(yíng)業(yè)稅，具有較為明顯的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。且消費(fèi)稅稅收收入相對(duì)穩(wěn)定，稅源較為集中，在分稅制之后稅收收入增長(zhǎng)了20多倍，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的增長(zhǎng)潛力。將消費(fèi)稅劃歸地方，為地方政府確立了自主稅種，擴(kuò)大了地方政府的征稅自主權(quán)，優(yōu)化了地方稅稅種的設(shè)置，有利于地方稅系的完善。

2.緩解地方政府財(cái)政支出壓力，提高公共服務(wù)供給能力

從橫向比較來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府本級(jí)財(cái)政支出占比在50%左右，法國(guó)中央政府本級(jí)支出高達(dá)80%，世界多數(shù)國(guó)家中央政府本級(jí)支出均在40%以上(26)馬海濤、任強(qiáng)：《我國(guó)中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題與對(duì)策》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期。。反觀我國(guó)，分稅制以來(lái)中央政府財(cái)政支出比重持續(xù)走低，近幾年僅占15%，除外交、國(guó)防等專屬支出外，其他財(cái)政支出主要由地方政府承擔(dān)。由于稅權(quán)的不斷上移、支出責(zé)任的不斷下放，我國(guó)中央與地方政府間存在顯著的“財(cái)政體制縱向不平衡”(27)李永友、張帆：《垂直財(cái)政不平衡的形成機(jī)制與激勵(lì)效應(yīng)》，《管理世界》2019年第7期。。在防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的背景下，消費(fèi)稅劃歸地方可以一定程度地替代地方債成為地方政府的可支配財(cái)源。地方政府擁有對(duì)消費(fèi)稅的全部征稅權(quán)后，可以根據(jù)地方發(fā)展特色和需要對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行自主調(diào)節(jié)，不斷提高籌集財(cái)政收入的能力，將更有利于緩解稅收不足的窘境，可以填補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，增強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)供給能力。

3.有利于建立協(xié)調(diào)均衡的政府間財(cái)政關(guān)系，提高國(guó)家治理績(jī)效

財(cái)權(quán)的不斷喪失和事責(zé)的不斷擴(kuò)大，使得地方政府職能履行愈加被動(dòng)，中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付不合理并未解決地方政府財(cái)政壓力問(wèn)題。大量轉(zhuǎn)移支付容易增加地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度，財(cái)政支出規(guī)模往往呈現(xiàn)出非理性擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生“粘蠅紙效應(yīng)”(28)付文林、沈坤榮：《均等化轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第5期；毛捷、呂冰洋、馬光榮：《轉(zhuǎn)移支付與政府?dāng)U張：基于“價(jià)格效應(yīng)”的研究》，《管理世界》2015年第7期。。此外，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)源不足與財(cái)政壓力是造成土地財(cái)政、地方債擴(kuò)張等的現(xiàn)實(shí)誘因之一(29)根據(jù)2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入97905億元，地方政府賣地收入為65096億元，土地出讓收入約為同期地方一般公共預(yù)算的66.48%，2017年該比例為56.9%，顯示出地方政府對(duì)土地財(cái)政的強(qiáng)依賴性。數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。。由此可見，諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在影響了政府間財(cái)政關(guān)系的良性運(yùn)行，公共服務(wù)供給能力差異與地區(qū)差距問(wèn)題依然嚴(yán)峻。消費(fèi)稅劃歸地方有利于緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，讓地方政府有足夠的財(cái)源履行政府間財(cái)政關(guān)系約定的職能職責(zé)，從而建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，提高各級(jí)政府公共服務(wù)供給能力和水平。在中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系良性運(yùn)行的基礎(chǔ)上優(yōu)化國(guó)家治理體系，持續(xù)釋放國(guó)家治理效能。

五、消費(fèi)稅改革與地方政府政策遵從

(一)地方政府政策遵從與國(guó)家治理

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”。其中，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”(30)⑥ 習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《求是》2014年第1期。，換言之，治理體系即規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序；“國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”⑥。由此可見，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)的整體，其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在于執(zhí)行，只有通過(guò)執(zhí)行的過(guò)程，才能彰顯制度的生命力，才能確保國(guó)家治理能力在現(xiàn)代化的過(guò)程中不斷提升。

