王家峰

自西蒙提出“有限理性”(bounded rationality)理論以來(lái)，在社會(huì)科學(xué)和行為科學(xué)的研究中均產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。(1)Kahneman, Daniel, “A Perspective on Judgment and Choice: Mapping Bounded Rationality”, American Psychologist, 2003,58(9); John Conlisk, “Why Bounded Rationality?”, Journal of Economic Literature, 1996, 34(2).然而，盡管有限理性模型在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展早已廣為人知，但它在政治學(xué)領(lǐng)域中的影響和應(yīng)用似乎很少有人關(guān)注，在中文世界中鮮有論著系統(tǒng)地述及。事實(shí)上，在西方政治科學(xué)的研究中，也存在著大量有關(guān)應(yīng)用有限理性模型的理論和經(jīng)驗(yàn)研究。這些研究大致可以分成三個(gè)層面，從微觀的政治行為到中觀的政治組織或政治制度再到宏觀的政策變遷和傳播。微觀層面的研究主要是將西蒙的有限理性理論應(yīng)用在諸如投票、預(yù)算等現(xiàn)實(shí)的政治行為方面，在西蒙的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了有限理性的理論模型；中觀層面的研究主要是從有限理性理論出發(fā)，解釋組織或制度的意義及其對(duì)政治行為的影響；宏觀層面的研究主要以政策現(xiàn)象為主，如有限理性和制度規(guī)則的雙重約束如何導(dǎo)致長(zhǎng)期的政策變遷具有了間斷-均衡的特征，以及啟發(fā)式的決策模型如何影響了政策傳播的宏觀特征。這些成功的研究既充分說(shuō)明了有限理性理論對(duì)社會(huì)行為和社會(huì)現(xiàn)象所具有的解釋力，也說(shuō)明了它所具有的廣泛應(yīng)用前景。特別是有限理性理論在微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面的應(yīng)用，使得政治科學(xué)有望建立起以個(gè)人有限理性行為模型為起點(diǎn)，闡述和解釋政治現(xiàn)象以及政治系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律的統(tǒng)一理論。

一、有限理性的決策模型：搜尋、滿意與啟發(fā)式

按照西蒙的觀點(diǎn)，有限理性指的是一種與決策行為有關(guān)的思想，這種思想認(rèn)為人們做出的選擇不僅取決于他們的總體目標(biāo)與外部世界之間的一致性，而且也取決于決策者具有或不具有相關(guān)的知識(shí)，以及是否能夠依此計(jì)算出決策行為的后果并解決不確定性問(wèn)題的能力，而這種理性能力是非常有限的。(2)Simon, Herbert A., “Bounded Rationality in Social Science: Today and Tomorrow”, Mind & Society, 2000, 1(1).西蒙的有限理性理論源自他對(duì)政府決策行為的經(jīng)驗(yàn)觀察。在研究密爾沃基市(Milwaukee)市政預(yù)算過(guò)程時(shí)，西蒙發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金的分配是按照組織認(rèn)同而不是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最優(yōu)模型來(lái)加以分配的。(3)西蒙：《我生活的種種模式》，秦裕林等譯，東方出版中心，2002年，第 468頁(yè)?，F(xiàn)實(shí)世界的個(gè)人決策行為并不符合流行的理性選擇(Rational Choice, RC)模型，個(gè)人并不是在所有可能的備選方案中選擇最大化收益的方案。在這里，西蒙產(chǎn)生了一個(gè)為之研究半個(gè)世紀(jì)之久的疑問(wèn)，在不符合完全理性的條件下，個(gè)人如何進(jìn)行決策。他要提出一個(gè)與“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中的那種全能理性(global rationality)相對(duì)的有限理性理論，來(lái)解釋實(shí)際的決策行為。

西蒙認(rèn)為人的理性是有限或有界的(bounded)，(4)當(dāng)然，“有限理性”這個(gè)觀點(diǎn)并非西蒙的原創(chuàng)，據(jù)布賴恩考證，最早可能源自帕雷托。帕雷托將人類行為分成邏輯的、非邏輯的(illogical)和無(wú)邏輯的(nonlogical)三類；大約受此啟發(fā)，西蒙認(rèn)為人的理性受到無(wú)理性或非理性的限制(bound)。參見(jiàn)Jones, Bryan D., “Bounded Rationality and Political Science: Lessons from Public Administration and Public Policy”, Journal of Public Administration Research and Theory, 2003, 13(4).這種有界不僅指人類在理性能力上的不足，而且還指理性能力本身受到非理性、無(wú)理性因素的限制。(5)西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2007年，第281頁(yè)。概而言之，這些限制包括：(1)對(duì)信息的認(rèn)知具有高度的選擇性；(2)對(duì)信息的處理是序貫的(serial)，一時(shí)只能處理一條信息；(3)人類處理信息的速度很慢；(4)計(jì)算能力很差；(5)記憶是不可靠的，是再建構(gòu)的；(6)盡管人的長(zhǎng)期記憶可能沒(méi)有限制，但短期記憶或工作記憶卻是非常有限的。(6)Bendor, Jonathan B., Bounded Rationality and Politics, University of California Press, 2010, p.16.這些局限性影響著人類處理信息的能力，并因此制約著人類解決復(fù)雜問(wèn)題的能力。在理性能力有限的約束下，個(gè)人決策行為的關(guān)鍵詞是搜尋(search)、滿意(sacrifice)和啟發(fā)式(heuristics)。西蒙認(rèn)為，真實(shí)的世界中解決問(wèn)題的方案并不是給定的，而是需要去尋找，環(huán)境越復(fù)雜就越是如此。因此，決策過(guò)程的核心在于搜尋。搜尋是指“提出策略并用其來(lái)解決面臨的問(wèn)題”(7)西蒙：《人類的認(rèn)知：思維的信息加工理論》，荊其誠(chéng)、張厚粲譯，科學(xué)出版社，1986年，第17頁(yè)。的活動(dòng)，也就是發(fā)現(xiàn)可能的問(wèn)題解決方案。它涉及兩個(gè)基本的問(wèn)題：一是搜尋何時(shí)停止，二是如何搜尋。

就第一個(gè)問(wèn)題而言，如果以理性選擇理論的最優(yōu)化(optimal or maximum)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，搜尋工作將會(huì)存在幾個(gè)問(wèn)題。首先，由于現(xiàn)實(shí)存在著無(wú)限的可能，搜尋工作將永無(wú)止境。哪怕這個(gè)最優(yōu)的方案很早就已發(fā)現(xiàn)，也要等到窮盡所有的方案之后才能確定它是否是最優(yōu)的那個(gè)。(8)Simon, Herbert A., The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996, p.120.其次，將會(huì)出現(xiàn)因面臨兩個(gè)同樣好的方案而無(wú)從選擇的局面。(9)Weintraub, Ruth, “What Can We Learn from Buridan’s Ass?”, Canadian Journal of Philosophy, 2013, 42(3).最后，在理性選擇模型中，決策者總是會(huì)根據(jù)相對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)選擇最優(yōu)的一個(gè)方案，這意味著不管最終的收益如何，決策者總是會(huì)做出選擇。但在有限理性理論中，這些問(wèn)題都可避免。決策者并不尋求最優(yōu)方案，發(fā)現(xiàn)滿意的方案即可，此時(shí)搜尋就會(huì)停止。因此在有限理性理論中既不會(huì)出現(xiàn)無(wú)休止的搜尋，也不存在面對(duì)兩個(gè)同樣好的方案而難以取舍的局面。更重要的是，方案是否滿意取決于決策者的抱負(fù)水平(aspiration level)，抱負(fù)水平是相機(jī)變化的，和決策者的經(jīng)驗(yàn)和觀念相關(guān)。因此在實(shí)際的決策中，決策者可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有尋找到滿意的方案而放棄或擱置決策。

