群際威脅視角下的公共政策執(zhí)行偏差對民眾影響機制研究

周 云， 楊 鋮， 楊青松

(1.遵義師范學院 教師教育學院，貴州 遵義 563002； 2.南昌工程學院 外國語學院，南昌 330029)

一、引言

國內外學者對于公共政策執(zhí)行偏差的研究往往采用公共政策執(zhí)行主體的視角對公共政策執(zhí)行偏差產生的原因、公共政策執(zhí)行偏差帶來的影響以及如何糾正公共政策執(zhí)行偏差等方面來展開研究。這些研究或多或少存在著沒有充分考慮政策執(zhí)行目標群體在公共政策執(zhí)行中的重要作用，忽視公共政策執(zhí)行偏差對政策目標群體產生的影響，尤其是公共政策執(zhí)行偏差對目標群體的心理所產生的影響。在公共政策執(zhí)行的實踐中，無論是政策的具體執(zhí)行過程還是政策目標實現(xiàn)的程度，政策執(zhí)行主體和政策目標群體都起著同樣重要的關鍵性作用，要將公共政策的執(zhí)行看作是執(zhí)行主體與目標群體相互作用、相互影響的動態(tài)過程。在中國的公共政策執(zhí)行中，公共政策的執(zhí)行主體往往是各級黨政機關、事業(yè)單位等，即通常所說的“官”這個群體；而公共政策的目標群體往往是廣大的人民群眾，即“民”這個群體。無論是哪種形式的公共政策執(zhí)行偏差最后都會導致廣大民眾對政府產生消極的情緒以及不信任感[1]，甚至是“官”“民”對抗的群體性暴力事件。這就需要研究者們用群際關系的視角審視公共政策執(zhí)行偏差使得民眾對政府產生不信任感乃至引發(fā)群體性事件背后的內在機制，為政策執(zhí)行主體與民眾的良性互動服務，為優(yōu)化公共政策執(zhí)行服務，為構建共享的社會治理格局服務。

二、公共政策執(zhí)行偏差及表現(xiàn)形式

(一)公共政策執(zhí)行偏差的定義

要理解公共政策執(zhí)行偏差首先必須界定公共政策執(zhí)行。不同學者對于公共政策執(zhí)行有不同的定義，但這些定義都具有以下幾個共同點：首先，公共政策執(zhí)行都是為了實現(xiàn)某種既定政策目標；其次，公共政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程；最后，公共政策執(zhí)行是一個政策執(zhí)行主體與民眾相互作用、相互影響的過程。因此，本文將公共政策執(zhí)行定義為：為實現(xiàn)某種特定的政策目標，在一定的政策環(huán)境下，政策執(zhí)行主體與民眾相互影響、相互作用的動態(tài)過程。同理，公共政策執(zhí)行偏差可以定義為：因為各種主觀、客觀的原因，政策執(zhí)行主體與民眾之間存在不良的相互影響、相互作用，從而使得政策目標無法實現(xiàn)，最終導致不良的政策后果。

(二)公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式

雖然公共政策執(zhí)行所產生的不良后果是決策者們判斷公共政策執(zhí)行是否存在偏差的一個外在指標。但是，公共政策目標的實現(xiàn)程度才是衡量公共政策執(zhí)行偏差與否的根本標準。如果政策目標未能實現(xiàn)，就意味著公共政策的執(zhí)行存在某種程度的偏差，并且會伴隨著程度不同的一系列不良后果。這里需要強調的是，對于公共政策執(zhí)行偏差的研究的前提往往都是被執(zhí)行的該項公共政策是一個良好的、科學的、合理的公共政策并且該項公共政策的制定過程是一個科學、民主、合法的制定過程[2]。公共政策執(zhí)行偏差主要有以下幾大類表現(xiàn)形式：第一大類，因執(zhí)行主體主觀能動性不夠，產生的執(zhí)行政策不積極、不主動甚至是“不作為”所引發(fā)的機械照搬式執(zhí)行偏差、敷衍式執(zhí)行偏差、象征式執(zhí)行偏差、觀望式執(zhí)行偏差；第二大類，因執(zhí)行主體為自身小群體利益而故意歪曲政策、選擇有利于執(zhí)行主體部分的政策、擅自增加政策的附加條件所引發(fā)的歪曲式執(zhí)行偏差、選擇式執(zhí)行偏差、附加式執(zhí)行偏差；第三大類，因執(zhí)行主體對目標群體的偏見或者是政策執(zhí)行過程當中采用過于簡單甚至是粗暴的工作方式所引發(fā)的野蠻式執(zhí)行偏差。

