高歌陽(yáng)
(英國(guó)伯明翰大學(xué),伯明翰 埃德巴斯頓 B15 2TT)
阿根廷、巴西等拉美國(guó)家與中國(guó)的貿(mào)易摩擦不斷增多,嚴(yán)重影響到中國(guó)外貿(mào)企業(yè)拓展拉美地區(qū)市場(chǎng)。尤其是進(jìn)入2020年以來(lái),面對(duì)中美貿(mào)易摩擦加劇以及新冠疫情全球大流行,拉美國(guó)家在對(duì)華貿(mào)易態(tài)度上會(huì)如何變化,是否會(huì)緊跟美國(guó)亦步亦趨,值得中國(guó)政府和對(duì)外貿(mào)易企業(yè)高度關(guān)注。
中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2019年中國(guó)與拉美地區(qū)貿(mào)易額為3173.7億美元,同比增長(zhǎng)3.3%,其中中國(guó)自拉美國(guó)家進(jìn)口額為1654億美元,對(duì)拉美國(guó)家出口額為1519.7億美元,同比分別增長(zhǎng)2.1%和4.4%。在拉美國(guó)家中,巴西和阿根廷是中國(guó)最重要的貿(mào)易伙伴。2019年中國(guó)與巴西的貿(mào)易額為7953.1億元,與阿根廷的貿(mào)易額為160.7億美元。在全球貿(mào)易出現(xiàn)重大波折的情況下,中國(guó)與拉美國(guó)家貿(mào)易保持穩(wěn)步增長(zhǎng)實(shí)屬難得。但即便在這種背景下,2019年中國(guó)企業(yè)在拉美地區(qū)遭遇的反傾銷調(diào)查頻次依然居高不下。
1.對(duì)華反傾銷力度較大,在發(fā)展中國(guó)家中表現(xiàn)非常突出。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)出口商品遭遇的反傾銷調(diào)查主要來(lái)自美國(guó)、歐盟等西方發(fā)達(dá)國(guó)家,但近些年來(lái),拉美國(guó)家與中國(guó)的貿(mào)易摩擦逐漸加劇,反傾銷調(diào)查案件明顯增多。中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2010年拉美國(guó)家對(duì)華反傾銷調(diào)查案件僅為17次,但2016-2019年拉美國(guó)家對(duì)華發(fā)起的反傾銷調(diào)查案件數(shù)量分別達(dá)到54次、61次、62次和67次,數(shù)量日益增多,圖1為對(duì)中國(guó)發(fā)起反傾銷調(diào)查排名前15位的國(guó)家。在發(fā)展中國(guó)家中,阿根廷僅次于印度,是對(duì)華發(fā)起反傾銷調(diào)查最積極的國(guó)家之一。拉美國(guó)家頻繁對(duì)中國(guó)出口商品發(fā)起反傾銷調(diào)查,已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了中國(guó)產(chǎn)品對(duì)拉美國(guó)家的出口,加劇了中國(guó)與拉美國(guó)家的貿(mào)易摩擦。[1]
圖1 2002年以來(lái)對(duì)華發(fā)起反傾銷調(diào)查次數(shù)排名前15位國(guó)家 (單位:次)
2.對(duì)華反傾銷稅率總體較低。雖然拉美國(guó)家頻繁對(duì)華發(fā)起反傾銷調(diào)查,但其反傾銷稅率遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。從以往的案例來(lái)看,歐盟對(duì)華反傾銷稅率一般在50%~100%。如2018年4月,歐盟對(duì)來(lái)自中國(guó)的鋼纜和鋼索征收了60.4%的反傾銷稅,美國(guó)加征的反傾銷稅率基本在100%以上,超過(guò)200%的案件也不少見(jiàn)。如2018年3月中美貿(mào)易戰(zhàn)開(kāi)始后,美國(guó)政府在11月7日對(duì)來(lái)自中國(guó)的鋁合金板加征了96.3%~176.2%的雙反稅率。拉美國(guó)家征收的反傾銷稅率多在20%~50%之間。如2020年3月9日阿根廷生產(chǎn)發(fā)展部對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的鋁箔征收離岸價(jià)28%的反傾銷稅;2019年12月9日阿根廷生產(chǎn)與勞工部對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的輪轂征收離岸價(jià)41.78%的反傾銷稅;2018年11月3日哥倫比亞對(duì)中國(guó)產(chǎn)螺紋鋼征收了在最惠國(guó)關(guān)稅(10%)基礎(chǔ)上再增加8.5%的關(guān)稅。雖然拉美國(guó)家對(duì)中國(guó)出口商品征收的反傾銷稅率相對(duì)較低,不至于將中國(guó)商品完全擠出拉美國(guó)家市場(chǎng),但仍然對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了明顯的抑制作用。[2]