就第二個(gè)問(wèn)題而言，有限理性理論認(rèn)為，決策者無(wú)法掌握所有的信息，并且計(jì)算能力有限，他們會(huì)運(yùn)用啟發(fā)式來(lái)進(jìn)行搜尋。啟發(fā)式又稱啟發(fā)法，原意是指“發(fā)現(xiàn)”(how to find things out)，(10)Abbott, Andrew D., Methods of Discovery: Heuristics for the Social Sciences, W.W. Norton & Company, 2004, p.81.在有限理性的相關(guān)研究中，它指的是人們?cè)诶硇允芟藓托畔⒓s束條件下如何運(yùn)用一些搜尋的規(guī)則或捷徑來(lái)解決問(wèn)題。這些規(guī)則或捷徑可以是心理認(rèn)知上的，也可以是行為結(jié)構(gòu)上的，它的核心特征是，發(fā)現(xiàn)的過(guò)程是不完整的，決策者只專注于復(fù)雜問(wèn)題的某個(gè)方面，而忽略其他的方面，只根據(jù)非常有限的線索來(lái)尋找問(wèn)題的解決方案。啟發(fā)法是人類在適應(yīng)有限理性的限制和不確定性的環(huán)境過(guò)程中所發(fā)明的一種“精明”(smart)的行動(dòng)策略，主要體現(xiàn)為一系列的經(jīng)驗(yàn)法則(rules of thumb)、計(jì)算法則或行動(dòng)策略。它實(shí)際上是在有限理性的約束下采取的一種次優(yōu)或局部最優(yōu)(local maximum)的選擇，是在準(zhǔn)確性與努力之間的一種權(quán)衡(accuracy-effort trade-off)。(11)Gigerenzer, Gerd, “Why Heuristics Work”, Perspectives on Psychological Science, 2008, 3(1).

當(dāng)然，“有限理性”的概念是相對(duì)的，西蒙稱之為“一把剪刀的兩刃”：(12)Simon, Herbert A., “Invariants of Human Behavior”, Annual Review of Psychology, 1990, 41(1).一面是前述人類認(rèn)知能力上的限制，另一面是環(huán)境或任務(wù)的結(jié)構(gòu)。在處理簡(jiǎn)單問(wèn)題時(shí)，人類的成就相當(dāng)出色。只有當(dāng)環(huán)境的復(fù)雜性與人類的心智能力不對(duì)稱時(shí)，理性的界限才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，在那里“人類心靈闡述和解決復(fù)雜問(wèn)題的能力，與所要解決的問(wèn)題的規(guī)模相比，實(shí)在是非常小”。(13)Simon, Herbert A., Models of Man: Social and Rational, Wiley, 1957, p.198.這意味著有限理性并不是一個(gè)無(wú)背景的獨(dú)立概念，它不能脫離其運(yùn)用的環(huán)境。因此，與其說(shuō)有限理性的概念暗示人類不夠智能，不如說(shuō)它強(qiáng)調(diào)人類在今天所面臨的問(wèn)題實(shí)在是太過(guò)復(fù)雜。另一方面，有限理性并不是指人類行為的非理性或無(wú)理性，更不是指人類就此放棄了理性的抱負(fù)。恰恰相反，它體現(xiàn)了人類的意圖理性和“智慧”，即使在理性受限的情況下仍然發(fā)明或設(shè)計(jì)出一些方法、機(jī)制或捷徑，在降低環(huán)境復(fù)雜性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)決策的準(zhǔn)確性。它的核心是處理復(fù)雜性以使之與人的受限理性相適應(yīng)，或者說(shuō)“通過(guò)使內(nèi)部環(huán)境適應(yīng)外部環(huán)境來(lái)達(dá)到目標(biāo)”。(14)Simon, Herbert A., The Sciences of the Artificial,MIT Press,1996,p.113.這說(shuō)明有限理性理論的背后體現(xiàn)了一種設(shè)計(jì)的觀點(diǎn)，一種解決問(wèn)題的審慎路徑，即主張通過(guò)不斷地發(fā)現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)“局部最優(yōu)”的解決方案，漸進(jìn)地達(dá)到令人滿意的結(jié)果。

二、有限理性與政治行為：民主政治與預(yù)算研究

產(chǎn)生于政治學(xué)領(lǐng)域的有限理性理論在政治學(xué)領(lǐng)域沒(méi)有得到足夠認(rèn)真的對(duì)待，但卻在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域獲得了權(quán)威的承認(rèn)并產(chǎn)生了廣泛的影響。然而就理論的本質(zhì)而言，有限理性理論其實(shí)更適合于解釋政治現(xiàn)象。因?yàn)橄鄬?duì)于經(jīng)濟(jì)行為，政治行為受到認(rèn)知限制的影響可能更為嚴(yán)重。政治生活更為復(fù)雜，在那里，利益與觀念交織、經(jīng)驗(yàn)與價(jià)值悖離、沖突與聯(lián)盟更迭、權(quán)力與知識(shí)糾纏；只有模糊的現(xiàn)實(shí)，沒(méi)有精確的信息；只有沖突的目標(biāo)，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；只有相互影響的權(quán)力，沒(méi)有清晰可控的責(zé)任。在政治決策過(guò)程中，決策者可能在不斷地調(diào)換，政治參與者的范圍也在不斷地變化，決策目標(biāo)面臨著多種不一致甚至是相互沖突的價(jià)值，也不存在明確的政策方案?，F(xiàn)實(shí)中的政治決策在任何方面都站在了理性選擇模型的對(duì)立面：?jiǎn)蝹€(gè)固定的決策者vs. 多個(gè)流動(dòng)的參與者(決策者)、清晰一致的偏好vs.沖突模糊的偏好、確定的問(wèn)題與方案vs.起伏不定的問(wèn)題以及問(wèn)題與方案之間的相對(duì)獨(dú)立……(15)Cohen, Michael D., James G. March & Johan P. Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly, 1972, 17(1).

政治現(xiàn)象和政治問(wèn)題的這種復(fù)雜性，決定著現(xiàn)實(shí)中的決策者們不可能以理性的方式進(jìn)行抉擇，他們需要發(fā)明或者采取各種簡(jiǎn)化的機(jī)制來(lái)降低環(huán)境的復(fù)雜性，依靠各種啟發(fā)式的規(guī)則進(jìn)行決策和治理。這意味著在對(duì)政治現(xiàn)象的研究中，有限理性模型應(yīng)當(dāng)比理性選擇模型有更強(qiáng)的解釋力。這其中最為典型的例子莫過(guò)于有關(guān)投票行為的研究。這對(duì)于理性選擇理論而言是一個(gè)較為棘手的問(wèn)題，因?yàn)榇嬖谥粋€(gè)所謂的“投票悖論”(paradox of voting)。按照理性選擇理論的分析，理性選民會(huì)按照成本-收益的比較結(jié)果來(lái)決定是否參與投票。在大型投票活動(dòng)中，選民的一張選票對(duì)選舉結(jié)果的影響微乎其微，如果再考慮到大型集體行動(dòng)中的搭便車傾向，理性的選民將不會(huì)去投票。但經(jīng)驗(yàn)觀察表明，在歷次的大型選舉中，參與投票的選民數(shù)量卻相當(dāng)可觀。比如最近的英國(guó)脫歐公投，英國(guó)公民參與投票的比例達(dá)到了72.2%。(16)參見(jiàn)英國(guó)廣播公司網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果：http://www.bbc.com/news/politics/eu_referendum/results.一個(gè)反常的“投票悖論”現(xiàn)象，將理性選擇理論置于岌岌可危的位置。(17)Fiorina, Morris, “Information and Rationality in Elections”, in Ferejohn, John A. & James H. Kuklinski(eds.),Information and Democratic Prossesses,University of Illinois Press, 1990, p.334.