以上幾種類型的公共政策執(zhí)行偏差都會對民眾產生一系列消極的心理影響，例如，對公共政策的認同度降低、對政策執(zhí)行主體產生偏見、對政策執(zhí)行主體產生消極的情緒反應、對政策執(zhí)行主體產生對抗的行為意向甚至是具體對抗行為。是什么樣的內在心理機制使得民眾產生這些消極反應？既然我們將政策執(zhí)行主體和民眾看作是公共政策執(zhí)行過程中兩個相互影響、相互作用的群體，就可以按照社會心理學當中的群際威脅理論來解釋與理解公共政策執(zhí)行偏差對民眾產生消極影響背后的機制。

三、公共政策執(zhí)行偏差與群際威脅

(一)群際威脅

群際威脅理論是社會心理學中解釋群體偏見與群體沖突的一個重要的理論依據(jù)。根據(jù)群際威脅理論，如果一個群體感知到另一個群體有能力對群體的的存在、發(fā)展或目標產生威脅，即產生了群際威脅[3]。這種威脅可以是實際存在的威脅，也可以是群體成員主觀感知到的威脅。不同的學者將群際威脅分為不同的類型，整合的群際威脅理論將群際威脅歸為四類：現(xiàn)實性威脅、象征性威脅、群際焦慮和消極刻板印象[4]。其中現(xiàn)實威脅指一個群體對另一個群體的政治權力、群體經濟利益、群體資源、群體目標、群體成員人身安全等一般利益的威脅；象征威脅指一個群體對另一個群體的信仰、價值、信念體系、意識形態(tài)、道德或世界觀的威脅。我國學者將群際威脅分為現(xiàn)實威脅、認同威脅、文化威脅三大類[5]。文化威脅指由不同群體間在社會道德、規(guī)范、價值等方面的差異或不同群體間在語言、習俗、生活方式等方面的差異造成的威脅；認同威脅指通過群體間的社會比較而產生的威脅。當群體成員感知到另外一個群體的威脅時，將會產生一系列認知的、情緒的、行為的反應。已有的研究表明，群際威脅是導致群體偏見、群際沖突的根本原因[6][7]。結合當今中國的實際情況，本文認為公共政策執(zhí)行偏差所造成的群際威脅集中在“民”群體感受到“官”群體對群體生存、群體發(fā)展和群體目標等所造成的現(xiàn)實威脅和認同威脅上。