3.中國(guó)遭遇反傾銷調(diào)查波及的商品較多。近些年來(lái),隨著越來(lái)越多中國(guó)商品進(jìn)入拉美國(guó)家市場(chǎng),拉美國(guó)家對(duì)華反傾銷調(diào)查商品種類也越來(lái)越多,既有產(chǎn)品原材料,也有制造類產(chǎn)品。[3]如哥倫比亞對(duì)中國(guó)產(chǎn)牛仔布料、巴西對(duì)中國(guó)軋輥類原材料產(chǎn)品、阿根廷對(duì)中國(guó)洗碗機(jī)、陶瓷潔具、彈簧減震器等發(fā)起反傾銷調(diào)查,所涉及的產(chǎn)品種類繁多。相對(duì)而言,美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品種類相對(duì)集中。如在中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)前,中國(guó)出口的賤金屬及其制品、橡膠制品、化工產(chǎn)品遭遇的反傾銷調(diào)查較多,2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)后,“中國(guó)制造2025”涉及的相關(guān)產(chǎn)品成為了美國(guó)反傾銷調(diào)查關(guān)注的重點(diǎn)。歐盟對(duì)華反傾銷調(diào)查也主要集中在賤金屬及其制品、橡膠制品、化工產(chǎn)品等三類產(chǎn)品,在全部反傾銷調(diào)查產(chǎn)品中的占比高達(dá)78%,集中度非常高。2018年后,中國(guó)食品類產(chǎn)品開(kāi)始成為拉美國(guó)家反傾銷調(diào)查的對(duì)象。這表明拉美國(guó)家對(duì)華反傾銷調(diào)查的隨意性較大,非常容易受到政治因素的影響,尤其會(huì)受到美國(guó)的政治因素影響,無(wú)形中增加了中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)反傾銷調(diào)查的難度。[3]
4.鋼鐵產(chǎn)品依然是反傾銷調(diào)查的重點(diǎn)“照顧對(duì)象”。中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品在全球市場(chǎng)具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力,中國(guó)是全球鋼鐵及其相關(guān)產(chǎn)品最大出口國(guó)。2019年中國(guó)粗鋼產(chǎn)量為9.96億噸,約占到全球粗鋼產(chǎn)量的53.3%。中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示,截至2019年底,拉美國(guó)家對(duì)中國(guó)鋼材及其制品發(fā)起的反傾銷調(diào)查在全部反傾銷調(diào)查案件中的占比超過(guò)35%。如2018年5月和9月哥倫比亞政府先后對(duì)中國(guó)產(chǎn)碳鋼焊接管、L型、U型鋼材發(fā)起了反傾銷調(diào)查;2019年2月哥倫比亞再次對(duì)中國(guó)產(chǎn)不銹鋼、鋼絞股繩發(fā)起反傾銷調(diào)查;2018年、2019年阿根廷先后對(duì)中國(guó)產(chǎn)鋁合金輪轂、鋼管發(fā)起為期5年的反傾銷調(diào)查;2019年巴西對(duì)中國(guó)產(chǎn)熱軋鋼板實(shí)施為期5年的反傾銷調(diào)查,波及中國(guó)20多家企業(yè)。
中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)以來(lái),拉美國(guó)家對(duì)華反傾銷調(diào)查數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中,阿根廷、巴西對(duì)中國(guó)發(fā)起的反傾銷調(diào)查數(shù)量最多,在中國(guó)遭遇反傾銷調(diào)查國(guó)家中分列第4位和第8位。中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2004年以來(lái)阿根廷總共對(duì)華發(fā)起了132次反傾銷調(diào)查,涉及電氣工業(yè)、有色金屬工業(yè)、非金屬工業(yè)、通用設(shè)備、專用設(shè)備、化學(xué)原料和制品工業(yè)等眾多領(lǐng)域。