制度性集體行動視域下“河長制”協(xié)作機(jī)制研究
——以天津市為例

沈亞平，韓超然

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，各級政府部門在履行自身職責(zé)并進(jìn)行社會治理的過程中面臨著愈發(fā)復(fù)雜困難的問題，跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作治理逐漸成為政府活動中的重要議題?！昂娱L制”是政府部門間協(xié)作以實(shí)現(xiàn)復(fù)雜治理目標(biāo)的典型代表。2007年，無錫市政府在太湖藍(lán)藻危機(jī)的倒逼之下，出臺了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，取得了良好的治理效果(1)高家軍：《“河長制”可持續(xù)發(fā)展路徑分析——基于史密斯政策執(zhí)行模型的視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第3期。。此后，“河長制”逐漸在各個省市得到推廣，成為了應(yīng)對當(dāng)前水環(huán)境治理問題的重要手段。

一些學(xué)者對“河長制”在突破傳統(tǒng)水環(huán)境治理中“九龍治水”等治理協(xié)作障礙方面取得的成效給予了充分肯定，并對其作用機(jī)理與路徑進(jìn)行了分析，但與“河長制”在政府中得到的廣泛認(rèn)可相比，其對“河長制”的實(shí)施也存在一些質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，“河長制”在推動河流治理向“權(quán)威依賴型”轉(zhuǎn)變的同時，隱藏著諸如過度依賴權(quán)威下的持續(xù)性危機(jī)、排斥社會力量、“責(zé)任發(fā)包”下的責(zé)任困境等問題(2)熊燁：《跨域環(huán)境治理:一個“縱向—橫向”機(jī)制的分析框架——以“河長制”為分析樣本》，《北京社會科學(xué)》2017年第5期。。有研究者從權(quán)力、法律、道德三個角度對“河長制”進(jìn)行制度分析，認(rèn)為其并非典型的權(quán)力、法律、道德制度，且存在“河長問責(zé)制”實(shí)踐中報喜不報憂，以及缺乏明顯的道德原則、規(guī)范以及外在約束機(jī)制等問題(3)黃愛寶：《“河長制”:制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向》，《學(xué)?！?015年第4期。。還有研究者指出，“河長制”在實(shí)踐過程中體現(xiàn)出一定的“運(yùn)動式治理”特征，難以形成“常規(guī)治理”(4)王園妮、曹海林：《“河長制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長助手”為例》，《社會科學(xué)研究》2019年第5期。。以上文獻(xiàn)指出的“河長制”困境一定程度上源于政府跨區(qū)域、跨部門治理的復(fù)雜性與不確定性，即地方政府往往難以超越自身的局限性以解決跨區(qū)域的公共問題(5)向延平、陳友蓮：《跨界環(huán)境污染區(qū)域共同治理框架研究———新區(qū)域主義的分析視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第3期。。當(dāng)前從成本、風(fēng)險、收益以及協(xié)作機(jī)制選擇等角度對“河長制”展開探討的較少，考慮到影響政府部門間協(xié)作行為選擇的制度成本與合作風(fēng)險等因素，以及水環(huán)境治理中所包含的較為復(fù)雜的區(qū)域間、部門間協(xié)作行為，本文選擇制度性集體行動理論作為研究工具，以天津市“河長制”為研究對象，從交易成本、收益和風(fēng)險等角度分析當(dāng)前“河長制”在克服區(qū)域間、部門間協(xié)作障礙方面的機(jī)制，并探討其局限性和消解途徑。

二、制度性集體行動理論及其研究框架

制度性集體行動(Institutional Collective Action)理論主要是通過勾勒出合作中的一些重要影響因素，來揭示合作行為如何在動態(tài)的過程中得以產(chǎn)生和演化(6)姜流、楊龍：《制度性集體行動理論研究》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第4期。。該理論為從微觀視角探討不同政府部門間的協(xié)作行為提供了具有較為重要理論意義與實(shí)踐意義的分析工具和邏輯路線。作為研究和理解協(xié)作關(guān)系的理論，制度性集體行動理論為分析微觀視角下協(xié)作關(guān)系構(gòu)建提供了分析框架，也為政府間集體行動困境的緩解提供了基于不同交易成本與合作風(fēng)險的替代機(jī)制。我們從制度性集體行動理論中兩個主要部分展開對“河長制”的分析。一方面，以影響集體行動和協(xié)作關(guān)系構(gòu)建的多個影響因素出發(fā)，認(rèn)為政府間協(xié)作意愿和協(xié)作行動會受到協(xié)作過程中發(fā)生的信息成本、集體行動的執(zhí)行成本、協(xié)商成本以及參與者喪失自主權(quán)成本等交易成本的影響，還要受到協(xié)調(diào)不力、背叛協(xié)作、分配不公平等合作風(fēng)險以及通過協(xié)作獲得的集體性收益、選擇性收益等合作收益的影響(7)蔡嵐：《解決區(qū)域合作困境的制度集體行動框架研究》，《求索》2015年第8期；鎖利銘、闞艷秋、涂易梅：《從“府際合作”走向“制度性集體行動”：協(xié)作性區(qū)域治理的研究述評》，《公共管理與政策評論》2018年第3期。。如圖1所示，基于水環(huán)境治理中多重交叉的區(qū)域、部門間關(guān)系以及“河長制”對構(gòu)建復(fù)雜協(xié)作關(guān)系的作用，根據(jù)制度性集體行動理論中影響協(xié)作的交易成本、合作風(fēng)險和收益的視角構(gòu)建分析框架，探討天津市“河長制”如何促進(jìn)部門間的協(xié)作以破解水環(huán)境治理中的碎片化問題(8)由于協(xié)作主體喪失自主權(quán)成本同我國行政體系之間存在一定程度的不契合，且“河長制”較少涉及這一交易成本，故未將其納入分析框架中。。