然而，理性選擇理論所產(chǎn)生的“投票悖論”在有限理性理論那里卻不存在。在有限理性理論看來(lái)，“投票悖論”的問(wèn)題出在理性選擇理論的最優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗馕吨x民們選擇是否投票的依據(jù)是，他們的選票能否對(duì)投票結(jié)果起到關(guān)鍵性的影響。如果選民決策的標(biāo)準(zhǔn)是“滿意”，那么決定投票行為的將是投票者的抱負(fù)水平，而不是他的投票是否能夠影響最終結(jié)果。抱負(fù)水平在此發(fā)揮著“門檻”的作用，它將可能的方案(投票或不投票)分成兩個(gè)子集合：滿意的和不滿意的備選方案集合。決策者會(huì)通過(guò)反饋來(lái)調(diào)整他或她的選擇：他或她會(huì)傾向于選擇那些產(chǎn)生積極反饋的方案，而很少再去嘗試那些帶來(lái)消極反饋的方案。(18)Bendor, Jonathan, et al., A Behavioral Theory of Elections, Princeton University Press, 2011, p.10.如果說(shuō)對(duì)于任何選民而言，失敗的投票結(jié)果就是不滿意，而贏得投票結(jié)果就是滿意，那么在任何未來(lái)的投票活動(dòng)中，選民都會(huì)選擇去繼續(xù)投票以避免不滿意的行動(dòng)，或重復(fù)滿意的行動(dòng)。以此邏輯為基礎(chǔ)，本多等人建立了一個(gè)模擬投票的模型，模擬的結(jié)果是每次投票率都不會(huì)低于50%，這與大多數(shù)投票活動(dòng)的觀察結(jié)果是一致的。(19)Bendor, Jonathan, Daniel Diermeier & Michael Ting, “A Behavioral Model of Turnout”, American Political Science Review, 2003, 97(2).

投票行為不僅與投票者個(gè)人的抱負(fù)或過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，而且還可能與個(gè)人的身份認(rèn)同有關(guān)。公民對(duì)投票行為的決策依據(jù)，不是對(duì)自我利益的精確計(jì)算，取而代之的是“它對(duì)特定群體的影響后果”。(20)西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2007年，第248頁(yè)。在這種情況下，投票就不應(yīng)被靜態(tài)地視為在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)做出的自利決策，而是一系列隨著時(shí)間推移而擴(kuò)展的行為。個(gè)人是在社會(huì)互動(dòng)的情境中決定是否投票的，因而投票被視為一種有關(guān)自我認(rèn)同的社會(huì)表達(dá)行為。在一個(gè)人決定投票之前和之后發(fā)生的事件會(huì)影響他(或她)是否真正跟隨并進(jìn)行投票，他(或她)會(huì)關(guān)心鄰里社區(qū)的看法，希望將自己視為好公民，會(huì)考慮很多與投票的直接結(jié)果無(wú)關(guān)的影響。(21)Rogers, Todd, Craig R. Fox & Alan S. Gerber, “Rethinking Why People Vote: Voting as Dynamic Social Expression”, in Shafir, Eldar (ed.), The Behavioral Foundations of Public Policy, Princeton University Press, 2013, pp.91-107.決策活動(dòng)受到身份認(rèn)同的影響，是有限理性理論的重要觀點(diǎn)之一。當(dāng)決策以身份認(rèn)同為依據(jù)時(shí)，決策者并不在乎成本—利益方面的比較，更為關(guān)心的是目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，(22)西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2007年，第252頁(yè)?；蛘咝袨槭欠袂‘?dāng)(appropriate)。這種規(guī)則遵循的決策是日常生活情境中決策行為的真實(shí)寫照。(23)馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，王元歌、章愛(ài)民譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2007年，第42頁(yè)。

可以看出，不管是運(yùn)用滿意標(biāo)準(zhǔn)，還是采取規(guī)則遵循的決策，在有限理性理論那里，并不存在所謂的“投票悖論”。公民可能是為了避免出現(xiàn)不滿意的結(jié)果，也可能僅僅是出于身份意識(shí)，而選擇積極地參與投票。然而，對(duì)于參與政治活動(dòng)的公民而言，決定投票與否僅僅只是第一步，更重要的可能是決定選擇哪位候選人，或者支持哪項(xiàng)公共政策。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)于大多數(shù)缺乏政治知識(shí)和專業(yè)知識(shí)的普通公民而言，這實(shí)在是一項(xiàng)過(guò)于復(fù)雜的決策。在這里，有限理性挑戰(zhàn)了代議制民主政治的合法性，產(chǎn)生了所謂的“西蒙之謎”(Simon’s puzzle)。(24)Sniderman, Paul M., “Taking Sides: A Fixed Choice Theory of Political Reasoning”, in Lupia, Arthur, Matthew D. McCubbins & Samuel L. Popkin(eds.), Elements of Reason: Cognition, Choice, and the Bounds of Rationality, Cambridge University Press, p.70.具體而言，假定選民能夠挑選出正確的政治候選人是代議制民主的前提，但如果選民對(duì)政治知之甚少，甚至于無(wú)知，他們又如何能夠挑選出正確的候選人呢？有限理性對(duì)此的回答是，一方面選民可以利用啟發(fā)式，即根據(jù)黨派、意識(shí)形態(tài)等線索進(jìn)行判斷；另一方面，民主政治必須發(fā)展出一系列的制度或規(guī)則來(lái)簡(jiǎn)化公民的信息處理過(guò)程，幫助他們做出合理的選擇。(25)Steenbergen, Marco R.and Céline Colombo, “Heuristics in Political Behavior”, in Mintz, Alex and Lesley Terris(eds.), The Oxford Handbook of Behavioral Political Science, Oxford University Press, 2018.