(二)公共政策執(zhí)行偏差的不同形式與群際威脅

不同表現(xiàn)形式的公共政策執(zhí)行偏差可以造成不同的群際威脅。政策執(zhí)行主體采取歪曲式執(zhí)行偏差、選擇式執(zhí)行偏差、附加式執(zhí)行偏差往往是出于執(zhí)行主體自身的利益，或者說執(zhí)行主體為與民爭利而故意采取政策執(zhí)行偏差的形式從而達到為自身謀取不正當利益的目的。無論是故意歪曲公共政策還是選擇對自身有利的公共政策條款進行執(zhí)行或者是人為增加公共政策的不合理內容都會使得民眾這個群體的現(xiàn)實利益受損。寧國良等認為執(zhí)行主體過度的利益追求是產生選擇性執(zhí)行偏差的一個重要因素[8]。李江遠從需要、動機、行為“三理論” 出發(fā)，認為執(zhí)行者不合理的利益需求導致公共政策執(zhí)行的自利性動機，公共政策執(zhí)行偏差動機進一步激發(fā)公共政策執(zhí)行偏差行為[9]。按照群際威脅理論，結合中國政策執(zhí)行的實際情況，執(zhí)行主體具有較大的公權力，有能力而且實際上也會對民眾的一般經濟利益、群體目標等產生威脅。使得民眾感受到執(zhí)行主體這個群體所帶來的現(xiàn)實威脅，從而產生一系列的不良反應。尤其是在執(zhí)行主體同時具有執(zhí)行主體和目標群體雙重角色的情況下，這種現(xiàn)實威脅感知尤為強烈，所帶來的不良反應將更為激烈。

公共政策執(zhí)行偏差同樣也會對民眾造成認同威脅。認同威脅的概念在社會認同理論基礎上發(fā)展而來。根據(jù)社會認同理論，群體成員都會努力實現(xiàn)或保持積極的社會認同，人們在有利于內群體的比較維度進行內、外群體比較來實現(xiàn)積極的認同[10]。如果內群體成員無法獲得有利的內、外群體比較，例如，與外群體相比，內群體在經濟條件、社會地位等處于不利地位，內群體成員會感受到認同威脅。在此情況下，內群體成員將采取個體策略或群體策略的方式來進行應對，個體策略主要指個體流動策略，包括離開內群體或不認同內群體。群體策略包括社會創(chuàng)造和社會競爭，社會創(chuàng)造指采取改變比較的維度或者改變比較對象等應對方式；群際沖突，群際歧視、群際消極刻板印象、集群行為等都屬于社會競爭應對方式。研究者在對我國發(fā)生的群體性事件的研究中發(fā)現(xiàn)，除了為捍衛(wèi)受侵害的群體利益而進行抗爭的群體性事件之外，還有相當一部分群體性事件是發(fā)泄長期積壓的不滿情緒的群體性泄憤事件。這類群體事件往往是因為民眾長期感知到與公權部門的權力地位不平等，感知到公權部門長期處于一種不合理的強勢地位，即感受到了來自公權部門的認同威脅。在我國現(xiàn)今公共政策執(zhí)行的情境下，隨著民眾對公共政策知曉度的提高、參與公共政策執(zhí)行的主動性的提高以及監(jiān)督公共政策執(zhí)行的能力的提高，公共政策執(zhí)行主體的執(zhí)行偏差對民眾的認同威脅也隨之提高。因執(zhí)行主體主觀能動性差引起的機械照搬式執(zhí)行偏差、敷衍式執(zhí)行偏差、象征式執(zhí)行偏差、觀望式執(zhí)行偏差，尤其是執(zhí)行主體在公共政策執(zhí)行過程中采取簡單、粗暴方式的野蠻式執(zhí)行偏差，都會使民眾感知到執(zhí)行主體長期處于一種不合理的強勢地位，從而感受到來自執(zhí)行主體的認同威脅。當然，這些執(zhí)行偏差也會使得民眾產生現(xiàn)實威脅，例如，在房屋拆遷中，如果執(zhí)行主體采取簡單、粗暴的工作方式會使得民眾認為自身的經濟利益和人身安全受到威脅。同理，產生現(xiàn)實威脅的執(zhí)行偏差也會使民眾感受到認同威脅。

四、公共政策執(zhí)行偏差對民眾影響的機制

群際威脅對于理解公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理、行為消極影響機制具有重要的意義，能使我們深入了解公共民眾產生認知、情感、行為反應的內在機制。在綜合群際威脅理論和群際情緒理論的基礎上，本文提出公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理影響的機制模型(如圖1所示)。這個模型包括公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理影響的前因變量：消極刻板印象和群體特征；公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理影響的中介因素：群際威脅和群際情緒，二者起著關鍵性的中介作用；公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理影響的結果性因素：態(tài)度偏見、對抗行為。