2019年阿根廷對(duì)華發(fā)起10次反傾銷調(diào)查,如3月阿根廷就業(yè)部對(duì)華鋁箔發(fā)起反傾銷立案調(diào)查,5月阿根廷生產(chǎn)與勞工部對(duì)華PVC型材發(fā)起反傾銷復(fù)審立案調(diào)查,8月阿根廷勞工部對(duì)華手套發(fā)起反傾銷調(diào)查,9月對(duì)華微波爐繼續(xù)實(shí)施反傾銷措施等。進(jìn)入2020年以來(lái),巴西加大了對(duì)華反傾銷力度。如2020年6月巴西外貿(mào)秘書(shū)處決定對(duì)中國(guó)PET薄膜發(fā)起反傾銷日落復(fù)審調(diào)查,這是2020年年以來(lái)巴西第9次對(duì)原產(chǎn)中國(guó)的商品發(fā)起反傾銷調(diào)查。其中一個(gè)重要因素是政治影響。自2019年右翼政黨候選人博爾索納羅就任巴西總統(tǒng)以來(lái),巴西與美國(guó)發(fā)展親密關(guān)系的政策導(dǎo)向顯露無(wú)遺,不僅影響到金磚國(guó)家和南方共同市場(chǎng),中國(guó)企業(yè)遭遇反傾銷調(diào)查的概率也明顯提升。[4]
1.貿(mào)易逆差擴(kuò)大。這可能是中國(guó)與拉美國(guó)家貿(mào)易摩擦增多最直觀的原因。越是與中國(guó)存在較大規(guī)模貿(mào)易逆差的國(guó)家,越是喜歡使用反傾銷調(diào)查手段。如阿根廷作為拉美國(guó)家中對(duì)華反傾銷調(diào)查最多的國(guó)家,其對(duì)華貿(mào)易逆差情況也最突出。2018年、2019年阿根廷對(duì)華貿(mào)易逆差分別為78.6億美元和24.4億美元,分別占到當(dāng)年兩國(guó)貿(mào)易總額的49%和15.2%;2018年一季度,在中國(guó)與墨西哥雙邊貿(mào)易中,中國(guó)出口額為182.7億美元,進(jìn)口額僅為16億美元,貿(mào)易逆差十分明顯;2018年二季度,墨西哥宣布對(duì)中國(guó)鋁箔卷開(kāi)展反傾銷調(diào)查。拉美國(guó)家對(duì)華貿(mào)易逆差的擴(kuò)大,既有國(guó)際大宗商品和主要農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格下跌的因素,也有近些年來(lái)中國(guó)對(duì)新興市場(chǎng)開(kāi)拓步伐加快的因素。隨著拉美國(guó)家能源、礦產(chǎn)及其他商品在中國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下降,拉美國(guó)家對(duì)中國(guó)的貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大,進(jìn)一步加大了拉美國(guó)家對(duì)華發(fā)起反傾銷調(diào)查的概率。[5]
2.貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)失衡。拉美國(guó)家作為發(fā)展中國(guó)家,其對(duì)華貿(mào)易產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)畜牧產(chǎn)品、大宗商品上,而機(jī)電設(shè)備、交通運(yùn)輸產(chǎn)品在中國(guó)對(duì)拉美國(guó)家出口產(chǎn)品中占據(jù)著重要地位。相對(duì)而言,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模增長(zhǎng)要慢得多,而大宗商品市場(chǎng)近年來(lái)又出現(xiàn)了市場(chǎng)需求下降和價(jià)格下跌的情況,非常容易造成拉美國(guó)家與中國(guó)的貿(mào)易逆差問(wèn)題。以中國(guó)和巴西雙邊貿(mào)易為例,中國(guó)產(chǎn)機(jī)電設(shè)備和交通運(yùn)輸產(chǎn)品具有技術(shù)和成本上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),在巴西市場(chǎng)上具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力,加之這兩類產(chǎn)品分別占到了中國(guó)對(duì)巴西出口規(guī)模的40%和17%,對(duì)巴西國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的沖擊非常大。再比如中國(guó)是阿根廷農(nóng)產(chǎn)品的重要買家,2019年阿根廷約有8成的大豆賣到中國(guó)市場(chǎng),但其貿(mào)易額僅相當(dāng)于中國(guó)出口阿根廷電機(jī)、電氣設(shè)備等市場(chǎng)規(guī)模的10%左右。
