谷建全 彭俊杰

摘?要：國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)是新時(shí)代加快推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的核心載體和重要抓手。體制機(jī)制創(chuàng)新具有示范效應(yīng)、融通效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，是強(qiáng)化并發(fā)揮國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的核心載體作用、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。各地國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)具有注重科學(xué)謀劃頂層設(shè)計(jì)、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境、推行先進(jìn)管理模式、搭建各種平臺(tái)載體等共性特征。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，推進(jìn)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新要正確處理好政府與市場(chǎng)、整體與部分、管理與服務(wù)、活力與秩序的“四個(gè)關(guān)系”，從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、完善激勵(lì)機(jī)制、提高資源配置、加強(qiáng)復(fù)制推廣、實(shí)施統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)等方面進(jìn)行路徑創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展;國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū);體制機(jī)制創(chuàng)新;內(nèi)在邏輯;實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號(hào)：F124.3?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）10-0026-06

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力。當(dāng)前我國(guó)正處在由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)技術(shù)、傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式、傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)力向新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新模式和新動(dòng)力轉(zhuǎn)換，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。作為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的先行區(qū)、示范區(qū)、引領(lǐng)區(qū)，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)享有諸多的改革創(chuàng)新先行先試政策紅利，并具有體制機(jī)制創(chuàng)新的顯著優(yōu)勢(shì)，肩負(fù)著在科技創(chuàng)新的前瞻性、戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性領(lǐng)域下好先手棋、打好主動(dòng)仗，勇做新時(shí)代科技創(chuàng)新的排頭兵，探索走好中國(guó)特色自主創(chuàng)新之路的重要使命。自2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后批復(fù)建設(shè)北京中關(guān)村、武漢東湖、上海張江、深圳等21個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)先后經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、規(guī)模拓展和協(xié)同發(fā)展階段，已經(jīng)初步形成系統(tǒng)布局、多點(diǎn)輻射、全面帶動(dòng)、引領(lǐng)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。因此，科學(xué)把握體制機(jī)制創(chuàng)新對(duì)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理，深入分析如何深化國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，全面激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的活力動(dòng)力，對(duì)于積極構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域創(chuàng)新體系、全面釋放創(chuàng)新活力和創(chuàng)新能量、加快推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、走好新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展之路具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、體制機(jī)制創(chuàng)新與國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。①體制機(jī)制創(chuàng)新是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的優(yōu)勢(shì)和王牌，是帶動(dòng)破解創(chuàng)新發(fā)展瓶頸制約的現(xiàn)實(shí)需求，是匯聚國(guó)內(nèi)外高端創(chuàng)新資源，打造創(chuàng)新高地，加快實(shí)現(xiàn)由“跟跑”為主向“并行”“領(lǐng)跑”為主轉(zhuǎn)變的重要載體。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，體制機(jī)制創(chuàng)新可以通過(guò)示范效應(yīng)、融通效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)作用于國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展的方方面面，促進(jìn)創(chuàng)新要素集聚和高效配置，全面釋放創(chuàng)新能量，持續(xù)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1.示范效應(yīng)

國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，在推動(dòng)國(guó)家自主創(chuàng)新以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進(jìn)行先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范的重點(diǎn)區(qū)域。②由此可知，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)成立的目的是提升國(guó)家科技創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)先行先試，探索自主創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。先行先試是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)肩負(fù)的重要使命和基本特質(zhì)。國(guó)家通過(guò)賦予自主創(chuàng)新示范區(qū)在自主創(chuàng)新體制機(jī)制、企業(yè)扶持政策、用人制度、分配制度等方面先行先試的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和文化創(chuàng)新相互促進(jìn)，由此成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新的創(chuàng)新點(diǎn)、活力源和增長(zhǎng)極，推動(dòng)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)現(xiàn)由“先行先試”到“先行示范”再到“敢為人先”的能級(jí)躍升。

2.融通效應(yīng)