另一方面，在制度性集體行動視域下，政府部門在面臨協(xié)作困境時可以采取多種潛在解決機(jī)制，本文主要考慮其中較為主要的協(xié)作機(jī)制，以便較為清晰地表現(xiàn)出不同類型的協(xié)作機(jī)制中成本與風(fēng)險的匹配?；谧越M織的嵌入式網(wǎng)絡(luò)(network embeddedness)允許參與者依據(jù)自身所處的實(shí)際情況制定非正式行為規(guī)則，政府部門間簽訂以法律約束力為保障的合同或契約(contracts)以規(guī)制參與者的行為，授權(quán)(delegated authority)模式中的參與者將權(quán)力授予一個政府機(jī)構(gòu)以促進(jìn)地方政府間的集體行動，而在權(quán)力集中的行政系統(tǒng)中則演變?yōu)橛筛邔蛹壋闪ｉT機(jī)構(gòu)，以施加權(quán)威(imposed authority)的方式進(jìn)行協(xié)作(9)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。根據(jù)制度性集體行動理論中對于匹配機(jī)制的論述，成本更高的機(jī)制能夠在更高風(fēng)險的條件下保持穩(wěn)定性，低風(fēng)險情況下低成本的機(jī)制具備更理想的凈收益水平，而維持上級施加權(quán)威的協(xié)作所需成本要高于簽訂協(xié)議、嵌入式網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制的成本(10)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。如圖2所示，可基于制度性集體行動理論中協(xié)作的匹配機(jī)制，構(gòu)建出分析“河長制”既有協(xié)作機(jī)制缺陷的邏輯路線。

圖1 制度性集體行動視域下“河長制”協(xié)作分析框架

圖2 “河長制”協(xié)作機(jī)制缺陷的邏輯路線

當(dāng)前中國條塊分割的行政架構(gòu)下，在城市水環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)縱向延伸下來的“條”和橫向蔓延出的“塊”相互交匯。政策動力與壓力在結(jié)構(gòu)緊密的行政體系內(nèi)層層傳導(dǎo)，且隨著層級降低帶來的機(jī)構(gòu)分割不斷擴(kuò)散，沿不同方向傳導(dǎo)至行政系統(tǒng)的末梢后，職能相互關(guān)聯(lián)又互不統(tǒng)屬的責(zé)任部門集中于政策下的各層級場域內(nèi)，在有力動員行政力量的同時，也容易引發(fā)權(quán)責(zé)不清、相互推諉等問題，水環(huán)境治理過程中這一問題尤其突出。整體上來說，“河長制”的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行指向兩個核心問題：一是如何督促河長履職，二是如何讓河長有效履職，而促進(jìn)水環(huán)境治理中責(zé)任部門的協(xié)作是河長履職的核心部分之一。天津市是我國北方最為重要的港口城市之一，歷史上是中國北方重要的漕運(yùn)中心，水系發(fā)達(dá)，河道密集，河流橫跨多個行政區(qū)域，在城市水環(huán)境治理過程中需要面對較多的跨部門協(xié)作問題。依靠“河長制”，天津市在水環(huán)境治理領(lǐng)域取得了較為顯著的成效，一定程度上克服了“九龍治水”等難題。故本文以天津市“河長制”為研究對象，運(yùn)用文獻(xiàn)分析法、訪談法以及實(shí)地觀察法等方法進(jìn)行分析，所使用的資料均來自相關(guān)政策文件、公開或內(nèi)部資料、新聞報道以及對天津市水務(wù)局、市河長辦工作人員的訪談和實(shí)地觀察等。

天津市“河長制”可以追溯至2012年前后成立的考核辦，經(jīng)過多年的學(xué)習(xí)與自主發(fā)展，逐漸確立了自身的總體要求、實(shí)施范圍、組織體系和主要任務(wù)等內(nèi)容，并以此為基礎(chǔ)逐漸建立起天津市“河長制”的制度與組織框架。天津市“河長制”在機(jī)構(gòu)體系上，按照“黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動”的原則，由市委書記擔(dān)任市河長制領(lǐng)導(dǎo)小組組長并形成書記、市長的“雙總河長制”，下級行政區(qū)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)逐級擔(dān)任本轄區(qū)總河長和河長，各責(zé)任部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)入“河長制”領(lǐng)導(dǎo)小組，如受訪者所述：“把各個部門協(xié)調(diào)起來，形成部門合力”。在市領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)市“河長制”辦公室(下文簡稱“河長辦”)，受市總河長和領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)；辦公室主任由市水務(wù)局局長擔(dān)任，部分責(zé)任部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任。各區(qū)下設(shè)區(qū)級河長辦，并受區(qū)級總河長的領(lǐng)導(dǎo)；河長辦負(fù)責(zé)對下一級河長進(jìn)行監(jiān)督、考核等，形成在市領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下的“河長—河長辦”雙重組織架構(gòu)。在“河長制”機(jī)構(gòu)體系之下，當(dāng)下級責(zé)任部門遇到協(xié)作困境時，可以尋求河長辦通過協(xié)調(diào)會等方式進(jìn)行協(xié)助；當(dāng)河長辦亦無法完成協(xié)作任務(wù)時，則可向上尋求更高級別的河長介入?yún)f(xié)作，以其職務(wù)權(quán)威和行政資源實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作。

(一)“河長制”的交易成本轉(zhuǎn)移

制度性集體行動理論認(rèn)為，政府部門作為理性參與者，在合作中必將評估共同提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)時的成本利益(11)鎖利銘、李雪、闞艷秋、馬捷：《“意愿—風(fēng)險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。，而影響協(xié)作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的交易成本主要包括信息成本、集體行動的執(zhí)行成本以及協(xié)商成本等。信息成本緣起于信息不完全，即協(xié)作參與者由于難以獲取協(xié)作方信息全貌而采取非理性行為，抑或信息不對稱，即擁有信息的一方相較于無法獲得信息的另一方處于優(yōu)勢地位；執(zhí)行成本是指參與主體履行合作協(xié)議以及對參與者行為進(jìn)行監(jiān)督導(dǎo)致的費(fèi)用；協(xié)商成本即協(xié)作參與者為形成集體行動而進(jìn)行談判所導(dǎo)致的成本(12)郭漸強(qiáng)、楊露：《制度性集體行動框架下跨域環(huán)境政策執(zhí)行的合作困境與消解——以長江流域生態(tài)補(bǔ)償政策為例》，《青海社會科學(xué)》2019年第4期。?！昂娱L制”的建立可以對這些交易成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

