市域社會治理現(xiàn)代化：理論視角與實踐路徑

謝小芹

(西南財經(jīng)大學公共管理學院，四川 成都 610000)

隨著農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模遷移，我國大中型城市一方面集聚了人才、技術、資本和數(shù)據(jù)等優(yōu)勢，另一方面也匯集起大量的社會問題，進而引發(fā)了諸多社會風險，使城市社會面臨著前所未有的政治、社會、公共衛(wèi)生等安全危機。為解決現(xiàn)代城市面臨的新問題和新風險，同時也為加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，“市域社會治理現(xiàn)代化”的新命題應時而生，同時也成為新時代城市治理的關鍵動力。2018年6月4日，中央政法委秘書長陳一新在延安干部學院首次正式提出“市域社會治理現(xiàn)代化”概念，強調“市域社會治理就是以設區(qū)的城市為基本治理單位，充分發(fā)揮市級層面主導作用”(1)姜方炳：《理解“市域社會治理現(xiàn)代化”的三個著力點》，《杭州》(周刊)2019年第5期。。同年11月12日，中央政法委書記郭聲琨提出在全國進行試點實驗的政策倡導。2019年5月，陳一新在系統(tǒng)闡述了市域社會治理現(xiàn)代化的新做法后，提出應“以‘五化’為指導思想構建市域治理新體系”(2)陳一新：《加快推進社會治理現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年5月21日。。黨的第十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”的政策主張，奠定了城鄉(xiāng)社會治理一體化的政策語境，即中國未來的城鄉(xiāng)二元治理結構即將被打破，新型的城鄉(xiāng)一體化治理體系呼之欲出。2019年12月3日，全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議召開，強調應堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，牢牢把握堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的總要求，以開展市域社會治理現(xiàn)代化試點為抓手，探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式，推動平安中國建設邁上新臺階，從而直接奠定了市域社會治理現(xiàn)代化作為重要戰(zhàn)略抓手和重要內(nèi)容的基調。2020年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)，宣告社會重大矛盾和問題已經(jīng)從縣一級轉移到市一級，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”的經(jīng)典命題遭遇嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情應對中所暴露出的問題表明，當前市域社會治理能力的潛力尚未被充分挖掘出來，而這勢必倒逼政府加快改革步伐。2020年3月10日，習近平總書記在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作時指出，城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。同時中央試圖把發(fā)源于浙江銅鄉(xiāng)的“楓橋經(jīng)驗”遷移到市域社會治理中來，以確保矛盾最終在市域層面得以解決。這既體現(xiàn)了中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的決心，也是市域社會與鄉(xiāng)村社會融合發(fā)展的現(xiàn)實要求?？傊瑹o論是急迫的現(xiàn)實需求還是中央的政策意旨，皆表明市域社會治理現(xiàn)代化建設亟不可待。因此，深度解析市域社會治理現(xiàn)代化的理論意蘊及其實現(xiàn)路徑，已成為一個十分重要的學術話題。

一、問題的提出

當前社會發(fā)展中市域范圍內(nèi)的各種風險和矛盾更為集中，但政府的應對能力卻相對較弱。市域社會治理現(xiàn)代化的政策議題雖然早在2018年就已提出，但相關工作的跟進速度卻嚴重滯后于風險的發(fā)展速度。政府面對新冠疫情的措手不及就直接暴露出市域社會治理現(xiàn)代化中體制機制不清、領導層決策不及時以及具體工作部署不到位等諸多問題。陳一新指出：“市域治理具備解決重大矛盾的能力，可以充當前線指揮部的功能?！?3)陳一新：《新時代市域社會治理理念體系能力現(xiàn)代化》，《社會治理》2018年第8期。市域治理是國家基層社會治理的城市大腦，是一種可以彌合宏觀國家治理結構與微觀基層治理行為的聯(lián)結式樞紐，在國家治理體系中具有承上啟下的“中堅帶”作用，能夠構筑起國家和基層之間的治理連續(xù)譜(參見圖1)。