制度變遷理論認(rèn)為制度能夠降低交易成本和交易費(fèi)用，從而提高經(jīng)濟(jì)效益，激勵(lì)技術(shù)進(jìn)步，增加技術(shù)和人力資本的積累，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。③由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的不斷變化或自身理性程度的大幅提高，人們會(huì)不斷提出對(duì)新的制度的需求，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期增加的收益。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度邏輯來(lái)看，高質(zhì)量發(fā)展的制度內(nèi)涵在于要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，核心條件是促進(jìn)制度變遷。④深化體制機(jī)制創(chuàng)新可以打破制約國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的“制度桎梏”，充分釋放創(chuàng)新活力，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與產(chǎn)業(yè)化對(duì)接融通，推動(dòng)人才、資本、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，促進(jìn)沿著制度變遷、沿著既定路徑進(jìn)入良性的循環(huán)軌道迅速優(yōu)化，進(jìn)一步降低制度變遷的成本，進(jìn)而發(fā)揮出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的倍增作用。

3.協(xié)同效應(yīng)

協(xié)同創(chuàng)新理論認(rèn)為，創(chuàng)新是一項(xiàng)更為復(fù)雜的組織體系，其關(guān)鍵是形成以大學(xué)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)為核心要素，以政府、金融機(jī)構(gòu)、中介組織、創(chuàng)新平臺(tái)、非營(yíng)利組織等為輔助要素的多元主體協(xié)同互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新模式，通過(guò)知識(shí)創(chuàng)造主體和技術(shù)創(chuàng)新主體間的深入合作和資源整合，產(chǎn)生系統(tǒng)疊加的非線性效用。⑤體制機(jī)制創(chuàng)新以融通創(chuàng)新要素自由流動(dòng)為基礎(chǔ)，通過(guò)突破創(chuàng)新主體的目標(biāo)差異、文化差異、認(rèn)知差異和信任缺失等創(chuàng)新阻力，與不同區(qū)域之間、不同主體之間不斷進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換，從而帶動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)部要素相互發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)各個(gè)創(chuàng)新主體要素內(nèi)創(chuàng)新互惠、知識(shí)共享、資源優(yōu)化、行動(dòng)同步等高水平的系統(tǒng)匹配，達(dá)到動(dòng)力協(xié)同、路徑協(xié)同、知識(shí)管理協(xié)同的最優(yōu)效能。

二、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的共性特征

體制機(jī)制創(chuàng)新是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的生命線，它可以最大程度上激發(fā)各類創(chuàng)新主體的動(dòng)力和活力，加快構(gòu)建完善主體多元、開放協(xié)同的創(chuàng)新力量布局和創(chuàng)新體系。近年來(lái)，各地圍繞自創(chuàng)區(qū)（即國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，下同）高質(zhì)量發(fā)展，充分激發(fā)創(chuàng)新的活力和動(dòng)力，相繼推出了一系列體制機(jī)制創(chuàng)新的新思路、新舉措，取得了明顯的成效。綜觀各地自創(chuàng)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新?tīng)顩r，主要呈現(xiàn)以下特征。

1.注重科學(xué)謀劃頂層設(shè)計(jì)

科學(xué)部署、積極主動(dòng)做好頂層設(shè)計(jì)，并將頂層設(shè)計(jì)作為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展的重要開端，高起點(diǎn)嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的前提條件。一方面，高規(guī)格成立國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。從省級(jí)層面上成立了國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究審議重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。如湖南省在推進(jìn)長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中成立了由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步明確了“省統(tǒng)籌、市建設(shè)、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)作”的總體建設(shè)思路和工作機(jī)制;廣東省在推進(jìn)珠三角國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中成立了廣東省全面深化改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了珠三角國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)辦公室，與省科技廳合署辦公，具體執(zhí)行和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的重要決策和重大事項(xiàng)。另一方面，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，重點(diǎn)明確未來(lái)發(fā)展藍(lán)圖和戰(zhàn)略目標(biāo)。在科技部、自然資源部等國(guó)家相關(guān)部委的指導(dǎo)下，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，研究和編制發(fā)展規(guī)劃綱要，凝聚協(xié)同發(fā)展的強(qiáng)大力量。如長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)圍繞打造“具有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之都”，提出了“核心先行、輻射帶動(dòng)、全面提升”的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，“一區(qū)三谷多園”的發(fā)展布局和“5+5+X”的產(chǎn)業(yè)布局;成都國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)圍繞打造“西部地區(qū)發(fā)展新的增長(zhǎng)極和具有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心”，提出了“三區(qū)一極”的戰(zhàn)略定位、“一區(qū)四園一城一鎮(zhèn)”的發(fā)展布局。