3.拉美國(guó)家對(duì)中國(guó)企業(yè)存在歧視。拉美國(guó)家對(duì)中國(guó)企業(yè)的歧視主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是替代國(guó)選擇對(duì)中國(guó)企業(yè)不利。韓國(guó)、巴西是拉美國(guó)家在對(duì)華發(fā)起反傾銷調(diào)查時(shí)最喜歡選擇的替代國(guó),但中國(guó)與這兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)環(huán)境明顯不同。[6]如巴西本身就是拉美國(guó)家中的一員,其企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本有著很大優(yōu)勢(shì),但人力成本明顯高于中國(guó),以其作為參照明顯不公平。再比如韓國(guó)作為世界經(jīng)合組織認(rèn)可的發(fā)達(dá)國(guó)家,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人力成本、資源成本明顯優(yōu)于中國(guó),以其作為替代國(guó),對(duì)中國(guó)企業(yè)是不公平的。二是相關(guān)應(yīng)訴程序和要求對(duì)中國(guó)企業(yè)不利。如墨西哥法律規(guī)定,在其對(duì)華實(shí)施反傾銷時(shí),中國(guó)政府和企業(yè)可以以價(jià)格承諾方式來(lái)抵消反傾銷損害,但這一直不是中國(guó)企業(yè)的選擇,進(jìn)而導(dǎo)致近年來(lái)墨西哥針對(duì)中國(guó)企業(yè)的反傾銷調(diào)查力度不斷加大。再比如阿根廷法律規(guī)定,應(yīng)訴企業(yè)提交材料的時(shí)間為45天,提交調(diào)查問(wèn)卷時(shí)間為30天,且必須以當(dāng)?shù)赝ㄓ玫奈靼嘌勒Z(yǔ)撰寫(xiě),同時(shí)經(jīng)過(guò)阿根廷駐華大使館認(rèn)證,這常常會(huì)導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)因時(shí)間來(lái)不及而不得不放棄應(yīng)訴。
一直以來(lái),美國(guó)都將拉美地區(qū)視為自己的“后花園”,美國(guó)對(duì)拉美國(guó)家的影響力較大。從政治因素分析,拉美國(guó)家加大對(duì)華反傾銷調(diào)查力度符合美國(guó)的訴求。中美貿(mào)易戰(zhàn)雖然在雙方簽訂第一階段協(xié)議后處于暫停狀態(tài),但中美競(jìng)爭(zhēng)無(wú)時(shí)無(wú)處不在,美國(guó)需要將更多“伙伴”包括其傳統(tǒng)勢(shì)力范圍的拉美國(guó)家拉上戰(zhàn)車,共同打壓中國(guó)。[7]從經(jīng)濟(jì)因素分析,拉美國(guó)家作為重要的第三世界市場(chǎng),近些年來(lái)一直是中國(guó)非常重視的貿(mào)易合作伙伴,也是中國(guó)海外發(fā)展較快的市場(chǎng)之一。但拉美地區(qū)歷來(lái)都是美國(guó)重要的產(chǎn)品銷售市場(chǎng)和原材料供應(yīng)市場(chǎng),中國(guó)與拉美國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)一步發(fā)展,勢(shì)必會(huì)影響到美國(guó)的利益,不利于美國(guó)打壓中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)多次向拉美國(guó)家喊話,聲稱中國(guó)與拉美國(guó)家貿(mào)易只是農(nóng)產(chǎn)品、大宗商品等初級(jí)產(chǎn)品,并不會(huì)給拉美國(guó)家?guī)?lái)自主工業(yè)和就業(yè);大量中國(guó)商品的進(jìn)入,只會(huì)擠占當(dāng)?shù)厥袌?chǎng),對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)產(chǎn)生不利影響。[8]事實(shí)上,美國(guó)對(duì)拉美國(guó)家的影響已經(jīng)滲透到方方面面,而中國(guó)對(duì)拉美國(guó)家的影響僅限于貿(mào)易領(lǐng)域。一旦美國(guó)對(duì)拉美國(guó)家進(jìn)一步施壓,拉美國(guó)家必然會(huì)加大對(duì)華反傾銷力度。