在國(guó)家治理的空間視域下，制度體系需要通過(guò)橫向和縱向的遵從過(guò)程才能轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力與治理能力(見圖4)：橫向體現(xiàn)為國(guó)家與民眾的關(guān)系，此時(shí)，國(guó)家治理能力體現(xiàn)為社會(huì)大眾對(duì)國(guó)家制度體系的遵從；縱向體現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系，在行政吸納社會(huì)、行政借道社會(huì)組織(31)黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。以及地方政府掌控經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)(32)曹正漢、史晉川：《中國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化改革的策略：抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)——理論假說(shuō)與案例研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期。的現(xiàn)實(shí)情境下，國(guó)家治理能力提升與治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于地方政府帶頭遵從國(guó)家治理制度體系，遵從中央政府的政策要求，維護(hù)中央政府權(quán)威。

圖4 橫縱維度下的制度遵從

在我國(guó)，政策、制度(33)關(guān)于制度與政策的關(guān)系，燕繼榮認(rèn)為，把制度與政策放在二維空間來(lái)考察，由于制度本身具有多面性，因此，制度與政策可能具有不同的關(guān)系模式：(1)如果把制度視為政策形成的程序和機(jī)制，那么政策就是制度運(yùn)行的結(jié)果；(2)如果把制度視為政策執(zhí)行的規(guī)則，那么制度就是政策實(shí)施的工具和手段。參見燕繼榮：《制度、政策與效能：國(guó)家治理探源——兼論中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)及效能轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》2020年第2期。的制定主體在中央，中央政府以國(guó)家整體利益為政策制定導(dǎo)向，力爭(zhēng)國(guó)家整體利益最大化。政策的執(zhí)行主體在地方，地方政府上承中央，下連民眾。中央政府與地方政府利益一致，相互輔助和促進(jìn)，國(guó)家治理績(jī)效才能最大化。然而，地方政府為增進(jìn)自我利益，常常自發(fā)產(chǎn)生內(nèi)生性的“偏離”行為，“上有政策、下有對(duì)策”，以變通方式執(zhí)行中央政府的政策。地方政府行為偏離彰顯了政府行為短視化、機(jī)會(huì)主義的特點(diǎn)，造成公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡、公共資源利用無(wú)度、公共秩序混沌無(wú)序、公共組織效率缺失、公共政策執(zhí)行失范(34)陳潭：《集體行動(dòng)的困境：理論闡釋與實(shí)證分析——非合作博弈下的公共管理危機(jī)及其克服》，《中國(guó)軟科學(xué)》2003年第9期。等多方面問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致公共政策公共性偏離(35)王春城：《公共政策公共性偏離的發(fā)生機(jī)理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。。一方面，地方政府行為不遵從損害了中央政府權(quán)威，不利于國(guó)家宏觀政策的制定和執(zhí)行，中央政府統(tǒng)御全局、統(tǒng)領(lǐng)各方的能力受到質(zhì)疑；另一方面，中央政府政策有效性削減，國(guó)家治理能力受到制約。因此，必須高度重視地方政府行為偏離問(wèn)題。

(二)消費(fèi)稅改革有利于調(diào)整地方政府利益導(dǎo)向，助力國(guó)家治理現(xiàn)代化

1.有利于調(diào)適地方政府的利益激勵(lì)，使地方與中央保持同心共向發(fā)展

中央與地方的關(guān)系，歸根結(jié)底是一種利益關(guān)系，作為利益的體現(xiàn)，中央政府代表的是國(guó)家的整體利益和社會(huì)的普遍利益，地方政府代表的是局部利益和地方的特殊利益(36)辛向陽(yáng)：《大國(guó)諸侯：中國(guó)中央與地方關(guān)系之結(jié)》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2008年版，第18頁(yè)。，因此，新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要穿透治理體系的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)，觸及地方政府的利益訴求，謀求更加現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力機(jī)制。消費(fèi)稅下劃有利于維護(hù)地方利益，使地方政府在制度遵從上更有積極性。消費(fèi)稅的征稅對(duì)象包含貴重首飾、高檔手表、小汽車等高價(jià)消費(fèi)品，隨著人們生活水平的提高，這些奢侈品的購(gòu)買量必將不斷提升，消費(fèi)稅收入將會(huì)滿足地方政府更多的財(cái)政需求，支出壓力得以緩解。在此基礎(chǔ)上，地方政府能夠減少對(duì)土地財(cái)政和隱性舉債的依賴，順應(yīng)了國(guó)家穩(wěn)定房?jī)r(jià)、抑制房地產(chǎn)投機(jī)、防范重大風(fēng)險(xiǎn)的政策調(diào)整方向，使地方與中央保持同心共向發(fā)展，共同致力于國(guó)家治理現(xiàn)代化。