2.注重營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境

營(yíng)商環(huán)境既是體制機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環(huán)境的綜合反映。國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的先行區(qū)域，在創(chuàng)新政策先行先試和創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式上，都有著諸多獨(dú)特的先天優(yōu)勢(shì)，這些為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)發(fā)展提供了具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的環(huán)境條件。例如，上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)率先試點(diǎn)了天使投資稅制、區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)“科技創(chuàng)新板”等改革舉措，在改革完善國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新考核激勵(lì)制度方面，對(duì)國(guó)有企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)機(jī)構(gòu)、研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺(tái)建設(shè)等方面的投入，在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核中“視同于利潤(rùn)”。武漢東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)在科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制企業(yè)、國(guó)有高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)中，對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的科技人員和經(jīng)營(yíng)管理人員實(shí)施期權(quán)、技術(shù)入股、股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式的股權(quán)和分紅權(quán)激勵(lì)，積極探索有利于促進(jìn)自主創(chuàng)新的股權(quán)激勵(lì)方法。成都國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)積極開展金融創(chuàng)新，先后形成了天使投資、國(guó)資創(chuàng)投、引導(dǎo)資金、私募基金、股權(quán)投資等科技服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)集群，集聚了近400家創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，資金池總體規(guī)模超過(guò)了750億元，進(jìn)一步支撐了區(qū)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

3.注重推行先進(jìn)管理模式

就全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)管理體制模式而言，大致可分為中關(guān)村“管委會(huì)—政府合作型”模式、張江“管委會(huì)主導(dǎo)型”模式和武漢東湖“管委會(huì)自主型”模式。其中以放權(quán)和搞活為改革主旨的東湖“管委會(huì)自主型”管理模式，由于全面落實(shí)了市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，形成了充滿活力的體制機(jī)制而被各地推崇。鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)新鄉(xiāng)高新區(qū)在借鑒東湖以及濟(jì)南高新區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，加快開展自主創(chuàng)新示范區(qū)管理體制和人事薪酬制度改革，明晰下放權(quán)限清單，切實(shí)落實(shí)應(yīng)賦予國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)的省轄市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理以及相關(guān)行政管理權(quán)限;并且正在大力推行全員聘任制、績(jī)效考核制、薪酬激勵(lì)制，建立“身份封存、崗位管理、全員聘任、考核激勵(lì)、干部能上能下、人員能進(jìn)能出、待遇能高能低”的選人用人機(jī)制，有效激發(fā)了干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性。從國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，自創(chuàng)區(qū)采用什么樣的管理體制模式直接決定其體制機(jī)制創(chuàng)新的活躍程度。

4.注重搭建各類平臺(tái)載體

各類平臺(tái)載體是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)承接各類資源、集聚創(chuàng)新要素的重要依托。各地國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)在核心區(qū)域設(shè)立了一批具有公共服務(wù)、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同、人才培養(yǎng)、成果轉(zhuǎn)化等功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)綜合體，為科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和初創(chuàng)期小微企業(yè)提供了良好的發(fā)展空間，并且在后續(xù)發(fā)展過(guò)程中，不斷加大技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)、綜合服務(wù)平臺(tái)、人才培養(yǎng)平臺(tái)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等載體建設(shè)力度，有力地促進(jìn)了創(chuàng)新平臺(tái)載體提質(zhì)增效。例如，上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)了張江科學(xué)城、閔行成果轉(zhuǎn)化示范區(qū)、楊浦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范區(qū)、徐匯科技服務(wù)示范區(qū)、嘉定新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、臨港智能制造承載區(qū)、松江G60創(chuàng)新承載區(qū)等一批開放協(xié)同載體平臺(tái)，集中布局了一批重大創(chuàng)新項(xiàng)目。鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)圍繞優(yōu)勢(shì)學(xué)科領(lǐng)域，正在加快建設(shè)國(guó)家超級(jí)計(jì)算鄭州中心、國(guó)家生物育種產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、國(guó)家農(nóng)機(jī)裝備創(chuàng)新中心和謀劃建設(shè)嵩山實(shí)驗(yàn)室、黃河實(shí)驗(yàn)室等一批國(guó)字號(hào)的創(chuàng)新平臺(tái)。

三、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新需要處理好若干重大關(guān)系

體制機(jī)制創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)運(yùn)行中的方方面面，因此，在推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新過(guò)程中，需要處理好以下重大關(guān)系。