圖1 基層治理到國家治理的連續(xù)譜

同時我們更應該認識到，現(xiàn)在的風險是區(qū)域性的，但稍不注意就會變成全局性的，如何把重大矛盾風險化解在市域范圍內(nèi)，市域治理可謂是一種效率最高、成本最低和影響最小的治理模式，即可以把小矛盾、小問題解決在基層，把大問題、大風險解決在市域。把“楓橋經(jīng)驗”擴散到市域層面可以說是市域治理現(xiàn)代化的初衷，更為關鍵的是，基于政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社會協(xié)同等基礎上的人民幸福感和獲得感的滿足，是包括市域治理在內(nèi)的高質量社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。當前市域社會治理現(xiàn)代化的相關概念厘清、理論闡釋、影響機制、實施路徑和社會效益等的研究明顯滯后于社會發(fā)展本身，因此，探究市域治理現(xiàn)代化的理論闡釋和實施路徑，就成為本文著力要解決的問題。

二、相關學術史梳理

在國外，國家治理的興起一般都伴隨著城市化進程的加速，相關研究可歸納為三種視角：一是大都市政府主義視角。該視角致力于解決地方政府治理中存在的碎片化、重疊浪費等問題。學者薩維奇提出應“以結構性的改變來整合大都市政治”(4)漢克·V.薩維奇、羅納德·K.福格爾、羅思東：《區(qū)域主義范式與城市政治》，《公共行政評論》2009年第3期。。另有學者認為應該發(fā)揮大城市優(yōu)勢，“實現(xiàn)稅收與財政安排；區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的能力；促進大規(guī)模的交通規(guī)劃，采納更為平衡的交通政策，包括發(fā)展公共交通”(5)Self， P. Planning the Urban Region： A Comparative Study of Policies and Organizations. Tuscaloosa：University of A labama Press，1982.。但也有學者看到了大都市治理下的不平衡問題，即“邊緣地帶和城市中心間的服務差距”(6)Williams，O. Metropolitan Political Analysis： A Social Access Approach. New York： Free Press，1971.。二是公共選擇視角。該視角將區(qū)域治理的權力重心從單一的大都市政府轉移到了公民和地方政府，將區(qū)域治理的選擇權大幅度地交給了自由市場和地方政府。但公共選擇理論也難以處理好公平和效率問題，即“單純依靠市場機制并不能很好地平衡區(qū)域治理的效率與公平的矛盾，完全依靠自由市場的調節(jié)和地方政府之間的競爭將重復地方政府的碎片化危機”(7)曾媛媛、施雪華：《國外城市區(qū)域治理的理論、模式及其對中國的啟示》，《學術界》2013年第6期。。三是新區(qū)域主義視角。該視角主張縮小中心城市與郊區(qū)之間的社會、經(jīng)濟與財政差別，呼吁給地方政府更多的資源和自治權限，并以此來構建府際關系，以達到新區(qū)域主義目標。該視角注意到了“城市與郊區(qū)之間的依賴關系”(8)Barnes，W. R. & Ledebur， L. C. Local Economies： The U. S. Common Market of Local Economic Regions. Washington， D. C.： National League of Cities，1994.，主張“構建積極的府際關系，構建新區(qū)域”(9)Savitch， H. V. & Vogel， R. K. Path to the New Regionalism. State and Local Government Review，2002(3).。但也有學者認為，“新區(qū)域主義反映的是一種‘后福特主義’城市重構與新自由主義的城市疆域控制，并非是新的區(qū)域治理的經(jīng)驗”(10)Brenner， N. Decoding the Newest "Metropolitan Regionalism" in the USA： A Critical Overview. Cities，2002(1).。