這意味著有限理性理論實(shí)際上主張民主政治的研究必須超越傳統(tǒng)的規(guī)范色彩，轉(zhuǎn)而關(guān)注更為實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程。作為這一經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向的體現(xiàn)，有限理性理論常被用來(lái)檢驗(yàn)唐斯的“中間選民定理”在現(xiàn)實(shí)中的可信性。雖然中間選民在兩黨競(jìng)爭(zhēng)性的選舉中的確具有關(guān)鍵的決定作用，但由于根據(jù)過(guò)去的抱負(fù)水平和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行選擇的選民也會(huì)犯錯(cuò)，因此獲勝的政策分布會(huì)偏離中間選民的“極樂(lè)點(diǎn)”(bliss point)。(26)Bendor, Jonathan, et al., A Behavioral Theory of Elections, Princeton University Press, 2011, p.192.除了普通選民的政治行為受到有限理性的限制并因此對(duì)政治生活產(chǎn)生重要影響以外，政治精英的決策也不例外。在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的時(shí)候，例如存在著諸如信息過(guò)載或者信息匱乏、不確定性、時(shí)間壓力等情況時(shí)，政治精英也會(huì)依賴諸如代表性、便利性等啟發(fā)式來(lái)簡(jiǎn)化決策的情境。(27)Vis, Barbara, “Heuristics and Political Elites’ Judgment and Decision-Making”, Political Studies Review, 2019, 17(1).這種啟發(fā)式的運(yùn)用會(huì)出現(xiàn)在問(wèn)題的定義、方案的搜尋及抉擇等不同階段，形成了所謂的多元啟發(fā)式模型(the Poliheuristic Model)。(28)Mintz, Alex, “How Do Leaders Make Decisions? A Poliheuristic Perspective”, Journal of Conflict Resolution, 2004, 48(1).政治決策活動(dòng)的這種啟發(fā)式特征在宏觀層面造成了非常重要的后果(見(jiàn)后文)。

在微觀政治學(xué)領(lǐng)域中，除了民主政治行為展開(kāi)經(jīng)驗(yàn)研究以外，有限理性研究最為引人注目的另一個(gè)話題當(dāng)屬預(yù)算行為。傳統(tǒng)預(yù)算研究的核心問(wèn)題是，政府“基于何種理由將X美元用于活動(dòng)A而非活動(dòng)B？”(29)Key, V. O., “The Lack of a Budgetary Theory”, The American Political Science Review, 1940, 34(6).盡管有研究者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這種選擇必然會(huì)涉及類似于價(jià)值偏好沖突這樣的“政治哲學(xué)”問(wèn)題，無(wú)法簡(jiǎn)單地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“邊際效用”概念來(lái)加以客觀地解釋，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家們還是試圖以相對(duì)價(jià)值、相對(duì)效能等概念來(lái)評(píng)估不同項(xiàng)目之間的分配問(wèn)題，(30)Lewis, Verne B., “Toward a Theory of Budgeting”, Public Administration Review, 1952, 12(1).以此來(lái)建立統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算理論。但威爾達(dá)夫斯基發(fā)現(xiàn)，預(yù)算過(guò)程是在政治體系之中進(jìn)行的，涉及不同的部門和利益團(tuán)體，沒(méi)有所謂效率比較好的預(yù)算，而只是“誰(shuí)得利、誰(shuí)不利”的預(yù)算。(31)Wildavsky, Aaron, “Political Implications of Budgetary Reform”, Public Administration Review, 1964, 21(4).因此，預(yù)算過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)政治過(guò)程，不同的人群對(duì)政策、預(yù)算有著不可調(diào)和的偏好沖突，相互之間的調(diào)適對(duì)預(yù)算決策的達(dá)成非常重要。這些政治特性決定了預(yù)算過(guò)程是一個(gè)異常復(fù)雜的過(guò)程，理性選擇理論同樣不能解釋預(yù)算行為，而只能求諸有限理性理論。

在復(fù)雜的決策環(huán)境中，決策者不可能仔細(xì)地比較不同方案之間的效率優(yōu)劣，他們對(duì)政策目標(biāo)鮮有深思熟慮，也不會(huì)詳盡地搜索決策方案，而是尋找工具來(lái)簡(jiǎn)化計(jì)算的過(guò)程，從而在復(fù)雜的世界中做出有意義的決策。其中最為簡(jiǎn)單合理的工具就是“漸進(jìn)主義”，以上一年度的預(yù)算為基礎(chǔ)，根據(jù)可能面臨的情況進(jìn)行適度的調(diào)整。這種簡(jiǎn)單的策略可以使預(yù)算過(guò)程中的沖突變得最小化——畢竟增加一些全新的支出項(xiàng)目面臨著更多的辯護(hù)要求，從而保證了預(yù)算過(guò)程的穩(wěn)定性。而這種穩(wěn)定性反過(guò)來(lái)對(duì)于降低預(yù)算過(guò)程中的復(fù)雜性又具有特別重要的意義，它引發(fā)了參與者們相互之間穩(wěn)定的期望，大大地降低了參與者的計(jì)算負(fù)擔(dān)。(32)Padgett, John F., “Managing Garbage Can Hierarchies”, Administrative Science Quarterly, 1980, 25(4).決策者的注意力只需集中在小范圍內(nèi)的增減情況，以及預(yù)算收入與預(yù)算支出間的平衡狀況。結(jié)果就是，預(yù)算是經(jīng)驗(yàn)性的、簡(jiǎn)化的、漸進(jìn)的。它的核心是西蒙的“滿意化”，參與者以相互妥協(xié)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)彼此之間相互矛盾的承諾。

三、有限理性與制度主義：政治活動(dòng)的組織基礎(chǔ)

由威爾達(dá)夫斯基所開(kāi)創(chuàng)的預(yù)算研究模型，也被稱之為“預(yù)算的組織過(guò)程模型” 。(33)Green, Mark T. and Fred Thompson, “Organizational Process Models of Budgeting”, in John R. Bartle(ed.)，Evolving Theories of Public Budgeting, Emerald Group Publishing Limited, 2001, pp.55-81.這種模型的核心特征除了強(qiáng)調(diào)預(yù)算過(guò)程中的復(fù)雜性與決策者的認(rèn)知限制以外，還強(qiáng)調(diào)了預(yù)算過(guò)程的組織特征。在現(xiàn)代社會(huì)中，組織對(duì)人的行為施加著無(wú)所不在的影響。為什么組織會(huì)成為現(xiàn)代社會(huì)的“器官”？有限理性理論常常用來(lái)解釋組織現(xiàn)象，在那里組織被視為是對(duì)人類有限理性的一種補(bǔ)償，“個(gè)人正是通過(guò)組織才得以合乎情理地接近客觀理性”。(34)西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2007，第83頁(yè)。正是通過(guò)將有限理性理論作為基礎(chǔ)，組織理論才真正成為一門科學(xué)。(35)參見(jiàn)馬奇、西蒙：《組織》，邵沖譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2008年；西爾特、馬奇：《企業(yè)行為理論》，李強(qiáng)譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年。在西蒙看來(lái)，組織之所以出現(xiàn)是因?yàn)樗举|(zhì)上是人類解決復(fù)雜問(wèn)題的一種工具，并且其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)也是以人類的認(rèn)知特性為基礎(chǔ)的。簡(jiǎn)單地講，由于受到理性上的限制，決策者對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的解決是通過(guò)分解的方式進(jìn)行的。決策者將復(fù)雜的任務(wù)分解成簡(jiǎn)單的行動(dòng)單元，這些行動(dòng)單元及其組合構(gòu)成了不同層級(jí)的子系統(tǒng)，從而形成了一種類似于科層結(jié)構(gòu)那樣的問(wèn)題解決系統(tǒng)。