1.對信息成本的轉(zhuǎn)移

信息可以提供了解背叛和強(qiáng)制執(zhí)行可能性的工具，通過更好地預(yù)測信息可以降低協(xié)作的交易成本(13)Jessica N. Terman，Richard C. Feiock，Jisun Youm. When Collaboration Is Risky Business: The Influence of Collaboration Risks on Formal and Informal Collaboration，American Review of Public Administration，2019，50(1).。政府部門間協(xié)作關(guān)系的構(gòu)建與擴(kuò)展難以避免來自“條條”的影響，在信息不完全、不對稱的情況下，參與者難以獲知其他參與者的選擇，參與者出于保護(hù)自身的立場，會假定其他參與者會背叛協(xié)作或采取對自己不利的行為，那么選擇背叛策略總會使協(xié)作參與者的狀況變得更好(14)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第5頁。?！昂娱L制”通過形塑制度化的信息傳輸路徑，凸顯河長辦的中樞位置以轉(zhuǎn)移協(xié)作中的信息成本。河長辦是責(zé)任部門信息傳輸?shù)慕K點(diǎn)，同時也是向更高層級傳輸?shù)钠瘘c(diǎn)。將河長辦塑造為水環(huán)境治理中的信息高地，并通過其對信息的吞吐構(gòu)建信息共享網(wǎng)絡(luò)，從而能夠?qū)⑿畔⒊杀静糠洲D(zhuǎn)移給河長辦承擔(dān)。

2.對集體行動執(zhí)行成本的轉(zhuǎn)移

針對治理中各部門間存在的相互推諉、回避協(xié)作責(zé)任等問題，“河長制”將協(xié)作規(guī)范制度化進(jìn)而明確執(zhí)行責(zé)任。對此，調(diào)查中一位受訪人表示：“下游要主動協(xié)調(diào)上游，左岸要主動協(xié)調(diào)右岸，誰來主張(解決問題)誰要主動牽頭”。通過制定具有指導(dǎo)意義的協(xié)作規(guī)范，在具體事務(wù)層面減少了參與者之間回避協(xié)作或相互推諉等行為導(dǎo)致的交易成本，也為參與者預(yù)測其他部門行為提供了依據(jù)，在一定程度上遏制了因信息不足導(dǎo)致的零和博弈傾向。另外，作為“河長制”的核心角色，擔(dān)任各級河長的上級領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注直接意味著對執(zhí)行成本的控制。在集權(quán)的行政體系背景之下，處于較高行政層級的河長擁有下級責(zé)任部門及其負(fù)責(zé)人所無法忽視、難以抗拒的影響力。當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)者對某一治理任務(wù)明確或模糊地表達(dá)了關(guān)注的態(tài)度時，協(xié)作參與者很難采取抗拒或消極不合作的態(tài)度。在這種情況下，參與者之間集體行動的執(zhí)行成本得到了削減。

同時，基于“河長制”對自身監(jiān)督職能的明確和強(qiáng)化，協(xié)作中的執(zhí)行成本也得到一定削減?！短旖蚴嘘P(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》規(guī)定：“市河長制辦公室的職責(zé)是：……制定河長制管理制度和考核辦法，監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，組織開展對區(qū)級河長的考核”；各區(qū)級相應(yīng)設(shè)置河長制辦公室，其主要職責(zé)是：“制定河長制管理制度和考核辦法，監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)等”(15)② 《天津市關(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。?！昂娱L制”政策文本中明確了河長辦對治理任務(wù)的監(jiān)督職能，即由河長辦承擔(dān)政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督成本，從而將部分執(zhí)行成本由協(xié)作參與者轉(zhuǎn)移至“第三方機(jī)構(gòu)”承擔(dān)。同時，市河長辦對責(zé)任部門政策執(zhí)行的監(jiān)督是問責(zé)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，基于河長辦的監(jiān)督工作得以將河長同治理實(shí)踐綁定在一起。

3.對協(xié)商成本的轉(zhuǎn)移

不同政府部門之間在行政級別、行政資源以及專業(yè)話語權(quán)等方面的差異使協(xié)商過程更加復(fù)雜化?！昂娱L制”作為治理中的具體協(xié)作機(jī)制，將協(xié)作難點(diǎn)問題上移，構(gòu)建了自下而上的成本轉(zhuǎn)移鏈條。對此，《天津市關(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》規(guī)定：“河長制辦公室牽頭，建立各成員單位參加的全面推行河長制協(xié)調(diào)機(jī)制。各部門各司其職，……研究解決重大問題，共同推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作”②?！昂娱L制”在既有的水環(huán)境治理部門外成立，其核心職能就是協(xié)調(diào)活躍在政策場域內(nèi)的政府部門。通過構(gòu)建部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，介入并牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，可以改變參與者對成本—收益的預(yù)期進(jìn)而提升政府部門的合作意愿。較高的合作意愿代表參與者本身偏好于合作式發(fā)展，是對合作可能的正向激勵(16)鎖利銘、李雪、闞艷秋、馬捷：《“意愿—風(fēng)險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。。此外，“河長制”具有參與更高層級協(xié)作的職能。水環(huán)境治理的范圍難以限定于特定行政區(qū)劃內(nèi)，大集團(tuán)或潛在集團(tuán)不會組織起來采取合作行為，較小規(guī)模的集團(tuán)則能夠這樣做(17)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：格致出版社，2014年版，第59頁。。而交易成本同協(xié)作機(jī)制所需的參與者和集體決策規(guī)模呈正相關(guān)(18)蔡嵐：《粵港澳大灣區(qū)大氣污染聯(lián)動治理機(jī)制研究——制度性集體行動理論的視域》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第1期。，即如果各部門以零散的、碎片化的形式參與更高層級協(xié)作，那么隨著參與者規(guī)模的膨脹，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)會更加復(fù)雜，同時參與者協(xié)作的積極性會降低，協(xié)商成本隨之遞增。