相比于國外研究，國內(nèi)關于市域社會治理現(xiàn)代化的相關研究起步較晚且研究成果不多。總體而言，已有研究主要集中于三個方面：一是概念界定。主要圍繞市域的內(nèi)涵和外延展開論述，主流觀點一致認為市域是“包含一定鄉(xiāng)村在內(nèi)的自成一體的空間體系，聚集了一定規(guī)模的人群，內(nèi)部形成了相對完整的分工和交換體系，同時也在全球分工體系中居于特定的位置”(11)成伯清：《市域社會治理：取向與路徑》，《南京社會科學》2019年第11期。。本文也認同該觀點，認為市域既包括城市社會，又包括鄉(xiāng)村社會，即“市域，當然是一個城市的全部轄區(qū)，而不只是城市建成區(qū)”(12)黨國英：《論城鄉(xiāng)社會治理一體化的必要性與實現(xiàn)路徑——關于實現(xiàn)“市域社會治理現(xiàn)代化”的思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第2期。，“市域概念理應包含地級市域及其下轄的縣級市，因此市域社會治理的空間緯度包括城區(qū)社會治理和鄉(xiāng)村社會治理”(13)姜曉萍、董家鳴：《市域社會治理現(xiàn)代化的理論認知與實現(xiàn)途徑》，《社會政策研究》2019年第4期。。二是市域治理的屬性。陳成文等人指出，市域社會治理存在“空間范圍、行動主體、治理手段、治理目標和治理層級”五個方面的不同(14)陳成文、張江龍、陳宇舟：《市域社會治理：一個概念的社會學意義》，《江西社會科學》2020年1期。。姜曉萍等人認為，市域社會治理應“從空間維度、主體層級維度、機制維度和價值維度四個維度著手，并且具備集成性、雙重性、聯(lián)動性和樞紐性的四大特點”。三是基于前兩者基礎上的路徑研究。在實然路徑層面，陳成文基于社會學的視角，認為“相比于縣域社會治理，市域社會治理有助于加速實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，它的功能更強，作用更大”，進而他認為應該將市域社會治理現(xiàn)代化看作是一個整體性的社會發(fā)展過程，應通過“理念現(xiàn)代化、體系現(xiàn)代化、能力現(xiàn)代化和機制現(xiàn)代化”這四個層面來助推市域現(xiàn)代化的實現(xiàn)”(15)陳成文、陳靜、陳建平：《市域社會治理現(xiàn)代化：理論建構與實踐路徑》，《江蘇社會科學》2020年第1期。。姜曉萍基于對市域社會治理的理論認知，指出“要以公共需求為導向，以社會承載力為基礎，以創(chuàng)新社會治理系統(tǒng)為核心，以社會力量支持為關鍵，綜合運用‘微治理’、‘協(xié)治理’、‘善治理’、‘巧治理’，提升居民幸福感、主體感、獲得感及大數(shù)據(jù)感”(16)姜曉萍、董家鳴：《市域社會治理現(xiàn)代化的理論認知與實現(xiàn)途徑》，《社會政策研究》2019年第4期。。黨國英認為社會治理應進行“城鄉(xiāng)社會治理一體化改革，特別是以轉變認識、明確方向、配套改革為關鍵點”(17)黨國英：《論城鄉(xiāng)社會治理一體化的必要性與實現(xiàn)路徑——關于實現(xiàn)“市域社會治理現(xiàn)代化”的思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第2期。。還有學者指出，社會工作參與市域治理“既增強社會工作的參與機會，又有利于提升其參與能力”(18)李青、陳成文、王勇：《論社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的制度建設》，《社會工作》2020年第2期。，社會工作應當“更多承擔突擊隊的職責，在短時間內(nèi)用全能力去應對、去突破”(19)⑥ 閔學勤：《市域社會治理：從新公眾參與到全能力建設——以2020抗擊新冠肺炎疫情為例》，《探索與爭鳴》2020年第4期。。在應然路徑層面，成伯清關注社會轉型中的結構性問題，提出“以建構都市共同體為目標，充分利用地方立法權，通過社會政策統(tǒng)籌解決不平衡不充分發(fā)展的問題，以收善治之效”⑥。吳曉林提出了一種理想型的市域社會治理，即“在城市界限以內(nèi)，充分發(fā)揮城市地域特性、立法與行政的相對獨立性、權責完備性，發(fā)揮城市正面特性、抑制城市負面特性，整體推進社會治理的過程”(20)吳曉林：《城市性與市域社會治理現(xiàn)代化》，《天津社會科學》2020年第3期。。

綜上可見，國外對市域社會治理的研究相對較早，研究成果也較為豐富，而國內(nèi)對此的研究還處于探索階段，對市域社會治理的理論內(nèi)蘊和路徑構建還需進一步深入。在國內(nèi)外相關學術史梳理和“郡縣治，天下安”傳統(tǒng)中國治理的經(jīng)典命題受到挑戰(zhàn)的基礎上，受益于生態(tài)學“韌性”概念的啟發(fā)，本文建構出韌性市域治理現(xiàn)代化多軌道治理的分析框架，繼而深度剖析其理論所指和內(nèi)在意涵，嘗試從理念層、目標層、主體層、機制層、內(nèi)容層和手段層這六個層面構建出兼具系統(tǒng)性和綜合性的韌性市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

三、“郡縣治，天下安”傳統(tǒng)命題的挑戰(zhàn)