圖1 公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理影響的機制模型

(一)前因變量

民眾與執(zhí)行主體之間的消極刻板印象，民眾與執(zhí)行主體的群體特征是公共政策執(zhí)行偏差對民眾影響心理機制的重要前因變量。并且，這兩個前因變量還會直接對群際威脅產生作用。刻板印象是人們對有關某個群體形成的相對固定的觀念或期望所構成的認知結構以及特定的社會認知圖式，它對人們的社會認知和行為有著重要的指導性作用。在公共政策執(zhí)行的情境下，消極刻板印象指民眾與政策執(zhí)行主體雙方群體成員對對方群體不良的固定觀念和消極的期望，這種不良的觀念和消極的期望是由于兩群體之間長時間的不良互動所造成，并且會對雙方群體成員的認知、行為產生影響。如果民眾成員認為政策執(zhí)行主體具有冷漠、自私、虛偽、狡詐等特征，民眾將會放大公共政策執(zhí)行偏差實際所造成的群際威脅，從而導致過于激烈的反應。甚至會將正常的政策執(zhí)行視作政策執(zhí)行偏差。民眾與執(zhí)行主體的群體特征包括兩個水平的內容：群際之間的特征與群體成員的特征。群際之間的特征包括群體的相對地位、群體與政策的相關度、群體的規(guī)模等。群體成員的特征包括群體成員的群體認同強度、群體成員的社會支配取向等。在公共政策執(zhí)行的情境中，利益相關的弱勢群體，在群體規(guī)模較大的情況下，對公共政策執(zhí)行偏差所造成的群際威脅較為敏感，最后也較為容易出現(xiàn)群體抗爭的行為反應。如果政策執(zhí)行主體擁有較高的社會支配取向，就會主觀認為政策執(zhí)行主體應該擁有更多的資源，應該處于支配地位，更容易在政策執(zhí)行過程中產生執(zhí)行偏差，從而對民眾造成威脅。

(二)群際威脅與群體情緒的關鍵性中介作用

在公共政策執(zhí)行偏差對民眾心理影響的機制模型中，群際威脅和群體情緒起著關鍵性的中介作用。不同表現(xiàn)形式的公共政策執(zhí)行偏差通過作用于不同的群際威脅并產生不同的群體情緒，最終產生態(tài)度或行為反應。正如前文所述，不同表現(xiàn)形式的公共政策執(zhí)行偏差會產生不同的群際威脅。如果政策執(zhí)行主體危害目標群體的現(xiàn)實利益，目標政策群體會感知到現(xiàn)實威脅，尤其是在政策執(zhí)行主體身兼執(zhí)行和目標群體雙重角色的時候，這種現(xiàn)實威脅更為強烈。如果政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中長期處于強勢的地位，簡單、粗暴地執(zhí)行政策，民眾的內群體自尊將會受到損害，從而感受到認同威脅。根據(jù)群際情緒理論以及整合的群際威脅模型，群體成員在感知到群際威脅之后，將會產生不同的群體水平的情緒體驗，而群體情緒將會直接觸發(fā)群體偏見和群體抗爭行為。關于集群行為的研究表明，群體憤怒情緒是觸發(fā)集群行為的核心動機性因素[11]。當然，不同的群際威脅會產生不同的群際情緒，例如，感知到現(xiàn)實威脅主要產生群體憤怒情緒，感知到認同威脅主要產生群體厭惡情緒。不同的群體情緒導致不同的行為反應。不難想象，如果政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中產生偏差，使得民眾既產生現(xiàn)實威脅又產生認同威脅，那么民眾在群體情緒的驅動下出現(xiàn)群體抗爭行為的概率也將大大增加。這也符合公共政策執(zhí)行的實際情境：如果公共政策執(zhí)行主體使得民眾利益受損，民眾又覺得執(zhí)行主體在政策執(zhí)行當中不透明、程序不合法，此時目標群體極有可能會出現(xiàn)群體抗爭行為。