(二)“河長制”的合作風(fēng)險控制

合作風(fēng)險的遞增意味著為實(shí)現(xiàn)合作最大收益所需的交易成本隨之上升(19)蔡嵐：《解決區(qū)域合作困境的制度集體行動框架研究》，《求索》2015年第8期。。合作風(fēng)險上升在影響合作意愿的同時，也需要采用成本更高的協(xié)作機(jī)制。制度性集體行動視域下協(xié)作中的合作風(fēng)險包括協(xié)調(diào)不力、背叛協(xié)作以及收益分配不公平等?！昂娱L制”中的協(xié)調(diào)不力風(fēng)險指在水環(huán)境治理中的協(xié)調(diào)努力未能建立協(xié)作關(guān)系的風(fēng)險；背叛協(xié)作的風(fēng)險是指水環(huán)境治理的參與者出于成本、收益以及風(fēng)險等方面的考慮可能選擇背叛協(xié)作；分配不公平風(fēng)險主要涉及對治理成本的分配不公平。天津市“河長制”對這些風(fēng)險進(jìn)行了有效控制。

1.對協(xié)調(diào)不力風(fēng)險的控制

水環(huán)境治理中的參與者規(guī)模較大且不同部門的級別、專業(yè)程度及話語權(quán)各不相同，存在著一定的協(xié)調(diào)不力風(fēng)險。為了應(yīng)對這種風(fēng)險，“河長制”基于自身制度邏輯在科層體系內(nèi)構(gòu)建了允許河長介入具體協(xié)作困境的途徑。據(jù)受訪者介紹：“日常工作由各個部門來做，重大的、協(xié)調(diào)不了的問題，就需要發(fā)揮河長的作用，問題特別重大，區(qū)長都協(xié)調(diào)不了時，就讓市級部門來弄，如果經(jīng)過市級部門和市河長辦協(xié)調(diào)后還有問題，那么這條河道如果有市級河長的話，就把問題處置情況整個報給市級河長”?？梢?，“河長制”在協(xié)調(diào)各參與部門中的基本邏輯為：將領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)權(quán)威與其所掌握的行政資源作為構(gòu)建協(xié)作關(guān)系的動力。參與者因重大問題帶來的預(yù)期交易風(fēng)險上升而導(dǎo)致合作意愿降低時，領(lǐng)導(dǎo)者的直接介入將成為抬升協(xié)作意愿“洼地”的抓手。通過自下而上的反饋機(jī)制將河長同具體協(xié)調(diào)任務(wù)相鏈接，通過河長的介入來控制協(xié)調(diào)不力的合作風(fēng)險。

2.對背叛協(xié)作風(fēng)險的控制

“河長制”通過黨政領(lǐng)導(dǎo)者的高位推動使河長得以為協(xié)作的可靠性背書，控制背叛風(fēng)險。例如，《天津市關(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》規(guī)定：總河長是轄區(qū)推行河長制管理的第一責(zé)任人，對轄區(qū)河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)推行河長制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署和考核監(jiān)督；市級河長是轄管河湖管理保護(hù)的直接責(zé)任人(20)《天津市關(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。。此外，公開資料顯示，天津市召開的市河(湖)長制辦公室工作會議要求“各級河(湖)長親自掛帥”(21)《天津市召開市河(湖)長制辦公室工作會議》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzbs/df/201910/t20191029_1366509.html。。

制度性集體行動理論強(qiáng)調(diào)“政治企業(yè)家”的作用，政府間的協(xié)作往往由勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)起(22)[美]理查德·C.菲沃克：《大都市治理：沖突、競爭與合作》，許源源、姜勝珍譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012年版，第52—53頁。。在“河長制”體系下，“政治企業(yè)家”在協(xié)作中的角色往往由具備領(lǐng)導(dǎo)者身份的河長來承擔(dān)?！昂娱L制”給予領(lǐng)導(dǎo)者介入下級部門間協(xié)作的正式渠道，通過領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威和關(guān)注的在場來遏制責(zé)任部門背叛協(xié)作的傾向。此外，“河長制”還通過問責(zé)與更高政治層級的關(guān)注來倒逼河長履職。對此，受訪者表示：“召開了領(lǐng)導(dǎo)小組會議，書記很重視，開始暗查暗訪，……各個區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)在都非常重視”。根據(jù)工作流程來看，“河長制”運(yùn)行中協(xié)作責(zé)任自下而上轉(zhuǎn)移的特征較為明顯。領(lǐng)導(dǎo)者在擁有更多行政資源的同時，往往還可以憑借更短的政治鏈條相對準(zhǔn)確地把握上級意圖，賦予下級部門以政治上的支持。在“河長制”嵌于既有科層體系的情況下，一方面通過具有政治支持的考核機(jī)制可以保證河長的有效履職，另一方面高層領(lǐng)導(dǎo)者較為明確、清晰的意見表達(dá)能夠在政策場域內(nèi)凝聚共同的政策目標(biāo)，以此進(jìn)一步控制合作風(fēng)險。

3.對分配不公平風(fēng)險的控制

成本的分配是水環(huán)境治理中多部門協(xié)作無法回避的一個問題。多部門共同參與的治理任務(wù)意味著成本的共同分擔(dān)，那么在總收益水平不變的前提下，各方參與者就存在出于利己的考慮尋求盡可能減少自身所承擔(dān)成本的問題。多主體共同支出成本以完成治理任務(wù)的過程形成了一個類似于公共池塘資源的情境，除非只有少數(shù)搭便車者，否則合作會衰退至比較低的程度(23)[美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物種——人類的互惠性及其演化》，張弘譯，杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年版，第32頁。。協(xié)作參與者的成本分?jǐn)偀o法以較為公平的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，對協(xié)作關(guān)系的建立和維持將是嚴(yán)重的威脅。