作為一種問(wèn)題解決方法，科層結(jié)構(gòu)符合人們的認(rèn)知與記憶特性。從認(rèn)知的角度看，人類對(duì)信息的處理是序貫的而不是并行的，他一次只能處理一件事情。從記憶的角度看，人類的短時(shí)記憶能力存在著數(shù)量上的限制，因此個(gè)人的記憶中有效的信息是按層次排列的。由于這些特性(或限制)，人類在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)往往傾向于將其分解成不同的層級(jí)結(jié)構(gòu)以符合自己的記憶特性，并采取序貫處理的方式依次解決問(wèn)題。因此，對(duì)于那些需要同時(shí)處理的問(wèn)題，則必須通過(guò)多人分工聯(lián)合的方式來(lái)加以處理。在分工聯(lián)合的方式下，不僅并行的要求(parallel requirements)能得到及時(shí)地處理，而且通過(guò)使個(gè)人專注地處理單一任務(wù)，問(wèn)題解決的效率也得到提高。這樣，通過(guò)將層級(jí)與并行處理系統(tǒng)相結(jié)合，多人聯(lián)合起來(lái)就形成了科層形式的組織，達(dá)到了個(gè)人理性不可能達(dá)到的理性高度，并因此具有了技術(shù)上的效率優(yōu)勢(shì)。

組織結(jié)構(gòu)不僅將復(fù)雜的問(wèn)題分解成人類理性可以處理的細(xì)小問(wèn)題，而且通過(guò)專業(yè)化的分工方式，使組織的不同成員專門去負(fù)責(zé)不同類型的決策。為了達(dá)到此一目的，組織一方面按照手段-目標(biāo)的分解方法，為組織內(nèi)部各單元規(guī)定一系列子目標(biāo)，作為各單元的決策標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，組織在其內(nèi)部設(shè)立特別的“情報(bào)責(zé)任單位”，將環(huán)境中的事件分門別類地通知給不同的決策者，不同的決策者根據(jù)單元內(nèi)的子目標(biāo)進(jìn)行決策。在這個(gè)過(guò)程中，成功的案例會(huì)被保存下來(lái)，形成慣例或特定的程序，或者用于相同情況的決策，或者用于啟發(fā)類似情境的決策。個(gè)人和組織會(huì)建立行動(dòng)程序的儲(chǔ)存，以適應(yīng)不同的環(huán)境，解決不同的問(wèn)題。這些程序經(jīng)常與分類系統(tǒng)相結(jié)合，一旦情境被恰當(dāng)?shù)貧w屬于具體的類別，相應(yīng)的行動(dòng)程序就會(huì)啟動(dòng)。(36)馬奇、西蒙：《組織》，邵沖譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2008年，第140、152頁(yè)。通過(guò)這種方式，組織內(nèi)部形成一系列處理不同類別的重復(fù)性事件的程序結(jié)構(gòu)。

這樣，組織可部分地被視為一個(gè)分工結(jié)構(gòu)和交互式的分類程序反應(yīng)系統(tǒng)。組織對(duì)環(huán)境的反應(yīng)是高度自動(dòng)化和程序化的，通過(guò)誘發(fā)-執(zhí)行機(jī)制，分門別類地自動(dòng)處理著環(huán)境中重復(fù)出現(xiàn)的事件和問(wèn)題?？茖咏Y(jié)構(gòu)中的子系統(tǒng)都是穩(wěn)定的，類似于生物進(jìn)化過(guò)程中“穩(wěn)定的中間形態(tài)”，以及人類問(wèn)題解決過(guò)程中的“局部結(jié)果”，這些結(jié)果代表了趨近目標(biāo)的明顯進(jìn)展。(37)Simon, Herbert A., “The Architecture of Complexity”, Proceedings of the American Philosophical Society, 1962, 106(6)：472.而組織的高層則負(fù)責(zé)處理那些被視為“例外”的問(wèn)題。這樣的組織在結(jié)構(gòu)上就被分成三個(gè)基本的層次：最下層是基本的工作過(guò)程，對(duì)應(yīng)的是問(wèn)題解決的行動(dòng)單元；中間的層次是程序化的決策制定過(guò)程，對(duì)應(yīng)的是由行動(dòng)單元組成的穩(wěn)定的“裝配件”；最高層次是組織決策系統(tǒng)，根據(jù)例外情況或環(huán)境的變化，為系統(tǒng)提供基本目標(biāo)和目的，搜索新的解決方案，對(duì)整個(gè)組織進(jìn)行設(shè)計(jì)和再設(shè)計(jì)，承擔(dān)著“程序開(kāi)發(fā)”的任務(wù)，并對(duì)組織活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控?？梢钥闯?，組織的結(jié)構(gòu)及其功能的基本特征，是以人類的問(wèn)題解決過(guò)程和理性選擇過(guò)程的特征為基礎(chǔ)的。(38)馬奇、西蒙：《組織》，邵沖譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2008年，第140、152頁(yè)。

在有限理性理論看來(lái)，組織是人們“設(shè)計(jì)”出來(lái)用以解決復(fù)雜的大型問(wèn)題的工具。組織之所以在現(xiàn)代社會(huì)不可或缺，是因?yàn)樗卣沽藗€(gè)人的理性或問(wèn)題解決能力，組織這種行為模式也因而成為實(shí)現(xiàn)人類理性的基礎(chǔ)。正如盧曼所言，作為社會(huì)系統(tǒng)的組織起到了化約復(fù)雜性的作用，它在“世界具有不確定的復(fù)雜性”與人的處理復(fù)雜性的有限能力之間架起了橋梁。社會(huì)組織通過(guò)消除或減少事件或狀態(tài)的可能性，藉由排除可能性來(lái)簡(jiǎn)化世界的復(fù)雜性。它只允許世界之中很小比例的可能事物進(jìn)入組織系統(tǒng)之內(nèi)，而將大部分的其他事物排除在外。通過(guò)這種簡(jiǎn)化，社會(huì)組織為參與組織活動(dòng)之中的個(gè)人找到了確定的互動(dòng)方向，從而在復(fù)雜的世界中建立起了“較不復(fù)雜的小島”。(39)克內(nèi)爾、納塞希：《盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論導(dǎo)引》，魯貴顯譯，巨流圖書公司，2000年，第53頁(yè)。

因此，在現(xiàn)代社會(huì)的組織環(huán)境中，理性的個(gè)體是也一定是“組織化和制度化的個(gè)體”。由各種組織(包括傳統(tǒng)、風(fēng)俗或慣例)所組成的制度環(huán)境，為決策者設(shè)置了一些可靠的、可感知的模式，決策者不需要知曉所有事件的細(xì)節(jié)、原因和機(jī)制，只需要了解那些具有影響力的少數(shù)模式就足夠了。通過(guò)這些模式所提供的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性，決策者可以在有限的認(rèn)知能力和計(jì)算能力的約束下，對(duì)自己的行動(dòng)后果進(jìn)行合理而穩(wěn)定的規(guī)劃，從而在高度復(fù)雜的世界中，使行為達(dá)到“微弱的理性”。因此，組織本身(包括傳統(tǒng)、風(fēng)俗或慣例)就是一種“啟發(fā)式”，它放棄對(duì)全面信息的尋求，只關(guān)注可能世界中的極小部分；組織是一系列相互關(guān)聯(lián)的慣例和程序的集合，它從過(guò)去或者別人的經(jīng)驗(yàn)(程序儲(chǔ)存)中尋找滿意化的解決方案。作為各種啟發(fā)式規(guī)則的集合，組織為組織中的個(gè)體提供了一個(gè)簡(jiǎn)化的“世界圖景”，根據(jù)這個(gè)“世界圖景”，個(gè)體從組織特定的視角、利益和目標(biāo)來(lái)看待世界。(40)Simon,Herbert A. , The Sciences of the Artificial, MIT Press,1996,p.44.