2.有利于提高地方政府政策執(zhí)行力，提升國(guó)家治理能力

消費(fèi)稅劃歸地方，對(duì)地方政府行為有正向的激勵(lì)作用。主體稅種的確立保障了地方政府的自主利益，理清了政策執(zhí)行上由于中央政府與地方政府利益矛盾形成的內(nèi)部障礙。固定財(cái)源的保障，破除了地方政府為維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益而在政策實(shí)施上選擇與引導(dǎo)方向相違背的行為桎梏，提高了執(zhí)行中央政府政策、遵從中央政府制度的積極性。此外，消費(fèi)稅立法使中央和地方間的利益分配關(guān)系更加規(guī)范化、制度化，這本身就是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)。地方政府依法征稅本身，就是對(duì)國(guó)家治理體系的遵從，不僅有利于規(guī)范我國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，而且有利于中央政府頂層設(shè)計(jì)在地方層面的具體實(shí)施，從而提高國(guó)家治理能力，與國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)相契合。

3.有利于轉(zhuǎn)變地方政府行為導(dǎo)向，提高國(guó)家治理績(jī)效

此次消費(fèi)稅改革將征稅環(huán)節(jié)下移為消費(fèi)環(huán)節(jié)，一方面，地方政府的投資沖動(dòng)受到抑制，有利于引導(dǎo)地方政府以轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際消費(fèi)需要為導(dǎo)向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，激勵(lì)地方政府將發(fā)展重心由“物”轉(zhuǎn)移到“人”上，轉(zhuǎn)變以往由投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。另一方面，地方政府要想獲得更多的財(cái)政收入，必然要采取措施引導(dǎo)和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行消費(fèi)，更加注重人民獲得感的提升。地方政府必將不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高治安管理能力，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，完善社會(huì)保障和科教文衛(wèi)等相關(guān)公共服務(wù)供給，以吸引更多外來(lái)人口進(jìn)入轄區(qū)內(nèi)部生活和消費(fèi)，有利于增加當(dāng)?shù)叵M(fèi)稅收入。在獲取充分的財(cái)政收入后，地方政府便有財(cái)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)而進(jìn)一步改善消費(fèi)環(huán)境，提升整個(gè)轄區(qū)的消費(fèi)水平。這一運(yùn)作機(jī)制就成為良好的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，同時(shí)也契合了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，有利于提高國(guó)家治理績(jī)效。

六、結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，消費(fèi)稅改革對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)的影響，表明我國(guó)國(guó)家治理體系日趨成熟與完善，從而助力于國(guó)家治理能力的不斷提升。與此同時(shí)，我們也應(yīng)注意到此次消費(fèi)稅改革的不足及其潛在的消極影響，從而有可能抑制其積極作用的有效發(fā)揮：一是改革后的消費(fèi)稅基本延承了傳統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的做法(37)根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法(征求意見稿)》的相關(guān)規(guī)定，十五類應(yīng)稅商品中，甲類卷煙和乙類卷煙實(shí)行生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征稅；金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品實(shí)行消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，超豪華小汽車實(shí)行生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)征稅，其余商品實(shí)行生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。參見《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法(征求意見稿)》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。，對(duì)地方政府由以“物”為本向以“人”為本的治理轉(zhuǎn)變激勵(lì)不足，并抑制了社會(huì)治理效果；二是消費(fèi)稅征稅對(duì)象是不良消費(fèi)、能源耗費(fèi)、環(huán)境污染類商品，消費(fèi)稅劃歸地方有可能激勵(lì)地方政府偏向稅基擴(kuò)大的異化行為，從而與消費(fèi)稅本身作為調(diào)節(jié)性稅種的政策意圖相違背；三是獲取更多稅收收入的動(dòng)機(jī)有可能引發(fā)地方政府間橫向惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，形成“以鄰為壑”式的稅收洼地效應(yīng)。因此，應(yīng)在消費(fèi)稅立法與征管實(shí)踐過(guò)程中做好理性預(yù)期與應(yīng)對(duì)，及時(shí)糾正可能出現(xiàn)的負(fù)面影響，更好地發(fā)揮“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的作用，以更好助力于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。