1.處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

黨的十八屆三中全會(huì)中首次提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”⑥。國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)是全面深化改革的試驗(yàn)田，具有推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，開展先行先試探索，進(jìn)而形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的最大優(yōu)勢(shì)和最大潛力。以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓政府這只“有形之手”和市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”相互配合、相互補(bǔ)充。一方面，要強(qiáng)化市場(chǎng)無(wú)形之手的作用，不斷完善技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、人才創(chuàng)新的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，讓市場(chǎng)在自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域“說(shuō)話”。另一方面，絕不能否定或弱化政府這只“有形之手”的作用，要重點(diǎn)解決政府職能定位不清，即越位、缺位和不到位并存的問(wèn)題，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)和服務(wù)作用，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到規(guī)劃引導(dǎo)、政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提供服務(wù)上，推動(dòng)從政府主導(dǎo)創(chuàng)新向政府服務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

2.處理好整體與部分的關(guān)系

從總體分布來(lái)看，東部地區(qū)有國(guó)家自創(chuàng)區(qū)13家，中部地區(qū)4家，西部地區(qū)4家，東部地區(qū)占比達(dá)到了62%，中西部地區(qū)共占38%。創(chuàng)新資源、人才分布的區(qū)際不平衡問(wèn)題日益突出。推進(jìn)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要著力加強(qiáng)中西部地區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新和改革力度，最大限度吸引和釋放創(chuàng)新主體、創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)新資源的活力和動(dòng)力，重點(diǎn)解決國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題。從自創(chuàng)區(qū)內(nèi)部發(fā)展來(lái)看，當(dāng)前的管理體制基本上都是“一區(qū)多園”，存在著跨區(qū)域空間的責(zé)權(quán)利沖突，容易形成“核心園區(qū)與非核心園區(qū)博弈”“條塊二維博弈”“省市區(qū)三級(jí)博弈”等多重博弈問(wèn)題。處理好自創(chuàng)區(qū)內(nèi)部發(fā)展的關(guān)系，要打破“一區(qū)多園”區(qū)域界限，充分考慮不同地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的階段性和差異性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好行政管轄權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的關(guān)系，推動(dòng)創(chuàng)新要素合理流動(dòng)、高效配置，構(gòu)建跨區(qū)域的創(chuàng)新共同體。

3.處理好管理與服務(wù)的關(guān)系

政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)并保障市場(chǎng)有效而公正地運(yùn)作，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，特定情境下作為經(jīng)濟(jì)人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。⑦管理是政府通過(guò)法律和行政制度對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，為人們的生產(chǎn)和生活提供良好的環(huán)境，體現(xiàn)了政府的責(zé)任、義務(wù)和擔(dān)當(dāng)。服務(wù)是政府為社會(huì)提供國(guó)家安全、社會(huì)安全以及包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)產(chǎn)品。推進(jìn)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的根本目的是通過(guò)強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力破除人才、要素、資本、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端，最大限度激發(fā)創(chuàng)新活力。以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，聚焦企業(yè)和群眾反映集中的辦事環(huán)節(jié)以及服務(wù)效率不高的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，突出制度創(chuàng)新和政策集成，在“放管服”改革、開放體制機(jī)制構(gòu)建、重商安商氛圍營(yíng)造等重點(diǎn)領(lǐng)域敢闖敢試、敢為人先，持續(xù)探索優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境新實(shí)踐，持續(xù)提升優(yōu)質(zhì)的制度供給、服務(wù)供給、要素供給能力。

4.處理好活力與秩序的關(guān)系

良好的社會(huì)秩序是鼓勵(lì)創(chuàng)新，進(jìn)而發(fā)揮人們創(chuàng)造力的基本前提，只有在良好的社會(huì)秩序下才能激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造的活力和動(dòng)力。國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)是國(guó)家政策孕育的特殊產(chǎn)物，作為一項(xiàng)新生事物，在探索發(fā)展的過(guò)程中，由于政策邊界的適用性還不夠清晰，其與國(guó)家高新區(qū)、國(guó)家經(jīng)開區(qū)、保稅區(qū)等在許多政策方面還存在重疊、交叉和趨同現(xiàn)象。在政策模式趨同的影響下，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)往往容易形成過(guò)度依賴政策性優(yōu)惠來(lái)進(jìn)行招商引資，產(chǎn)業(yè)安排缺乏與城市功能的有機(jī)結(jié)合，過(guò)多的自主權(quán)也容易導(dǎo)致“選擇性執(zhí)行”等方面行為目標(biāo)的差異，使得國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)在發(fā)展過(guò)程中顯得活力有余而秩序不足。尤其是進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的關(guān)鍵，迫切需要建立科學(xué)有效、秩序與活力相統(tǒng)一的社會(huì)治理體制，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，使國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)在創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)安排、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中既保持足夠的活力，又具備良好的發(fā)展秩序。