長久以來，縣域是我國傳統(tǒng)治理的基本單元，與鎮(zhèn)域和村域形成了長久和有效的持續(xù)互動關系，從而基本確保了基層社會的秩序?！翱h集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”成為我國社會的經(jīng)典治理諺語。但“伴隨市場化、工業(yè)化、城市化和全球化的趨勢加劇，流動性不斷改變地方社會。時下的經(jīng)濟發(fā)展、技術進步和國家建設等不斷推動社會變革，中國流動因素不斷增多，流動性已然成為日常生活的一種常態(tài)和中國生活發(fā)展情境的一個重要特色”(21)謝小芹：《“脫域性治理”：邁向經(jīng)驗解釋的鄉(xiāng)村治理新范式》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》2019年第3期。，而這直接導致我國城鄉(xiāng)結構的變革和社會主要矛盾的轉變，縣域治理因其較小的治理空間、較低層次的治理層級和有限的治理資源而暴露出一些短板，從而直接影響到我國國家治理現(xiàn)代化的效果。

第一，縣域治理難以有效應對城市中國帶來的新問題和新風險。2018年底，中國城市化率已過半，這預示著中國已經(jīng)從穩(wěn)定的鄉(xiāng)村中國轉變?yōu)榱鲃拥某鞘兄袊?。隨著我國社會結構的轉型，大量農(nóng)村人口開始進城，我國進入了一個大流動時代。在這個時代中，人口在城鄉(xiāng)之間不斷流動，社會內(nèi)部的異質性不斷增強，重大突發(fā)風險集中爆發(fā)，各類矛盾超越了縣域層級的處理范圍，但作為傳統(tǒng)治理單元的縣域卻難以調動資源進行有效應對?，F(xiàn)實中，縣域作為鏈接中央和地方、國家和社會的重要環(huán)節(jié)，對于小問題和小風險可以很好應對，但是對于大矛盾和大風險，則喪失了功效。因此，以縣域為重點的社會治理體系難以適應當前的需求。

第二，縣域治理難以協(xié)調條塊分割的治理格局。中國國家治理的典型特征是“條塊”分而治之，即以“塊塊”為屬地管理，以“條條”為部門管理。在這種治理格局下，一方面較多任務被下派到基層，讓“塊塊”疲于應對，另一方面“條塊”間的協(xié)同演進不充分，直接導致了協(xié)同合力效果不明顯，進而也造成了治理的碎片化?？h域治理難以在“條塊”結構中進行有效調解，因而需要具有更強資源協(xié)調能力的市一級來進行統(tǒng)籌兼顧。

第三，縣域治理難以沖出基層治理“內(nèi)卷化”的困局。在壓力型體制下，地方治理創(chuàng)新不斷，但創(chuàng)新實踐中卻往往出現(xiàn)“有創(chuàng)新無效率”的怪相?？h域治理也難以統(tǒng)籌資源來打破這一僵局，更難以有效應對現(xiàn)代化尤其是數(shù)字化社會帶來的新矛盾和新問題。此外，縣域治理對于解決社會轉型中的一些結構性問題也往往有心無力。

本文中的市域既是一個層級概念，又是一個空間概念。就行政層級而言，市域處于國家、省域與縣(區(qū))域的中間位置，是國家政策和省域政策的執(zhí)行單元，同時也是縣域、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域和村(社)域的決策單元。市域處于國家治理譜系的中間位置，屬于第二層級，向上靠近第一層級的國家和省域，擁有省域層面輻射的良好信息和行政資源，在治理實踐中能夠彌補縣域和鎮(zhèn)域層級協(xié)調能力不足、資源短缺等方面的缺陷；向下靠近第三層級的縣域、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域，治理范圍觸及社會基層群眾。就空間而言，市域包括地級市及周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)，承擔著城鄉(xiāng)一體化的艱巨任務。市域社會治理雖然以城區(qū)為重點，但同時也注重市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的三級縱向聯(lián)動，范圍覆蓋基層社會治理各領域。因此，推進市域社會治理現(xiàn)代化，不僅能夠實現(xiàn)大矛盾不出市、小矛盾不出村(街)組(戶)，還能夠實現(xiàn)黨和國家的治理理念、策略、目標、方案等在縱向層級間的貫通。