面對(duì)中美貿(mào)易摩擦日益加劇、新冠疫情全球大流行以及全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、貿(mào)易保護(hù)主義日漸抬頭等現(xiàn)狀,結(jié)合近些年來(lái)拉美國(guó)家不斷加大對(duì)華反傾銷調(diào)查力度的事實(shí),建立常態(tài)化磋商渠道、保持雙方政府高頻溝通顯得愈加有必要。一是要盡快構(gòu)建涵蓋政府和企業(yè)兩個(gè)層面的溝通渠道,定期進(jìn)行磋商,通報(bào)雙邊經(jīng)濟(jì)政策、貿(mào)易政策變化情況,努力改善雙邊貿(mào)易環(huán)境。[9]二是借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù),搭建線上磋商平臺(tái),及時(shí)化解矛盾,解決問(wèn)題。特別是要加強(qiáng)企業(yè)層面的溝通,相關(guān)企業(yè)應(yīng)圍繞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易分歧等定期進(jìn)行磋商,盡力防止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易分歧等問(wèn)題上升到反傾銷調(diào)查高度。
堅(jiān)持綜合施策,增進(jìn)中國(guó)和拉美國(guó)家貿(mào)易合作,加強(qiáng)政治互信,努力降低拉美國(guó)家對(duì)華反傾銷調(diào)查頻次。要在努力拓展拉美國(guó)家市場(chǎng)的同時(shí),加大對(duì)拉美國(guó)家的投資,深化雙邊經(jīng)貿(mào)合作,通過(guò)擴(kuò)大投資將更多中國(guó)企業(yè)相關(guān)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至拉美國(guó)家,實(shí)現(xiàn)中國(guó)產(chǎn)品的本地化生產(chǎn)和營(yíng)銷。
加強(qiáng)對(duì)拉美國(guó)家的市場(chǎng)監(jiān)測(cè),努力優(yōu)化中國(guó)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù),提高市場(chǎng)監(jiān)測(cè)科學(xué)化水平,確保雙邊貿(mào)易穩(wěn)定發(fā)展;二是不斷優(yōu)化中國(guó)對(duì)拉美國(guó)家出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu),均衡拓展拉美國(guó)家市場(chǎng),防止過(guò)度集中化。如針對(duì)中國(guó)鋼鐵制品頻繁遭遇拉美國(guó)家反傾銷調(diào)查的現(xiàn)實(shí),適當(dāng)減少低技術(shù)含量鋼鐵制品出口,加大中高端鋼鐵產(chǎn)品出口。再比如適當(dāng)擴(kuò)大拉美國(guó)家比較重視的農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)初級(jí)制品進(jìn)口,以進(jìn)口換取中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品出口份額。
一是加強(qiáng)對(duì)WTO規(guī)則相關(guān)條款的學(xué)習(xí),充分利用成員國(guó)權(quán)利解決貿(mào)易爭(zhēng)端。尤其是要對(duì)相關(guān)規(guī)則進(jìn)行篩選和分類,明確不同使用范圍,在拉美國(guó)家發(fā)起反傾銷調(diào)查時(shí)及時(shí)作出回應(yīng),迫使其慎重使用反傾銷調(diào)查手段。二是健全包括政府相關(guān)部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)在內(nèi)的反傾銷應(yīng)訴機(jī)制。政府相關(guān)部門(mén)及時(shí)為企業(yè)提供預(yù)警、信息發(fā)布等服務(wù),為相關(guān)涉訴企業(yè)提供幫助。[10]如結(jié)合拉美國(guó)家過(guò)去十幾年對(duì)華反傾銷調(diào)查案例,制作應(yīng)訴指南;行業(yè)協(xié)會(huì)要發(fā)揮協(xié)調(diào)的積極作用,通過(guò)設(shè)立貿(mào)易反傾銷應(yīng)訴基金,為企業(yè)排憂解難。加強(qiáng)企業(yè)自律,避免出口企業(yè)“打內(nèi)戰(zhàn)”;企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)尤其是反傾銷調(diào)查法規(guī)的研究,提高企業(yè)應(yīng)訴能力,切實(shí)保障自身合法權(quán)益。