四、高質(zhì)量發(fā)展背景下國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)也面臨新的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展形勢(shì)和發(fā)展任務(wù)，需要根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，在體制機(jī)制創(chuàng)新上把握好以下幾點(diǎn)：

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

李克強(qiáng)總理在2020年的政府工作報(bào)告中指出，困難挑戰(zhàn)越大，越要深化改革，破除體制機(jī)制障礙，提高科技創(chuàng)新支撐能力，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。⑧國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，必須做好頂層設(shè)計(jì)。為此，需要對(duì)“十四五”時(shí)期以及面向2035年的體制機(jī)制改革進(jìn)行整體謀劃，對(duì)制約未來(lái)改革發(fā)展中帶有全局性、關(guān)鍵性的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)研判，明確改革路線圖和時(shí)間表，提出前瞻性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、貫通性的改革思路和改革框架。第一，增強(qiáng)改革的前瞻性。將國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的頂層設(shè)計(jì)置于百年未有之大變局、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、中美戰(zhàn)略博弈對(duì)抗和國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工格局調(diào)整的大背景下進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，超前布局。第二，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性。樹立全局意識(shí)，將國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技體制、人才體制、管理體制等改革各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)的問(wèn)題置于改革總進(jìn)程之中，整體設(shè)計(jì)，分類施策，為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供全方位的制度供給。第三，增強(qiáng)改革的協(xié)同性。注重中央和地方的改革協(xié)同，建立部門協(xié)同、省市聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)與服務(wù)作用，強(qiáng)化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，激發(fā)出改革的協(xié)同效應(yīng)和共生效應(yīng)。

2.完善激勵(lì)機(jī)制

國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的最大優(yōu)勢(shì)就是通過(guò)全面深化科技管理、成果轉(zhuǎn)化、人才發(fā)展等體制機(jī)制方面的改革創(chuàng)新，建立公平有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)激發(fā)創(chuàng)新活力、釋放創(chuàng)新能量。第一，全面深化科技管理體制機(jī)制改革。加快制定國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技創(chuàng)新權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單，大力推進(jìn)科研項(xiàng)目審批制度改革。深化財(cái)政科研資金管理改革，突出重點(diǎn)領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目、資金、稅收等方面加大對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)、創(chuàng)新型人才的支持力度。深化科技評(píng)價(jià)制度改革，完善分類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，注重科技創(chuàng)新質(zhì)量和實(shí)際貢獻(xiàn)，應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的市場(chǎng)評(píng)價(jià)。第二，全面深化科技成果轉(zhuǎn)化體制機(jī)制改革。強(qiáng)化尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)新、充分體現(xiàn)智力勞動(dòng)價(jià)值的分配導(dǎo)向，改革科技成果處置辦法，完善科技人員股權(quán)和分紅激勵(lì)辦法，改進(jìn)職務(wù)發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬及工資總額管理制度，建立健全高校和科研機(jī)構(gòu)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，讓科技人員在創(chuàng)新活動(dòng)中得到合理回報(bào)，在技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中體現(xiàn)創(chuàng)新價(jià)值。第三，全面深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革。設(shè)立人才特區(qū)或人才聚集區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)各類人才隊(duì)伍建設(shè)，加大高層次、高技能人才引進(jìn)力度，研究出臺(tái)更具吸引力的“高精尖缺”人才培養(yǎng)引進(jìn)政策，引導(dǎo)各類高層次人才到國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，全面激發(fā)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新的活力和動(dòng)力。