四、市域社會治理現(xiàn)代化的提出及理論視角

隨著現(xiàn)代技術的發(fā)展和發(fā)展理念的轉變，市域社會治理現(xiàn)代化可以超出復制“楓橋經(jīng)驗”的局限，即市域社會治理現(xiàn)代化可以承擔更多的任務，既可以將政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展等多項任務匯集于一身，又可以將數(shù)據(jù)驅動的政府建設、人機協(xié)同的智慧社區(qū)建設等納入其中。因此，構建一套全新的市域治理現(xiàn)代化系統(tǒng)是非常關鍵且十分必要的?！绊g性”概念最早源出于生態(tài)學，由美國生態(tài)學學者霍林(C.S. Holling)于1973年首次提出，指的是自然系統(tǒng)應對外界環(huán)境變化時的持久性。2002年，霍林在《擾沌：理解人類和自然系統(tǒng)中的轉變》中將韌性概念遷移到人類系統(tǒng)中，提出“適應性循環(huán)”模型，即為適應外部環(huán)境變化而作出的適應性改變。這與市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要求不謀而合，即中國治理需要構建一套具有適應性的市域社會治理現(xiàn)代化系統(tǒng)。

自韌性概念被提出后，這個概念便不斷在危機管理、城市發(fā)展等領域傳播和運用，本文將它引入到市域治理領域中來，提出韌性市域治理概念。本文中的韌性市域治理，是指為應對社會環(huán)境變化而建立的一套相對穩(wěn)定和持久的市域社會治理系統(tǒng)，市域既要充當中央和地方的“鏈接鏈”和“穩(wěn)固帶”，又要充當治理系統(tǒng)中的“城市大腦”。具體而言，就是以市域社會治理現(xiàn)代化引領地方治理現(xiàn)代化，進而帶動區(qū)域及區(qū)域間協(xié)同現(xiàn)代化，推動區(qū)域板塊間的融合發(fā)展，最終實現(xiàn)國家治理整體發(fā)展的目標(參見圖2)。

圖2 韌性市域治理現(xiàn)代化的理論分析框架

第一，行政層級中的市是公共政策“決策—執(zhí)行”的關鍵節(jié)點。隨著城市化進程的加速和城市的不斷擴張，城市的角色和功能越來越重要，作為行政層級的市一級在我國政府治理體系中的功能日漸凸顯。市作為國家政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，暢通了公共政策的決策層和實施層的梗阻，確保了政令暢通。同時，市也是基層政策的決策系統(tǒng)，對市以下的層級治理起著至關重要的引領作用。

第二，市域是解決社會重大矛盾的有效界面。當前我國中等收入人群主要集中在城市，而絕大部分低收入者則聚集在縣一級，人群的結構性分布直接導致縣和市的發(fā)展嚴重不均衡，而這種地域上的不均衡只有從市域層面才能進行有效調節(jié)，究其原因就在于，作為重要政策支持力量的中產(chǎn)階級和精英階層主要居住在市一級，其中中產(chǎn)階級對國家和地方政策一般持積極的態(tài)度，有利于政策的持續(xù)推進和社會秩序的有效維護，而精英階層具有經(jīng)濟、政治、文化等方面的優(yōu)勢，能夠快速、精準地作出決策。因此，市域層面可以統(tǒng)合中產(chǎn)階級和精英階層的力量，一方面解決匯聚于現(xiàn)代城市的高風險，另一方面又可以帶動縣域和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域的協(xié)同演進發(fā)展。此外，當代社會是一個風險社會，現(xiàn)代風險具有高度不確定性和系統(tǒng)性的特征，矛盾和風險被終結在市域范圍，能夠阻止其繼續(xù)向省級層面擴散，更能有效避免釀成全國性事件。

第三，市域治理引領基層治理。大城市蘊含著非常規(guī)風險，是社會矛盾的潛在爆發(fā)點，是社會問題的隱藏點。目前我國還處于高速發(fā)展階段，城市的快速發(fā)展，一方面常常伴隨著城市空間擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等難以解決的治理問題；另一方面由于現(xiàn)代城市的結構具有內(nèi)在的異質性、流動性、復雜性和集約性，城市治理還需要面對沖突、風險與危機問題。從社會管理、社會建設到社會治理，體現(xiàn)出我國社會、市場活力的釋放及政府執(zhí)政理念的轉型。市域治理激活了城市對基層治理的引領作用，有助于協(xié)同推進區(qū)域發(fā)展。城鄉(xiāng)社區(qū)作為基層治理的“最后一公里”，肩負繁雜的工作任務，但治理資源和能力卻十分有限，因此，需要發(fā)揮市域在縣域和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域中的資源調配、統(tǒng)一指揮等功能。同時，具有立法權的市一級政府及相關單位具有政策制定能力和通過公共政策實現(xiàn)再分配資源的能力，因此可以在國家基層行動中扮演引領角色，即在市域以下形成“分則各自為戰(zhàn)，合則自成一體”的格局。具體而言，就是以市域為推進社會治理的關鍵主體，充分發(fā)揮其在政策制定、政策執(zhí)行、政策糾偏、協(xié)同帶動和力量支持等方面的頭雁作用，從而達到“一子落而全盤活”的效果。