天津市“河長制”仍然采用了上級介入的方法以克服成本分配不公平風(fēng)險。一方面，河長辦積極尋求通過協(xié)調(diào)的方式降低這一風(fēng)險；另一方面，當(dāng)治理任務(wù)進(jìn)入更高層級黨政領(lǐng)導(dǎo)者視野之后，領(lǐng)導(dǎo)者會視情況需要直接或間接介入治理成本的分?jǐn)傔^程。例如，有受訪者表示：“(XX區(qū)XX村坑塘問題)市長批示，請河長辦督辦，……資金由區(qū)里、鎮(zhèn)里出”。當(dāng)然，受限于領(lǐng)導(dǎo)者個人經(jīng)驗(yàn)以及信息的不完全，由其以行政權(quán)威的方式介入成本的分?jǐn)傔^程并不意味著對公平性的足夠保障，但相比于無規(guī)則或基于自發(fā)形成規(guī)則的分配，這一方式得到協(xié)作參與者遵守的可能性更高，從而也就更能夠降低分配不公平風(fēng)險對協(xié)作的負(fù)面影響。

(三)“河長制”的合作收益促進(jìn)

通過對訪談材料的整理以及對公開資料的分析，我們發(fā)現(xiàn)，“河長制”整體上正面激勵的比重小于負(fù)向激勵，因此在某種程度上收益可以視作“河長制”的弱項(xiàng)，但實(shí)踐中“河長制”仍然促進(jìn)了水環(huán)境協(xié)作治理的合作收益。基于理性人假設(shè)，當(dāng)協(xié)作參與者認(rèn)為合作收益超過其所預(yù)期的交易成本時，會更傾向于對參與協(xié)作持積極態(tài)度。在制度性集體行動視域下，“河長制”通過集體性收益和選擇性收益兩個維度在科層體系內(nèi)外促進(jìn)合作收益的產(chǎn)生，其中集體性收益主要包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、正外部性以及收益溢出效應(yīng)等，選擇性收益主要包括協(xié)作參與者的聲譽(yù)、知名度、晉升機(jī)會等(24)Richard C. Feiock. Rational Choice and Regional Governance，Journal of Urban Affairs，2007，29(1).。

1.集體性收益

由于協(xié)作參與者都可以從中獲得收益，所以能夠促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)將會激勵參與者之間的協(xié)作(25)Richard C. Feiock. Metropolitan Governance and Institutional Collective Action，Urban Affairs Review，2009，44(3).。在這一方面，基于正式、非正式途徑的協(xié)調(diào)，“河長制”有效地促進(jìn)了責(zé)任部門內(nèi)部收益的外部化，形成了正外部性和溢出效益。例如，水文水資源中心每月月底前需報送“河長制”各河段水質(zhì)監(jiān)測成果，為“河長制”考核提供技術(shù)支持并作為其依據(jù)，表明水質(zhì)監(jiān)督工作得以向水務(wù)系統(tǒng)之外延展。通過構(gòu)建責(zé)任部門間的制度性銜接橋梁，“河長制”能夠使責(zé)任部門的工作跨越部門邊界，并使其效用在本部門之外得以應(yīng)用和擴(kuò)展，而獲取效用的部門并不總是需要為此承擔(dān)額外費(fèi)用，由此就產(chǎn)生了協(xié)作治理中的正外部性。在這一過程中，各部門的工作成果也得以更充分的利用，從而促進(jìn)了責(zé)任部門從科層組織內(nèi)部獲取集體性收益。

2.選擇性收益

在促進(jìn)選擇性收益方面，“河長制”主要依賴于對治理成效的提升、對社會信息的公示以及構(gòu)建協(xié)調(diào)情境等方式來運(yùn)行?！短旖蚴嘘P(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》提出：“建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌?！?26)《天津市關(guān)于全面推行河長制的實(shí)施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。信息公示在發(fā)揮其促進(jìn)社會監(jiān)督作用的同時，也成為“河長制”向社會展示自身工作成效的窗口，為河長提供了更充分的社會聲望收益，且能夠鼓勵社會參與，形成良性循環(huán)。此外，通過責(zé)任部門間的持續(xù)互動，可以逐步構(gòu)建部門間的相互信任關(guān)系，增加協(xié)作參與者在科層體系內(nèi)的聲譽(yù)，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的常態(tài)化。

四、制度性集體行動視域下“河長制”協(xié)作缺陷及其優(yōu)化

前文通過制度性集體行動理論中交易成本、協(xié)作風(fēng)險和收益的視角解讀了天津市“河長制”構(gòu)建水環(huán)境治理中協(xié)作關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理，從理論探討的角度分析了“河長制”協(xié)作機(jī)制的有效性。從治理實(shí)踐角度來看，天津市“河長制”取得了顯著的治理成效。公開資料顯示：天津市“水環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)近年來最佳水平”(27)王延：《河(湖)長制從“有名”到“有實(shí)” 我市水環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)近年最佳水平》，http://swj.tj.gov.cn/xwzx_17135/mtjj/202005/t20200506_2259437.html。。在肯定其治理方式和治理成效的同時，基于訪談與實(shí)地觀察也可以發(fā)現(xiàn)，天津市“河長制”在有效協(xié)調(diào)部門間協(xié)作的同時，背后也隱含一些不足。本文運(yùn)用制度性集體行動理論中協(xié)作機(jī)制選擇和“成本—收益”匹配的部分對此進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