組織中的規(guī)則、慣例等正式或非正式的制度，具有降低模糊性的作用。決策者做出什么樣的決策，取決于他對(duì)生活的詮釋。組織制度中包含著大量的規(guī)范性要素、規(guī)制性要素及文化-認(rèn)知要素，激勵(lì)著組織成員按照組織制度所特有的認(rèn)知框架、價(jià)值序列來(lái)關(guān)注與處理信息。(41)W·理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年，第59頁(yè)。通過(guò)對(duì)相關(guān)價(jià)值和認(rèn)知結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化，制度使偏好和信念在模糊的世界中得到了發(fā)展并定型化，并以此為決策過(guò)程提供著逐漸清晰而穩(wěn)定的信念和偏好。這些信念和偏好整合為組織賦予個(gè)體的身份之中，身份與規(guī)則相聯(lián)系，決策者在面臨決策要求時(shí)，只需要識(shí)別情境，確認(rèn)身份，并選擇相應(yīng)的規(guī)則。(42)馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，王元歌、章愛(ài)民譯，機(jī)械工業(yè)出版社,2007年，第42頁(yè)。個(gè)體甚至不需要考慮決策的后果，只需要在激活身份的基礎(chǔ)上選擇與之對(duì)應(yīng)的規(guī)則或程序。通過(guò)身份和規(guī)則，政治制度以其特有的認(rèn)知方式、詮釋方式和強(qiáng)化方式，在混亂世界中為個(gè)體創(chuàng)造著不可或缺的價(jià)值和信念框架，規(guī)范著現(xiàn)實(shí)中的政治決策，不僅使參與者“見(jiàn)其所見(jiàn)”“好其所好”，而且還使他們“見(jiàn)斯所樂(lè)見(jiàn)”“好其所樂(lè)好”，甚至使他們“見(jiàn)其所被樂(lè)見(jiàn)”“好其所被樂(lè)好”。正是在這里，政治制度成為政治在其中發(fā)生、發(fā)展的基本框架。(43)馬奇、奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，三聯(lián)書店，2011年，第40-41頁(yè)。

四、松散耦合與間斷均衡：政策的變遷及其傳播

通過(guò)突出個(gè)人對(duì)于制度的依賴以及因此產(chǎn)生的制度對(duì)于個(gè)人的影響，有限理性理論為制度主義的觀點(diǎn)做出有力地辯護(hù)。按照這種觀點(diǎn)，組織制度應(yīng)該被視為重要的決策力量。通過(guò)提供穩(wěn)定的預(yù)期以吸收不確性、將外部的任務(wù)分解并在內(nèi)部形成專業(yè)化的分工以適應(yīng)人類有限的注意幅度、確立標(biāo)準(zhǔn)化的工作程序和方法以一勞永逸地方式應(yīng)付常規(guī)性的問(wèn)題、建立合法合理的程序規(guī)則來(lái)調(diào)和多重價(jià)值沖突的問(wèn)題，組織極大地提高了人類對(duì)大型復(fù)雜問(wèn)題的處理能力，提高了人類在復(fù)雜環(huán)境中的適應(yīng)能力。組織制度成為社會(huì)問(wèn)題與政治決策之間一個(gè)自主的調(diào)節(jié)變量，組織通過(guò)其制度來(lái)形塑、改變及保持與其所處環(huán)境之間的關(guān)系，調(diào)節(jié)著個(gè)人的行為參數(shù)。決策者是在組織的環(huán)境中進(jìn)行決策的，決策者的行為受到組織制度的影響，政治現(xiàn)象因而是“根據(jù)某些固定行為模式運(yùn)行的大規(guī)模組織的產(chǎn)物”。(44)Allison, Graham T., “Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis”, The American Political Science Review, 1969, 63(3).因此，要理解政治活動(dòng)，就必須理解組織及其制度環(huán)境如何影響組織中個(gè)體的行為，如何影響著現(xiàn)實(shí)中的政策制定。

那么，組織制度及其規(guī)則對(duì)政策決策具體會(huì)產(chǎn)生哪些影響呢？馬奇、奧爾森等人認(rèn)為，要準(zhǔn)確理解組織制度如何影響決策的過(guò)程及其結(jié)果，最好首先將組織設(shè)想為一個(gè)沒(méi)有充分發(fā)展的世界(inchoate world)，在那里并沒(méi)有任何的制度(institution free)或者說(shuō)將制度視為外生的。(45)Olsen, Johan P., “Garbage Cans, New Institutionalism, and the Study of Politics”, American Political Science Review, 2001, 95(1).原初類型的組織一般存在三個(gè)重要特征：(46)Cohen, March and Olsen, “ A Garbage Can Model of Organizational Choice”,Administrative Science Quarterly,1972,17(1).首先，相對(duì)于理性選擇理論而言，組織中的偏好是有問(wèn)題的。組織運(yùn)行所依賴的偏好基礎(chǔ)是多種多樣且相互之間沒(méi)有一致性，而且這些偏好也沒(méi)有得到清晰的界定，與其說(shuō)組織以偏好為基礎(chǔ)而行動(dòng)，不如說(shuō)是組織從行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)偏好。其次，組織成員并不清楚組織擁有哪些技術(shù)，組織運(yùn)行的方式是試錯(cuò)、從所經(jīng)歷的事故中學(xué)習(xí)以及必要時(shí)的變通。最后，組織的參與者是流動(dòng)的，工作時(shí)間和努力情況因人而異，對(duì)組織活動(dòng)的投入也因時(shí)變化。組織的邊界是不確定的且不斷變化，任何選擇的受眾及決策者都是任意變化的。這些特征只要具備其中之一，組織就會(huì)呈現(xiàn)一種有組織的無(wú)序狀態(tài)。在高度模糊的或有組織的無(wú)序世界中，組織結(jié)構(gòu)最為典型的特征是松散耦合(loosely coupled)。(47)Orton, J. Douglas and Karl E. Weick, “Loosely Coupled Systems: A Reconceptualization”, The Academy of Management Review, 1990, 15(2).

當(dāng)決策系統(tǒng)內(nèi)部缺乏緊密的結(jié)構(gòu)時(shí)，決策通常就是問(wèn)題、方案、參與者與選擇機(jī)會(huì)這幾條相對(duì)獨(dú)立的要素匯合的結(jié)果。在松散耦合的組織結(jié)構(gòu)中，決策結(jié)果是不確定的、意外的，充滿著偶然性。(48)March, James G. and Roger Weissinger-Baylon, Ambiguity and Command: Organizational Perspectives on Military Decision Making, Pitman, 1986, p.12.時(shí)間在模糊的世界中扮演著決定性的作用，決策是否能夠達(dá)成取決于相關(guān)要件能否因偶然的機(jī)會(huì)而聚在一起。例如，在美國(guó)的政治體系中，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政部門與立法機(jī)構(gòu)之間的相互獨(dú)立、定期的選舉以及多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)、不斷變化的社會(huì)形勢(shì)等，這些因素決定了美國(guó)的全國(guó)性政治大致相當(dāng)于一個(gè)松散耦合的結(jié)構(gòu)，各個(gè)部分、要素之間缺少緊密的聯(lián)系。在這個(gè)松散耦合的系統(tǒng)中，問(wèn)題、解決方案、決策者和選擇機(jī)會(huì)都是系統(tǒng)過(guò)程中的獨(dú)立、外生因素，各種政治力量相互對(duì)抗，沒(méi)有一種主導(dǎo)性的力量可以永久地處在支配性的地位，主導(dǎo)全國(guó)性的政治議程。最終的結(jié)果就是決策高度地依賴于在特定的機(jī)會(huì)中問(wèn)題與方案能否匯合在一起。(49)約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年，第23頁(yè)。