第四，通過多軌道治理實現(xiàn)韌性市域治理。多軌道治理視角強調公共治理是多因素作用下的多軌道演進過程。具體而言，韌性市域治理中的第一軌道是領域治理，即對數(shù)字領域、公共服務領域、矛盾調解領域等各個領域實行各個擊破，領域內(nèi)合作互動，領域上下游協(xié)同演進，以達到領域最優(yōu)治理的目的；第二軌道是跨域治理，即在不同領域之間通過協(xié)作、競爭、結對共進等方式實現(xiàn)治理成本降低、服務效果提升，具體方式有跨域合作、領域交界合作等；第三軌道是統(tǒng)籌治理，即在前兩者的基礎上，對領域內(nèi)和跨域公共事務進行有效協(xié)調和總體統(tǒng)合。

第五，市域治理現(xiàn)代化助推城鄉(xiāng)共同體目標的實現(xiàn)。市域概念的關鍵不在于城市這個區(qū)間類型，也不在于特定的行政級別，而在于必須將市域社會治理的討論置于中國城鎮(zhèn)化的進程中來考察，最終建立起黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐的市域社會治理現(xiàn)代化體系。在市級層面構建社會治理共同體，使社會、組織及個人等多元主體共同參與，將重大風險矛盾化解在市域層面，是對“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)造性繼承。因此，積極構建“市級統(tǒng)籌協(xié)調、縣級組織實施、鎮(zhèn)村強基固本”的市域社會治理現(xiàn)代化鏈條，不斷提高市域社會治理系統(tǒng)化、社會化、精細化、法治化、智能化水平，能夠有效助推我國國家治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。

五、韌性市域治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

基于傳統(tǒng)縣域治理的失效和市域治理的諸多優(yōu)勢，本文基于“宏觀—中觀—微觀”思路，從理念層、目標層、主體層、機制層、內(nèi)容層、方法層等多層面構建出一條整體化、立體化、迭代式的市域社會治理現(xiàn)代化路徑(參見圖3)。

圖3 韌性市域治理現(xiàn)代化的多維實現(xiàn)路徑

第一，堅持黨委領導，助推政府由主導型政府轉變?yōu)榉招驼?，形成市域社會治理的多元共治和協(xié)同演進模式。市域社會治理現(xiàn)代化應緊緊圍繞黨委領導和政府主導，形成多方聯(lián)動市域治理“共治圈”，打造共建共治共享的社會治理格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在城鄉(xiāng)融合的新背景下，市域社會治理現(xiàn)代化應積極倡導以共建共治共享推動城鄉(xiāng)均衡和融合發(fā)展，不斷提高人民的安全感、幸福感和滿足感，實現(xiàn)社會公平正義。

第二，構建市域社會治理共同體的目標。德國社會學家滕尼斯最早提出共同體概念，他認為共同體由同質人口構成，人們之間的關系密切且相互依賴。新時代條件下共同體被賦予了更多內(nèi)涵，出現(xiàn)了趣緣、職業(yè)和虛擬共同體等亞類型。習近平總書記提出了人類命運共同體、中華民族共同體、社會治理共同體三個新類型，從而將群眾、國家和全人類在共同治理譜系中形成了一個連續(xù)的統(tǒng)一體。在市域治理共同體構建方面，需要做到三點：一是推動個體走出私人領域，關注公共話題；二是推動公眾在公共話題中形成良好的互動，塑造公共精神；三是推動公眾參與和國家議程緊密結合，使治理共同體得以持續(xù)發(fā)展。總之，市域治理共同體所要實現(xiàn)的目標是社會秩序的穩(wěn)定和社會發(fā)展的優(yōu)良。