(一)“河長制”的深層次缺陷

1.協(xié)作機(jī)制單一

從制度性集體行動的視角來看，“河長制”治理問題的深層次原因首先在于對協(xié)作困境解決機(jī)制的選擇過于單一，整體上接近于來自行政體系中上級的施加權(quán)威機(jī)制?；谇拔膶Α昂娱L制”協(xié)作機(jī)制內(nèi)在機(jī)理的闡述可以看出，“河長制”框架下的協(xié)作起點(diǎn)為具有上級職務(wù)權(quán)威的河長及在協(xié)作中代表這一權(quán)威的河長辦，其他協(xié)作方式一定程度上被擠出。接受訪談的河長辦工作人員在談及部門間簽訂協(xié)議等協(xié)作方式時表示：“我們不掌握(相關(guān)情況)”，而相關(guān)政策文本中也較少提及其他協(xié)作方式。由此可以看出，至少在“河長制”層面未對除上級授權(quán)以外的協(xié)作方式加以足夠的重視。根據(jù)上文所述，“河長制”的制度邏輯、制度框架和制度實(shí)踐以正式元素為基礎(chǔ)，在協(xié)作過程中始終以正式機(jī)構(gòu)為載體，一定程度上鑲嵌于科層組織中的正式層級關(guān)系、溝通渠道和考核機(jī)制中。與制度性集體行動理論中羅列的諸多解決機(jī)制進(jìn)行對比，“河長制”聚焦于由上級強(qiáng)制授權(quán)的協(xié)作機(jī)制，在中國社會環(huán)境與科層體系的背景下，這無疑是見效較快的方法，但也并非在所有情況下均為最優(yōu)解。

如上文所述，從交易成本的角度來看，施加權(quán)威的協(xié)作機(jī)制將各責(zé)任部門之間的交易成本轉(zhuǎn)移至第三方承擔(dān)，而非對交易成本的完全消解，河長及河長辦需投入相當(dāng)程度的努力以克服協(xié)作阻力。協(xié)作機(jī)制的選擇需要遵循成本和風(fēng)險“高—高”“低—低”的搭配，二者的錯配會導(dǎo)致協(xié)作失靈或行政資源的浪費(fèi)。由此可見，“河長制”完全以河長辦牽頭協(xié)作來填充各責(zé)任部門間縫隙的方式容易造成凈收益流失的問題。相比于協(xié)議機(jī)制，基于上級施加權(quán)威的協(xié)作在協(xié)商成本方面表現(xiàn)不佳。有受訪者表示：“現(xiàn)在有機(jī)構(gòu)，人的編制沒有，再一個就是經(jīng)費(fèi)，有的是借錢，沒有這筆專用經(jīng)費(fèi)”。基于水環(huán)境治理的復(fù)雜性，“河長制”需要不斷投入資源以克服協(xié)作障礙，而這與河長身份多重性以及人員、經(jīng)費(fèi)的缺乏形成了顯著矛盾。對于協(xié)議機(jī)制來說，“河長制”雖然在促進(jìn)協(xié)作各方簽訂有效協(xié)議的過程中同樣存在協(xié)商成本，但在開啟制度變遷進(jìn)程之前能夠限制成本增加，從而將協(xié)商成本在時間維度上攤薄。當(dāng)風(fēng)險水平較低時，“河長制”的既有協(xié)作機(jī)制所支付的高額成本缺乏發(fā)揮實(shí)際效用的空間，從而造成部分行政資源的浪費(fèi)。

2.河長辦“角色溢出”

通過對政策文本和訪談材料的分析可以得知，河長辦更多是作為河長履職的輔助機(jī)構(gòu)、“河長制”運(yùn)行中的日常工作機(jī)構(gòu)和水環(huán)境治理中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來設(shè)立的。但在實(shí)踐中，由于“河長制”情境下河長辦介于河長和責(zé)任部門之間，其在邏輯路徑、實(shí)際工作、組織鏈條等維度上與本級河長的距離更短，而各級河長均為領(lǐng)導(dǎo)者兼任，存在個人角色與職務(wù)的多重性，以及教育、工作背景的差異性，從而對其水環(huán)境治理的注意力程度提出挑戰(zhàn)。由此，河長辦偏離原有角色定位，逐漸強(qiáng)化河長辦“在場”，就使河長的存在一定程度上被稀釋了。

河長辦的“角色溢出”來源于“河長制”制度邏輯和協(xié)作機(jī)制的單一性。具體而言，以河長為起點(diǎn)的治理方式的一個基本前提是其政策焦點(diǎn)能夠在河長處獲得足夠的關(guān)注，但無論在制度設(shè)計(jì)還是工作實(shí)踐中，這一前提均難以得到完全的保障。因此，無論在組織架構(gòu)還是工作實(shí)踐中，各責(zé)任部門首先要面向各級河長辦。根據(jù)前文所述的“河長制”工作程序，河長辦在進(jìn)程中發(fā)揮了篩選的功能，部分協(xié)作困境由此未能進(jìn)入河長的視線。對于這一點(diǎn)，有受訪者表示：“這個事情還是由河長辦牽頭做著?！?XX部門)能不管的事情盡量往外推?！钡綍浤抢?，可能性不大。領(lǐng)導(dǎo)也不會同意”?？梢?，河長辦反而成為了責(zé)任部門應(yīng)對河長壓力的緩沖區(qū)，“河長制”的制度邏輯一定程度上被阻隔了。另一方面，河長辦往往不具備“河長制”所需的職務(wù)權(quán)威，難以像河長那樣憑借強(qiáng)硬且堅(jiān)定的政策立場影響或迫使責(zé)任部門間進(jìn)行協(xié)作治理，而“河長制”單一的治理邏輯與方式也限制了河長辦采取更廣泛方式的可能性。河長辦作用發(fā)揮中必要條件的缺乏導(dǎo)致協(xié)商不力風(fēng)險的上升，在制度變遷之前河長辦需要投入更多的成本以平衡上升的合作風(fēng)險水平，而投入更多成本的需要同人力、物力的不足互為矛盾，從而對河長辦的協(xié)商能力提出新的挑戰(zhàn)。至此，河長辦的角色溢出帶來了局部的不利循環(huán)，即協(xié)商能力不足風(fēng)險帶來了成本的提升，而河長辦自身的缺陷導(dǎo)致了其控制風(fēng)險水平方面的限制。