3.推動(dòng)資源整合

國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為支撐引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新高地和開展國(guó)際科技合作與交流的前沿陣地，要著力破除妨礙創(chuàng)新資源要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，促進(jìn)各類要素更多地向國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)流動(dòng)。第一，建立原始創(chuàng)新資源整合機(jī)制。圍繞基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域和關(guān)鍵核心技術(shù)重大科學(xué)問(wèn)題，從國(guó)家戰(zhàn)略需求出發(fā)，適度超前布局建設(shè)國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，聚焦人工智能、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同制造、高性能計(jì)算、寬帶通信和新型基礎(chǔ)設(shè)施、高端醫(yī)療器械等重大領(lǐng)域，推動(dòng)創(chuàng)新資源集聚和整合，提升協(xié)同創(chuàng)新能力。第二，建立重大創(chuàng)新平臺(tái)共享機(jī)制。完善國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室體系布局，鼓勵(lì)和支持國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)揮集群優(yōu)勢(shì)，吸引國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新資源，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能完善的創(chuàng)新平臺(tái)體系，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與關(guān)鍵領(lǐng)域、核心技術(shù)的創(chuàng)新攻關(guān)和平臺(tái)體系建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)際科技合作與交流，加強(qiáng)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)間的合作與交流，推動(dòng)重大創(chuàng)新平臺(tái)資源共建共享。第三，完善開放協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。建立協(xié)同創(chuàng)新共同體，推動(dòng)各類要素自由流動(dòng)和無(wú)縫銜接。從硅谷、西雅圖、新竹等創(chuàng)新共同體建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等是基本條件，聚集一流創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、優(yōu)美的自然環(huán)境和完善的生活配套、良好的金融環(huán)境、產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合和健全的創(chuàng)新政策體系是創(chuàng)新共同體成功的關(guān)鍵。因此，需要強(qiáng)化國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)各片區(qū)之間、示范區(qū)之間的協(xié)同創(chuàng)新，組建協(xié)同創(chuàng)新共同體，加快人才、技術(shù)、金融、信息等關(guān)鍵要素的流通互動(dòng)，提升創(chuàng)新資源的整合能力。

4.突出統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)

通過(guò)區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)協(xié)同發(fā)展的大邏輯，而有效的區(qū)域合作應(yīng)該是“非零和博弈”。推動(dòng)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，要突出統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，通過(guò)構(gòu)建多元合作的跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，形成區(qū)域治理的制度支撐，從而實(shí)現(xiàn)自創(chuàng)區(qū)的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、特色發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。第一，突出精簡(jiǎn)高效、權(quán)責(zé)一致的制度協(xié)同。加大“放管服”改革力度，優(yōu)化行政審批流程，在國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)開展要素便利流動(dòng)、營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)支持、創(chuàng)新稅制支持、專業(yè)性法律法規(guī)探索等一流制度環(huán)境的先行先試和壓力測(cè)試，打造多元科技創(chuàng)新制度優(yōu)勢(shì)疊加的國(guó)家級(jí)創(chuàng)新特區(qū)，為國(guó)家提供更多的創(chuàng)新制度供給。第二，突出多元融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的科技協(xié)同。找準(zhǔn)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)各片區(qū)科技創(chuàng)新合作的契合點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，通過(guò)合作協(xié)議、合作備忘錄、聯(lián)席會(huì)議制度、理事會(huì)制度等體現(xiàn)契約和規(guī)則意識(shí)的方式，建設(shè)一批聯(lián)合大學(xué)、共享實(shí)驗(yàn)室、共同研究中心、協(xié)同創(chuàng)新基金、科創(chuàng)走廊等創(chuàng)新平臺(tái)，推動(dòng)創(chuàng)新平臺(tái)實(shí)現(xiàn)由科學(xué)共同體向創(chuàng)新共同體轉(zhuǎn)變。第三，突出核心引領(lǐng)、輻射拓展的空間協(xié)同。充分發(fā)揮國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)范圍內(nèi)國(guó)家高新區(qū)作為核心區(qū)的示范引領(lǐng)作用，落實(shí)核心區(qū)的省轄市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相關(guān)行政管理權(quán)限，拓展發(fā)展空間，突出特色優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，形成一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的高端產(chǎn)業(yè)集群。拓展輻射區(qū)空間，參照國(guó)家高新區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，遴選建設(shè)輻射區(qū)和異地共建區(qū)，賦予其先行先試政策權(quán)限，推動(dòng)自創(chuàng)區(qū)片區(qū)實(shí)現(xiàn)由“弱核牽引”向“強(qiáng)核引領(lǐng)”“多核共擎”轉(zhuǎn)變。