第三，構建“市級統(tǒng)籌、縣級負責、聯(lián)鄉(xiāng)聯(lián)村、社會協(xié)同”的治理體系，塑造“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋模式。首先，市域社會治理應充分激發(fā)政府、社會和群眾的主體責任，堅持黨建引領，構建“黨建+社會治理”的領導體系。“+”指當前及今后一段時間內(nèi)的中心工作和重點工作，包括社區(qū)治理、經(jīng)濟建設、重點項目推進等。其次，市域社會治理要充分發(fā)揮多元主體的作用，強化社會多元共治。同時，市域社會治理也需要堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線。再次，市域一級應主動提高統(tǒng)籌規(guī)劃能力，打通層級之間的向上溝通渠道，實現(xiàn)市級統(tǒng)籌謀劃、縣(市)區(qū)(開發(fā)區(qū))組織執(zhí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道(社區(qū)、村)落實到位的治理層級。最后，市域社會治理應實現(xiàn)體制、層級之間的“大小聯(lián)動”。具體而言，在發(fā)生重大矛盾風險時，市域治理應確保實現(xiàn)體制、層級之間的“大聯(lián)動”，而在發(fā)生小的矛盾風險時，市域治理應確保實現(xiàn)體制、層級之間的“小聯(lián)動”。

第四，設置組織領導、分工協(xié)作、項目推動、信息傳輸、督查考核等具體實踐機制。一是通過成立治理協(xié)調委員會這一統(tǒng)一指揮平臺來進行統(tǒng)一調配治理事項，做到分工明確、各司其職、分而有效。二是為更好地實現(xiàn)通過項目來推動工作進展的目的，以“大項目—小項目”相互嵌套的方式來推動治理工作。三是通過設置治理聯(lián)席會來匯聚問題，尋求解決方案，推動治理工作穩(wěn)步進行。四是建立自下而上和自上而下的信息收集、獲取、交換、利用渠道，實現(xiàn)信息資源的快速有效傳遞。五是在市域范圍內(nèi)建立起資源輸入地和輸出地的補償機制。此外，市域社會治理亦可以通過設置“微機制”來保證“微服務”在基層社會進行“毛細血管”式的滲透，以改善基層社會“微循環(huán)”，打通聯(lián)系服務群眾的“最后一米”。

第五，充分整合多方資源，并進行有益轉化。在黨建資源方面，市域社會治理要充分利用城市基層黨建四級聯(lián)動體系，堅持市委負主要責任，社區(qū)黨組織發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”作用。在政府資源方面，市域社會治理要充分利用政府重大行政決策程序和“三重一大”事項決策機制以及智庫建設資源，利用政府數(shù)據(jù)歸集共享開放以及智慧化應用系統(tǒng)等構建“城市大腦”的優(yōu)質資源。在社會資源方面，市域社會治理應積極利用社會自組織資源，發(fā)揮群體和團體力量，吸引更多高素質公眾加入到社會治理過程當中。此外，市域社會治理應該充分發(fā)揮網(wǎng)絡理政平臺、“市民云”等的作用，并將其打造成為城市治理的優(yōu)質品牌。同時，市域社會治理也需要壓實工作責任，強化考核督導，營造健康的治理氛圍。

第六，順應大數(shù)據(jù)時代發(fā)展要求，建立統(tǒng)一指揮平臺和分平臺。在市一級構建統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)庫平臺，下設若干分中心，通過統(tǒng)分結合，確保數(shù)據(jù)橫向共享、縱向流動。具體而言，一是建立精細化的需求感知識別系統(tǒng)，精準對接公共服務，保證服務的及時獲取、快速分析、快速送達和科學研判。二是建立數(shù)據(jù)驅動的治理新模式，同時注重大數(shù)據(jù)算法新功能，通過算法規(guī)則進行識別、預警和預測。三是推進治理的具體手段由原來的“三治”發(fā)展到新時代下的“五治”(增加了政治和智治)。在政治方面，要堅持黨的統(tǒng)一領導，確保市域社會治理的各項條約和措施符合黨的宗旨，走出一條方向正確、措施得當、辦法適恰和機制健全的現(xiàn)代化之路。在智治方面，市域治理要充分利用各類數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)對相關信息的實時感知、統(tǒng)計調查、研判預警和聯(lián)動處置。