如果決策系統(tǒng)是緊密的，情況則會(huì)相反；在那里，政策制定是穩(wěn)定的、漸進(jìn)主義的，缺乏巨大的變化。高度結(jié)構(gòu)化的決策系統(tǒng)限制著參與者的進(jìn)出，因而避免出現(xiàn)偏好相互沖突的決策者。由于決策者是穩(wěn)定的，決策偏好的突然變化也得以避免。因此，決策目標(biāo)和決策過(guò)程是穩(wěn)定均衡的。其次，高度結(jié)構(gòu)化的決策系統(tǒng)也限制信息的進(jìn)入，對(duì)環(huán)境中的信息進(jìn)行嚴(yán)格地篩選，使決策者/參與者只關(guān)注某類問(wèn)題或問(wèn)題的某些方面，從而降低了問(wèn)題的模糊性和不確定性。(50)弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯：《美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性》，曹堂哲、文雅譯，北京大學(xué)出版社，2011年，第7頁(yè)。最后，結(jié)構(gòu)化的決策系統(tǒng)往往會(huì)形成解決問(wèn)題的特定風(fēng)格，偏愛(ài)采取某些固定的政策工具。(51)Howlett, Michael, “Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation”, Policy Studies Journal, 1991, 19(2).可以發(fā)現(xiàn)，組織結(jié)構(gòu)及其制度規(guī)則對(duì)于決策過(guò)程及其結(jié)果有著重要的影響。組織的基本結(jié)構(gòu)引導(dǎo)和限制著組織內(nèi)部的各種源流及其相互之間的匯聚，影響著參與者、問(wèn)題以及方案如何在選擇的機(jī)會(huì)中相配，以及最終會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果，因此形塑著組織的問(wèn)題解決和決策模式。(52)Bendor, Jonathan, Terry M. Moe & Kenneth W. Shotts, “Recycling the Garbage Can: An Assessment of the Research Program”, The American Political Science Review, 2001, 95(1).

更一般地說(shuō)，組織結(jié)構(gòu)給初生混沌的組織世界施加了某種秩序的因子，并因此使組織內(nèi)部產(chǎn)生了某種程度的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性抵觸組織的外部環(huán)境所帶來(lái)的變化，也抵制組織內(nèi)部有意為之的改革。(53)March, James G. and Johan P. Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, The American Political Science Review, 1984, 78(3).組織結(jié)構(gòu)的這種限定性和穩(wěn)定性，是政治子系統(tǒng)中決策具有穩(wěn)定均衡特征的根本原因。長(zhǎng)期穩(wěn)定的決策對(duì)于政治生活而言是不利的，因?yàn)樗鲆暳送獠凯h(huán)境的變化，更重要的是它會(huì)忽視不同群體的政策要求，形成固化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。突破這種穩(wěn)定均衡的局面需要打破政策壟斷，常用的策略就是解耦(decoupling strategies)，或者是改組政策子系統(tǒng)，或者是將議題提交到全國(guó)性政治層面。相對(duì)于高度耦合的子系統(tǒng)政治，全國(guó)性政治是一種松散耦合的系統(tǒng)。在那里，政治決策的結(jié)果受到全國(guó)性政治力量的影響。全國(guó)性政治和子系統(tǒng)政治間的相互交錯(cuò)，使得政策變遷不可避免地會(huì)具有間斷-均衡的特征，政治生活具有周期的不穩(wěn)定性。(54)弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯：《美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性》，曹堂哲、文雅譯，北京大學(xué)出版社，2011年，第230頁(yè)。政策過(guò)程中的這種不穩(wěn)定性對(duì)于政治發(fā)展而言并不完全就是壞事，反而它可能正是富有彈性的政治系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境變化的結(jié)果。

在宏觀政治層面，有限理性理論除了可以用來(lái)解釋政策變遷的間斷均衡模式以外，它還被用來(lái)解釋政策傳播的過(guò)程及其核心特征。對(duì)于政策傳播研究而言，始終存在的一個(gè)困惑是，為什么很多國(guó)家都急于效仿那些似乎不符合其本國(guó)特點(diǎn)的外國(guó)模式？甚至是在缺乏一些關(guān)鍵前提的情況下，他們?yōu)楹稳圆捎脛?chuàng)新？魏蘭德通過(guò)比較研究發(fā)現(xiàn)，在政策創(chuàng)新的跨國(guó)傳播過(guò)程中普遍存在著明顯的有限理性形式。首先，決策者往往出于某些“偶然”的原因而被某些外國(guó)經(jīng)歷所吸引，這種便利性啟發(fā)式有助于說(shuō)明政策傳播的地理集群這個(gè)傳播過(guò)程的典型特征。其次，決策者并不愿意通過(guò)系統(tǒng)的成本/收益分析來(lái)評(píng)估吸引他們注意力的政策模型，往往依賴代表性啟發(fā)法做出模仿的決策，即依據(jù)國(guó)外的實(shí)踐來(lái)評(píng)估政策前景。在這種情況下，那些國(guó)家早期的成功會(huì)給人以很高的希望，促使決策者跳上了擴(kuò)散過(guò)程的潮流，從而使傳播的過(guò)程具有波浪狀的特征的基礎(chǔ)。最后，決策者調(diào)整創(chuàng)新政策以使其適應(yīng)本國(guó)特征時(shí)受到錨定啟發(fā)法的限制，因而解釋了不同國(guó)家間政策的相似性，而這正是政策傳播的定義性特征。(55)Weyland, Kurt G., Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America, Princeton University Press, 2006.

當(dāng)然，有限理性在政治科學(xué)領(lǐng)域中的應(yīng)用并不僅局限于以上幾個(gè)方面，也許當(dāng)前最為重要的發(fā)展是出現(xiàn)了所謂的行為政策學(xué)或行為行政學(xué)的研究，其核心思想就是“助推”，即在設(shè)計(jì)政策工具或提供公共服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到人的有限理性，盡量通過(guò)改變個(gè)人的選擇結(jié)構(gòu)來(lái)幫助個(gè)人作出更好的選擇，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而，按照卡尼曼的觀點(diǎn)，行為研究的重要意義并不在于助推的層面，而在于它開(kāi)啟了一個(gè)可能性，即“我們可能需要重新考慮一些基本概念并質(zhì)疑現(xiàn)行政策的基本假設(shè)” ，(56)Kahneman, Daniel, “Foreword”, in Shafir, Eldar (ed.), The Behavioral Foundations of Public Policy,Princeton University Press,2013,p.ix.因此應(yīng)當(dāng)運(yùn)用有限理性理論去探討一些更為基本的政治問(wèn)題。不僅如此，助推相關(guān)的行為政策研究本身存在著一個(gè)所謂的“理性悖論”(the Rationality Paradox)，即決策者使用這些方法的基本假設(shè)是，他們似乎更有能力克服自身對(duì)理性的限制。這就出現(xiàn)了一種將有限理性置于其思想核心的方法，自身卻并沒(méi)有體現(xiàn)出理性之局限性的悖論。(57)Lodge, Martin and Kai Wegrich, “The Rationality Paradox of Nudge: Rational Tools of Government in a World of Bounded Rationality”, Law and Policy, 2016, 38(3).因此，將有限理性的理論成果僅僅應(yīng)用在政策工具層面，將會(huì)限制它產(chǎn)生更為重要的影響，這些影響應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在更為基本的制度設(shè)計(jì)層面。