(二)制度性集體行動視域下“河長制”優(yōu)化路徑

1.建立因事而異的多樣化協(xié)作機(jī)制

在“河長制”協(xié)調(diào)過程中應(yīng)視協(xié)作任務(wù)以及協(xié)作參與者的具體情況選擇不同的協(xié)作機(jī)制，通過在訂立和執(zhí)行契約過程中協(xié)作各方的持續(xù)互動，使參與者之間逐漸形成較為穩(wěn)定的溝通意識，進(jìn)而搭建跨越部門壁壘的橋梁。據(jù)前文所述，協(xié)議機(jī)制相比于施加權(quán)威的協(xié)作在協(xié)商成本方面更具有優(yōu)勢。同時，規(guī)范詳細(xì)的協(xié)議以條文形式明確各部門的權(quán)利和義務(wù)，可以為協(xié)作參與者提供能夠判斷協(xié)作對方行為的信息，減少責(zé)任部門為獲取信息而付出的額外努力，從而節(jié)省部分信息成本。在協(xié)議機(jī)制允許的風(fēng)險水平下，“河長制”主要承擔(dān)構(gòu)建協(xié)議網(wǎng)絡(luò)的協(xié)商成本以及協(xié)議執(zhí)行中的監(jiān)督成本，當(dāng)風(fēng)險水平超過協(xié)議機(jī)制所能匹配的區(qū)間時，由河長及河長辦介入以遏制合作風(fēng)險對協(xié)作意愿的沖擊。

在科層組織中，非正式協(xié)作渠道往往與正式途徑相伴生。在實(shí)踐中，非正式協(xié)作途徑是客觀存在且具有其獨(dú)特作用和優(yōu)勢的。相比于協(xié)議或強(qiáng)制授權(quán)協(xié)作等依靠外部力量介入的方式，由參與者自發(fā)進(jìn)行的嵌入式網(wǎng)絡(luò)更接近于組織間的自發(fā)協(xié)作。從交易成本的角度來看，自組織的協(xié)作關(guān)系拋開外部協(xié)調(diào)的介入，一定程度上規(guī)避了外部直接介入產(chǎn)生的交易成本。同時，通過非正式途徑建立的協(xié)作關(guān)系往往基于更理想的合作基礎(chǔ)，而部門間自發(fā)進(jìn)行的多重互動能夠培養(yǎng)參與者的協(xié)作意愿，進(jìn)而削弱協(xié)作阻力。從協(xié)作過程角度來看，非正式途徑中協(xié)作各方的交流處于相對寬松的情境中，允許更加靈活的協(xié)作方式，從而強(qiáng)化了社會資本在協(xié)作中的作用，有助于協(xié)作收益的最大化。通過因事而異的多樣化協(xié)作機(jī)制，能夠提高河長牽頭協(xié)作的觸發(fā)門檻，分流協(xié)作過程中的成本承擔(dān)，緩解對河長的高度依賴。

非正式的協(xié)作機(jī)制在一定程度上與科層組織的正式運(yùn)作過程存在分野，更多用于風(fēng)險水平較低的協(xié)作。通過簽訂協(xié)議等方式促進(jìn)協(xié)作，相比于基于河長或河長辦的協(xié)作所承擔(dān)的成本較低，相應(yīng)也適用于較低的風(fēng)險水平。基于不同協(xié)作方式的適用條件和特點(diǎn)，“河長制”在協(xié)調(diào)實(shí)踐中可嘗試建立以部門間協(xié)議網(wǎng)絡(luò)為基本盤、非正式協(xié)作加以填充并由河長、河長辦協(xié)調(diào)作為保障的多樣化協(xié)作機(jī)制，即常規(guī)協(xié)作由部門間協(xié)議來規(guī)定各責(zé)任部門的權(quán)利義務(wù)以及協(xié)作方式、協(xié)作規(guī)范；非正式協(xié)作方式則作為正式途徑的補(bǔ)充，通過責(zé)任部門間的持續(xù)互動放大協(xié)作收益，減少協(xié)作成本；河長辦對部門間協(xié)議的簽訂和執(zhí)行以及非正式協(xié)作進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，保障協(xié)作的進(jìn)行，并在面對高風(fēng)險協(xié)作時直接介入或申請河長介入進(jìn)行協(xié)調(diào)。多樣化的協(xié)作機(jī)制淡化了河長辦的單核心角色，針對不同具體事務(wù)采取相匹配的協(xié)作機(jī)制，降低協(xié)作成本。由此，多樣化的協(xié)作方式規(guī)避了當(dāng)前“河長制”存在的部分缺陷。

2.推動河長辦的充分授權(quán)與角色轉(zhuǎn)變

基于黨政領(lǐng)導(dǎo)者職責(zé)的多重性，在實(shí)踐中無法回避河長的兼職屬性。河長可以作為水環(huán)境治理協(xié)作的推動力量，但難以常駐協(xié)作一線，存在一定程度的缺位。即使運(yùn)用強(qiáng)負(fù)向激勵的手段倒逼河長增加對協(xié)作的直接干預(yù)，也可能影響其協(xié)調(diào)努力的邊際效用和協(xié)作彈性。因此，河長辦仍然是粘合各責(zé)任部門間協(xié)作關(guān)系的必需機(jī)構(gòu)，也是粘合各責(zé)任部門間協(xié)作關(guān)系的必需要素?！昂娱L制”既有邏輯中往往以河長辦填充河長與協(xié)作事務(wù)之間的空間，河長辦職能重心之所在必然影響“河長制”的協(xié)作路徑。

針對制度性集體行動視域下“河長制”所存在的缺陷，河長辦的工作重心需更多地向監(jiān)督方面轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化其對責(zé)任部門和各級河長的監(jiān)督考核。當(dāng)前河長辦具備對下級河長或責(zé)任部門進(jìn)行監(jiān)督考核的職權(quán)，能夠?qū)⑵涓泳o密地同更高層級行政領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)權(quán)威相結(jié)合。例如有受訪者表示：“分?jǐn)?shù)納入市級績效考核，……市委績效辦給了我們一定的考核權(quán)”，“河長制做的很差，經(jīng)常被通報，總排后邊，會被市領(lǐng)導(dǎo)約談的”。但實(shí)踐中河長辦的考核檢查工作靈活性不足，且對不合格協(xié)作參與者的懲罰需要引入上級部門或黨政領(lǐng)導(dǎo)者，從而導(dǎo)致處理過程的再次復(fù)雜化。