第七，堅持以督促建，建立全方位、全過程的質量監(jiān)測體系。市域社會治理質量監(jiān)測問題對于市域社會治理建設工作也至關重要，因此，建立一套完備的質量監(jiān)測體系就顯得十分必要。一方面應設置一套完整、系統(tǒng)和科學的監(jiān)測指標，按照監(jiān)測指標進行市域社會治理質量的監(jiān)控，對公共服務、糾紛調解、矛盾處理、社會福利、技術賦能等治理事件進行全方位監(jiān)測。另一方面應確保形成監(jiān)測閉環(huán)，其中監(jiān)測前的理念、目標和設計必須清晰，監(jiān)測中的組織保障、人員配置和資源調配方面必須實現(xiàn)優(yōu)化配置，監(jiān)測后的反饋、獎勵、追責和容錯等必須落實到位。此外，治理監(jiān)測工作還需要依靠大數(shù)據(jù)，借助數(shù)據(jù)平臺實施監(jiān)控工作，形成監(jiān)測工作的“天羅地網(wǎng)”。

六、結語

中國過去走的是一條鄉(xiāng)村支援城市的發(fā)展路子，即通過產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素和人員匯聚城市的方式助推城市化發(fā)展，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”成為鄉(xiāng)村中國的治理諺語。然而城市化過程中日益突出的城鄉(xiāng)公共服務不均衡、鄉(xiāng)村被過度抽血、農(nóng)民工福利滯后、鄉(xiāng)村發(fā)展受限等問題，使“郡縣治，天下安”的經(jīng)典命題遭遇挑戰(zhàn)?！叭蚍秶鷥?nèi)的信息無時滯地呈現(xiàn)在人們面前，這大大拓展了風險的范圍。由于時空廣袤所帶來的‘不可控感’更強”(22)何艷玲、趙俊源：《國家城市：轉型城市風險的制度性起源》，《開放時代》2020年第4期。。這對市域治理現(xiàn)代化提出了更嚴峻的挑戰(zhàn)。習近平總書記著眼于我國發(fā)展階段以及環(huán)境、條件變化，提出要推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，從而又給市域治理提出了更高要求。隨著市域在地方經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域協(xié)同推進、國家治理體制中的作用越來越突出，“市域治理現(xiàn)代化“新議題被提出，其目標在于構建共建共治共享的治理格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，確保人民安全和幸福。市域治理現(xiàn)代化走出了城市中心主義或鄉(xiāng)村中心主義的限制，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將楓橋精神融入其中，使城鄉(xiāng)群眾成為了基層治理的參與者，最大限度地把各類風險防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽。本文按照“提出問題—分析問題—解決問題”的思路，提出了”韌性市域治理現(xiàn)代化“的新命題，構建出“韌性市域治理現(xiàn)代化”的理論分析框架，即市域具有承上啟下的中間作用，是溝通國家宏大社會治理和微觀社區(qū)治理的橋梁。同時，市域社會治理現(xiàn)代化可以破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，起到以城帶鄉(xiāng)、以點帶面的示范作用，最終構建起從城市大腦到神經(jīng)末梢的統(tǒng)一體，形成多中心、網(wǎng)格化、組團式和上下聯(lián)動、左右協(xié)同的市域治理格局?？傊?，在堅持和完善共建共治共享的社會制度的總要求下，市域社會治理現(xiàn)代化應堅持為民服務，以防范化解市域社會治理重大風險為突破口，探索具有中國特色、時代特征的韌性治理現(xiàn)代化模式。

此外，基于韌性治理視角，本文提出了理念層、目標層、主體層、機制層、方法層、監(jiān)測層的建設思路，構建出一幅多向度、有序性、立體化的市域治理現(xiàn)代化的多譜系路徑圖，從而將市域治理作為中國國家治理體系的一個關鍵突破口，通過市域治理現(xiàn)代化引領中國基層治理現(xiàn)代化，以基層治理現(xiàn)代化帶動區(qū)域及區(qū)域間協(xié)同現(xiàn)代化，推動區(qū)域板塊間的融合發(fā)展，進而推動國家治理整體發(fā)展目標的實現(xiàn)?！霸诋斀裰袊袊伯a(chǎn)黨是最高政治領導力量，具有領導核心地位，這是不爭的事實。中國共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨，更是領導者。做好中國的事情，關鍵在中國共產(chǎn)黨；同樣，中國的未來前景如何，關鍵也在中國共產(chǎn)黨。”(23)張榮臣、王啟超：《黨的領導是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保證》，《理論學刊》2020年第2期。堅持黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，因此在市域社會治理中，必須充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模范作用，整合社會資源，吸納多方力量，最終培育出理想的市域社會治理共同體。