五、余 論

可以看出，西蒙的有限理性理論不僅可以用來(lái)解釋個(gè)人的行為，還可以用來(lái)理解組織的產(chǎn)生及其結(jié)構(gòu)意義。前者可以謂之為有限理性的行為主義研究路徑，以西蒙、本多等人為代表；后者可以稱之為有限理性的制度主義研究路徑，以馬奇、奧爾森等人為代表。個(gè)人行為與制度結(jié)構(gòu)之間相互關(guān)涉，組織或制度源于個(gè)人的行為模式，但組織和制度形成后又反過(guò)來(lái)會(huì)形塑個(gè)人的信念及其行為特征或模式。通過(guò)將兩者結(jié)合起來(lái)，可以解釋宏觀層面的政策制定模式和政策變遷現(xiàn)象。另一方面，西蒙的創(chuàng)造性(seminal)研究還激發(fā)了兩種根本的研究途徑：(58)Bendor, Jonathan,Bounded Rationality and Politics, University of California Press,2010,p.2.一是由西蒙自己所代表的所謂的“問(wèn)題解決途徑”，研究決策者如何承認(rèn)并克服自身的理性限制，運(yùn)用各種啟發(fā)式機(jī)制，在復(fù)雜的環(huán)境中做出理智(reasonable)的決策；二是由卡尼曼等人所開(kāi)創(chuàng)的所謂的“啟發(fā)偏差途徑”，關(guān)注的是有限理性的個(gè)體在其認(rèn)知和判斷的過(guò)程中所慣常采用的各種啟發(fā)式方法所存在的偏差，揭示出人類盡管在任務(wù)非常簡(jiǎn)單的情況下也非常容易犯錯(cuò)誤的特質(zhì)。(59)參見(jiàn)卡尼曼、斯洛維奇、特沃斯基：《不確定狀況下的判斷：?jiǎn)l(fā)與偏差》，方文等譯， 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年。

認(rèn)真來(lái)看，這兩種研究途徑也不是不相關(guān)的，更不是相互對(duì)立的，對(duì)于理解人類理性能力問(wèn)題來(lái)說(shuō)毋寧說(shuō)是互補(bǔ)的，它們說(shuō)明了組織或制度對(duì)于人類的影響具有雙重的意義。這種雙重性表現(xiàn)為，組織制度固然是實(shí)現(xiàn)人類理性的基礎(chǔ)，可以拓展人類的問(wèn)題解決能力，但它同樣也可以限制人類的能力。作為有限理性的產(chǎn)物，人類決策行為中的各種限制——啟發(fā)式偏差，同樣也存在于組織決策之中，并因組織制度的穩(wěn)定性而變得極為頑固。在這種情況下，組織又限制了人類理性的進(jìn)化，成為現(xiàn)代社會(huì)中諸多問(wèn)題的根源所在。(60)W·理查德·斯科特、杰拉爾德·F·戴維斯：《組織理論：理性、自然與開(kāi)放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第4頁(yè)。總之，按照馬奇和奧爾森的觀點(diǎn)，組織制度的“核心不尋常之處在于通過(guò)降低全面性而提高其能力”，(61)馬奇、奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，三聯(lián)書店，2011年，第17頁(yè)。這意味著組織制度在拓展人類理性能力的同時(shí)，也會(huì)以忽視社會(huì)生活的全部為代價(jià)。

在政治系統(tǒng)中，這種忽視就表現(xiàn)為，由于組織結(jié)構(gòu)的限制，有些潛在的參與者、事件、觀點(diǎn)或價(jià)值觀被壓抑或排斥，因而政治決策多數(shù)情況下都是穩(wěn)定均衡的。這種決策結(jié)果雖然保證了政治秩序的穩(wěn)定性和政治生活的有序性，但它也有著非常不利的影響。它抵觸組織的外部環(huán)境所帶來(lái)的變化，也抵制組織內(nèi)部有意為之的改革。更重要的是，它可能會(huì)忽視潛在的變化及其帶來(lái)的挑戰(zhàn)，危及政治體系在復(fù)雜變化的環(huán)境中生存下去的能力。當(dāng)然，完全失去組織化或制度約束的政治體系，其決策又具有高度的不確定性和偶然性，那又意味著將人類社會(huì)的命運(yùn)完全交由“天意”或“機(jī)遇”。因此，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的治理而言，一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是，政治體系能否被設(shè)計(jì)成一個(gè)穩(wěn)定的適應(yīng)性系統(tǒng)，在那里穩(wěn)定的政策能夠或多或少地經(jīng)受持續(xù)性地破壞，以使新的問(wèn)題可以在不撼動(dòng)根本制度的情況下進(jìn)入決策者的視域。在這種情況下，一個(gè)以子系統(tǒng)政治為基礎(chǔ)的松散耦合的政治系統(tǒng)可能就是一種必須。

總之，承認(rèn)人的有限理性并認(rèn)真對(duì)待它對(duì)政治生活可能產(chǎn)生的影響，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化而言非常關(guān)鍵。自柏拉圖提出德性與理性相結(jié)合的“哲學(xué)王”統(tǒng)治范式以來(lái)，德性與理性就一直是建構(gòu)理想政治生活的兩根基礎(chǔ)性支柱。然而，伴隨近代社會(huì)商品化浪潮的沖擊，近代以來(lái)的政治理論已經(jīng)逐漸放棄了從德性的角度來(lái)建構(gòu)政治生活的努力，通過(guò)發(fā)明出利益原則，欲望開(kāi)始取代德性成為新政治生活的支配性動(dòng)力。(62)艾伯特·奧·赫希曼：《欲望與利益：資本主義勝利前的政治爭(zhēng)論》，李新華、朱進(jìn)東譯，上海文藝出版社，2003年，第43頁(yè)。于是，榮譽(yù)和德性在現(xiàn)代政治生活中逐漸消失，而利益和欲望卻成為建構(gòu)政治生活的基本質(zhì)料。在失去德性這根重要的支柱以后，理想的政治生活就特別地依賴于理性這根支柱的堅(jiān)固性與可靠性。然而，自西蒙提出“有限理性”的概念以來(lái)，這根支柱的可靠性就開(kāi)始倍受懷疑，出現(xiàn)了前述所謂的“西蒙之謎”。如果說(shuō)古今之變的啟示說(shuō)明，只有拒絕古典政治的崇高要求，降低政治生活的德性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)出來(lái)的“良好政府”方案才真正可行，(63)施特勞斯：《什么是政治哲學(xué)》，李世祥譯，華夏出版社，2011年，第38頁(yè)。那么在“有限理性”理論的關(guān)照之下，這個(gè)“良好政府”的方案也必須將人類理性受限的事實(shí)考慮在內(nèi)方才可靠。