協(xié)作中存在有成本的懲罰，能夠有效地遏制協(xié)作惡化(28)[美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物種——人類的互惠性及其演化》，張弘譯，杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年版，第36頁。。在河長辦協(xié)調(diào)的過程中可以探討賦予河長辦更多直接“懲罰”的權(quán)力(即不經(jīng)過上級領(lǐng)導(dǎo)者介入的懲罰方式)，以覆蓋其權(quán)威不足帶來的協(xié)商不力風(fēng)險。在調(diào)研中我們注意到，當(dāng)前的檢查、考核以及懲罰措施雖然較為有力，但卻要面對適用范圍不足的尷尬，不論扣分還是上報，都有可能帶來較為嚴(yán)重的懲罰后果，同時還存在一些不足以采用這些措施卻又難以解決的問題。如前文所述的關(guān)于未能進(jìn)入上級關(guān)注范圍的情況，不僅導(dǎo)致協(xié)作困境止步于河長辦層面，還由于缺乏合適的懲罰方式導(dǎo)致了問題解決的乏力。因此應(yīng)充實(shí)河長辦的“懲罰”權(quán)力，賦予其“小威力懲罰”的手段，使其能夠更好地扮演監(jiān)督者、考核者的角色，以減少其糾纏于具體協(xié)作事務(wù)的無奈。

五、結(jié)語

在制度性集體行動的視角下，“河長制”在交易成本、合作風(fēng)險與合作收益等方面表現(xiàn)出河長、河長辦以及信息網(wǎng)絡(luò)等要素對構(gòu)建水環(huán)境協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的重要作用，說明了其政策邏輯與制度設(shè)計(jì)的合理性。與此同時，我們也無法回避在實(shí)踐中由于“河長制”既有組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制缺陷所導(dǎo)致的諸多問題?；诤娱L職務(wù)權(quán)威的“河長制”雖然成效顯著，但協(xié)作機(jī)制單一，與具有差異性的協(xié)作實(shí)踐難以匹配，形成了成本與風(fēng)險的反差。單一協(xié)作機(jī)制不僅會導(dǎo)致交易成本的攀升并形成行政資源的浪費(fèi)，同時也容易導(dǎo)致河長辦在實(shí)踐中呈現(xiàn)出“角色溢出”趨勢。由于河長辦自身權(quán)威和權(quán)力的不足，其一定程度上代替河長扮演協(xié)作中的核心角色，一方面可能成為下級責(zé)任部門應(yīng)對上級河長壓力的緩沖區(qū)，形成“河長制”制度邏輯的異化，另一方面則容易導(dǎo)致協(xié)作風(fēng)險的增加，進(jìn)而影響協(xié)作成本的水平。

在實(shí)踐中河長身份的多重性與關(guān)注的稀缺性是其難以回避的固有屬性，過度聚焦于如何激勵或迫使河長履職可能并不能取得預(yù)期的成效，特別是在面臨人員、經(jīng)費(fèi)等硬約束的情況下。在制度性集體行動理論的啟發(fā)下，今后的“河長制”研究可以將“因事而異”的多樣化協(xié)作機(jī)制作為切入點(diǎn)，基于不同的具體實(shí)踐而采用不同機(jī)制以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前協(xié)作“成本—風(fēng)險”的錯配，減輕協(xié)作中對河長的依賴，避免行政資源的浪費(fèi)。此外，推動河長辦的角色轉(zhuǎn)變與充分授權(quán)，一方面使河長辦得以擺脫復(fù)雜協(xié)作事務(wù)的糾纏，避免其在人員經(jīng)費(fèi)受限的情況下承擔(dān)高昂的交易成本，另一方面河長辦的轉(zhuǎn)變與多樣化協(xié)作機(jī)制相輔相成，能夠推動“河長制”協(xié)作的良性循環(huán)。

當(dāng)然，必須看到我國權(quán)力更加集中的行政體制以及“集中力量辦大事”在“河長制”治理過程中的充分展現(xiàn)，這點(diǎn)與西方學(xué)者應(yīng)用制度性集體行動理論的背景有很大的區(qū)別。所謂辦大事，就是要聚焦經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題、全面深化改革中的難點(diǎn)問題、推動高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵問題、解決事關(guān)人民群眾切身利益的根本問題(29)洪曉楠：《集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢》，《人民論壇》2020年第Z2期。。與西方學(xué)者在集體行動研究中往往強(qiáng)調(diào)自組織或在自組織協(xié)作失靈時引入具有更高強(qiáng)制力保障的協(xié)作機(jī)制不同，“河長制”在面對重點(diǎn)、難點(diǎn)治理問題時，自然而然地聚焦于以河長職務(wù)權(quán)威為核心、以科層體系為基礎(chǔ)的協(xié)作機(jī)制，通過行政資源和正式制度“集中力量”以“辦大事”，以此形成跨越空間、組織和部門邊界(30)陳亮：《城市群區(qū)域治理的“邊界排斥”困境及跨界聯(lián)動機(jī)制研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2019年第1期。的集體行動。因此本文所提到的多樣化協(xié)作機(jī)制不能也無需代替“河長制”的既有制度邏輯。但需要指出的是，如前文所述，集中力量需用于重點(diǎn)問題，如果事事、時時、處處都通過集中力量的方式處理，會導(dǎo)致公職人員疲于奔命。同時，高層領(lǐng)導(dǎo)者在“集中力量辦大事”進(jìn)程的啟動中扮演了極為重要的角色，領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注是“集中力量”的重要條件，而在水環(huán)境治理中一些不那么重要的問題甚至難以進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注范圍。因此，水環(huán)境治理中能夠化解對河長過度依賴的多樣化協(xié)作機(jī)制以及河長辦對自身職能定位作出相應(yīng)轉(zhuǎn)變，可以視作對“集中力量辦大事”的補(bǔ)充和輔助，在保障其他治理任務(wù)有效完成的前提下，有助于力量更好地向“大事”集中。