(三)公共政策執(zhí)行偏差之下的態(tài)度與行為反應

公共政策執(zhí)行偏差會使得目標群體對執(zhí)行主體產生消極的態(tài)度反應以及群體性抗爭行為。公共政策執(zhí)行偏差在群際威脅和群體情緒的中介下會使得目標政策群體對政策執(zhí)行主體產生更深程度的偏見，這種偏見對民眾的認知加工、行為都會產生影響[12]。同時這種偏見會進一步強化民眾對執(zhí)行主體的消極刻板印象。當然，公共政策執(zhí)行偏差也會導致各種類型的群體性事件。例如，在公共政策執(zhí)行偏差下，民眾將會消極應對公共政策，甚至會與政策執(zhí)行主體發(fā)生直接沖突。

五、降低公共政策執(zhí)行偏差所帶來的消極影響的策略

從群際心理的角度我們應該如何來降低公共政策執(zhí)行偏差對民眾所帶來的不良影響呢？除了要提高政策執(zhí)行主體的綜合素質、政策認同度、法制思維等等措施以外，從機制模型出發(fā)，最為關鍵的是要降低公共政策執(zhí)行偏差所帶來的群際威脅以及由此引發(fā)的不良的群體情緒[13]。具體而言，可以從以下幾個方面開展工作：

(一)模糊群體界限，形成共同的更大的內群體

根據(jù)社會認同理論，人們在社會分類的基礎上對不同的群體產生歸屬感，并且在利益分配等方面存在著內群體偏好的現(xiàn)象。在公共政策執(zhí)行的情境中，就是要模糊政策執(zhí)行主體和民眾的分明的群體界限，提高民眾參與公共政策執(zhí)行的參與度、主動性、能動性，形成一個為更好執(zhí)行公共政策的包括政策執(zhí)行主體與民眾的大的群體。在形成共同的內群體的基礎上，提高內群體的認同度，就會大大降低民眾感受到的來自執(zhí)行主體的群際威脅。

(二)增加群體間目標的一致性

根據(jù)現(xiàn)實沖突理論，當兩個群體在群體目標上不相容、群體目標相互競爭會使得兩個群體相互敵視并產生群際沖突。群體目標的不相容導致“零和”。如果提高兩群體在群體目標上的相容性，群際合作將取代群際沖突。在公共政策執(zhí)行情境下，就是要提高執(zhí)行主體與目標群體之間目標的一致性，使得民眾認識到兩個群體之間的目標并不是非此即彼的不相容的狀態(tài)，從而降低來自執(zhí)行主體的群際威脅。

(三)增加群際良性互動

有研究表明，良性的群際互動與接觸能增進彼此了解程度,有效減少消極刻板印象和群際威脅[14]。在公共政策執(zhí)行的情境下，需要公共政策執(zhí)行主體加強和民眾的良性溝通與交流，能積極主動地將公共政策執(zhí)行相關的信息及時反饋給民眾。同時，耐心聽取民眾對公共政策執(zhí)行過程當中的問題等信息。

(四)緩解不良的群體情緒體驗

在公共政策執(zhí)行偏差對民眾影響的心理機制模型中，群際情緒是群體行為和群際態(tài)度的直接動力因素，是群際威脅與態(tài)度、行為反應的中介因素。各種不良的群體情緒是驅使民眾進行抗爭的直接動力，并且，這種不良的群際情緒將使得群體成員進一步采取過激的暴力行為。在公共政策執(zhí)行情境下，要降低公共政策執(zhí)行偏差對民眾帶來的不良心理影響就必須采取措施緩解憤怒、厭惡、恐懼等負性群體情緒。